§ 1. Понятие органа исполнительной власти

Государственные органы — особый вид организаций людей. Они обладают следующими

общими признаками:

1) являются автономными частями государственного аппарата;

2) осуществляют государственные функции, реализуют пуб­личный интерес;

3) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;

4) обладают собственной компетенцией;

5) несут ответственность перед государством за свою деятель­ность;

6) учреждаются государством;

7) их положение, структура и деятельность регламентированы правом.

Каждый государственный орган имеет регламентированную правом структуру. Он может

состоять из структурных подразде­лений, должностей, но в исключительных случаях

может не иметь и ни того, и ни другого.

Многие ученые при характеристике органа делают упор на то, что он является

частью государственного аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть,

что это прежде всего группа людей, коллектив.

Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является

частью целого, которое определяет само сущес­твование, содержание и формы

функционирования части, ее место в аппарате, ее структуру. Если в первом случае

на орган смотрят «сверху», то во втором — «снизу», т. е. можно сказать, что оба

подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего назвать оба

признака: государственный орган — это организованный коллектив', образующий

самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной

компетен­цией, выполняющую публичные функции, структура и деятель­ность которой

регламентированы правом. Органы исполнительной власти: 1) осуществляют

исполнительно-распорядительную деятельность;

2) наделены оперативной самостоятельностью;

3) как правило имеют постоянные штаты;

4) образуются вышестоящими органами;

5) подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам испол­нительной власти;

6) их образование, структура, порядок деятельности в основ­ном регламентируется

нормами административного права.

Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам

исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных

особенностей, их строгое сочетание.

У органа может быть довольно большой по численности обслу­живающий аппарат. Но

он существует для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять

свои функции, аппарат работает на орган, обслуживает его, создает ему условия

для нормального функционирования. А, например, на предприятии мы видим иную

картину: производственные подразделения про­изводят необходимые для общества

материальные блага, адми­нистрация создает условия для их нормального

функционирования. Предприятие (учреждение) в целом не выполняет управленчес­ких

функций, ими занята специально организованная группа людей — администрация. Ее

нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия (учреждения),

который из­нутри руководит им, но не как орган государства. Кстати, всегда нужно

различать два вида управления: управление вышестоя­щими органами и внутреннее

управление, осуществляемое ад­министрацией органа, предприятия, учреждения, т.

е. его само­управление.

Административно-правовой статус органа исполнительной влас­ти как статус

коллективного субъекта состоит из трех блоков.

1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах

деятельности. Являясь инструментом, средством осу­ществления публичных дел,

орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом

которой он явля­ется, в «чужих» интересах.

2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания,

регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б)

его структуру;

в) его линейную и функциональную подчиненность. 3. Компетенции как совокупности

властных полномочий и под­ведомственности. Ее можно рассматривать в

функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к

определенным субъектам (иным государствен­ным органам, предприятиям и

учреждениям, общественным объ­единениям, гражданам).

§ 2. Виды органов исполнительной власти

В зависимости от правовой основы образования можно разли­чать органы

исполнительной власти, создаваемые на основе кон­ституций, текущего

законодательства, подзаконных актов. Основ­ными критериями их образования

выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие

управленческие функ­ции.

Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации несут

ответственность за положение дел в соот­ветствующем государстве, области, крае,

городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице,

они руководят многими видами отраслевой и функциональной ком­петенции, работу

которых они объединяют.

Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое либо межотраслевое

(функциональное) управление, либо однов­ременно и то, и другое. Так,

Министерство здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и

органами здра­воохранения и осуществляет межотраслевое управление меди­цинскими

службами Министерства внутренних дел; Министер­ства обороны.

Таким образом, различаются органы общей и специальной (от­раслевой,

функциональной, смешанной) компетенции.

