Розділ 15 ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ. СПЕЦІАЛІЗОВАНІ ОРГАНИ ПАРЛАМЕНТ­СЬКОГО КОНТРОЛЮ

§ 1. Верховна Рада України (парламент) в механізмі державної влади

Сучасну демократичну державу не можна уявити без такої пред­ставницької установи, як парламент. Парламент, який є своєрідним «форумом нації», виконує такі ключові завдання у сфері державотво­рення, як представництво інтересів усього народу на загальнодержав­ному рівні та в міжнародних зносинах, а також втілення волі народу у формі прийняття законів та контроль за їх виконанням. Значення цього органу для демократичних процесів стало таким важливим, що однією із ключових цінностей сучасного конституціоналізму дедалі частіше називають парламентаризм. Парламентаризм, як державно- правова категорія, по-різному сприймається в науці конституційного права. Переважно йдеться про парламентаризм як різновид політич­ного режиму, систему поділу влади, за якої юридичне і фактичне вер­ховенство закріплюється за загальнонаціональною представницькою інституцією — парламентом. З цією категорією тісно пов’язано явище парламентського суверенітету. В умовах вестмінстерської моделі управління парламент наділяється надзвичайною широкою автономією як щодо інших владних структур, так і щодо попередніх скликань са­мого парламенту. Такий стан може бути охарактеризований як своє­рідний суверенітет у державному механізмі. Саме таке суверенне становище є однією із причин відсутності в таких країнах кодифікова­ної писаної конституції.

Попри те останнім часом спостерігається значне звуження подіб­ного суверенного становища за рахунок передачі цілої низки ключових повноважень від парламенту до інших органів влади, насамперед до Уряду, і посилення впливу останнього на діяльність парламенту. При­чиною цього є значне посилення глобалізаційних та інтеграційних процесів і ускладнення у зв’язку з цим управлінських процесів. Тому не дивно, що сучасний європейський парламентаризм дедалі частіше починають характеризувати як раціоналізований парламентаризм. Появу цього терміна пов’язують із запровадженням у Веймарській конституції Німеччини 1919 року нової моделі взаємовідносин між парламентом та органами виконавчої влади^[1]. Це був один із перших проявів суттєвого перерозподілу повноважень у бік виконавчих органів, а також запровадженням досить жорстких процедур, які б забезпечу­вали стабільність у діяльності Уряду.

Серед безлічі сучасних визначень парламентаризму переважна біль­шість із них, як уже зазначалося, ґрунтується на розумінні парламента­ризму як владного режиму, заснованого на верховенстві парламенту в механізмі держави. Однак твердити про існування в теперішніх умовах подібної моделі організації державної влади не доводиться. Тому на сучасному етапі державотворення парламентаризм може бути охарак­теризований як режим здійснення державної влади, за умов якого парламент є єдиним загальнонаціональним представницьким і за­конодавчим органом влади, що активно виконує покладені на нього функції з реалізації й захисту інтересів народу, а його рішення мають беззаперечний авторитет серед усіх суб ’єктів права, насамперед серед органів і посадових осіб виконавчої влади^[2]

У літературі небезпідставно наголошується на винятковості й універсальності Верховної Ради України як єдиного органу законо­давчої влади (ст. 75 Конституції України). Конституційний Суд України у своєму рішенні від 17 жовтня 2002 р. N° 17-рп/2002 (у спра­ві щодо повноважності Верховної Ради України) пояснив: «... визна­чення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони». Разом з тим слід зазначити, що як до прийняття Конституції 1996 року, так і після цього існували періоди, коли інші органи наділяли відповідними повноваженнями у сфері законотвор­чості. Так, відповідно до Закону України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 р. № 2796-XII, з метою оперативного вирішення питань, пов’язаних зі здійсненням ринкової реформи, Верховна Рада України делегувала Кабінету Міні­стрів України тимчасово, строком до 21 травня 1993 р., повноваження видавати декрети у сфері законодавчого регулювання з питань, перед­бачених п. 13 ст. 97 Конституції України 1978 року, щодо відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного роз­витку, державної митної, науково-технічної політики, кредитно- фінансової системи, оподаткування, державної політики оплати праці і ціноутворення. На сьогоднішній день чинними залишаються 33 декрети із 83, що були прийняті Кабінетом Міністрів у період дії делегованих повноважень. Серед них такі, як Декрет КМУ від 21 січня 1993 р. «Про державне мито», від 20 травня 1993 р. «Про місцеві податки і збори».

Більш обмежені повноваження по «делегованій законотворчості» мав і глава держави після прийняття Конституції України 1996 р.: згідно з п. 4 «Перехідних положень» Конституції, Президент України протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України мав право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем’єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законо­проекту до Верховної Ради України в порядку, встановленому ст. 93 Конституції. Такий указ Президента України набував чинності, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада України не при­ймала закон або не відхиляла поданий законопроект більшістю від її конституційного складу, і діяв до набрання чинності законом, прийня­тим Верховною Радою України з цих питань.

Верховна Рада України наділена винятковим правом серед органів державної влади, влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування приймати акти у формі законів.

Місце Верховної Ради України в механізмі державної влади визна­чається парламентсько-президентською формою правління, запрова­дженої в ході конституційної реформи 2004 року.

Так, відносини парламенту та Президента України будуються на засадах, коли останній, виконуючи функції глави держави, забезпечує додержання Конституції, прав і свобод людини при реалізації Верхов­ною Радою України своїх повноважень. При цьому глава держави наділяється додатковими повноваженнями у відносинах із Верховною Радою України, які дозволяють йому діяти як самостійному суб’єкту вироблення державної політики. Разом з тим діяльність самого Пре­зидента перебуває під парламентським контролем, а окремі повнова­ження можуть бути ним реалізовані лише за наявності відповідного погодження (затвердження) з боку Верховної Ради України.

Що ж до першої форми взаємовідносин, то мається на увазі, насампе­ред, закріплення за Президентом України права вето на закони, прийняті парламентом та можливості оскарження їх на предмет конституційності в Конституційному Суді України. Водночас проведена конституційна реформа певним чином звузила за обсягом такий важель впливу глави держави на парламент, як вето. Йдеться про те, що в разі непідписання Президентом України закону, відносно якого було подолано вето, такий акт оприлюднюється за підписом Голови Верховної Ради України.

Конституція закріплює за Президентом України право законодавчої ініціативи. При цьому, порівняно із іншими суб’єктами, Президент має право визначати подані ним законопроекти як невідкладні, і такі зако­нопроекти розглядаються позачергово, тобто вони «мають бути термі­ново включені Верховною Радою України до порядку денного її сесії і розглянуті в пріоритетному порядку — раніше інших законопроектів — на всіх стадіях законодавчого процесу відповідно до процедури, вста­новленої Конституцією України та Регламентом Верховної Ради Украї­ни» (Рішення Конституційного Суду України від 28 березня 2001 р. № 2-рп/2001 (справа про позачерговий розгляд законопроектів).

Основними формами контролю Верховної Ради України за діяль­ністю Президента є парламентський запит, заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовніш­нє становище України і, як найбільш радикальна форма — проведення процедури імпічменту Президенту України (ст.111 Конституції).

