Розділ 14 КОНСТИТУЦІЙНА СИСТЕМА ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ

§ 1. Поняття державного органу України і його конституційний статус

Державна влада є однією з визначальних ознак держави як специ­фічної форми організації суспільства. Державна влада — це реальна здатність державних органів, які сформовані, організовані і функці­онують на основі демократичних принципів, реалізовувати функції й завдання держави. Реалізація державної влади означає її матеріалі­зацію, тобто перетворення з реальної здатності впливати на суспільні відносини на власне «вплив», втілення цілей державно-владної діяль­ності в конкретні суспільні відносини. Від імені народу, як єдиного джерела державної влади, цей вплив здійснюється відповідними дер­жавними органами у визначених Конституцією та законами органі­заційно-правових формах, з використанням притаманних саме ним методів такого впливу.

До суттєвих ознак державної влади відносять: а) її публічний ха­рактер (вона виступає від імені всього народу й має «публічну» осно­ву своєї діяльності); б) наявність органів державної влади, тобто спе­ціального апарату (вона концентрується в апараті, системі органів держави і через ці органи здійснюється); в) її верховенство (вона під­тримується Конституцією та законами і здатна робити свої веління обов’язковими для всього населення за допомогою державного апара­ту та правових норм); г) суверенність (вона відокремлена від інших видів влади всередині країни — від партійної, церковної та ін., і від влади інших держав ззовні); ґ) легітимність (вона на конституційно- правовому рівні юридично визнана суспільством (народом), а також світовим співтовариством у міжнародних зносинах); д) монопольне право на застосування примусових заходів для забезпечення обов’язковості своїх рішень — державна влада спирається на державно- примусові заходи в межах держави.

Як правило, виокремлюють такі структурні елементи державної влади: суб’єкт влади; об’єкт влади; самі владні відносини. Важливе зна­чення також мають форми, методи та способи державно-владної діяль­ності; конституційно-правові норми, що її регламентують; система державних інституцій, що здійснюють владний вплив, забезпечують реальне управління в процесі розгортання державно-владних відносин. Сукупність усіх елементів, за допомогою яких влада втілюється в життя, має назву «механізм реалізації державної влади». Ефективне функціо­нування цього механізму з необхідністю передбачає наявність цілісної та внутрішньо впорядкованої системи органів та посадових осіб, на які покладаються функції здійснення державно-владної діяльності.

Конституція України в ст. 6 закріпила визначальний принцип ор­ганізації та здійснення державної влади — принцип її поділу на зако­нодавчу, виконавчу та судову гілки. При цьому державна влада є ціліс­ною і внутрішньо єдиною системою, оскільки лише у своїй сукупності й у тісній взаємодії всі гілки державної влади, усі державні інституції забезпечують найбільш результативне функціонування державного механізму, метою якого є ефективне виконання державно-владних функцій. Саме для цього утворюється відповідна система державних органів — законодавчих, виконавчих та судових. Державна влада реа­лізується через здійснення цими органами своїх функцій у межах компетенції, які саме за ними закріпила Конституція України. Адже ч. 2 ст. 6 Основного Закону України чітко й однозначно встановила, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження в межах, визначених Конституцією України.

Орган держави (державний орган) — це відносно самостійна, організаційно та структурно відокремлена частина державного ме­ханізму, утворена відповідно до Конституції та законів України, наді­лена державно-владними повноваженнями, а також правовими та матеріальнимиресурсами, необхідними для здійснення завдань і функ­цій держави. Будучи невід’ємною складовою частиною державного механізму в цілому, кожен державний орган має лише йому притаман­не функціональне призначення, яке зумовлюється його функціями та повноваженнями.

Основоположні засади правового статусу органів державної влади, порядку їх формування та компетенції визначаються Конституцією України. На основі та відповідно до Конституції України приймаються закони, які більш детально визначають порядок формування, форми ді­яльності та повноваження державних органів. Складовими елементами конституційного статусу органів державної влади є такі: а) конституцій­ні принципи формування, організації та діяльності органів державної влади (народний суверенітет, державний суверенітет, поділ державної влади, законність, тощо); б) організаційна структура органів державної влади; в) компетенція державних органів, тобто коло питань, що нале­жать до предмета відання конкретного державного органу та повнова­ження щодо їх реалізації; г) форми і методи діяльності органів держав­ної влади. Система норм Основного Закону України, що закріплюють статус державних органів, становить конституційний інститут — засади організації державної влади України.