По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на

единоначальные и коллегиальные. Преобладает пер­вый вид органов, а коллегиальных

в настоящее время немного (правительства, например). В процессе административной

рефор­мы единоначалие в системе исполнительной власти расширялось. Необходимо

отметить, что оно сочетается с совещательной кол­легиальностью. Например,

коллегии министерств, советы при Президенте и другие вырабатывают рекомендации,

которые про­водятся в жизнь единоличными актами их руководителей.

В зависимости от того, из какого бюджета финансируются ор­ганы исполнительной

власти (а это совпадает с их подчинен­ностью), можно различать федеральные,

субъектов Федерации и местные органы исполнительной власти.

Среди федеральных есть органы общей (правительство) и спе­циальной компетенции.

Последние делятся на две группы: цен­тральные (министерства, государственные

комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные. Центральные органы

об­ладают полномочиями на всей территории РФ, а территориаль­ные федеральные

органы — только на части ее территории (на­пример, облвоенкомат).

У субъектов Федерации тоже есть органы общей компетенции (правительство,

администрация, губернатор) и специальной (глав­ные управления, управления,

министерства и др.).

Органы специальной компетенции субъектов Федерации под­чиняются только

правительству (губернатору, главе администра­ции) или находятся в двойном

подчинении, т. е. подчиняются еще и соответствующим центральным федеральным

органам. Напри­мер, УВД (МВД) субъекта Федерации подчинено и органу общей

компетенции субъекта Федерации, и центральному федерально­му органу специальной

компетенции — МВД РФ. В двойном под­чинении находятся также министерства

(управления, отделы) субъекта Федерации: финансов, здравоохранения, образования,

культуры, социальной защиты населения и др.

Субъекты Федерации вправе создавать местные (территори­альные) органы

исполнительной власти. Так, в ст. 1 Закона Рес­публики Татарстан «О местных

органах государственной власти и управления» установлено:

«Исполнительно-распорядительны­ми органами в районах, городах республиканского

подчинения и районах в городах являются администрации соответствующих

административно-территориальных единиц». В ст. 57 Устава Свер­дловской области

сказано: «Территориальные исполнительные органы государственной власти

осуществляют функции государ­ственного управления в населенных пунктах и на

территориях административно-территориальных единиц. Деятельность этих органов

направляется, координируется и контролируется назна­чаемыми Губернатором области

государственными служащими».

Названными выше критериями не исчерпываются возможнос­ти классификации органов

исполнительной власти. Среди них можно различать низовые, непосредственно

работающие с граж­данами и другими невластными субъектами, и руководящие.

Ор­ганы могут быть постоянными и временными, традиционными и нетрадиционными

(оригинальными), сложными по структуре и простыми, возглавляемыми специалистами

(молодыми, женщи­нами, лицами коренной национальности) и возглавляемыми не

специалистами (лицами солидного возраста, не коренной нацио­нальности,

мужчинами) и т. д.

§ 3. Правительство Российской Федерации

А. Состав и порядок формирования Правительства

Правительство — это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной

власти государства и издающий пра­вовые акты от своего имени. Членами его

являются руководите­ли важнейших административных ведомств (министры).

Прави­тельство, как правило, наделено широкими полномочиями, несет

ответственность за состояние дел в стране, действует под руко­водством

парламента или главы государства. Его работой руко­водит Председатель

(Премьер-министр). Кстати, в мировой прак­тике в зависимости от того, перед кем

ответственно правительство, республики принято делить на парламентские и

президентские, а монархии — на конституционные и абсолютные. Наличие

пра­вительства — атрибутивный признак республики.

Правительство в России появилось в XX веке — в 1906 г. Этот орган в разное время

именовался Советом Министров, Времен­ным правительством, Советом Народных

Комиссаров, Кабинетом Министров, Советом Министров — Правительством. Конституция

Российской Федерации 1993 г. закрепила его название — Прави­тельство РФ — и

определила его конституционный статус.

