§ 1. Место административного договора в деятельности исполнительной власти

Договор есть волевое соглашение двух или более субъектов права об установлении,

изменении или прекращении субъектив­ных прав и обязанностей. Это правовой акт,

его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для

его участников или третьих лиц.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи об­щие принципы договорного

регулирования. Это: 1) диспозитив-ность правового регулирования (свобода

договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения)

договаривающих­ся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договарива­ющихся

сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответ­ственность сторон,

выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор —

исполняй».

Договор всегда представляет собой акт многостороннего ха­рактера, выражающий не

одностороннее волеизъявление, а со­гласование, интеграцию, взаимодействие воли

договаривающих­ся субъектов. Он является универсальным средством правового

регулирования и применяется как регулятор общественных от­ношений во всех

отраслях права. При этом удельный вес и зна­чение договорного регулирования

определяются сущностью и со­держанием соответствующей отрасли права.

Все договоры отличаются специальными признаками, опреде­ляемыми спецификой

регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно

разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет

разгра­ничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним

относятся международные, федеративные, конститу­ционные, административные,

финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых

договоров — гражданский.

В управленческих отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда

как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А

между этими принци­пиально различными видами правовых связей находят место

от­ношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть

и равноправие. Например, гражданско-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной сторо­ны в

административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил

пользования транспортными сред­ствами (см. ст. 205—209 КоАП РСФСР). Еще больше с

властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объ­ектов

приватизации, договор о платном обучении в государствен­ном вузе.

Административный договор тоже представляет собою вид сде­лок, в которых

равноправие сторон так или иначе связано с власт­ными полномочиями одной или

даже обеих договаривающихся сторон. Так, в Законе РФ «О воинской обязанности и

военной службе» от II февраля 1993 г.' раздел V полностью посвящен поступлению

граждан на военную службу по контракту. Кон­тракт о прохождении военной службы

заключается в письмен­ной форме между гражданином и Министерством обороны РФ или

другим уполномоченным ведомством на срок от 3 до 10 лет.

Договоры между субъектами властных полномочий довольно часто называются

соглашениями. Примером может служить п. 6 ст. 15 Закона РФ «О приватизации

государственных и муници­пальных предприятий в РФ», который обязал

Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и

Рос­сийский фонд федерального имущества заключать соглашения, определяющие

основные направления, формы и методы сотруд­ничества по выполнению

Государственной программы привати­зации.

Вопрос об административных договорах рассматривался в на­учной литературе еще в

20-х годах^ В 60-х годах о необходимос­ти использования этой формы

административной деятельности писали Ц. А. Ямпольская и В. И. Новоселов^

Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.

Административный договор — разновидность публично-пра­вового. В системе правовых

связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим

односто­роннее властное волеизъявление компетентного государственного органа

власти, и договором частноправового характера, основан­ным на равноправии

сторон. Вышеупомянутые общие принципы

договорного права действуют по отношению к административ­ным договорам с

определенными ограничениями, обусловленны-; ми особенностями

административно-правового регулирования. От­дельные элементы соглашений могут

присутствовать во всех 1управленческих отношениях, в том числе и

субординационных. ^Как правило, 'в таких случаях законодатель говорит о

согласова-'нии, содействии, одобрении, взаимодействии, координации дей­ствий

субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи

использования отдельных договорных элемен­тов.

Заключение договора всегда предполагает определенное равно­правное

сознательно-волевое согласование субъектами админист­ративного права своего

поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные)

управленческие правоотношения. Они представляют собой «особую форму право­вого

опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда

субъекты управления какими-то отдельны­ми сторонами своей деятельности

оказываются юридически рав­ными и возникает необходимость целенаправленной

координа­ции их работы»'.

Административный договор — это соглашение двух или более субъектов

административного права, влекущее установление, из­менение или прекращение

административных (финансовых и др.) прав и обязанностей. Он является юридическим

фактом, его за­ключение означает возникновение административного (финансо­вого)

правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь,

осуществляется перевод абстракт­ных юридических предписаний в конкретные

правоотношения.

Предлагается следующее определение: административный до­говор — это основанный

на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного

согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из

которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт,

устанавливающий (прекращающий, изме­няющий) взаимные права и обязанности его

участников.

Исполнительная власть активно занимается договорной дея­тельностью.

Правительство РФ, центральные федеральные ор­ганы РФ, органы субъектов Федерации

готовят многие междуна­родные договоры, заключают межправительственные

соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи,

желез­нодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры

РФ с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспе­чения основной

деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный

договор — это лишь один из договоров, используемых государственной

администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.

Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с

учетом специальных, связанных с их спе­цификой критериев. К специальным

относятся деление на «внут-риаппаратные» (внутриорганизационные), заключенные

между субъектами, наделенными государственно-властными полномо­чиями, и

«внешние», заключенные уполномоченными субъекта­ми государственной власти с

гражданами, организациями.

По степени сложности можно выделить ординарные админис­тративные договоры,

сложные и уникальные. По предметному критерию можно различать: — договоры о

компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

— договоры в сфере управления государственной собствен­ностью;

— договоры, обеспечивающие государственные нужды (име­нуемые в законодательстве

«государственными контрактами»); — контракты с государственными служащими,

студентами; — финансовые и налоговые соглашения; — договоры о взаимодействии,

сотрудничестве; — различного рода концессии и инвестиционные соглашения; —

договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (ох­рана общественного

порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном

транспорте, коммуналь­ные услуги).

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и

многосторонние, типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и т. д.

По содержанию можно различать чисто организационные со­глашения и договоры

смешанного типа, в которых организацион­ные вопросы связаны с трудовыми,

имущественными.

§ 2. Структура и признаки административного договора

Административный договор представляет собой институт ад­министративного права,

его нормативную базу составляют пре­жде всего нормы административного права.

Правовая основа до­говоров, заключаемых государственной администрацией, различна

для административных и частноправовых договоров: соответствен-

но это нормы административного и гражданского права. В то же время

административный договор всегда содержит и то общее (в частности,

социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые

последствия, общие принципы), что является основой любого договора и

регулируется нормами обя­зательственного права. Нормы соответствующих отраслей

соот­носятся здесь как общее — частное, причем административно-правовые нормы

выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область

административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского

права за теми изъ­ятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее

право административное.

Многие административные договоры имеют комплексный ха­рактер и регулируются

одновременно нормами нескольких от­раслей. Например, контракты с военнослужащими

имеют общую нормативную основу в виде КЗоТ РСФСР и, кроме того, регули­руются

соответствующими административными нормами Зако­нов РФ «О воинской обязанности и

воинской службе» и «О стату­се военнослужащего». Но административное право,

исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае

во­еннослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявля­емые к ним

требования, ограничить права, наложить дополни­тельные обязанности, ввести новые

дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует

прин­цип: «в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать положение работника

по сравнению с нормами КЗоТ».

А если говорить о конституционных и административных со­глашениях, то в силу

близости их предмета отграничить лежа­щие в их основе элементы той и другой

отрасли исключительно трудно. Особенностью административного договора является

то, что его нормативной базой помимо административного права не­редко выступают

нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.

Особенности административного договора определяются и его субъектным составом.

Государственно-властный субъект (госу­дарственный орган, должностное лицо или

субъект с делегиро­ванными полномочиями) — обязательный, атрибутивный признак

административного договора. Одной из сторон административно­го договора всегда

выступает государство в лице своих органов власти.

При этом в административном договоре государственный ор­ган выступает именно как

субъект, реализующий исполнитель­ную власть и наделенный властными полномочиями.

В этом состоит главное отличие административного договора от договоров

частноправового характера, в частности от граж­данско-правовых. Участвуя в

административном договоре, госу­дарственный орган выступает в качестве субъекта

публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он стано­вится

участником гражданско-правовой сделки в качестве обыч­ного юридического лица,

его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом

случае государствен­ный орган подчиняется запретительному типу правового

регули­рования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором —

общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на

заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже

государствен­ной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче

фи­нансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в

нормах о компетенции государственного орга­на, причем составлять часть его

специальной, а не общей компе­тенции.

Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях

административный договор может быть заклю­чен. Разумеется, речь не идет об

ограничении дискреционных полномочий государственного субъекта, возможности

реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения. Имеется в виду

возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках

компетенции, что вытекает из запрети­тельного типа регулирования деятельности

субъектов власти в административном праве. Свобода усмотрения

государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть

су­щественно ограничена в целях недопущения государственного произвола и

злоупотребления. В то же время каждый государ­ственный орган, являющийся

юридическим лицом, вправе заклю­чать любые, не противоречащие праву

частноправовые сделки, и на любых (также не противоправных) условиях. Требование

ком­петентности государственно-властного участника является глав­ным условием

действительности административного договора, тогда как гражданское право не

оперирует понятием «компетен­ция», используя понятие гражданская

праводееспособность.