Для забезпечення рівноваги між двома владними інституціями за Президентом України закріплюється право дострокового припинення повноважень парламенту в разі, коли протягом одного місяця у Верхов­ній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій від­повідно до ст. 83 Конституції; протягом шістдесяти днів після відстав­ки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України; протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Тлумачення остан­ньої підстави було надане Конституційним Судом України в Рішенні від 19 травня 2004 р. № 11-рп/2004 (справа про умови дострокового припинення повноважень Верховної Ради України): «Словосполучен­ня «пленарні засідання не можуть розпочатися» ... треба розуміти так, що пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочати­ся через недодержання порядку роботи Верховної Ради України, вста­новленого Конституцією України і Регламентом Верховної Ради Укра­їни, що унеможливлює здійснення парламентом конституційних повно­важень єдиного органу законодавчої влади в Україні».

На сьогоднішній день місце парламенту в державному механізмі можна визначити, насамперед, встановивши зміст та характер взаємо­відносин цього представницького органу влади з Урядом. Верховна Рада має визначальний вплив на функціонування Кабінету Міністрів України. Згідно з ч. 2 ст. 113 Конституції, Кабінет Міністрів відпові­дальний перед Верховною Радою України, підзвітний і підконтрольний їй. Перш за все слід наголосити на тому, що Кабінет Міністрів в повно­му складі формується парламентом (п. 12 ч. 1 ст. 85 Конституції); Верховна Рада схвалює Програму діяльності Кабінету Міністрів (п. 11); здійснює контроль за його діяльністю (п. 13); звільняє Прем’єр-міністра та інших членів Кабінету Міністрів (п. 12); притягає Кабінет Міністрів до відповідальності шляхом ухвалення резолюції недовіри (ст. 87 Кон­ституції).

Разом з тим було б неправильно характеризувати відносини між парламентом та Урядом як односторонній зв’язок. Вплив Кабінету Міністрів на діяльність Верховної Ради є не менш значним. Передусім це стосується провідної ролі Уряду при формуванні порядку денного парламенту. Кабінет Міністрів є суб’єктом законодавчої ініціативи, і в умовах, коли вищий орган виконавчої влади формується виключно на базі парламентської більшості (коаліції депутатських фракцій), саме урядові законопроекти становлять основне коло питань, які розгляда­ють на пленарних засіданнях Верховної Ради. Ця ситуація є характер­ною не тільки для нашої країни, але й для всіх інших європейських держав. По суті, це є одним із ключових проявів описаного вище яви­ща «раціоналізованого парламентаризму»^[3]. Окрім того, Кабінет Міні­стрів наділяється виключним правом на внесення проекту закону про Державний бюджет України (ч. 2 ст. 84 Регламенту Верховної Ради України).

Взаємовідносини парламенту із органами судової влади базуються на таких засадах. Верховна Рада бере участь у формуванні суддівсько­го корпусу та вирішенні інших кадрових питань у суддівській сфері: призначає та звільняє з посад третину конституційного складу Консти­туційного Суду України (п. 26 ч. 1 ст. 85 Конституції); обирає суддів безстроково (п. 27 ч. 1 ст. 85); звільняє обраних нею суддів із посади, яку вони обіймають, за наявності підстав, передбачених ч. 5 ст. 126 Конституції; дає згоду на затримання чи арешт судді до винесення об­винувального вироку суду (ч. 3 ст. 126). Парламент здійснює також вплив на функціонування судової влади через прийняття законів, які визначають судоустрій, судочинство та статус суддів (п. 14 ч. 1 ст. 92 Конституції).

У свою чергу, такий орган судової влади, як Конституційний Суд України, здійснює контроль за конституційністю актів Верховної Ради України (п. 1 ч. 1 ст. 150 Конституції) і в разі встановлення їх невідпо­відності приписам Основного Закону визнає ці акти неконституційни­ми, внаслідок чого вони втрачають чинність (ч. 1, 2 ст. 152 Конституції). В окремих випадках парламент може реалізувати закріплені за ним повноваження лише за участю відповідних вищих судових інституцій. Так, Верховна Рада України може усунути Президента України з поста в порядку імпічменту лише після перевірки справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання консти­туційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, у яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину (ч. 6 ст. 111 Конституції).

§ 2. Функції та повноваження Верховної Ради України

Визначення місця й ролі будь-якої владної інституції здійснюється не тільки через встановлення напрямків та форм взаємодії з іншими органами влади, але й через з’ясування основних напрямків діяльності цієї інституції, тобто її функцій.

У науці конституційного права немає єдиного погляду стосовно системи функцій парламенту. Зокрема, пропонується виокремлювати такі функції Верховної Ради, як законодавча, представницька, установ­ча (державотворча, організаційна), парламентського контролю, бюджетно-фінансова, зовнішньополітична^[4]. В інших випадках науков­ці пропонують виокремлювати лише три головні функції парламенту: законодавчу, установчу та контрольну^[5]. Основними ж напрямками ді­яльності Верховної Ради України є представництво українського на­роду всередині країни і в міжнародних зносинах; прийняття актів вищої (після Конституції) юридичної сили у формі законів; призначення та звільнення посадових осіб; контроль за діяльністю суб’єктів права, передусім органів виконавчої влади та посадових осіб. Ці функції реалізуються через визначені Конституцією України повноваження парламенту^[6].

Основними функціями Верховної Ради України є:

1.  Представницька функція. Від імені Українського народу може виступати виключно Верховна Рада України. Хоча в Конституції чітко не окреслений статус Верховної Ради як представницького органу, од­нак її правове положення визнається беззаперечним у зв’язку із кон­ституційним визначенням цього владного органу як парламенту (ст. 75 Конституції) та згадку в Преамбулі Конституції (абз. 1) про те, що Верховна Рада прийняла Конституцію 1996 року, виступаючи від іме­ні Українського народу.

Ця функція реалізується парламентом через такі повноваження, закріплені в ст. 85 Конституції: внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції (п. 1); ви­значення засад внутрішньої і зовнішньої політики (п. 5); затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соці­ального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6); оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Зброй­них Сил України та інших військових формувань у разі збройної агре­сії проти України (п. 9); схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України (п. 23); встановлення державних символів України (п. 24); затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи над­звичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зона­ми надзвичайної екологічної ситуації (п. 31).

Проявом представницького характеру Верховної Ради є і те, що саме на її засіданні складають присягу Президент України, судді Конститу­ційного Суду України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, члени Кабінету Міністрів України, Центральної виборчої комі­сії та Вищої ради юстиції. Так, зокрема, члени Центральної виборчої комісії, вступаючи на посаду, присягають на вірність Українському на­роду (ч.1 ст. 8 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»).

Саме представницький характер Верховної Ради України дозволяє їй приймати акти, що мають політико-правовий характер, у яких ви­являється позиція парламенту з приводу тієї чи іншої суспільно зна­чущої події внутрішньодержавного чи міжнародного життя. Так, 3 листопада 2006 р. Верховна Рада виступила із Заявою «Про резолю­цію Генеральної Асамблеї ООН щодо Республіки Куба», затвердивши її відповідною Постановою, якою парламент висловив свою позицію відносно міжнародно-правової співпраці із Кубою, в тому числі і ка­тегоричне заперечення «застосування торгових, економічних та фінан­сових санкцій проти Куби як таких, що негативно відбиваються в першу чергу на добробуті кубинських громадян».

2.  Законодавча функція. Цей напрямок у діяльності парламенту своєю суттю є визначальним, що підтверджує і формулювання ст. 75 Конституції, згідно з якою парламент є єдиним органом законодавчої влади. Взагалі, закон визнається Конституцією та чинним законодав­ством не тільки як елемент системи права, який в ієрархії нормативно- правових актів за юридичною силою посідає наступне за Конституці­єю місце, але і як форма надання загальнонаціональним представниць­ким органом згоди на обов’язковість укладених міжнародних догово­рів та форма затвердження важливих державних рішень.