Кроме Конституции, правовой основой деятельности правитель­ства в настоящее

время служат Закон Российской Федерации «О Совете Министров — Правительстве

Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г. в той части, в какой он не

противоречит Кон­ституции, иные законы, а также указы Президента Российской

Федерации. Конституция установила, что порядок деятельности правительства

определяется федеральным конституционным за­коном.

Состав правительства, порядок его формирования, цели и основ­ные направления

деятельности, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием в общих

чертах регламентируются Кон­ституцией Российской Федерации. Конституционным

статусом пра­вительства обусловлены и порядок прекращения его деятельности, виды

и юридическая сила издаваемых им правовых актов.

В соответствии с Конституцией Правительство Российской Федерации —

коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей

компетенции, подчиненный Пре­зиденту. Оно состоит из Председателя Правительства,

его за­местителей и федеральных министров'. Председатель назнача-

ется Президентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение

недели рассмотреть предложение о кандида­туре на этот пост. После трехкратного

отклонения Думой пред­ставленных кандидатур Президент назначает Председателя

Пра­вительства и распускает Государственную Думу.

Первых и иных заместителей Председателя, федеральных министров Президент

назначает по представлению главы Пра­вительства. Конституция не устанавливает

численный состав данного органа. Фактически это делает Президент, который

ре­шает вопросы о количестве вице-премьеров, создании и ликви­дации федеральных

министерств. Кроме того, Президент Рос­сийской Федерации вправе назначить

федеральным министром лицо, которое не возглавляет федеральное министерство

(руково­дитель аппарата Правительства, министр «без портфеля» и др.).

Правительство в России функционирует непрерывно 90 лет, хотя его конституционный

статус, численность, личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции,

правовых актах, в литературе говорится о его отставке, сложении полномочий,

разгоне, речь идет о прекращении работы данного личного соста­ва этого

коллегиального органа, возглавляющего исполнитель­ную власть страны'.

Конституция не устанавливает срока функционирования Пра­вительства РФ, но

закрепляет две формы прекращения его дея­тельности — сложение полномочий и

отставку.

Предельный срок функционирования Правительства в данном составе — до

формирования вновь избранным Президентом но­вого Правительства. Перед вновь

избранным Президентом Пра­вительство слагает свои полномочия, но по его

поручению, пока не будет сформировано новое, продолжает действовать.

Конституция предусматривает возможность отставки Прави­тельства в случаях, если:

1) такое решение принял Президент;

2) оно само подало в отставку, и Президент ее принял;

3) Председатель Правительства поставил перед Государствен­ной Думой вопрос о

доверии Правительству, Дума в доверии от­казала, и Президент принял решение об

отставке Правительства;

4) Государственная Дума выразила недоверие Правительству дважды в течение трех

месяцев, и Президент принял решение о его отставке.

Во всех случаях Правительство коллективно уходит в отстав­ку только после

принятия Президентом соответствующего реше­ния, изложенного в его указе.

Очевидно, что Президент также вправе по собственной инициативе или по личному

заявлению члена Правительства отправить его в отставку или просто осво­бодить от

должности. Б. Компетенция Правительства Если любой орган государственной власти

есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то

правитель­ство — это главный инструмент исполнения конституционных норм,

реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как

центральный федеральный орган ис­полнительной власти общей компетенции оно

наделено широки­ми полномочиями во всех областях жизни страны. На него

возло­жена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние

экономики, реализацию социальной политики, обеспе­чение безопасности граждан,

общества, государства, состояние международных связей России.

1. Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического

развития, активно влияет на экономические про­цессы, способствует укреплению

денежной и кредитной систе­мы, проводит единую политику цен, создает условия для

свобод­ного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм

собственности, организует рациональное использова­ние природных ресурсов,

осуществляет управление федераль­ной собственностью. В соответствии с

Конституцией оно разра­батывает и представляет Государственной Думе федеральный

бюджет и обеспечивает его выполнение.

