Часть 1. Общие вопросы административного права

§ 1. Предмет административного права

Административное право — самостоятельная отрасль право­вой системы России.

Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и

методу правового ре­гулирования.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений,

складывающихся в процессе органи­зации и деятельности исполнительной власти. В

законодатель­стве и юридической литературе как очень близкие по смыслу

используются следующие понятия: исполнительная власть, госу­дарственное

управление, государственная администрация', ад­министративная власть. Все эти

названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака:

управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность

слу­жащих, органов), выполняемую им деятельность (управленчес­кую,

исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую

(исполнительно-распорядительную, ад­министративную) власть.

В самом общем виде можно сказать, что административное право — это

управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования

и функционирования госу­дарственной администрации, обслуживает сферу

государственного управления. Административно-правовое регулирование

произво­дится путем:

а) упорядочения, закрепления, совершенствования

существующих общественных отношений;

б) конструирования новых общественных

отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества,

положениям Конституции РФ;

в) охраны урегулированных нормами административ­ного и других отраслей

права' общественных отношений;

г) вы­теснения из сферы деятельности

исполнительной власти обще­ственных отношений, не соответствующих интересам

граждан, общества, государства.

Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие

«государственная администрация»?

Во-первых, главным образом, имеется в виду властная дея­тельность органов

исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей,

спецучреждений МВД, вузов и др.).

Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руково­дителей иных

государственных органов. Председатель представи­тельного органа и тем более

руководитель его аппарата, проку­рор, председатель суда, руководя подчиненными

им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так,

председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда,

занимается не правосудием, а управлением.

В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая ад­министративные дела

(о мелком хулиганстве, злостном непови­новении и многие другие), реализуют

административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.

В-четвертых, по поручению государства, на основе передан­ных им властных

полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и

другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права являют­ся отношения,

возникающие при организации аппарата исполни­тельной власти, в процессе его

административной деятельности, а также административной деятельности ряда

подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при

осуще­ствлении внутриорганизационной деятельности руководителями других

государственных органов, в ходе реализации админис­тративной власти судьями и

общественными организациями.

Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства.

При функционировании исполнитель­ной власти (государственной администрации) она

вступает в от­ношения с гражданами, предприятиями, общественными органи­зациями.

Административное право регулирует деятельность обеих

сторон: управляющих и управляемых. Правила дорожного дви­жения, санитарии и

многие другие могут служить тому примером.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика

по объему и разнообразна по содержа­нию. Во многих случаях управленческая

деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом

управляе­мой деятельности, что ее регламентируют нормы не администра­тивного, а

других отраслей права. Так, управленческую деятель­ность администрации

предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое правр,

дознание и предвари­тельное расследование — уголовно-процессуальное право,

уп­равленческие отношения, связанные с финансовыми, — финан­совое право. Поэтому

необходимо в определение предмета административного права внести следующее

уточнение: оно ре­гулирует все управленческие отношения, за исключением тех,

которые регламентированы другими отраслями права Россий­ской Федерации.

Предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридичес­кие нормы закрепляют

систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию

органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной рабо­ты

в государственных органах. Сюда же можно отнести отноше­ния органов

исполнительной власти с подчиненными им органи­зациями, а также отношения

администраций организаций, деятельность которых регулируется административным

правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.

2. Взаимоотношения административной власти с предприятия­ми, учреждениями,

организациями любых организационно-пра­вовых форм, с гражданами'.

Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства

имели систему юридических норм, регу­лирующих разделение труда по управлению,

устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных

субъ­ектов. В дореволюционной России такая система норм называ­лась полицейским

правом.

Административное право как отрасль современного права по­явилось тогда, когда в

правовой системе достаточное место заня­ли нормы, закрепляющие права личности,

гарантии от административного произвола. Реализация в законодательстве идей ес­тественных и

неотъемлемых прав гражданина, разделения влас­тей, контроля за государственной

администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в

административное.

§ 2. Метод административного права

Предмет правового воздействия — главный, но не единствен­ный критерий

разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет

(что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом

регулируют­ся общественные отношения?).