Так, після надання законом згоди на обов’язковість міжнародних договорів України, тобто його ратифікації (п. 32 ч. 1 ст. 85 Конституції), ратифікований міжнародний договір набирає юридичної сили, яка в окремих випадках є вищою ніж сила закону: «Якщо міжнародним до­говором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного до­говору» (ч. 2 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори Украї­ни»). Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 85 Конституції, до повноважень Верхов­ної Ради належить затвердження Державного бюджету, згідно ж з приписами Бюджетного кодексу України, Державний бюджет затвер­джується парламентом шляхом прийняття закону про Державний бюджет на відповідний рік.

Важливість такої форми закріплення норм права, як закон, під­креслюється тим, що на рівні Конституції передбачений перелік пи­тань, які мають урегульовуватися тільки законами України. Так, від­повідно до ч. 1 ст. 92 Конституції, виключно законами України визна­чаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина; громадянство, правосуб’єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства; права корінних народів і національних меншин; порядок застосування мов; засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, орга­нізації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку; основи со­ціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади ре­гулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім’ї, охорони дитинства, мате­ринства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров’я; екологічної безпеки; правовий режим власності; правові засади і га­рантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонополь- ного регулювання; засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; засади регулювання демографічних та мі­граційних процесів; засади утворення і діяльності політичних партій, інших об’єднань громадян, засобів масової інформації; організація і ді­яльність органів виконавчої влади, основи державної служби, органі­зації державної статистики та інформатики; територіальний устрій України; судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової екс­пертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слід­ства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи органі­зації та діяльності адвокатури; засади місцевого самоврядування; статус столиці України; спеціальний статус інших міст; основи націо­нальної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку; правовий режим державного кордону; правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації; організація і порядок проведення виборів і референдумів; організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус на­родних депутатів України; засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Окрім того, у ч. 2 ст. 92 Конституції перелічені питання (об’єкти), які визначаються виключно законами України: Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утво­рення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи; порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України; одиниці ваги, міри і часу; по­рядок встановлення державних стандартів; порядок використання і захисту державних символів; державні нагороди; військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання; державні свята; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального. Виключно законом України оголошується і амністія.

Разом з тим, як зазначено в ст. 91 Конституції України, Верховна Рада приймає окрім законів постанови та інші акти. Детальний перелік підзаконних нормативно-правових актів парламенту передбачений ч. 2 ст. 64 Регламенту Верховної Ради — це постанова, заява, звернення, декларація та резолюція.

3.  Установча (номінаційна) функція. Одним із суттєвих важелів впливу на діяльність інших гілок влади з боку парламенту є його пов­новаження відносно призначення (обрання) посадових осіб, припинен­ня їх повноважень, в тому числі і дострокове. Такий напрямок діяль­ності дістав у науці конституційного права назву установчої (номіна- ційної) функції^[7]. Ця функція зазнала суттєвих змін після проведення конституційної реформи 2004 р. Значним чином збільшилися можли­вості Верховної Ради в частині формування і припинення діяльності Кабінету Міністрів. Частина установчих (номінаційних) повноважень парламент здійснює самостійно, інші можуть бути реалізовані лише за наявності подання відповідної вищої посадової особи, окремі ж повноваження становлять окрему стадію установчої (номінаційної) процедури, як правило — заключну.

Самостійно реалізовуються такі установчі (номінаційні) повнова­ження: призначення всеукраїнського референдуму з питання про зміну території України (п. 2 ч. 1 ст. 85 Конституції); призначення виборів Президента України у строки, передбачені цією Конституцією (п.7); призначення і звільнення Прем’єр-міністра, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, інших членів Кабінету Міністрів

України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Держав­ного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, вирішення питання про відставку Прем’єр- міністра України, членів Кабінету Міністрів України (п. 12); призна­чення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахун­кової палати (п. 16); призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (п. 17); при­значення на посади та звільнення з посад половини складу Ради На­ціонального банку України (п. 19); призначення на посади та звільнен­ня з посад половини складу Національної ради України з питань теле­бачення і радіомовлення (п. 20); затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військо­вих формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України (п. 22); призначення на посади та звільнення з посад третини складу Консти­туційного Суду України (п. 26); обрання суддів безстроково (п. 27); припинення повноважень суддів, обраних Верховною Радою; призна­чення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республі­ки Крим (п. 28); утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29); призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (п. 30); призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України; затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату (п. 35).

До другої групи повноважень належать такі:

-    за поданням Президента України Верховна Рада: призначає Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра за­кордонних справ України (п.12 ч.1 ст. 85 Конституції); призначає на посаду та звільняє з посади Голову Служби безпеки України, Голову Національного банку України, членів Центральної виборчої комісії (п. 12¹, 18, 21);

-    за поданням Прем’єр-міністра України парламент призначає членів Кабінету Міністрів України (окрім Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України), Голову Антимонопольного комітету України, Голову Державного комітету телебачення та радіо­мовлення України, Голову Фонду державного майна України (п.12 ч.1 ст. 85 Конституції).

Згода Верховної Ради необхідна при реалізації Президентом Укра­їни повноважень по призначенню на посаду та звільненню з посади Генерального прокурора України (п. 25 ч. 1 ст. 85 Конституції).

4. Функція парламентського контролю. Особливістю функції парламентського контролю є те, що, на відміну від інших напрямків діяльності Верховної Ради України, контроль за діяльністю суб’єктів права (насамперед, органів і посадових осіб виконавчої влади) здій­снюється парламентом, як безпосередньо, так і його органами, по­садовими особами, народними депутатами України та спеціалізова­ними допоміжними інституціями — Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та Рахунковою палатою. Останні дві інститу­ції становлять окрему ланку механізму парламентського контролю і дістали назву «спеціалізовані органи парламентського контролю». При цьому як Уповноважений, так і Рахункова палата є самостійними органами державної влади в реалізації завдань, визначених Консти­туцією.

До того ж, порівняно з іншими функціями Верховної Ради, функція парламентського контролю безпосередньо згадується в тексті Консти­туції. Так, відповідно до п. 33 ч. 1 ст. 85 Конституції України, до повно­важень Верховної Ради належить здійснення парламентського конт­ролю в межах, визначених Конституцією та законом. Аналогічний термін використовується в ст. 101 Конституції. А в статті 98 Консти­туції, яка присвячена інституту Рахункової палати, йдеться вже про «контроль від імені Верховної Ради України». Разом з тим ця відмін­ність не впливає на загальний зміст функції парламентського контролю, а те, що її не раз згадують у тексті Основного Закону, підкреслює важ­ливість цього напрямку діяльності загальнонаціонального представ­ницького органу.

Основними формами парламентського контролю є: контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання (п. 4 ч. 1 ст. 85 Конституції); заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутріш­нє і зовнішнє становище України (п. 8); розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (п. 11); затвердження рішень про надання Україною позик і економіч­ної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і між­народних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням (п. 14);

заслуховування щорічних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні (п. 17); висловлення недовіри Генеральному про­куророві України, що має наслідком його відставку з посади (п. 25); дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду Укра­їни про порушення нею Конституції України або законів України (п. 28).