II. Правительство подготавливает программы социального разви­тия, обеспечивает

проведение в Российской Федерации единой го­сударственной политики в области

культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения,

экологии. Наряду с об­щесоциальными Правительство РФ решает конкретные вопросы

поддержки социально наименее защищенных групп населения, а также безработных,

вынужденных переселенцев, беженцев, «чер-нобыльцев» и других жертв экстремальных

ситуаций.

III. Важное направление деятельности Правительства — осу­ществление мер по

обеспечению прав и свобод граждан, укреп­лению режима законности, охране

собственности и общественно­го порядка, борьбе с преступностью. Оно обязано

обеспечить обо­рону страны, ее государственную безопасность. На него возложены

руководство связями России с иностранными государствами и международными

организациями, организация внешнеэкономи­ческой деятельности,

научно-технического и культурного сотруд­ничества.

Сравнивая тексты ст. 114 Конституции РФ, регламентирую­щей полномочия

Правительства, и ст. 71, 72, определяющих ис­ключительную и совместную

федеральную компетенцию, нетрудно убедиться, что на Правительство возлагается

основная ответствен­ность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены

к предметам ведения Российской Федерации. Так, в соответст­вии со ст. 71

Федерация, а значит и ее Правительство, защищает права и свободы человека и

гражданина, управляет федераль­ной собственностью, осуществляет финансовое,

валютное, кре­дитное, таможенное регулирование, руководит федеральными

энергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью,

оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезией и

картографией, государ­ственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д.

Прави­тельство РФ устанавливает размеры ввозных и вывозных тамо­женных пошлин,

правила бухгалтерского учета, лицензирования разных видов деятельности,

стандарты, нормы и правила веще­вого обеспечения военнослужащих, работников МВД

и многие другие федеральные правила, тарифы.

Большую работу Правительство РФ осуществляет по предме­там совместного ведения

Российской Федерации и субъектов Федерации, названным в ст. 72 Конституции. Это

вопросы владе­ния и пользования землей, недрами, водными и другими ресур­сами,

охраны окружающей среды, памятников истории и куль­туры, воспитания,

образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения,

защиты семьи, материнст­ва, отцовства и детства, социальной защиты, включая

социаль­ное обеспечение, координации международных и внешнеэконо­мических связей

РФ и субъектов Федерации.

Некоторые порученные ему задачи Правительство выполняет непосредственно, но в

основном действует через подведомствен­ные органы.

Правительству РФ как органу общей компетенции подчинены центральные федеральные

органы исполнительной власти спе­циальной компетенции'. Оно направляет их

работу, дает им поручения, устанавливает предельную численность работников цен­тральных аппаратов

и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства вносит

Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных

органов исполнительной власти, а Правительство назначает их замести­телей. Кроме

того, оно принимает положения о каждом централь­ном федеральном органе

исполнительной власти', утверждает его структуру, состав коллегии, а при

необходимости делегирует свои полномочия. Правительство осуществляет контроль за

деятель­ностью федеральных органов исполнительной власти, может от­менить

принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, ко­митеты, центры и иные,

непосредственно подчиненные ему, органы и назначать их руководителей.

В настоящее время под руководством Правительства действу­ют три группы

центральных федеральных органов исполнитель­ной власти специальной компетенции,

выполняющих в нашей стране основной объем административной работы. Это — 1)

фе­деральные министерства, руководители которых по должности являются членами

Правительства; 2) образуемые Президентом государственные комитеты, комитеты,

службы и иные органы; 3) инспекции, комиссии, центры, создаваемые

Правительством. И названия, и правовой статус всех этих органов регулируются не

Конституцией, а частично текущим законодательством и в ос­новном актами

Президента и Правительства.