Приступая к характеристике административно-правового мето­да регламентации

общественных отношений, необходимо предва­рительно привести ряд важных

теоретических положений. Чело­век — существо общественное, он всегда живет и

взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует

со­гласованности, упорядочения, организации; усилия разных лю­дей должны быть

гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым

правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление,

последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком об­щественного

бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока

существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи,

появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают

управ­ленческих отношений, а используются для того, чтобы их фор­мализовать,

упорядочить, развить, охранять.

Управление предполагает доминирование, преобладание од­ной воли над другой, а

часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты

не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства

административное право не может и не стремится устранить. Вос­принимая его как

объективную необходимость, законодатель, рег­ламентируя организацию и

функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет

такое нера­венство. Этим объясняются особенности административно-пра­вового

метода.

Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на

вопросы: каково устанавливаемое юридическое по­ложение сторон (1); с какими

юридическими фактами связывает­ся возникновение, изменение, прекращение

правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов

правоотношений (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону

регулятивных свойств отрасли.

Наибольшей спецификой, качественной определенностью об­ладают два существенно

различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой.

Их сравне­ние позволяет лучше выявить особенности каждого.

Административное право — это юридическая форма, модель управления. Оно

закрепляет юридическое неравенство, асиммет­рию субъектов управленческих

отношений. Это связано с подчи­нением одной стороны другой, которое может быть

линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа

«инспектор — контролируемый»). Юридическое не­равенство сторон обусловлено и

разными ролями, задачами субъ­ектов. Даже у органов, должностных лиц,

находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и

обязан­ности. Например, различно правовое положение областного уп­равления

внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного

финансового отдела. Не равны полно­мочия инспекторов ГАИ, саннадзора,

рыбоохраны.

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущес­твенные, товарные

отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и

продавца, заказчика и подряд­чика и т. д.). Поэтому юридическим фактом,

порождающим, пре­кращающим, изменяющим гражданские правоотношения, явля­ется

договор, отражающий волю обеих сторон'.

Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями,

односторонними волеизъявлениями. Дей­ствиями, совершаемыми по воле одной стороны

и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предпи­сание

субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче

лицензии, постановление о нало­жении штрафа.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выби­рают, с кем и когда

вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и

обязанности. Иначе строится ад­министративно-правовое регулирование. Как

правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны

возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так,

отношения граждан, связанные с призывом на воен­ную службу, получением прав на

управление транспортными сред­ствами, возникают при заранее определенных

обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом пра­ва

и обязанности сторон четко закреплены юридическими нор­мами. В определенные

сроки, по определенной форме, опреде­ленным адресатам организации, к примеру,

должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых

отношений они вправе обратиться за по­мощью к третьей, незаинтересованной

стороне — суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего

являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и использу­ются в

интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены

судебной защитой. Существу­ющие в административно-правовых отношениях права и

интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а

исключение из него'. В основном же права участников таких отношений, споры между

ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был

(является) сторо­ной административного правоотношения, вышестоящим или иным

органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (ад­министративной)

власти наделены правом решать, а другие участ­ники отношений имеют право

обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случа­ях наделены правом

применять самые разнообразные меры воз­действия к другим субъектам

правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания,

отказать в прось­бе, не присвоить звание, использовать средства

административ­ного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение за­кону

и суду ставит должностных .лиц и граждан на общую юридическую плоскость.

Должностное лицо может быть наделе­но большими правами нежели гражданин, но

перед законом они становятся принципиально равными»^.

Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславлива­ют специфику метода

регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство

субъектов, право носите­лей административной

власти во внесудебном порядке воздей­ствовать на граждан и организации. Но

административно-право­вое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в

сферу администрирования демократических начал.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздей­ствия. Их правовое

опосредование превращает обе стороны в субъ­ектов правоотношений, носителей

определенных прав и обязан­ностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что

захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвлас­тному не

нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала

формирования административной власти и контроля за ее деятельностью,

рациональные формы организа­ции управленческого труда, разнообразные права

граждан, про­цедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое,

административное право придает управленческим отно­шениям цивилизованной

характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости,

демократии.