В ГК РФ целый раздел носит название «Участие Российской Федерации, субъектов

Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых

гражданским законо­дательством». Вступая в качестве юридических лиц в

обязатель­ственные отношения, государственные органы являются по сути дела

независимыми хозяйствующими субъектами, элементами рыночного саморегулирования.

Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного

государственно-властными полномочиями, го­ворит о наличии в предмете договора

публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в

лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех

членов социума коренные, долговременные ин­тересы нередко через подавление чисто

эгоистических интере­сов отдельных лиц, то можно сказать, что целью

административ­ных договоров является главным образом реализация некоего общего

блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это

отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых

имеют индивиду­альный характер (как правило, это получение максимальной

при­были, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном соглашении присутствуют и час­тные цели, главным

образом негосударственных субъектов, всту­пающих в договор, но не они являются

определяющими. Приме­нительно к административным договорам законодатель

применяет такие формулировки, как «государственные нужды», «федераль­ные нужды»,

«национальные интересы Российской Федерации»,

Особенность административно-правового статуса государствен­но-властного

контрагента состоит в том, что он действует (во вся­ком случае, должен

действовать) в общегосударственных инте­ресах, не извлекая выгоду собственно для

себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их

реаль­ного влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее,

заключая договор, вступая в административные правоотношения,

государственно-властный участник должен, ре­ализуя общее благо, абстрагироваться

от какой-либо своей соб­ственной заинтересованности, подчинить ее общим

интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя

присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь.

Административные договоры опосре-дуют общественные отношения, связанные с

исполнительной властью. В предмет административных договоров входят дейст­вия

государственно-управленческого, организационного характера.

Поскольку управление — процесс универсальный, управлен­ческие, организационные

договоры присутствуют во всех отрас­лях права. Например, договоры об учреждении

частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совмест­ной

деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут

иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по

своему правовому режи­му. Коллективные договоры, — организационные по предмету,

— находятся в сфере регулируемых трудовым правом.

Что касается административного права, то все администра­тивные договоры являются

так или иначе организационными, пос­кольку сама деятельность органов

исполнительной власти пред­ставляет собой целенаправленное упорядочение

общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэ­тому

предмет административных договоров всегда составляют социальные процессы, так

или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Все

административные догово­ры являются управленческими, но не все договоры

управленчес­кого характера являются административными.

В административные договоры могут вноситься так называе­мые «оговорки об

исключительных полномочиях» государствен­ной администрации. Они подразумевают

для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора

без согласия другой стороны изменить некоторые положения до­говора в

одностороннем порядке; непосредственно, без вмешатель­ства суда, наложить новые

обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания

по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой сто­роной;

в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует

«общему благу».

При этом другая сторона имеет право только на некоторое «фи­нансовое

равновесие», т. е. на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не

вправе требовать от государства испол­нения договора в натуре. Например, при

закупках сельскохозяй­ственной продукции для государственных нужд

государствен­ный заказчик вправе отказаться полностью или частично от

продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при

условии полного возмещения товаропроизводи­телю (поставщику) причиненных

убытков'.

Эти привилегии государственно-властного участника в адми­нистративном договоре

оставляют для последнего общую возмож­ность воспользоваться ими или нет, в то

время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением

убыт­ков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо

и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.

Нужно отметить, что общий уклон современного российского законодательства в

сторону частного права приводит к довольно робкому использованию своего особого

статуса в договорах, кото­рые можно назвать административными. Необходимость

«исключительных полномочий» диктуется заботой об «общем благе» со стороны государства.

Разумеется, всегда существует опасность злоупотребления со стороны государства

своим привилегирован­ным положением в административном договоре. Именно поэтому

для частных лиц существует такая гарантия от государственного произвола, как

судебная защита. В то же время, если представ­лять государство как совершенно

равную сторону администра­тивного договора, по существу отождествив его с

частным лицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случае

необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.

Автономия воли сторон административного договора (т. е. сво­бода вступать или не

вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как

это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров

не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответ­ствующих

субъектов права (например, так заключаются догово­ры в сфере приватизации,

договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и

предприятиями, занимающи­ми доминирующее положение на рынке). Заключение

админис­тративных договоров связано не так с правами, как с осуще­ствлением

органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая

особенность административно-право­вого статуса государственных органов, для

которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функ­ций,

является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно.

Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении

административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант

поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых

договоров. Это связа­но прежде всего с тем, что для административно-правового

регу­лирования вообще характерна большая степень императивности и

формализованности, чем для частноправового. Договорная дея­тельность в

административном праве более детально регламен­тирована, что отражает стремление

законодателя подробно уре­гулировать соответствующие правоотношения. Практически

каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем

типовые договоры, содержащиеся обыч­но в приложениях к нормативным актам,

являются не договора­ми как таковыми, а частью нормативного правового акта,

обла­дают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный

характер.

Административные договоры, как правило, являются формаль­ными, заключаются в

письменной форме. Как исключение допус­каются и устные соглашения. Так,

например, п. Зет. 15 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»

устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью,

вправе «использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по

договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий,

учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения,

транс­портные средства и иное имущество частных лиц». В ряде случаев

законодатель устанавливает как обязательное условие действи­тельности

административного договора обязанность регистрации его в специально

уполномоченных государственных органах.

Органы исполнительной власти, как правили, вправе контро­лировать исполнение

административных договоров, особенно свя­занных с предоставлением контрагенту

льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы,

предоставля­емые органами местного самоуправления предприятиям всех форм

собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по

социально-экономическому и культурному развитию территорий, или предоставление

особо важных услуг населению данной территории на основании Закона РФ «Об

инвестицион­ном налоговом кредите»'.

Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен за­ключить налоговое

соглашение с местной администрацией, кото­рое впоследствии подлежит утверждению

при рассмотрении со­ответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти

контролируют исполнение налогоплательщиком условий догово­ра, и в случае их

нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения,

а также 25% этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению

администрации в соответствующий бюджет.

Споры, связанные с заключением и исполнением администра­тивных договоров

разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так

называемых «согласительных про­цедур», т. е. посредством третейской формы

разрешения споров.

§ 3. Функции административного договора

В числе функций административного договора можно выде­лить следующие.

1. Структурно-организационная. Она состоит в разграниче­нии и фиксации прав и

обязанностей сторон, предметов ведения,

полномочий. Административный договор придает определенную стабильность,

гласность, наглядность иерархическим отношениям.

2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласова­нии интересов

различных субъектов государственной и общес­твенной жизни. Поскольку договор

всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то

договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия

противоречий между публичными и частными интереса­ми. Эту функцию выполняют и

внутриаппаратные администра­тивные договоры, поскольку интересы различных

государствен­ных институтов на практике могут и не совпадать.

3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения об­щественно значимых

результатов в тех областях, где прямое ко­мандное воздействие неэффективно

(нерентабельные отрасли, об­разование, социальная сфера, приватизация) либо

невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные,

меж­национальные отношения).

4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо

для себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственное

воздействие на матери­альные интересы субъекта путем включения в договор

позитив­ных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы,

обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субси­дии, поощрения и т. д.,

чтобы создать у последнего заинтересо­ванность в общественно значимых действиях.

Иногда уже само заключение административного договора является своего рода

стимулом. Например, согласно ст. 16 Федерального закона «Об органах федеральной

службы безопасности» от 25 февраля 1995 г.' с лицами, являющимися

высококвалифицированными специалис­тами и достигшими предельного возраста

пребывания на воен­ной службе, могут быть заключены контракты о прохождении

военной службы на период до достижения ими 65-летнего воз­раста в порядке,

определяемом Директором Федеральной служ­бы безопасности Российской Федерации.

5. Демократизации исполнительной власти. Договорный про­цесс всегда предполагает

равноправное партнерство, сотрудни­чество, взаимодействие его участников, т. е.

речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки

договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализиро­вать ситуацию, в

которую она вмешивается, а нижестоящей — обосновать свое мнение и лучше понять

мотивы и содержание включенных в договор положений. И отношения, которые возни­кают на основе этих

договоров, более демократичны, чем те, ко­торые основаны на властных актах.

Договор предоставляет кон­трагентам большую по сравнению с административным

актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расши­рение

договорной практики исполнительной власти можно рас­сматривать как показатель ее

демократизации.

6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способ­ствует пробуждению

деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху

спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов

го­ризонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоя­тельность мышления,

стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем,

осознавать и от­стаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатыва­ет и

у властного субъекта умение работать более гибко, творчес­ки, инициативно, не

рассчитывая исключительно на приказ и принуждение.