В своей многогранной повседневной деятельности Правитель­ство РФ опирается не

только на центральные федеральные орга­ны, но и на органы исполнительной власти

субъектов Федера­ции. К сожалению, законодательство, действующее в этой сфере,

нельзя назвать полным и четким, но думается, что этот пробел в ближайшее время

будет устранен. Это необходимо сделать, что­бы последовательно осуществлять,

конкретизировать положение ч.2 ст. 77 Конституции РФ: «В пределах ведения

Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного

ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации федеральные

органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской

Федера­ции образуют единую систему исполнительной власти в Россий­ской

Федерации». Если органы разных уровней образуют еди­ную систему исполнительной

власти, то очевидно, что их центром является Правительство РФ. Оно возглавляет

иерархически пос­троенный аппарат исполнительной власти России. Единство

исполнительной власти страны — важная особенность, отличаю­щая ее от

законодательной и судебной властей.

Конституцией РФ закреплена еще одна ее особенность (ст. 78): федеральные органы

исполнительной власти субъектов Федера­ции по соглашению с органами

исполнительной власти субъек­тов Федерации могут взаимно передавать друг другу

осущес­твление части своих полномочий. В. Организация работы Правительства

Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в квартал. На них

решаются наиболее важные вопросы жизни стра­ны. Пленарное заседание считается

правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства,

ре­шения принимаются большинством голосов. Руководит заседа­ниями Председатель

Правительства, а в его отсутствие — один из его первых заместителей. В

соответствии со ст. 83 Конститу­ции Президент РФ имеет право

председательствовать на заседа­нии Правительства.

Придавая большое значение координации деятельности Пра­вительства и Центрального

Банка, Президент Указом от 15 ав­густа 1994 г. установил, что представительство

Банка на заседа­ниях Правительства при рассмотрении вопросов экономической,

денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской

системы, осуществляет его Председатель. От имени Правительства в заседаниях

совета директоров Цен­трального Банка принимают участие министры финансов,

эконо­мики, которые при осуществлении взаимного представительства наделяются

правом совещательного голоса.

Для оперативного решения возникающих вопросов в Прави­тельстве создан постоянно

действующий орган — Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его

заместители, ми­нистры финансов, экономики, иностранных дел, обороны,

внут­ренних дел, руководитель аппарата Правительства. По представ­лению главы

Правительства Президент может включить в состав Президиума и других членов

Правительства.

Возглавляя Правительство, его Председатель не позднее не­дельного срока после

назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных

органов исполнительной власти. Он организует работу Правительства: формирует

Пра­вительство, предлагает Президенту кандидатуры на должности своих

заместителей и руководителей федеральных министерств, распределяет обязанности

между своими заместителями, опре­деляет основные направления деятельности

Правительства, планирует его работу, созывает и руководит заседаниями Прави­тельства и его

Президиума, ставит перед Президентом вопросы об освобождении отдельных членов

Правительства от должно­сти. Председатель Правительства может поставить перед

Госу­дарственной Думой вопрос о доверии Правительству.

На основании и во исполнение Конституции, федеральных за­конов, нормативных

указов Президента РФ Правительство, а также его Президиум принимают

постановления. Председатель Правительства в неотложных случаях издает от его

имени рас­поряжения. Заместители Председателя могут издавать распоря­жения

заместителя Председателя Правительства. Нормативные акты Правительства вступают

в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их

официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановле­ния и

распоряжения Правительства вправе отменить Президент, если они противоречат

законам.

Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспе­чение деятельности

Правительства осуществляет его аппарат. Ру­ководителя аппарата назначает

Президент, который вправе при­своить ему статус федерального министра и ввести в

состав Правительства.

Правительство — не только руководящий страной орган госу­дарственной власти,

членами которого являются несколько де­сятков человек. Это и учреждение, где

работают сотни людей: помощников, референтов, специалистов и т. д. И юридическим

лицом является Правительство — учреждение. Полномочный представитель этого

юридического лица — руководитель аппа­рата, который организует информационное,

хозяйственное, тран­спортное, коммунальное обеспечение деятельности

Правитель­ства — органа. Поэтому нужно различать правовой статус Правительства —

органа и правовой статус Правительства — юридического лица.