§ 3. Система административного права

Наряду с предметом и методом регулирования, третьей осо­бенностью

самостоятельной отрасли права является ее целост­ность. Эта черта довольно четко

прослеживается в администра­тивном праве. Единый предмет и единственный метод

правового опосредования реальных общественных отношений предопреде­лили

взаимосвязь образующих отрасль юридических норм'.

Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их

объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть

согласованы друг с .другом, опираться на единые определения, использовать единую

терми­нологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической

силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический —

административно-правовой — режим регулирования.

«Под юридическим режимом следует понимать особую, це­лостную систему

регулятивного воздействия—особым порядком возникновения и формирования

содержания прав и обязаннос­тей, их осуществления, спецификой санкций, способов

их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся

на данную совокупность норм»'. Два основ­ных элемента более всего влияют на

отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих

по­ложений, пронизывающих содержание отраслевых норм".

Административное право принадлежит к числу публичных от­раслей, поэтому

общеотраслевой режим административного пра­ва носит публично-правовой характер.

Это означает прежде все­го опосредование публичных, общественных интересов. В

качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых

административным правом, выступает государство в лице своих институтов,

призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и

обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства

по осуществле­нию публичных интересов, ведению общих дел была абсолюти­зирована,

коллективное преобладало над индивидуальным.

В настоящее время коренным образом меняется подход к це­лям и задачам

административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются

положения ст. 2 Конститу­ции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей

цен­ностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина —

обязанность государства». На первое место сре­ди задач исполнительной власти

выходят выражение, соблюде­ние и защита прав и свобод человека. Можно говорить

об опреде­ленном дуализме целевых установок административного права: с одной

стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, —

реализация, защита прав и свобод.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для эффективной деятельности админис­тративной

(исполнительной) власти как важного инструмента обес­печения безопасности

граждан, общества, государственного ап­парата, страны;

2) обеспечение демократической организации исполнительной власти

(государственной администрации);

3) создание условий для реализации гражданами, их объеди­нениями прав и свобод,

осуществление которых связано с функ­ционированием исполнительной власти;

4) обеспечение защиты граждан и общества от администра­тивного произвола, от

злоупотреблений, небрежности, некомпе­тентности, своеволия субъектов

исполнительной власти.

То, как административно-правовое регулирование способству­ет достижению

названных целей, очень важно для существова­ния и развития и граждан, и

государства.

Система административного права делится на общую и осо­бенную части. Общая

включает в себя нормы, охватывающие уп­равление в целом, а особенная часть

состоит из норм, действую­щих в пределах отдельных сфер деятельности

исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).

Каждая из частей включает в себя несколько административ­но-правовых институтов.

В общую часть входят пять групп ин­ститутов (подотраслей):

1) регулирующих административно-правовые статусы граж­дан (индивидуальных

субъектов права);

2) регулирующих основы организации и деятельности испол­нительной власти

(аппарата государственного управления);

3) регулирующих административно-правовой статус негосудар­ственных организаций;

4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;

5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части

административного права четыре подотрас­ли, объединяющие нормы:

1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общест­ва, государства,

административно-политическую деятельность;

2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной

администрации;

3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;

4) регулирующие деятельность государственной администра­ции по организации и

осуществлению политических, экономи­ческих и иных связей с другими странами

(внешних связей).

Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России,

что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.

Управление оборо­ной и народным образованием значительно отличаются друг от

друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом

государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура

приватизации государственных предпри­ятий. Для их

юридического опосредования нужны разные адми­нистративно-правовые нормы'.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная

администрация. А в ряде сфер — в обороне, государственной безопасности, охране

общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике — ее роль является

решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регу­лирования в

экономике, договорные, гражданско-правовые отно­шения все более широко

используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании

вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих

сферах весьма существенны.

Административное право — очень важная отрасль права, так как роль

государственной администрации в России очень вели­ка^ От его состояния в немалой

степени зависит построение ап­парата исполнительной власти, эффективность и

законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.