7. Охранительная. Уже закрепление в административном до­говоре взаимных прав и

обязанностей служит своеобразной га­рантией их соблюдения. В ряде случаев

договор позволяет заме­нить менее надежные средства защиты субъективных прав

участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами,

оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией

соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная

договоренность. Действие принципа «заключил договор — исполняй» в необхо­димых

случаях обеспечивается государственным принуждени­ем, возможностью применения

мер юридической ответственнос­ти, правом на обращение в суд за защитой

нарушенного права.

Использование административного договора расширяет воз­можности выбора

оптимальной формы осуществления исполни­тельной власти применительно к

конкретным условиям, позво­ляет варьировать, использовать, а в необходимых

случаях и заменять одно управленческое средство другим. Например, в

со­ответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. одной из форм

договорных отношений государства с инвесторами — пользователями недр является

соглашение о разделе продукции; проводимый на основании таких соглашений раздел

добытого ми­нерального сырья заменяет взимание налогов, сборов, пошлин, других

предусмотренных законом обязательных платежей. Ис­ключение составляют только

налог на прибыль и платежи за право на пользование недрами, однако элемент

соглашения присутствует и здесь, поскольку данные налоги могут уплачиваться в стоимост­ной либо

натуральной форме — по согласованию сторон^

§ 4. Административный договор и административный акт

Административный договор может находиться в следующих отношениях к

административному акту:

1) административный договор заключается непосредственно на основе норм

действующего законодательства. (Например, о раз­граничении компетенции и

предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти

и органами субъектов Федерации.) В этом случае административный дого­вор

существует независимо от административных актов;

2) административный договор заключается на основе акта нор­мативного характера

исполнительной власти. Например, поста­новление Правительства РФ от 24 мая 1995

г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза

Рос­сии» признает необходимым (п. 2) заключение ежегодных согла­шений между

Правительством РФ и Аграрным союзом России^ Проекты таких соглашений готовятся

Аграрным союзом и дора­батываются Министерством сельского хозяйства и

продовольст­вия РФ с участием заинтересованных министерств и ведомств, пос­ле

чего представляются в Правительство РФ для подписания;

3) административный договор заключается на основании и во исполнение

индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении

финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается

органами службы занятости и оформляется приказом, на основании кото­рого орган

службы занятости заключает с администрацией соот­ветствующего предприятия

договор о выделении финансовых средств;

4) административный договор может служить основанием для последующего принятия

административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного

характера;

5) для реализации некоторых управленческих решений по ус­мотрению

государственно-властного субъекта может быть вы­бран административный договор

либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого

средства опре­деляется по усмотрению соответствующего государственного ор­гана и

зависит от многих объективных и субъективных факто­ров. Так, экспроприация и

купля-продажа позволяют решить

одинаковую управленческую цель — приобрести в государствен­ную собственность

некоторое имущество, но разными средствами.

В конечном счете все определяется конкретными условиями. Для примера приведем

ст. 6 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», устанавливающую, что

«оперативно-розыскные мероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений,

те­леграфных и иных сообщений, прослушиванием телефонных пе­реговоров... со

снятием информации с технических каналов свя­зи, проводятся... в порядке,

определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между

органами, осу­ществляющими оперативно-розыскную деятельность». То есть одни и те

же правоотношения могут в зависимости от конкрет­ных условий регулироваться

административными актами нор­мативного характера, либо административными

договорами.

И административные акты, и административные договоры мож­но объединить более

общим понятием — правовой акт исполни­тельной власти. В отечественном

правоведении преобладает оп­ределение такого правового акта как

односторонне-властного предписания компетентного государственного органа

(должнос­тного лица). Это определение фактически отождествляет право­вой акт

исполнительной власти и административный акт.

Административные договоры имеют организационную направ­ленность, заключаются при

осуществлении исполнительной влас­ти, их предмет составляют действия

управленческого характера. Цели и функции административных договоров —

публично-пра­вовые. В результате договорного процесса в ходе столкновения,

противоборства, иногда даже конфликта локальных (частных) воли, требований,

интересов формируется некий общий интерес, согласованное волеизъявление сторон,

выражаемое в договоре. После заключения административного договора это

согласован­ное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обяза­тельный

характер.

Таким образом, есть достаточные основания считать админис­тративный договор

правовым актом исполнительной власти мно­гостороннего характера. Видимо, акт

исполнительной власти мо­жет трактоваться в узком и широком смысле. При узком,

традиционном подходе к правовым актам будут относиться толь­ко

односторонне-властные предписания субъектов исполнитель­ной власти. А при

широком понимании к ним добавляются и мно­госторонние акты волевого

согласования, главным среди которых являются совместные решения государственных

органов, влеку­щие юридические последствия, и административные договоры.