Г. Взаимоотношения Правительства с Государственной Думой и Президентом

Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правительства с

Государственной Думой:

а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и

отчитывается о его исполнении;

б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных

займов, которые предусматривают расходы, пок­рываемые за счет федерального

бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения

Прави­тельства;

в) Правительство имеет право законодательной инициативы и проводит значительную

работу по подготовке законопроектов;

г) Президент согласует с Думой назначение Председателя Правительства;

д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительст­ва решает вопрос о

доверии ему.

Государственная Дума руководит Правительством, как и дру­гими органами

государственной власти, путем издания законов, определяющих их задачи,

компетенцию, подчиненность. Прави­тельство не подчинено Думе — оно исполняет

законы, принятые Думой; оно подчиняется Конституции и законам.

Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Правительством

образовано специальное представи­тельство. В него входят статс-секретари

(заместители федераль­ных министров) и другие лица, назначенные Правительством.

Правительство координирует с палатами и комиссиями Госу­дарственной Думы и

Совета Федерации законопроектные рабо­ты в системе исполнительной власти,

оказывает информацион­ную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу

статс-секретарей и Правительства в целом входит обеспечение подготовки

предложений и замечаний Правительства по зако­нопроектам, организация работы с

обращениями депутатов па­лат Федерального Собрания, анализ результатов

реализации принятых законов.

Глава государства — Президент — наделен большими полно­мочиями в отношении

исполнительной власти и Правительства. Без какого-либо преувеличения можно

утверждать, что он явля­ется и главой исполнительной власти.

19 июня 1994 г. Президент издал Указ «Об обеспечении взаи­модействия Президента

Российской Федерации и Правительст­ва Российской Федерации^, в котором

закреплено, что законо­проекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и

затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительст­ва, а также

требующие в соответствии с ч. Зет. 104 Конституции РФ заключения Правительства,

направляются ему на согласова­ние (на заключение), а законойроекты, вносимые в

Государствен­ную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесен­ные к

полномочиям Президента, направляются в Администрацию Президента на согласование.

Проекты постановлений, принятие которых предусмотрено актами Президента; проекты

решений, рассмотренных на заседании Правительства под его

председательством; проекты реше­ний, принимаемых

Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституцией к ведению

Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета

Россий­ской Федерации, ее независимости и государственной целостности,

определения основных направлений внутренней и внешней по­литики, руководства

внешней политикой, осуществления функ­ций Верховного Главнокомандующего

Вооруженными Силами Рос­сийской Федерации направляются в Администрацию

Президента для согласования.

Проекты решений Правительства по кадровым вопросам фе­деральных органов

исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласованию с

Советом по кадровой по­литике при Президенте.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных

Президенту, утверждаются им, а вопросы штатной численности этих федеральных

органов согласовыва­ются с Правительством.

Анализ содержания Конституции показывает, что Президенту в этой сфере

принадлежат верховная власть, самые важные пол­номочия: Правительство ему

подчинено полностью (Президент его образует, определяет содержание его

деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на

его деятельность иными способами). Кроме того, Президент несет ответственность

перед страной за работу Правительства. Кон­ституционные нормы не позволяют

считать Президента РФ гла­вой законодательной и, тем более, судебной власти,

хотя в отно­шении каждой из них глава государства обладает определенными

полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству

исполнительной властью.

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти

В настоящее время в России существует несколько организа­ционно-правовых форм

центральных органов федеральной ис­полнительной власти:

1) министерство РФ;

2) государственный комитет РФ; комитет РФ, федеральная служба, российское

агентство;

3) инспекции, комиссии, центры при Правительстве РФ;

4) иные органы.

Как правило, центральные органы федеральной исполнитель­ной власти образуются

Президентом РФ и наделены специаль­ной компетенцией, они руководят порученными

им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми межотрасле­выми

(функциональными) или смешанной компетенции.

Центральные органы подчинены непосредственно Правитель­ству (некоторые подчинены

непосредственно Президенту). Руко­водители центральных исполнительных органов

назначаются Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат за­коны,

акты Президента и Правительства, а также специальные положения о каждом из

центральных органов, которые утвер­ждаются Президентом РФ или Правительством.