Административное, государственное, гражданское и ряд дру­гих отраслей права

являются фундаментальными, профилирую­щими частями правовой системы, все вместе

они образуют ее ядро: В административном праве содержится исходная правовая

материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него

группируются финансовое, земельное, эко­логическое право, т. е. оно стоит во

главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие

отно­шения и в которых широко используется административно-пра­вовой метод

регулирования.

§ 4. Нормы административного права

Любая отрасль права состоит из юридических норм, являет­ся их организованной

совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на

базе которых стро­ится система отрасли, являются административно-правовые

нор­мы. Их можно понимать как установленные или санкционированные

государством правила, регулирующие отношения в сфе­ре деятельности

исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается

государственным принужде­нием. Норма содержит правило, модель должного поведения

(дис­позицию) при наличии определенных условий (гипотезы).

Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не

может. Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАН РСФСР, устанавливающая

ответственность за мелкое хулиганство, действует только «с связке» с нормами ст.

13, в соответствии с которой административной ответственности под­лежат лица,

достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста; ст. 202 и

203, определяющих, кто рассмат­ривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить

протокол об административном правонарушении, и др.

Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым

разным критериям. Наиболее важ­ными для понимания этих норм являются критерии их

сущнос­ти, содержания и формы.

По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные,

содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные,

призванные обеспе­чить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами

отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как

комплекс, состоящий из норм, регламентиру­ющих созидательную деятельность

исполнительной власти («ак­тивная администрация») и ее охранительную

деятельность («пас­сивная администрация»).

По содержанию различаются нормы материальные (определя­ют права и обязанности

субъектов правоотношений) и процессу­альные (закрепляют порядок, процедуры

осуществления влас­ти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от

уголовно-процессуального, то в рамках административного пра­ва органично связаны

две подотрасли: материальное админис­тративное право и

административно-процессуальное право.

Используя в качестве критерия группировки метод воздейст­вия на поведение

субъектов, можно выделить нормы обязываю­щие, запрещающие, уполномачивающие,

поощрительные.

Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить

общеобязательные нормы от внутриаппарат-ных. В числе общеобязательных —

федеральные, субъектов Фе­дерации (республиканские, областные, краевые,

можно выделить общеаппаратные, межведомственные, ведомствен­ные, локальные

(действующие в пределах отдельной организа­ции).

Юридическая сила норм зависит от положения тех органов, которые приняли акты,

содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их

принявших. Раз­личаются нормы законодательные и подзаконные. Последние мо­гут

содержаться в указах Президента, постановлениях Прави­тельства, приказах и

постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.

По уровню обобщенности правила (диспозиции) очень важно провести различие между

нормами общими и специальными. Если общая и специальная нормы имеют равную

юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная. Конкуренция

воз­никает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипоте­зам разных

юридических норм. Специальную норму можно рас­сматривать как исключение из

общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных,

названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило.

Так, ст. 146 КоАП РСФСР закрепляет ответственность работни­ков торговли за

нарушение правил торговли, а ст. 148 — за нару­шение порядка продажи

огнестрельного гладкоствольного охот­ничьего оружия. Если продавец нарушит

специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственности по ст.

148, а не по ст. 146.

По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность

государственных организаций и их работников, не­государственных организаций,

граждан, а также разных субъек­тов.

Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная.

Постоянные нормы действуют неопределен­ное время, срок их действия заранее не

определяется, они дей­ствуют до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма,

если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает

заранее названная дата.

Реализация норм административного права представляет со­бой процесс претворения

в жизнь государственной воли его субъ­ектами. Это выражается в поведении

субъектов в соответствии с требованиями юридических норм. В литературе различают

не­сколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение; 2) со­блюдение; 3)

использование и 4) применение.

Исполнение заключается в активных действиях субъектов пра­ва по выполнению

предписаний, содержащихся в норме.

Суть соблюдения — в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно

отличается от исполнения пассив­ным поведением субъекта.

При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет

предоставленным ему субъективным пра­вом (например, на жалобу).

Применение состоит в принятии компетентным государствен­ным органом

(уполномоченным должностным лицом) индивиду­ального юридически-властного решения

(акта) на основе действу­ющей нормы.

