§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти

Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержа­ние, которые

взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Со­держание — это совокупность

элементов, процессов, связей, от­ношений, образующих данный феномен, а форма —

способ существования, внешнее проявление, структура содержания.

Общепризнано существование у каждого объекта внутренней и внешней форм.

Последняя — это внешняя граница, внешний об­раз объекта, она выражает и

обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается

способ связи эле­ментов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как

государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много

сторон, своя структура.

Правильное понимание проблемы формы управления (испол­нительной власти)

способствует более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его

практическая ценность, так как эффективность управления в немалой степени

зависит от пра­вильного использования всего арсенала форм деятельности. Уме­лое

сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации

административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой.

Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею

управленческие функции. А понятие ее формы многоаспектно, она имеет много форм.

Организационной формой административной власти является аппарат, государственная

администрация юридически в основном оформлена администра­тивным правом.

В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются

«виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения»',

«внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами

госу­дарственного управления...»^ В общем с таким мнением можно согласиться,

если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования

исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного

управления. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной

деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым

последствиям.

При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления

исполнительной власти. Правовой считается дея­тельность, которая непосредственно

влечет определенные право­вые последствия и осуществляется на основе довольно

полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются: 1) принятие

правовых актов (решений); 2) заключение договоров; 3) совершение иных юридически

значимых действий.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты испол­нительной власти издают

огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические

нормы, изменя­ются или отменяются старые (правотворческая деятельность),

формируются новые правоотношения, изменяются, прекращают­ся ранее действовавшие

(правоприменительная деятельность).

С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти.

Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных,

трудовых дого­ворах), то теперь они заключают много административных дого­воров

(соглашения между разными субъектами управления, кон­тракты о службе в милиции,

вооруженных силах и т. д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки

они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в

гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомо­гательную

деятельность, способствующую выполнению их основ­ной — управленческой — функции.

Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении

государственно-пра­вовых договоров между субъектами Федерации,

межгосударствен­ных и иных международных договоров.

Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные

действия и материально-техничес­кие операции. Они тоже осуществляются в рамках

действующего законодательства, но часто такая деятельность правом

регламен­тируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти

действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний,

обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов,

программ, методичес­ких рекомендаций, осуществление бухгалтерского и

статистичес­кого учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с

трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.

Выполнение материально-технических операций связано с де­лопроизводством

(регистрация, оформление, размножение, рас­сылка документов), обработкой

информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными

измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции,

доставляющих в медицинские учреждения лиц, нужда­ющихся в неотложной помощи,

исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация

питания и др.).

Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирова­ния исполнительной

власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности.

Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное

организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию,

которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся

организационными действиями и недооцениваю­щие роль правовых средств, тоже могут

не решить стоящих пе­ред ними задач, не получить желаемых результатов, стать

«обе-щалкиными».

Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуаль­ной форме, которая

является ее атрибутивным признаком. А ис­полнительная власть, управление может

иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать

про­цессуальную и непроцессуальную формы осуществления власти.

Юридический процесс можно понимать как властную деятель­ность уполномоченных

субъектов, направленную на решение кон­кретных юридических дел и достаточно

полно урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо

выделить основные признаки юридического процесса.

Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В

соответствующих отношениях участвуют и гражда­не, и организации, но лидирующая

роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от

разнообраз­ных процедур (заключение договоров, организация пресс-конфе­ренций,

регистрации и т. д.).

Во-вторых, результатом процессуальной деятельности являет­ся решение юридических

дел (принятие нормативного акта, при­ем в гражданство, применение санкции и т.

д.). Поэтому она офор­мляется официальными документами как промежуточными, так и

итоговыми.

В-третьих, она с большей или меньшей степенью детальности регламентируется

процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и

обязанности, подведомственность, последовательность и сроки

совершения действий, правила оформ­ления документов,

принятия, обжалования, исполнения решений.

К сожалению, реализация властных полномочий не всегда ре­гулируется достаточно

полно и четко. В этом отношении предсто­ит проделать большую работу, ибо

развитость процессуальной формы — необходимое условие и показатель состояния

демокра­тии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.

Процессуальная форма — это юридическая конструкция, ко­торая закрепляет

целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел.

А процессуальной мож­но назвать деятельность, осуществляемую в процессуальной

фор­ме, соответствующую всем названным выше признакам.

Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осу­ществляет

административно-процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в

законодательном, избирательном, бюджетном процессах, как правило, она начинает

уголовные дела и исполняет приговоры судов, она же нередко участвует в

граждан­ском и других правоприменительных процессах. Исполнительная власть

участвует во всех существующих юридических процессах, она осуществляет большую и

разнообразную процессуальную де­ятельность.

Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную дея­тельность еще по одному

критерию, связанному с формой. Этот критерий — гласность, открытость. В основном

исполнительная власть действует гласно, информация о ее осуществлении доступна.

Но существуют и негласные формы деятельности, информация о последних секретна.

Это, например, оперативно-розыскная, раз­ведывательная, и частично

внешне-экономическая деятельность.

§ 2. Административный процесс

Что такое процесс? Это известная совокупность действий, со­бытий, приводящих к

определенному результату, итогу. Иными словами, здесь есть динамика,

неоднократность, результат. В за­висимости от форм движения материи различают

процессы фи­зические, химические, биологические, социальные.