Окремо в Конституції врегульовуються такі форми контролю, як депутатський запит (ст. 86); притягнення Кабінету Міністрів України до парламентської відповідальності (ст. 87); парламентське розсліду­вання (ст. 89); усунення Президента України з поста в порядку особ­ливої процедури (імпічменту) (ст.111).

Слід зазначити, що в Конституції термін «запит» використовується щодо повноважень як самого парламенту (п. 34 ч. 1 ст. 85), так і на­родного депутата України (ст. 86). Таким чином, можемо говорити про існування двох самостійних інструментів парламентського контролю — парламентського запиту та депутатського запиту. Як роз’яснив Кон­ституційний Суд України, направлення запиту Президенту України (парламентського запиту) є виключною прерогативою Верховної Ради України, при цьому рішення про направлення запиту приймається парламентом більшістю від його конституційного складу (Рішення від 14   жовтня 2003 р. № 16-рп/2003 — справа про направлення запиту до Президента України). Водночас народний депутат України реалізує своє право на звернення із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників під­приємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, самостійно, без прийняття парламентом будь-якого спеціального рішення.

На сьогодні найменш врегульованою серед форм контрольної діяльності Верховної Ради України є парламентське розслідування. Від­повідно до ст. 89 Конституції, Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України. При цьому висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.

Головним проявом відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою є можливість прийняття останньою резолюції не­довіри Уряду, що має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів (ч. 3 ст. 115 Конституції).

Формами контролю, не передбаченими Конституцією України, але такими, що досить активно використовуються в парламентській практиці, є парламентські слухання (глава 38 Регламенту Верховної Ради) та процедура «День Уряду України», яка проводиться на пле­нарних засіданнях Верховної Ради щомісяця кожного другого вівтор­ка з 10 години (ст. 224, 225 Регламенту). Прикладом проведення парламентських слухань можуть бути слухання 20 грудня 2006 року на тему «Про становище молоді в Україні (щодо підтримки молодої сім’ї, посилення соціального захисту дітей та молоді у 2001-2006 рр.)». Новою формою парламентського контролю, яка ще не використову­валася, є «година запитань до Уряду». Порядок проведення такої «години» визначається ст. 38 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

§ 3. Склад та структура Верховної Ради України

Відповідно до ч.1 ст. 76 Конституції України, Верховна Рада Укра­їни складається із 450 народних депутатів України (її конституційний склад). Український парламент є однопалатним. Це пов’язано із уні­тарним характером держави та конституційними традиціями, які скла­лись у вітчизняному державотворенні.

Для забезпечення належної діяльності в складі парламенту утво­рюються депутатські об’єднання та робочі органи, призначаються відповідні посадові особи. У загальному вигляді структура Верховної Ради України виглядає таким чином:

Голова Верховної Ради України; Перший заступник та заступник Голови;

комітети Верховної Ради України;

депутатські фракції;

коаліція депутатських фракцій;

Погоджувальна рада депутатських фракцій у Верховній Раді Укра­їни;

робочі органи ad hoc^[8]: тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України;

Апарат Верховної Ради України;

Інститут законодавства Верховної Ради України;

видавництво Верховної Ради України.

Очолює парламент Голова Верховної Ради, який обирається із числа народних депутатів України. Рішення по обранню приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Основними завдан­нями Голови Верховної Ради України, відповідно до ч. 2 ст. 88 Консти­туції, є:

1) ведення засідань Верховної Ради України;

2)   організація роботи Верховної Ради України та координація ді­яльності її органів;

3)  підписання актів, прийнятих Верховною Радою України;

4)  представництво Верховної Ради України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав;

5)  організація роботи апарату Верховної Ради України.

Значення посади Голови парламенту в механізмі державної влади певним чином посилилося після проведення конституційної реформи. Відтепер саме на Голову Верховної Ради в разі дострокового при­пинення повноважень Президента України покладається виконання його обов’язків на період до обрання і вступу на пост нового Пре­зидента.

Запровадження пропорційної виборчої системи при виборах на­родних депутатів України, «коаліційного» способу формування Кабі­нету Міністрів та встановлення так званого «партійно-імперативного» мандату вимагає від парламентаріїв необхідності об’єднання в депу­татські фракції.

Депутатські фракції формуються на партійній основі народними де­путатами, обраними за списками політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які за результатами виборів отримали депутатські мандати. Політична партія (виборчий блок політичних партій) має право формувати у Верховній Раді лише одну депутатську фракцію. Мінімаль­на кількість народних депутатів для формування депутатської фракції має становити не менше 15 народних депутатів України. Депутатські фракції формуються на першій сесії Верховної Ради нового скликання до роз­гляду питань про обрання Голови Верховної Ради України, створення органів Верховної Ради. При цьому народний депутат може входити до складу лише депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку по­літичних партій), за виборчим списком якої його обрано.

Після проведення конституційної реформи передбачається виключ­но «коаліційний» спосіб формування Кабінету Міністрів України. При цьому існування коаліції депутатських фракцій є умовою функціону­вання самого парламенту (п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції).

Відповідно до ч. 6-8 ст. 83 Конституції, таке об’єднання, як коалі­ція депутатських фракцій, утворюється у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій. До складу коаліції має входити більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція депутат­ських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Основними завдання коаліції є внесення пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також Прем’єр- міністру України — щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України (окрім кандидатури Міністра оборони та Міністра закордонних справ).

До прийняття Конституції України 1996 року у складі парламенту існував такий його робочий орган, як Президія. Нині завдання підго­товки та попереднього розгляду організаційних питань діяльності парламенту виконує Погоджувальна рада депутатських фракцій.

Згідно зі ст. 68 Регламенту Верховної Ради, до складу Погоджу­вальної ради входять Голова Верховної Ради України, перший заступ­ник і заступник Голови Верховної Ради України, голови депутатських фракцій з правом ухвального голосу та голови комітетів з правом до­радчого голосу.

Погоджувальна рада здійснює свою діяльність за такими напрямка­ми: узгоджує проект плану законопроектної роботи і рекомендує його Верховній Раді для затвердження; розглядає та ухвалює пропозиції щодо проектів календарного плану роботи сесії, порядку денного сесії, роз­кладу пленарних засідань і тижневого порядку денного пленарних за­сідань; погоджує кандидатів на посади голови комітету, першого заступ­ника, заступника голови та секретаря комітету; вносить Голові Верховної Ради України пропозицію щодо скликання позачергового пленарного засідання Верховної Ради і дати його проведення на вимогу трьох депу­татських фракцій чи п’яти комітетів; розглядає питання про вжиття за­ходів щодо забезпечення присутності народних депутатів на пленарних засіданнях; вносить пропозиції щодо проведення парламентських слу­хань; розглядає інші пропозиції з організації роботи Верховної Ради.

Основними робочими органами парламенту є його комітети. Основ­ними завданнями комітетів є законопроектна робота, підготовка і по­передній розгляд питань, віднесених до повноважень Верховної Ради, та виконання контрольних функцій (ч.1 ст. 89 Конституції). Правовий статус комітетів окрім Конституції України визначається також Законом України «Про комітети Верховної Ради України» та Регламентом Вер­ховної Ради України. Комітети створюються з числа народних депута­тів України. Народний депутат може входити лише до складу одного комітету.