Применение административно-правовых норм является важ­нейшей правовой формой

деятельности исполнительной власти и осуществляется в особом процессуальном

порядке (например, применение административного взыскания, лицензирование,

при­зыв на военную службу).

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое

значение. От его правильного решения до­вольно часто зависит, какой закон —

новый или старый — будет применяться к конкретным отношениям, как будут

осуществлять­ся его предписания.

Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она

начала действовать и когда ее действие пре­кратилось. Для этого следует знать

два обстоятельства: 1) дату вступления нормы в силу; 2) пределы ее действия при

вступле­нии в силу.

По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а

значит, и содержащаяся в нем норма, всту­пают в силу через 10 дней после

официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в

постанов­лении о введении в действие закона либо в самом законе огова­ривается

разное время начала действия разных норм, содержа­щихся в одном законе.

Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по

истечении 7 дней после опубликования в «Собрании законодательства Российской

Федерации», «Россий­ской газете», если в акте не установлен иной срок^

' Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в

«Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации». См.:

Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу федеральных

конституционных законов, федеральных законов, актов палат Фе­дерального Собрания

от 14 июня 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801).

Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, за­трагивающие права,

свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер,

прошедшие государствен­ную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат

офи­циальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не

предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с

указанной в акте даты после дня опуб­ликования^

Акты других органов исполнительной власти, по общему пра­вилу, вступают в силу

немедленно, если в них или в других ак­тах не назван иной срок.

Следовательно, норма административного права начинает дей­ствовать: через 7, 10

дней после официального опубликования; немедленно; после специально названного

срока.

Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три типа

действия:

1) перспективное — на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу

(например, нормы, усиливающей наказа­ние);

2) немедленное — на вновь возникшие и ранее возникшие пра­воотношения, но с даты

вступления ее в силу (например, норма, увеличившая срок военной службы, была

распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были

де­мобилизованы к дате ее вступления в силу);

3) с обратной силой — на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые

возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, нормы

устраняющей или смягча­ющей ответственность).

А когда прекращается действие нормы? Для решения этого вопроса необходимо знать

дату ее отмены, а также полностью ли она прекратила свое действие или нет. Иными

словами, устано­вив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично

она перестала действовать.

Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется

дата, когда норма перестает действовать. Под косвенной отменой понимается

принятие новой нормы, что означает прекращение действия аналогичной старой нормы

со дня вступления в силу новой. Если норма была срочной, т. е. заранее

установлено время ее действия, то по его истечении она утрачивает силу.

Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы:

1) норма «переживает» себя, если про­должает регулировать отношения, которые

возникли на ее осно­ве, и после даты вступления в силу новой нормы;

2) немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее регули­ровала, с

даты утраты силы;

3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые

раньше регулировались ею, а впос­ледствии стали регулироваться новой нормой с

обратной силой. При таком понимании обратная сила нормы — это ее ревизион­ная

сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулирован­ных в соответствии с

действовавшей ранее нормой прав и обя­занностей. Норма обратного действия

обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении

адми­нистративного взыскания, признания права собственности и т. д. Когда речь

идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт

о размере выплат (пенсий, зар­платы, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня

вступления в силу новой нормы, речь идет о его немедленном действии.

В качестве примера, когда старая норма «переживает себя», можно назвать

сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой

нормы, которая уменьшила дол­жностной оклад.

Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематично может

быть выражено так:

Новая норма:             Старая норма:

1) перспективное действие 1) переживание

2) немедленное действие    2) немедленное прекращение

действия

3) обратное действие       3) досрочное прекращение действия

Основным принципом действия любой нормы во времени яв­ляется немедленное

действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (устанавливает или

усиливает ответствен­ность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т.

д.), она должна иметь перспективное действие, а старая норма дол­жна «переживать

себя». И наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она

распространяется, может быть придана обратная сила.

Применительно к нормам об ответственности этот вопрос ре­шен ст. 54 Конституции:

«Закон, устанавливающий или отягчаю­щий ответственность, обратной силы не

имеет».

Все три вида действия нормы во времени названы в ст. 9 КоАП РСФСР: «Лицо,

совершившее административное правонаруше­ние, подлежит ответственности на

основании законодательства, действующего во время и по месту совершения

правонарушения.

Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за адми­нистративные

правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на

правонарушения, совершенные До изда­ния этих актов. Акты, устанавливающие или

усиливающие от­ветственность за административные правонарушения, обратной силы

не имеют.

Производство по делам об административных правонаруше­ниях ведется на основании

законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о

правонарушении».

В части 2 данной статьи приведен типичный случай «пережи­вания» старой нормы. В

части 3 речь идет о немедленном дейст­вии процессуальной нормы.

Во всех остальных случаях следует руководствоваться следу­ющим принципом:

немедленное действие нормы — это общее пра­вило, допущение «переживания» старой

нормы, придание обрат­ной силы новой норме должно быть специально оговорено

компетентным органом.

§ 6. Источники норм административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть

оформлены так, чтобы с ними мог­ли познакомиться люди, которым они адресованы.

Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты

госу­дарственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются

источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты госу­дарственных органов, в

которых содержатся административно-правовые нормы'. Четвертой важнейшей

особенностью самостоя­тельной отрасли является разнообразие и множество

источников юридических норм, что детерминировано предметом отрасли:

раз­нообразием и большим числом управленческих отношений, необ­ходимостью

своевременного юридического опосредования соци­альных процессов, объективной

потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще

больше конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Существует значительное количество чисто административ­но-правовых источников.

Но много и смешанных, многоотрасле­вых актов, которые одновременно содержат

нормы разных от­раслей права (например, административного и уголовного,

административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в

зависимости от их юридической силы все источники административного права можно

поделить на несколько типов:

1. Российские акты. А: Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации: 1.

Конституция (Основной закон) РФ. 3. Акты Федерального Собрания (Верховного

Совета) РФ: а) федеральные конституционные законы; б) федеральные законы (Основы

законодательства, кодексы и др.); в) декларации, положения, постановления и

другие акты Фе­дерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного

Совета) РФ. Подзаконные федеральные акты:

1. Указы, распоряжения Президента РФ.

2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.

3. Приказы, постановления министерств и других централь­ных федеральных органов.

4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной

власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Б. Акты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:

1. Конституции, уставы субъектов Федерации.

2. Законы. Подзаконные акты субъектов Федерации:

1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).

2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Фе­дерации.

3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.

4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федера­ции, руководителей

предприятий, учреждений субъектов Феде­рации.

II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди

источников административного права преобладали акты высших и центральных органов

СССР. После распада Со­ветского Союза эти акты продолжают действовать на

террито­рии РФ при соблюдении двух условий: 1) если еще не приняты

соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не

противоречат российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников

связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят

новые рос­сийские акты.

К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся:

1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового море­плавания и др.).

2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предложений,

заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.; «Об утверждении Положения об

административ­ном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест

лишения свободы» от 26 июля 1966 г. и др.).

3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР.

4. Приказы, постановления, инструкции министерств, государ­ственных комитетов и

других центральных органов СССР.

III. Международные акты.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы

международного права и международные до­говоры Российской Федерации являются

составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются,

на­пример, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, та­моженного

контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников

административного права имеет пер­спективное будущее.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное

время, — объективный факт, который отри­цательно сказывается на состоянии

систематизации отрасли. Еди­ного административного кодекса нет и его невозможно

создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огром­ное

количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых,

кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение

органов исполнитель­ной власти в центре и на местах возможности регулирования

общественных отношений.

Систему административно-правовых актов необходимо со­вершенствовать. Основными

направлениями этой работы в на­стоящее время являются:

1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоян­ная замена союзных

актов более совершенными республикан­скими;

2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования

государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно

небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о

санитарно-эпидемиологическом благополучии, об оперативно-розыскной де­ятельности

в Российской Федерации, о государственной тайне ;

3) устранение пробелов в административно-правовом регули­ровании (путем принятия

актов, регулирующих правовое по­ложение студентов и учащихся, административную

ответствен­ность организаций и др.)';

4) принятие актов, способствующих осуществлению проводи-э1Х в стране реформ (о

министерствах и др.).

' См.: Чемакин И. М. Кодификация законе спорте и туризме // Правоведение. 1985.

№