Правительство РФ устанавливает предельную численность работников центральных

аппаратов министерств, государствен­ных комитетов и других центральных органов

исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В

случае необходимости оно вправе передавать (делегировать) им решение отдельных

вопросов. Правительство назначает и осво­бождает от должности заместителей

руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет

контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомствен­ных ему

органов.

Как правило, каждый центральный орган федеральной испол­нительной власти

возглавляет определенное ведомство, выпол­няет функции его центра, штаба,

обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними

экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством. Обычно

централь­ный орган построен по следующей схеме:

1) руководство (руководитель, его заместители, коллегия, ко­митет, ведомственные

научные и иные советы);

2) производственные структурные подразделения, которые руководят службами,

непосредственно выполняющими те зада­чи, ради которых ведомство создано.

Например, в МВД это служба уголовного розыска, ГАИ и др., в Минздраве — Главные

управ­ления лечебно-профилактической помощи, охраны материнства и детства и др.

3) штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизаци-онной деятельностью в

рамках ведомства (управления бухгал­терского учета, кадров и др.).

Слова «министерство», «комитет», «российское агентство», «федеральная инспекция»

имеют двойное значение, ими обозна­чаются разные понятия. Во-первых,

министерство, государствен­ный комитет, российское агентство и т.д.— это

центральный орган исполнительной власти, возглавляющий административ­ное ведомство,

центральный аппарат ведомства, его штаб. Кста­ти говоря, все они находятся в

столице — Москве. А, во-вторых, министерство, комитет и т.д.— это система

министерства, коми­тета, т. е. административное ведомство. И когда о ком-то

говорят, что он работает в МВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеет

в виду чаще всего работу (службу) в определенном ве­домстве. Те, кто занимает

должности в центральном органе ис­полнительной власти, чаще всего сообщают, что

они трудятся в центральном аппарате министерства, комитета и т. д.

Федеральные административные ведомства могут быть обще­федеральными и

совместными'. Общефедеральные представле­ны отраслями и сферами деятельности,

которые полностью на­ходятся в ведении федеральных органов (Министерство

обороны, Министерство путей сообщения, Государственный таможенный комитет и

др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными

отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные

федераль­ные органы, которые подчинены только по вертикали своим ве­домственным

центрам и содержатся за счет федерального бюд­жета. Иными словами, в системе

общефедерального ведомства все органы являются федеральными.

Совместные федеральные ведомства созданы для упорядоче­ния деятельности в тех

отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения

Российской Федера­ции и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств

руководят подведомственными отраслями частично непосред­ственно, а в основном

через республиканские, областные, крае­вые, окружные, городские (Москвы и

Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные,

городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены по вертика­ли

центральному органу федеральной исполнительной власти, а по горизонтали —

правительству республики или соответствую­щей администрации. Горизонтальное

подчинение является ли­нейным, вертикальное — функциональным.

В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а

непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации

— дело их орга­нов. К совместным федеральным ведомствам относятся, напри­мер,

Министерство здравоохранения, Министерство финансов, Министерство культуры.

Выше речь шла о признаках общих для всех организационно-правовых форм

центральных органов исполнительной власти. Но между ними есть и определенные

различия.

1. Федеральные министерства являются центральными едино-начальными органами и,

как правило, отраслевыми. Министер­ством единолично руководит министр, который

по должности входит в правительство, издает приказы, распределяет обязан­ности

между своими заместителями. В министерствах имеются совещательные органы —

коллегии, которые, как правило, со­стоят из руководящих работников министерств.

Председатель кол­легии — министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.

2. Иные центральные органы называются государственными комитетами, комитетами

РФ, федеральными службами, надзо­рами, инспекциями, российскими агентствами. Как

правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделен­ные

властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией,

контролем и иными межотрасле­выми функциями. Они построены на основе

единоначалия. Их руководители в состав правительства не входят. В

государствен­ных комитетах и комитетах РФ образуются комитеты, которые, в

отличие от коллегий министерств, сами издают правовые акты.