Верховна Рада України визначає перелік комітетів, предмети їх відання, кількісний та персональний склад, обирає голів, перших за­ступників, заступників голів та секретарів комітетів. Як правило, ко­мітети утворюються за галузевою ознакою: з питань правової політи­ки; з питань правосуддя; з питань державного будівництва, регіональ­ної політики та місцевого самоврядування; з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності; з питань боротьби з органі­зованою злочинністю і корупцією; з питань національної безпеки і оборони; з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональ­них відносин; у закордонних справах; з питань європейської інтеграції; з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України; з питань бюджету; з питань фінансів і бан­ківської діяльності; з питань економічної політики; з питань промис­лової і регуляторної політики та підприємництва; з питань паливно- енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки; з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства; з питань транспорту і зв’язку; з питань аграрної політики та земельних відносин; з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи; з питань науки і осві­ти; з питань охорони здоров’я; з питань культури і духовності; з питань сім’ї, молодіжної політики, спорту та туризму; з питань свободи слова та інформації; з питань соціальної політики та праці; у справах пенсі­онерів, ветеранів та інвалідів.

Одним із основних напрямків діяльності комітетів є законопроектна функція, яка полягає в: розробці проектів законів, інших актів Верхов­ної Ради України; попередньому розгляді та підготовці висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених суб’єктами законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України; доопрацюванні за до­рученням Верховної Ради України окремих законопроектів за наслід­ками розгляду їх у першому та наступних читаннях (за винятком при­йнятих Верховною Радою України актів у цілому); попередньому розгляді та підготовці висновків і пропозицій щодо проектів загально­державних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони і довкілля, а також надан­ні згоди на обов’язковість чи денонсацію міжнародних договорів України; узагальненні зауважень і пропозицій, що надійшли до зако­нопроектів; внесенні пропозицій щодо перспективного планування законопроектної роботи.

За результатами розгляду питань комітети приймають акти у фор­мі рішень (з організаційних питань), висновків та рекомендацій (щодо контрольної діяльності комітетів; щодо осіб, які пропонуються для обрання, призначення, надання згоди на призначення чи звільнення Верховною Радою України; щодо результатів слухань у комітетах).

Парламентом можуть утворюватися тимчасові робочі органи у формі тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій (ст. 89 Конституції). Тимчасові спеціальні комісії створюються для підготовки і попереднього розгляду питань, які належать до компе­тенції Верховної Ради України. Так, зокрема, 26 грудня 2002 р. була утворена Тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради України з опрацювання проектів законів України про внесення змін до Кон­ституції України, яка була визначена як головний робочий орган по доопрацюванню проектів законів України про внесення змін до Конституції України.

Тимчасові слідчі комісії утворюються з метою проведення розслі­дування з питань, які становлять суспільний інтерес. Ця організаційно- правова форма парламентського контролю може бути використана як спосіб контролю парламентської меншості за діяльністю органів ви­конавчої влади та інших суб’єктів права: для утворення тимчасової слідчої комісії необхідно лише, щоб за це проголосувало 150 народних депутатів.

Наприклад, парламентом V скликання була утворена Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань перевірки ефективно­сті функціонування спеціальних економічних зон та територій пріори­тетного розвитку в Україні (постанова від 21 грудня 2006 р. № 513-V).

Специфічним різновидом слідчої комісії є спеціальна тимчасова слідча комісія, до складу якої включаються спеціальний прокурор та спеціальний слідчий і основним завданням якої є проведення розслі­дування в ході здійснення процедури імпічменту Президенту України (ч. 3 ст. 111 Конституції).

Для організаційно-правового, інформаційного, матеріально- технічного забезпечення діяльності Верховної Ради України, її робочих органів, посадових осіб та народних депутатів України діє апарат Вер­ховної Ради України.

Апарат складається із таких структурних підрозділів: керівництво апарату; Секретаріат Голови Верховної Ради України; Секретаріат Першого заступника Голови Верховної Ради України; Секретаріат за­ступника Голови Верховної Ради України; секретаріати комітетів, де­путатських фракцій; Головне науково-експертне управління; Головне юридичне управління; Головне управління документального забезпе­чення; Головне організаційне управління; Інформаційне управління; Управління комп’ютеризованих систем; Управління по зв’язках з міс­цевими органами влади і органами місцевого самоврядування; Управ­ління забезпечення міжпарламентських зв’язків; Управління кадрів; Відділ зв’язків з органами правосуддя; Відділ контролю; Відділ з пи­тань звернень громадян; Перший відділ; Сектор мобілізаційної роботи; Управління справами.

Окремими структурними підрозділами парламенту, які не входять до складу його апарату, є Інститут законодавства Верховної Ради України та Видавництво Верховної Ради України. Офіційними ви­даннями Верховної Ради є газета «Голос України» та журнал «Відо­мості Верховної Ради України», у яких публікуються акти, прийняті парламентом.

§ 4. Організаційно-правові засади діяльності Верховної Ради України

Однією із вихідних засад функціонування парламенту в демокра­тичній країні є наявність так званої парламентської автономії. Вона визначається як наявність у представницького органу влади права самостійно врегульовувати внутрішньопарламентські процедури. Це є засобом забезпечення самостійності та незалежності парламенту. Формою закріплення таких парламентських процедур є, як правило, Регламент. Слід зазначити, що після прийняття Конституції України 1996 року така «парламентська автономія» Верховної Ради була певним чином звужена, оскільки, відповідно до ч. 5 ст. 82 Конституції (в ре­дакції 28 червня 1996 р.), порядок роботи Верховної Ради мав встанов­люватися Конституцією та законом про регламент, тобто актом, який мав бути підписаний главою держави і стосовно якого поширювалося його право вето. На сьогодні, після внесення змін до Конституції За­коном N° 2222-IV від 8 грудня 2004 р., питання організації та діяльнос­ті парламенту визначаються Регламентом Верховної Ради (ч. 5 ст. 83 Конституції). Окрім того, парламент отримав нове повноваження по прийняттю Регламенту Верховної Ради (п. 15 ч. 1 ст. 85 Конституції). Чинний Регламент Верховної Ради був ухвалений 16 березня 2006 р. (Постанова Верховної Ради України «Про Регламент Верховної Ради України» від 16 березня 2006р. № 3547-IV)^[9].

Строк повноважень Верховної Ради України становить п’ять років. Конституцією передбачається, що парламент є повноважним за умов обрання до його складу не менш як двох третин від його конституцій­ного складу (ч. 2 ст. 82). Як роз’яснив Конституційний Суд України, ця вимога є умовою повноважності Верховної Ради протягом усього періоду скликання, а не лише при вирішенні питання відкриття першо­го засідання першої сесії парламенту нового скликання (Рішення від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп/2002 — у справі щодо повноважності Вер­ховної Ради України).

Повноваження парламенту можуть бути достроково припинені Президентом України за наявності підстав, передбачених ч. 2 ст. 90 Конституції. Таке рішення приймається главою держави після консуль­тацій із Головою Верховної Ради України, його заступниками та голо­вами депутатських фракцій у Верховній Раді України. Повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, прове­дених після дострокового припинення Президентом України повно­важень парламенту попереднього скликання, не можуть бути припи­нені протягом одного року з дня її обрання. При цьому повноваження

Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені Пре­зидентом України в останні шість місяців строку повноважень Верхов­ної Ради України або Президента України.

Основною організаційно-правовою формою діяльності Верховної Ради є сесія. На відміну від деяких європейських країн (Чехія, Словач­чина), у яких парламентська сесія має безперервний характер і завер­шується припиненням діяльності парламенту відповідного скликання, сесії Верховної Ради проводяться періодично і мають свої часові межі. Так, згідно з ч. 1 ст. 83 Конституції, чергові сесії парламенту почина­ються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року. Верховна Рада України збирається на першу сесію не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів. Перше засідання новообраної Верховної Ради України відкриває най­старший за віком народний депутат України.