Народ, як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, пря­мо чи опосередковано наділяє своєю владою всі державні інституції. Безпосереднє здійснення народом своєї установчої влади щодо дер­жавних органів втілюється, насамперед, у проведенні періодичних вільних виборів на основі демократичних принципів загального, рівно­го, прямого виборчого права і таємного голосування. Відповідно до Конституції України, народ безпосередньо обирає лише Верховну Раду України та Президента України, які, у свою чергу, спільно чи окремо формують усі інші державні органи. Відповідно Верховна Рада Укра­їни та Президент України є органами первинного представництва, а вся система органів виконавчої та судової влади, як і інші, передба­чені Основним Законом України державні інституції, — це органи вторинного представництва.

Суттєвою ознакою органів державної влади є й те, що лише їх наді­лено державно-владними повноваженнями, які забезпечують належне виконання ними функцій та завдань української держави. Органи держав­ної влади здійснюють свої функції від імені держави, в чітко визначених Конституцією й законами межах і у виключно закріплених за ними формах діяльності. Окрім того, лише державні органи мають законодавчо визна­чену організаційну структуру. За державними органами закріплено право видавати нормативно-правові акти загальнообов’язкового характеру (за­кони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України тощо). Реалізація державними органами своїх державно-владних повноважень забезпечується як відповідними матеріальними та фінансо­вими ресурсами, так і монополією на застосування державного примусу. Саме вищезазначене й відрізняє органи державної влади від будь-яких інших державних та недержавних інституцій.

Кожен державний орган має й інші характерні ознаки. По-перше, це організаційна структура. Колегіальний орган державної влади є орга­нізованим колективом людей, що об’єднані як спільною метою, так і родом своєї діяльності. Правовий статус цих осіб визначається Законом Укра­їни «Про державну службу» та іншими нормативно-правовими актами. Одноособовий державний орган представлений однією особою (на­приклад, Президент України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини). Структура державного органу зумовлюється його функціями, компетенцією та обсягом повноважень, і може бути про­стою (місцевий суд) або досить складною (Верховна Рада України). По-друге, в Україні можуть утворюватися лише такі органи державної влади і лише в такому порядку, як це передбачено Конституцією Укра­їни та відповідними законами. Порушення порядку утворення держав­ного органу є підставою для визнання його незаконним і нелегітимним. По-третє, порядок і форми діяльності органу державної влади, так само як і назви та види правових актів, які він має право приймати чи ви­давати, також визначаються виключно Конституцією і законами Укра­їни. Це зумовлено конституційними положенням, закріпленим ч. 2 ст. 19 Основного Закону України, відповідно до якого органи держав­ної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. По-четверте, усі органи державної влади у своїй сукупності становлять єдину та внутрішньо впорядковану систему, що забезпечує єдність державної влади в цілому.

Органи державної влади, залежно від обраного критерію класифі­кації, можна поділити на певні групи.

За функціональним призначенням органи державної влади поді­ляються на: єдиний орган законодавчої влади — Верховну Раду Укра­їни; органи виконавчої влади — Кабінет Міністрів України, інші орга­ни виконавчої влади; органи судової влади (Конституційний Суд Укра­їни, суди загальної юрисдикції).

За способом утворення державні органи можна поділити на ті, які обираються безпосередньо народом (Верховна Рада України, Прези­дент України), — їх називають органами первинного представництва, і ті, які формуються спільно чи окремо органами первинного пред­ставництва (Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, суди) — вони мають назву органів вторинного представництва.

За територією поширення державно-владних повноважень органи державної влади поділяються на загальнодержавні та місцеві. Загальнодержавними органами державної влади України є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України. До міс­цевих органів державної влади належать місцеві державні адміністра­ції, місцеві органи міністерств та інших центральних органів виконав­чої влади.

За характером компетенції виокремлюють органи загальної та органи спеціальної компетенції. Слід зазначити, що за цим критерієм можна класифікувати лише органи державної виконавчої влади. Дер­жавні органи загальної компетенції здійснюють державно-владні функ­ції і правове регулювання в усіх сферах суспільного життя. Прикладом такого органу є Кабінет Міністрів України. Органи державної влади спеціальної компетенції здійснюють управління державними справами в певній, чітко визначеній сфері суспільних відносин. До таких органів належать: Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство охоро­ни здоров’я, Служба безпеки України, Пенсійний фонд України тощо.