3. Есть еще одна группа центральных федеральных органов: комитеты, комиссии,

центры и другие органы при Правительст­ве РФ. Они образуются, реорганизуются,

упраздняются на осно­вании постановления правительства, которое назначает их

руко­водителей. В качестве примера можно назвать Государственную инспекцию по

обеспечению государственной монополии на алко­гольную продукцию при

Правительстве РФ.

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти

Деятельность территориальных федеральных органов испол­нительной власти может

осуществляться на территории несколь­ких субъектов Федерации, городов, районов

(в пределах погранич­ного, таможенного, военного округа, например) или на

территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, сущест­вуют

областные (краевые, окружные, республиканские) военко­маты, налоговые инспекции.

Общие вопросы деятельности многочисленных территориаль­ных федеральных органов

урегулированы постановлением Сове­та Министров — Правительства РФ от 27 мая 1993

г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и

ведомств Российской Федерации».

Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации

входят в систему органов исполнитель­ной власти Российской Федерации и

осуществляют свою дея­тельность под руководством соответствующих центральных

ор­ганов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в

компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов

Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с органами исполнительной власти

соответству­ющих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных

актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и

распоряжений Пра­вительства и руководствуются в своей деятельности правовыми

актами ведомств Российской Федерации и органов государствен­ной власти субъектов

Федерации, принятыми в пределах их ком­петенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных ор­ганов производится

соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по

согласованию с адми­нистрациями краев, областей, автономной области, автономных

округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории

автономного округа, входящего в край, область, ре­шаются по взаимному согласию

сторон.

Назначение на должность и освобождение от должности руко­водителей

территориальных органов производится соответству­ющим центральным органом

федеральной исполнительной вла­сти по согласованию с губернаторами,

администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов

Мос­квы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных зако­нодательством

Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты тру­да территориальных

органов определяются с учетом особеннос­тей региона по согласованию

соответствующих органов Россий­ской Федерации с органами исполнительной власти

субъектов Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осу­ществляется, как

правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также

соответствующих бюд­жетов субъектов Федерации и других источников

финансирова­ния, установленных законодательством Российской Федерации. Органы

исполнительной власти субъектов Федерации оказыва­ют необходимую помощь

территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий

для их работы и социального развития.

В случаях передачи центральными органами федеральной ис­полнительной власти

части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами

исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов,

городов Моск­вы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень

условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности

соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных

соглашений.

Основные задачи и функции территориальных органов опре­деляются исходя из задач

и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных

особенностей реги­онов, в которых они осуществляют свою деятельность.

Территориальные органы, в частности:

— принимают участие в соответствии с профилем их деятель­ности в выработке мер и

способов государственного регулирова­ния социально-экономического развития

субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в анализе

меж­региональных программ, разработке вариантов межрегиональ­ной кооперации и

подготовке других вопросов, входящих в ком­петенцию соответствующих ведомств;

— систематически информируют ведомства Российской Федера­ции, органы

исполнительной власти субъектов Федерации о прово­димой ими работе в регионах в

условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Российской Фе­дерации в их отношениях

с органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации; б) запрашивать и

получать:

— от соответствующих ведомств Российской Федерации, орга­нов исполнительной

власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности

информацию;

— от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности

сведения, необходимые для выполнения воз­ложенных на них задач;

— от органов статистики информационно-аналитические матери­алы,

экономико-статистические данные в установленном порядке;

в) участвовать в работе соответствующих центральных орга­нов федеральной

исполнительной власти;

г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов,

связанных с вопросами реализации эконо­мической реформы;

д) вносить предложения в соответствующие центральные ор­ганы федеральной

исполнительной власти и органы исполнитель­ной власти субъектов Федерации.