Позачергові сесії Верховної Ради України скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу Президента України або на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу парламенту.

У разі оголошення указу Президента України про введення воєн­ного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях Верховна Рада України збирається на засідання у дводенний строк без скликання. Коли ж строк повноважень парламенту закінчується під час дії воєнного чи надзвичайного стану, його повноваження продовжу­ються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану.

Сесії Верховної Ради складаються із засідань Верховної Ради, за­сідань комітетів, тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій, що проводяться в період між пленарними засіданнями, під час роботи народних депутатів у депутатських фракціях та з виборцями. Комітет, тимчасова спеціальна комісія чи тимчасова слідча комісія можуть проводити свої засідання одночасно з пленарними засіданнями Верховної Ради лише за процедурним рішенням Верховної Ради. Окрім пленарних, Верховна Рада може проводити урочисті засідання, а також засідання у формі парламентських слухань.

За звичайних обставин перший і третій тижні кожного календар­ного місяця впродовж сесії відводяться для пленарних засідань Верхов­ної Ради, другий — для роботи в комітетах, тимчасових спеціальних комісіях і тимчасових слідчих комісіях, депутатських фракціях, чет­вертий — для роботи народних депутатів з виборцями. Порядок денний сесії Верховної Ради затверджується Верховною Радою на кожну чер­гову сесію.

Рішення Верховної Ради приймаються відкритим або таємним голо­суванням. Відкрите голосування здійснюється: за допомогою електро­нної системи з фіксацією результатів голосування — поіменне, в тому числі з можливим роздрукуванням результатів голосування кожного народного депутата; шляхом підняття руки (в разі відсутності технічної можливості голосування за допомогою електронної системи); шляхом подачі іменних бюлетенів у порядку, встановленому парламентом.

§ 5. Законодавчий процес

Одним із основних напрямків діяльності парламенту є прийняття законів. З огляду на важливість цього виду актів в національній систе­мі права процедури його розробки, розгляду, прийняття, підписання, опублікування та набрання чинності детально врегульовані в чинному законодавстві. У науці конституційного права система таких взаємо­пов’язаних стадій дістала назву «законодавчий процес».

У загальному вигляді законодавчий процес скаладається з таких етапів^[10]:

1.  Законодавча ініціатива.

2.  Попередній розгляд та підготовка законопроекту в парламент­ських комітетах.

3.  Розгляд та прийняття закону Верховною Радою.

4.  Підписання закону Президентом України.

5.  Опублікування закону.

6.  Набрання чинності законом.

Так, згідно з ч. 1 ст. 93 Конституції, правом законодавчої ініціативи наділені Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України. Право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до парламенту: проектів законів, постанов; проектів актів Верховної Ради; пропозицій до законопроектів; поправок до законо­проектів.

Кожен законопроект після його реєстрації направляється Головою Верховної Ради України в комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету (з метою перевірки «фінансової» сторони законо­проекту), та в комітет, який визначається головним з підготовки і по­переднього розгляду законопроекту.

Законопроекти розглядаються Верховною Радою, як правило, за процедурою трьох читань.

1. Під час першого читання відбувається обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та при­йняття його за основу.

За наслідками розгляду законопроекту в першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про: 1) прийняття законопроекту за осно­ву з дорученням головному комітету підготувати його до другого чи­тання; 2) відхилення законопроекту; 3) повернення законопроекту суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання або направ­лення його до головного комітету для підготовки на повторне перше читання; 4) опублікування законопроекту для всенародного обговорен­ня, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання.

2. Основним призначенням другого читання є постатейне обгово­рення законопроекту. Законопроект, підготовлений до другого читання, подається у вигляді порівняльної таблиці, яка має містити: текст за­конопроекту, прийнятого за основу; пропозиції та поправки до законо­проекту; висновок головного комітету щодо внесених пропозицій, поправок; остаточну редакцію статей законопроекту, що пропонується головним комітетом для прийняття у другому читанні.

За результатами розгляду законопроекту в другому читанні при­ймається рішення про: 1) прийняття законопроекту в другому читанні та доручення головному комітету підготувати його до третього читан­ня; 2) прийняття законопроекту в другому читанні та в цілому; 3) при­йняття законопроекту в другому читанні за винятком окремих розділів, глав, статей, частин статей та направлення їх головному комітету на доопрацювання з наступним поданням законопроекту на повторне друге читання; 4) повернення законопроекту головному комітету на доопрацювання з наступним поданням на повторне друге читання.

3.  Під час третього читання відбувається прийняття законо­проекту в цілому.

У третьому читанні розглядаються і приймаються рішення щодо поправок, поданих після прийняття законопроекту в другому читанні. Розгляд законопроекту у третьому читанні включає: голосування щодо статей законопроекту, текст яких зазнав змін після їх прийняття у дру­гому читанні; голосування щодо проекту постанови, внесеного народ­ними депутатами — членами головного комітету, про схвалення під­готовленого Кабінетом Міністрів України плану організаційних, кад­рових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів стосовно введення в дію закону після прийняття законопроекту; голо­сування законопроекту в цілому.

За результатами розгляду законопроекту у третьому читанні пар­ламент може прийняти рішення про: 1) прийняття закону в цілому і направлення його на підпис Президенту України; 2) перенесення голосування щодо законопроекту в цілому у зв’язку із прийняттям рішення про перенесення розгляду законопроекту або до подання Ка­бінетом Міністрів України проектів актів, прийняття яких передбачено в законопроекті, що розглядається; 3) схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його на всеукраїнський референдум; 4) відхилен­ня законопроекту.

Прийнятий закон підписує Голова Верховної Ради України і невід­кладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду (тобто застосовує право вето). У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний і офіційно оприлюднений.

Вето вважається подоланим, якщо під час повторного розгляду за­кон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як дво­ма третинами від її конституційного складу. Попри те в окремих ви­падках достатньо простої більшості голосів депутатів для подолання вето. Як роз’яснив Конституційний Суд України, «якщо пропозиції Президента України до закону у пропонованій ним редакції враховано повністю, повторного прийняття закону не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України не вимагається. У разі прийняття Верховною Радою України закону після повторного розгляду з урахуванням пропозицій Президента України глава держа­ви зобов’язаний підписати його і офіційно оприлюднити у десятиден­ний строк» (Рішення від 7 листопада 1998 р. № 11-рп/98 — справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України).

Президент України зобов’язаний підписати та офіційно оприлюд­нити закон, відносно якого подолане вето, протягом десяти днів.

У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невід­кладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

На сьогодні питання про друковані видання, публікація законів, у яких вважається їх офіційним оприлюдненням, врегульовується досить суперечливо. Згідно з ч. 1 ст. 134 Регламенту Верховної Ради, такими виданнями є «Відомості Верховної Ради України» та «Голос України». Тоді як, відповідно до п. 1 Указу Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 р. № 503/97, такими офіційними виданнями вважаються також «Офіційний вісник України», «Урядовий кур’єр» та «Офіційний вісник Президента України».

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не ра­ніше дня його опублікування.

§ 6. Конституційно-правовий статус Рахункової палати

Згідно зі ст. 98 Конституції, контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата. Правовий статус Рахун­кової палати визначається також Законом України «Про Рахункову палату».