§ 2. Принципи організації і діяльності державних органів

У демократичній, правовій державі, якою на конституційному рівні проголошено Україну, організація й діяльність органів державної влади базується на загальновизнаних демократичних принципах, до яких, зокрема, належать: народовладдя, державний суверенітет, поділ державної влади, унітаризм, законність, гуманізм.

Принцип народовладдя закріплено ст. 5 Конституції України, відповідно до якої носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Цей принцип означає, що влада народу є первинною щодо влади, якою наділено державні органи. Саме народ безпосередньо або через об­рані ним органи визначає, якою має бути організація держави, як має бути організована в ній державна влада, якою компетенцією мають бути наділені органи державної влади тощо. Тобто влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, а органи державної влади здійснюють свою владу від імені народу і в інтересах народу, як єдиного джерела влади.

Особливо важливе значення має конституційне положення, відпо­відно до якого право визначати і змінювати конституційний лад в Укра­їні належить виключно народу і не може бути узурповане державою чи її органами (ч. 2 ст. 5 Конституції України). Конституційний Суд

України у своєму рішенні від 5 жовтня 2005 року (справа про здійснен­ня влади народом) встановив, що цю норму Основного Закону слід ро­зуміти так, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукра­їнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановле­ному його розділом XIII. Належне виключно народові право визначати і змінювати конституційний лад в Україні не може бути привласнено в будь-який спосіб державою, її органами або посадовими особами.

Таким чином, влада народу первинна щодо всіх гілок державної влади України, які у своїй діяльності не можуть виходити за конститу­ційні та законодавчі межі, що встановлені народом. Народу належить право здійснювати контроль за будь-якою з гілок державної влади, конституційний перелік повноважень яких є вичерпним. Легітимність державної влади законодавчо закріплено в Конституції завдяки волі народу, як єдиного джерела влади, і здійснюється згідно з конститу­ційними принципами народного суверенітету, поділу влади та верхо­венства права законодавчими, виконавчими й судовими органами на основі загальнодержавних програм, спрямованих на забезпечення прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності, з метою досягнення гідних умов її життя.

Принцип державного суверенітету закріплено статтями 1 та 2 Кон­ституції України, відповідно до яких Україна є суверенною і незалежною державою, суверенітет якої поширюється на всю її територію. Найбільш точно сутність державного суверенітету визначено в Декларації про дер­жавний суверенітет України, прийнятій Верховною Радою 16 липня 1990 року, відповідно до якої державний суверенітет — це верховенство, самостійність, повнота і неподільність влади Республіки в межах її тери­торії та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах.

Верховенство державної влади означає, що вона не обмежена ніякою іншою владою, окрім народної, що в Україні не існує жодної іншої влади, яка могла б конкурувати з державною. Лише державна влада може приймати закони — нормативно-правові акти, які мають вищу юридичну силу. Незалежність державної влади означає, що лише державні органи мають право приймати нормативно-правові акти й забезпечувати конституційний правопорядок на території України. Ніякі політичні та інші соціальні сили не можуть втручатися у виключ­не право кожного державного органу діяти в межах своєї компетенції. Самостійність державної влади означає, що вона в прийнятті державно- владних рішень незалежна від будь-якої іншої влади, від будь-якої політичної організації як всередині держави, так і за її межами. Зов­нішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взає­мовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.

Принцип поділу державної влади закріплено ст. 6 Конституції України, відповідно до якої державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Суть цього прин­ципу полягає в тому, що єдина державна влада і організаційно і інсти- туційно поділяється на три відносно самостійні гілки — законодавчу, виконавчу і судову. З метою реалізації головної функції єдиної держав­ної влади — законодавчого регулювання суспільних відносин народ обирає парламент — Верховну Раду України. її призначення — при­ймати закони, які б відображали волю народу і таким чином представ­ляли його інтереси. Виконавча влада, яка в Україні уособлюється урядом — Кабінетом Міністрів України та системою органів виконав­чої влади, має бути підзаконною. Ця гілка державної влади формуєть­ся, передусім, для реалізації законів. Судова влада в Україні представ­лена Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Її головне функціональне призначення — вирішувати правові спори.

Окремо слід зазначити, що досить дискусійним і неоднозначним є конституційне закріплення місця й ролі в державному механізмі України інституту Президента України. З одного боку, ст. 6 Конститу­ції України закріпила виключний перелік органів державної влади, серед яких Президент не згадується. З другого боку, аналіз його кон­ституційного статусу беззаперечно свідчить, що Президент України — це державний орган з достатньо широкими державно-владними повно­важеннями, з допомогою яких він має можливість впливати на діяль­ність усіх гілок державної влади.