Юридические процессы являются разновидностью социальных. Их отличают следующие

особенности:

1) это сознательная, целенаправленная деятельность;

2) она связана с реализацией властных полномочий субъекта­ми публичной власти;

3) она запрограммирована на достижение определенных юри­дических результатов,

направлена на решение юридических дел;

4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепля­ются в официальных

документах;

5) полная (или в основном) регламентация деятельности юри­дическими

процессуальными нормами.

Административный процесс стоит в одном ряду с такими юриди­ческими процессами,

как уголовный, гражданский, законодатель­ный, бюджетный. Если, с одной стороны,

он является видом юри­дического процесса и обладает всеми свойственными

последнему признаками, то с другой — это вид управленческой (исполнитель­ной)

деятельности, которому присущи следующие особенности:

1) он представляет собою разновидность властной деятельнос­ти субъектов

исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела

об административных проступ­ках), и прокуроры;

2) он направлен на решение определенных управленческих дел, достижение

юридических результатов;

3) он урегулирован нормами административного права. Особен­ность

административного права как отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют

материальные и процессуальные нормы. Бла­годаря последним управленческие

процедуры, реализация испол­нительной власти приобретают большую определенность,

науч­ность, унифицируются, становятся более демократичными. Иными словами,

процессуальное регламентирование способствует повы­шению эффективности властной

деятельности.

Государственной администрации приходится использовать властные полномочия при

решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный

— самый боль­шой из юридических процессов — можно поделить на три части: 1)

процесс административного правотворчества; 2) правонадели-тельный

(оперативно-распорядительный) процесс; 3) администра-тивно-юрисдикционный

процесс.

Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов

деятельности, каждую из трех назван­ных разновидностей административного

процесса можно разбить на более мелкие части — производства.

Административное производство, будучи составной частью ад­министративного

процесса, отличается от других административ­ных производств, главным образом,

содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии. Так, в

правонаделительном административном процессе выделяются производства:

1 ) по комплектованию личного состава (призыв на военную служ­бу, прием в вузы и

др.);

2) по приватизации государственного и муниципального иму­щества;

3) поощрительное;

4) распределительное;

5) разрешительное и др.

В административно-юрисдикционном процессе объединены про­изводства:

1) по жалобам и заявлениям граждан;

2) по делам об административных правонарушениях граждан';

3) по применению мер административного пресечения (прину­дительного лечения и

др.); 4) дисциплинарное.

Деление административного процесса на производства детер­минирует формирование

институтов административно-процессу­ального права. Можно назвать институты

дисциплинарного, при­ватизационного производства, производства по делам об

адми­нистративных правонарушениях граждан и др.

Единого акта, регламентирующего административный процесс, нет. Возможно, в

будущем удастся подготовить и принять адми­нистративно-процессуальный кодекс,

хотя разнообразие админис­тративных производств делает эту задачу очень трудной.

В на­стоящее время административный процесс регулируется очень многими актами.

Среди них мало чисто процессуальных источни­ков, чаще всего в источниках

административного права одновре­менно содержатся и материальные, и

процессуальные нормы (на­пример, в КоАП РСФСР, в Законе РФ «О воинской

обязанности и военной службе», Таможенном кодексе РФ).

Для процессов характерна волнообразность, цикличность, ста­дийность. А

юридические нормы четко оформляют стадии про­цессуальной активности. Каждое

юридическое дело проходит ряд стадий.

Стадии как совокупность действий различаются непосредствен­ными целями и

задачами (1); особым кругом участников и специ­фикой их правового статуса (2);

комплексом процессуальных дей­ствий (3); кругом юридических фактов (4);

правовыми результатами и их процессуальным оформлением (5).

Общими для административного процесса, а значит, и для любо­го из входящих в

него производств являются следующие стадии:

1) анализ ситуации (в разных производствах она может назы­ваться по-разному:

административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и

др.), в ходе которого соби­рается, изучается информация о фактическом положении

дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на

материальных носителях в виде протоколов, спра­вок, схем, отчетов и т. п. и

кладется в основу управленческих решений;

2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется

воля субъекта власти. Решение — созна­тельно-волевой акт выбора одной из

существующих возможнос­тей. В нем содержится императивная, новая информация,

создан­ная субъектом власти. Будучи административным актом оно, как правило,

носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает,

прекращает;

3) исполнение решения. Решение — это, как правило, идеаль­ная модель будущего,

информация о том, что должно быть. Боль­шое значение имеет материализация

предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы,

блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия об­народования

акта, доведения его до сведения.

В ряде случаев признается целесообразным усложнение про­цедуры решения

исполнительной властью определенных катего­рий дел, установления дополнительных

стадий. Так, ряд произ­водств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены

стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административ­ных

правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений'.

В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно су­дить по числу

установленных законодательством стадий) произ­водства можно поделить на

ускоренные, обычные и усложненные.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы — совокуп­ность действий,

преследующих какую-то внутристадийную про­межуточную цель. Например, во второй

стадии производства по делам об административных правонарушениях — рассмотрении

дела — есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, ана­лиз имеющихся

данных, принятие постановления, доведение пос­тановления до сведения

правонарушителя, потерпевшего, орга­низаций.

Таким образом, процесс, его производства имеют четырехуровне­вую структуру:

действия — этапы — стадии — производство (процесс).

' Стадия пересмотра (кассационного, апелляционного рассмотрения) — необхо­димая

часть юрисдикционного процесса.