Рахункова палата працює за такими напрямками: здійснює контроль за виконанням законів України та прийнятих Верховною Радою України постанов, виконанням Державного бюдже­ту України, фінансуванням загальнодержавних програм в частині, що стосується використання коштів Державного бюджету України;

здійснює за дорученням Верховної Ради України контроль за ви­конанням Державного бюджету України, за поквартальним розподілом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків по обслуговуванню внутрішнього і зовнішнього боргу України, витрачанням коштів цільових фондів;

перевіряє за дорученням комітетів Верховної Ради України вико­ристання за призначенням органами виконавчої влади коштів загально­державних цільових фондів та коштів позабюджетних фондів і подає за наслідками перевірки Верховній Раді України висновки щодо мож­ливостей скорочення видатків по кожному фонду окремо та доцільно­сті спрямування вилучених коштів на фінансування інших видатків Державного бюджету України;

контролює ефективність управління коштами Державного бюдже­ту України Державним казначейством України, законність і своєчас­ність руху коштів Державного бюджету України, в тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів у Національному банку України, уповноважених банках та кредитних установах України;

надає консультації органам і посадовим особам, які обираються, затверджуються або призначаються Верховною Радою України, з пи­тань витрачання коштів Державного бюджету України. У ході прове­дення перевірок і аналізу стану економіки розробляє заходи щодо ви­шукування можливостей і нових джерел залучення додаткових над­ходжень до Державного бюджету України і вносить відповідні пропо­зиції Міністерству фінансів України;

здійснює за дорученням Верховної Ради України, комітетів Верхов­ної Ради України контрольні функції щодо фінансування загальнодер­жавних програм економічного, науково-технічного, соціального і націо­нально-культурного розвитку, охорони довкілля та інших програм, що затверджуються Верховною Радою України;

контролює інвестиційну діяльність органів виконавчої влади, пере­віряє законність та ефективність використання фінансових ресурсів, що виділяються з Державного бюджету України на виконання загаль­нодержавних програм;

проводить попередній аналіз до розгляду на засіданнях комітетів та Верховної Ради України звітів Антимонопольного комітету України щодо здійснення ним державного контролю за дотриманням антимонопольно- го законодавства, а також звітів Фонду державного майна України та по­садових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верхов­ною Радою України, щодо ефективного управління майном, що є основним національним багатством, власністю українського народу;

здійснює контроль за виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним дер­жавам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бю­джеті України, за касовим виконанням Державного бюджету України Національним банком України та уповноваженими банками;

перевіряє за дорученням Верховної Ради України, відповідно до свого статусу кошторис витрат, пов’язаних із діяльністю Верховної Ради України та її апарату, допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабінету Міністрів України, а також витрачання коштів державними установами та організаціями, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок Державного бюджету України;

готує і дає висновки та відповіді на звернення органів виконавчої влади, органів прокуратури і суду з питань, що належать до її відання;

здійснює зв’язки з контрольними органами іноземних держав та відповідними міжнародними організаціями, укладає з ними угоди про співробітництво;

здійснює функції, передбачені Законом України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» (зокрема, при Рахунковій палаті створена й діє Спеціальна контрольна комісія з питань держав­них закупівель, головною метою якої є забезпечення прозорості та відкритості державних закупівель).

До складу Рахункової палати входять Голова Рахункової палати та члени Рахункової палати: Перший заступник і заступник Голови, голов­ні контролери та Секретар Рахункової палати. Голова Рахункової па­лати призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Верховної Ради України терміном на сім років з правом при­значення на другий термін.

Для здійснення своєї діяльності Рахункова палата має апарат. Структуру і штатний розпис апарату Рахункової палати затверджує Колегія Рахункової палати за поданням Голови Рахункової палати в межах бюджетних коштів, передбачених на її утримання. Нині до складу Рахункової палати входять десять департаментів (із питань фінансової та бюджетної політики; із питань доходів державного бюджету; із питань правового забезпечення; із питань оборони та правоохоронної діяльності; із питань агропромислового комплексу, природоохоронної діяльності та надзвичайних ситуацій; із питань державного боргу, міжнародної діяльності та фінансових установ; із питань надходження та використання коштів державного бюджету в регіонах; із питань науки та гуманітарної сфери; із питань соціальної політики; із питань промисловості, виробничої інфраструктури та державної власності), управління (в тому числі 8 територіальних управлінь) та відділи.

Для розгляду питань планування і організації роботи Рахункової палати, методології контрольно-ревізійної діяльності, прийняття коле­гіальних рішень і підготовки висновків з матеріалів перевірок, ревізій, обслідувань та експертиз, а також підготовки звітів та інформаційних повідомлень створюється Колегія Рахункової палати. До складу Коле­гії входять: Голова Рахункової палати, два його заступники, Секретар Рахункової палати та дев’ять головних контролерів — директорів де­партаментів.

Рахункова палата за результатами проведених контрольних заходів направляє органам виконавчої влади, керівникам підприємств, установ і організацій, банків і кредитних установ, які перевірялись, постанови та висновки, затверджені Колегією Рахункової палати, для відповід­ного реагування і вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування збитків, завданих державі, поновлення правового ре­жиму загальнодержавної власності та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства України, безгоспо­дарності та марнотратстві.

Постанови та висновки Колегії Рахункової палати повинні бути розглянуті у встановлений нею термін, але не пізніше ніж протягом п’ятнадцяти календарних днів з дня їх отримання.

Про заходи реагування на отримані постанови і висновки Колегії Рахункової палати вона повідомляється негайно. У необхідних випад­ках Рахункова палата може надавати консультації та роз’яснення з питань застосування норм чинного законодавства України щодо об’єктів, на яких проводився контроль.

У разі виявлення в процесі перевірок і ревізій привласнення гро­шових або матеріальних ресурсів, а також виявлення фактів корупції та інших зловживань Рахункова палата зобов’язана негайно за рішен­ням її Колегії передати матеріали перевірок або ревізій до правоохо­ронних органів та повідомити про це Верховну Раду України.

Так, за 2006 рік Рахунковою палатою було перевірено 759 об’єктів, у тому числі 551 (73 %) — центральні органи виконавчої влади, дер­жавні установи, організації тощо. За результатами проведених контрольно-аналітичних та експертних заходів підготовлено та на­правлено до вищих органів законодавчої і виконавчої влади, установ, організацій, підприємств 507 звітів, висновків, інформацій, актів та листів для відповідного реагування, усунення виявлених порушень і недоліків, а також відшкодування втрат і збитків, заподіяних Держав­ному бюджету України. Виявлено бюджетних правопорушень, а також неефективного використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів на загальну суму 10 млрд 738,3 млн гривень^[11].

§ 7. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини як орган парламентського контролю

Одним із спеціалізованих органів парламентського контролю вважається інститут омбудсмана, що вперше з’явився в 1809 р. у Швеції. З часом призначення цього органу влади змінилося. Він пере­став бути виключно контрольним інститутом, але й отримав статус правозахисної інстанції. Сьогодні ця інституція існує більш ніж у 90 країнах світу^[12], при цьому практично щоразу використовується різна назва цього органу (медіатор, парламентський комісар, адвокат на­роду тощо).