Неоднозначність конституційно-правового статусу Президента України зумовлена ст. 102 Конституції України, відповідно до якої Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина. Тобто Президент України не належить до жодної з гілок державної влади, а його державно-владні повноваження покликані забезпечувати його функції гаранта додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина.

Принцип поділу єдиної державної влади на три гілки, по-перше, забезпечує спеціалізацію органів державної влади у відповідних сфе­рах суспільного життя — прийняття законів, їх виконання і вирішення правових спорів, а отже — високу ефективність державного механізму в цілому, а по-друге, є запорукою неможливості узурпації всієї повно­ти державної влади однією з її гілок, оскільки органи законодавчої, виконавчої та судової влади стримують і урівноважують один одного в процесі виконання своїх функцій і завдань. З цією метою Основний Закон України закріпив систему струмувань та противаг, завдяки якій має забезпечуватися реальний баланс у взаємовідносинах гілок єдиної державної влади.

Конституцією України передбачено такі елементи механізму стри­мувань та противаг: право законодавчої ініціативи (ст. 93); прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України (ч. 1 ст. 87); право на депутатський запит (ст. 86); право вето на закони (ч. 2 ст. 94); право Пре­зидента достроково припинити повноваження Верховної Ради України (ч. 2 ст. 90); право Конституційного Суду України вирішувати питання про конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів кабінету Міністрів України (ч. 1 ст. 150); незалежність і недоторканність суддів (ст. 126) тощо.

Принцип поділу державної влади передбачає не лише розподіл функцій та повноважень різних державних органів, але й їх взаємодію і співпрацю на основі загальних політико-правових принципів та цілей гуманного суспільства задля найбільш ефективного функціонування єдиного державного механізму.

Принцип унітаризму закріплено ч. 2 ст. 2 Конституції України. Сутність цього конституційного принципу полягає в тому, що в Укра­їні, як в унітарній державі, існує єдина система державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю її територію, на всі адміні­стративно-територіальні одиниці, незалежно від їх назви та правового статусу.

Незважаючи на наявність в Україні такої специфічної адміністра­тивно-територіальної одиниці, як Автономна Республіка Крим, вона залишається унітарною державою, а органи її публічної влади не є органами державної влади. В Автономній Республіці Крим діє така ж система органів державної виконавчої влади, як і в інших адміністра­тивно-територіальних одиницях України, яка є невід’ємною складовою частиною вертикалі виконавчої влади нашої держави. Суди, які діють на її території, входять до системи судів загальної юрисдикції України.

Таким чином, принцип унітаризму має суттєвий вплив на побудову всього державного механізму України, на зміст та форми взаємовідно­син усіх державних органів.

Принцип гуманізму означає, що вся державно-владна діяльність має бути спрямована на забезпечення прав та свобод людини і грома­дянина, на досягнення найбільшого соціального ефекту. Нормативно цей принцип закріплено ст. 1 Конституції України, відповідно до якої Україна є соціальною державою, та ст. 3 Основного Закону, згідно з якою людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвер­дження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Зазначені конституційні положення свідчать про те, що сутність принципу гуманізму полягає в спрямуванні діяльності всіх органів дер­жавної влади на забезпечення соціального добробуту та благополуччя насамперед кожної людини, а як наслідок — і всього суспільства в ціло­му. Принцип гуманізму фактично радикально змінив пріоритети в си­стемі взаємовідносин «людина — суспільство — держава». На перше місце в цій системі сьогодні поставлено саме людину, її права та свобо­ди. Державі ж відведено другорядне, похідне місце, і діяльність усіх її органів влади та посадових осіб має будуватися з урахуванням пріори­тету прав та свобод людини і громадянина. Безумовно, такі кардинальні зміни не можуть відбутися воднораз, і сучасна правозастосовна практи­ка свідчить, що людина та її права ще не стали змістом і метою державно- владної діяльності. Але закріплення цього принципу на рівні Основно­го Закону гарантує новий магістральний шляху розвитку України як демократичної, правової, соціальної держави, де права людини будуть в центрі уваги всіх державних інституцій.

Принцип законності, закріплений ч. 2 ст. 6 та ч. 2 ст. 19 Консти­туції України, означає, що всі органи державної влади і їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України. Іншими словами, принцип законності означає, що всі державно-владні інсти­туції у своїй практичній діяльності зобов’язані повністю дотримува­тися вимог Конституції і законів України.

У правовій державі, якою себе проголосила Україна, загально ви­знаними типами правового регулювання є загально-дозвільний прин­цип — «дозволено все, що не заборонено законом» (цей принцип стосується людини та різноманітних об’єднань громадян), та спеціально- дозвільний — «заборонено все, що не дозволено законом» (відповідно до якого діє держава та її органи). Тобто, на відміну від людини, яка може діяти на власний розсуд, не порушуючи при цьому встановлених законом заборон, державні органи і посадові особи не мають такої свободи у виборі моделі своєї поведінки. Вони зобов’язані діяти лише таким чином, як це прямо передбачено нормами права і лише в межах закріпленої за ними компетенції. Вчинення ж державним органом дій у межах компетенції, але не передбаченим способом, в не передбаченій законом формі, або з виходом за межі компетенції є підставою для ви­знання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними і незаконними.

Втілення принципу законності в практику організації і функціону­вання державного механізму України забезпечується цілою низкою інших конституційних положень, до яких, зокрема, належать: найвища юридична сила Конституції; пряма дія її норм; вища юридична сила законів, що мають юридичне верховенство стосовно всіх підзаконних нормативно-правових актів; відповідальність держави та її органів перед людиною за результати своєї діяльності; чітке визначення ком­петенції і повноважень органів державної влади; здійснення право­суддя виключно судами і заборона делегування або привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами; підстави для ви­знання законів та інших правових актів неконституційними тощо.

Окрім вищезазначених основоположних принципів організації та функціонування державного механізму України, Конституція України містить і низку інших принципових положень, які мають безпосередній або опосередкований вплив на організацію та діяльність органів дер­жавної влади: рівне право доступу до державної служби (ч. 2 ст. 38); позапартійність органів виконавчої і судової влади (ч. 3 ст. 37); відо­кремлення церкви і релігійних організацій від держави (ч. 3 ст. 35); право не виконувати явно злочинні накази та розпорядження (ч. 1 ст. 60); гласність діяльності Верховної Ради України та гласність судо­вого процесу (ч. 1 ст. 84, п. 7 ч. 3 ст. 129); ієрархічність організації й діяльності органів виконавчої влади (статті 113, 118).

Закріплене ст. 38 Основного Закону України право громадян Украї­ни на рівний доступ до державної служби повністю відповідає міжнародно-правовим стандартам в галузі прав людини, закріпленим Міжнародним пактом про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 р. Цей принцип означає, що кожен громадянин України на загальних умовах рівності має право на зайняття будь-якої посади в органах держав­ної влади відповідно до своїх здібностей та професійної підготовки.

Принцип позапартійності органів виконавчої і судової влади перед­бачає заборону на створення та діяльність організаційних структур полі­тичних партій в органах виконавчої і судової влади та заборону для про­фесійних суддів належати до політичних партій. Цей принцип є складовою частиною основоположного конституційного принципу — державного суверенітету України, зокрема таких ознак державної влади, як її верхо­венство та незалежність. Органи державної влади і їх посадові особи у своїй діяльності зобов’язані керуватися лише державними інтересами, за­кріпленими відповідними законодавчими актами. Вони не пов’язані жод­ними рішеннями політичних партій та інших громадських формувань.

Відокремленість церкви і релігійних організацій від держави є ознакою світського характеру Української держави та однією з визна­чальних ознак правової держави. В Україні гарантується релігійна багатоманітність, і жодна релігія не може бути визнана державою як обов’язкова. Органи державної влади у своїй діяльності не можуть надавати жодних переваг тій або іншій релігійній течії чи конфесії.

Право не виконувати явно злочинні накази та розпорядження стосується всіх суб’єктів правовідносин, тобто і людини, і державних службовців. Незважаючи на чітку ієрархічність в організації органів державної влади й на обов’язковість актів та рішень вищестоящих органів та посадових осіб для нижчестоящих, вони не зобов’язані ви­конувати явно злочинні накази та розпорядження. При цьому слід за­значити, що явно злочинними є такі накази й розпорядження, злочин­ний характер яких ні в кого не викликає сумнівів, тобто є очевидним для кожної людини, незалежно від рівня її освіти і професійної під­готовки. А під наказами та розпорядженнями в цьому аспекті слід розуміти будь-які рішення й акти всіх державних інституцій.