В Україні інститут омбудсмана вперше з’явився з прийняттям у 1996 р. Конституції. Згідно зі ст. 101 Основного Закону, парламент­ський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Важливість цієї інституції у вітчизняній правовій системі підкреслюється тим, що в Конституції окремо передбачається право людини на звернення до Уповноваженого: «Кожен має право зверта­тися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради Укра­їни з прав людини» (ч. 3 ст. 55). А з огляду на те, що, згідно з ч. 2 ст. 22 Конституції, конституційні права і свободи не можуть бути скасовані, можна говорити про «недоторканність» цієї правозахисної інституції, тобто про неможливість її ліквідації в майбутньому.

Детальне регулювання функціонування інституту Уповноваженого здійснено на рівні Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Законом передбачається, що метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є: захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України; до­держання та повага до прав і свобод людини і громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадови­ми і службовими особами; запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; сприяння при­веденню законодавства України про права і свободи людини і грома­дянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стан­дартами в цій галузі; поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина; запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

Уповноважений з прав людини є універсальною правозахисною ін­ституцією з тієї точки зору, що кожен без обмежень і перешкод може звернутися до нього в порядку, передбаченому чинним законодавством. Особа, позбавлена волі, може звернутись із письмовим зверненням до Уповноваженого або його представників. У цьому разі до неї не застосо­вуються обмеження щодо листування. Звернення такої особи протягом двадцяти чотирьох годин направляються Уповноваженому.

Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою України таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів. Уповноваженим може бути призначено громадянина Укра­їни, який на день обрання досяг сорока років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності і протягом останніх п’яти років проживає в Україні. Не може бути при­значено Уповноваженим особу, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в установленому законом порядку.

Уповноважений призначається строком на п’ять років, який по­чинається з дня складення ним присяги на сесії Верховної Ради Укра­їни. При вступі на посаду Уповноважений на пленарному засіданні Верховної Ради України складає присягу. Уже двічі на цю посаду пере­обиралася Ніна Іванівна Карпачова, яка і є на сьогодні Уповноваженим Верховної Рада України з прав людини.

Уповноважений не може мати представницького мандата, обіймати будь-які інші посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану роботу в органах державної влади, орга­нах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприєм­ствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. Він не може бути членом жодної з політичних партій.

Для забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється секре­таріат, який є юридичною особою, має свій рахунок у банку та печатку встановленого зразка. Уповноважений має право призначати своїх представників у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України.

Досить актуальним питанням для подальшого вдосконалення ін­ституту омбудсману в Україні, яке час від часу підіймається як самим Уповноваженим, так і вченими-конституціоналістами, є створення інституту заступників Уповноваженого чи спеціалізованих омбудсма- нів (з прав військовослужбовців; захисту прав дитини; забезпечення доступу до інформації тощо). Потреба в започаткуванні таких інсти­туцій пов’язана з великим навантаженням та обсягом роботи Уповно­важеного, а також серйозною специфікою кожного із перелічених вище напрямків.

Для реалізації покладених завдань Уповноважений наділяється досить широким обсягом прав:

бути невідкладно прийнятим Президентом України, Головою Вер­ховної Ради України, Прем’єр-міністром України, головами Конститу­ційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізо­ваних судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;

бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;

звертатися до Конституційного Суду України з поданням про від­повідність Конституції України: законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабі­нету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина, та про офіційне тлумачення Конституції України та законів України¹;

безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місце­вого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;

на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таєм­ними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах про­куратури, включаючи справи, які перебувають у судах;

вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок ді­яльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків^[13];

запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іно­земців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;

відвідувати в будь-який час місця тримання затриманих, поперед­нього ув’язнення, установи відбування засудженими покарань та уста­нови примусового лікування і перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання;

бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб’єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;

звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і гро­мадянина, які за станом здоров’я чи з інших поважних причин не мо­жуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;

направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого в разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів;

перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

За результатами перевірки фактів порушення прав людини Уповно­важений може винести один із таких актів реагування:

1.  Конституційне подання Уповноваженого — акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповід­ність Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України та законів України.

2. Подання Уповноваженого — акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відпо­відних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.

Результати діяльності Уповноваженого відображаються в його до­повідях. Так, передбачається, що протягом першого кварталу кожного року Уповноважений представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і гро­мадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і служ­бовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законо­давстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина.

Окрім того, у разі необхідності Уповноважений може представити Верховній Раді України спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина. Наприклад, 3 квітня 2003 р. у Верховній Раді була репрезентована спеціальна допо­відь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини «Стан дотримання та захисту прав громадян України за кордоном». За резуль­татами розгляду цієї доповіді була прийнята Постанова парламенту та відповідне Розпорядження Кабінету Міністрів України, спрямована на усунення виявлених омбудсманом проблем у вказаній сфері.

Контрольні запитання

1. Дайте визначення поняття «парламент».

2. Охарактеризуйте основні функції Верховної Ради України.

3. Чим функція парламентського контролю відрізняється від інших функцій Верховної Ради України?

4. Визначте правовий статус коаліції депутатських фрак­цій у Верховній Раді України.

5. Яку роль відіграють парламентські комітети в законо­давчому процесі?

6. Укажіть місце та роль Рахункової палати в державному механізмі.

7. Визначте компетенцію Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини як органу парламентсько­го контролю.

^[1] Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В. В. Маклаков. - М., 2001. - С. 325­326.

^[2] Більш детально див.: БарабашЮ. Г. Парламентаризм в системі демократичних цінностей сучасного суспільства // Вісник Хмельницького інституту регіонального управління та права. - 2004. - № 4. - С. 47-51

^[3] Так, за ініціативою Федерального Уряду ФРН приймається в середньому близь­ко 80 % усіх законів (Євгеньєва А. М. Німецьке «серце демократії» // Парламент. - 2002. - № 1-2. - С. 78.)

^[4] Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Конституційне право України. - К., 2006. - С. 182.

^[5] Кравченко В. В. Конституційне право України. - К., 2007. - С. 250.

^[6] Однак слід зазначити, що в багатьох випадках через багатогранність конкрет­них форм та напрямків діяльності Верховної Ради чітко й однозначно визначити належність тих чи інших повноважень до відповідної функції парламенту неможли­во. Тому сама класифікація функцій, як і віднесення повноважень до тієї чи іншої функції, є досить умовною.

^[7] Подвійна назва цього напрямку діяльності пов’язана з тим, що установчий характер мають дії парламенту, спрямовані на започаткування певної інституції чи дострокове припинення її повноваження. Щодо номінацій цих повноважень, то йдеться, насамперед, про призначення (обрання) та звільнення посадових осіб.

^[8] Тобто створені для досягнення конкретної мети і такі, що мають тимчасовий характер.

^[9] Разом з тим питання про форму затвердження парламентського регламенту залишилося до кінця не вирішеним через те, що в ст. 92 Конституції залишилася норма, відповідно до якої виключно законом визначається «організація і порядок діяльності Верховної Ради України» (п. 21 ч. 1 ст. 92).

^[10] До перелічених стадій може бути включена стадія повторного розгляду закону в разі застосування Президентом права вето щодо такого закону.

^[11] Звіт Рахункової палати за 2006 рік

^[12] Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В. В. Маклаков. - М., 2001. - С. 306­307.

[13] Так, ст. 188¹⁹ Кодексу України про адміністративні правопорушення передба­чена відповідальність за невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або створення перешкод у його роботі, або надання йому завідомо неправдивої інформації, а так само недодержання встановлених за­конодавством строків надання інформації. За такі дії посадових осіб передбачається відповідальність у формі штрафу від десяти до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.