Принцип гласності поширюється на діяльність практично всіх дер­жавних органів. Разом з тим, Конституція України закріпила цей принцип лише щодо діяльності Верховної Ради України та щодо судового процесу. Принцип гласності означає, що органи державної влади працюють гласно й відкрито, їх діяльність широко висвітлюється засобами масової інфор­мації, кожен громадянин має право ознайомитися з рішеннями й актами державних органів, а рішення, що становлять державну таємницю, можуть прийматися лише в чітко визначених законодавством випадках і лише з метою забезпечення безпеки держави, громадського порядку й дотриман­ня прав та свобод людини і громадянина.

Принцип ієрархічності в організації й діяльності органів дер­жавної виконавчої влади означає, що вся система державної вико­навчої влади передбачає підпорядкованість нижчестоящих органів вищестоящим. Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, на другому щаблі стоять міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Державну виконавчу владу на рівні областей здійснюють обласні, а на рівні районів — районні дер­жавні адміністрації. Місцеві державні адміністрації підзвітні й під­контрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Досить суттєвий вплив на функціонування всього державного ме­ханізму України мають і законодавчо закріплені принципи, до яких слід віднести такі: обов’язковість для державних службовців рішень та актів, прийнятих вищестоящими державними органами в ме­жах їх компетенції й відповідно до законодавчо встановлених по­вноважень; гласність у реалізації державної служби; поєднання єдиноначальності й колегіальності; відповідальність державних службовців за прийняті рішення та інші.

§ 3. Система органів державної влади

Усі органи державної влади України у своїй сукупності становлять єдину, цілісну і внутрішньо узгоджену систему, чим забезпечується ефективне функціонування державного механізму в цілому. У науці під системою розуміють не просто сукупність структурних елементів, а внутрішньо узгоджену, впорядковану і взаємодіючу їх сукупність. Системність в організації державної влади зумовлена як конституцій­ними принципами, покладеними в її основу, так і функціями й завдан­нями державно-владної діяльності. Поділ державної влади на три гілки, наприклад, одночасно передбачає й тісну співпрацю та взаємодію всіх державних інституцій, які діють не розрізнено, а спільно, скоор­диновано і взаємоузгоджено. А ефективне виконання функцій державно- владної діяльності, основними з яких є законодавче врегулювання суспільних відносин, забезпечення виконання прийнятих законів та розв’язання правових спорів, забезпечується узгодженою діяльністю органів законодавчої, виконавчої та судової влади.

Визначальне місце в системі органів державної влади України по­сідає парламент — Верховна Рада України, яка, відповідно до Кон­ституції України, є єдиним органом законодавчої влади. За своєю внутрішньою структурою Верховна Рада України являє собою одно­палатний парламент. За способом реалізації своїх функцій та повно­важень український парламент є постійно діючим органом державної влади — народні депутати України працюють на постійній основі.

Особливість Верховної Ради України в державному механізмі України зумовлена такими чинниками: а) Верховна Рада України є за­гальнонаціональним представницьким органом, що представляє інте­реси усього Українського народу; б) український парламент обирається безпосередньо народом на основі демократичних принципів і з до­триманням демократичних процедур; в) саме Верховна Рада України від імені Українського народу прийняла Конституцію — Основний Закон України, який закріпив систему, структуру, повноваження усіх інших органів державної влади; г) окрім народу, лише Верховна Рада України наділена правом приймати закони — нормативно-правові акти, що мають найвищу після Конституції юридичну силу і якими деталі­зується й конкретизується конституційно-правовий статус усіх інших державних інституцій; ґ) Верховна Рада України є колегіальним орга­ном державної влади; д) усі рішення парламенту приймаються на основі демократичних процедур, шляхом голосування, чим забезпечу­ється врахування найрізноманітніших соціальних інтересів.

Виходячи з вищевикладеного, місце та роль Верховної Ради Укра­їни в системі державної влади можна визначити формулою «перша серед рівних». Адже незважаючи на те, що закріплені ст. 6 Конституції України всі гілки державної влади є формально рівними і незалежни­ми одна від одної, провідне місце в цій системі все ж належить парла­менту нашої держави — Верховній Раді України.

Виконання прийнятих парламентом законів забезпечується узго­дженою діяльністю системи органів виконавчої влади. Відповідно до Конституції України, вищим органом у системі органів виконавчої влади є уряд — Кабінет Міністрів України, який очолює всю систему державної виконавчої влади в Україні. Формування уряду здійснюєть­ся спільно Верховною Радою України та Президентом України. Другу після Кабінету Міністрів України сходинку в системі органів держав­ної виконавчої влади України посідають міністерства та інші централь­ні органи виконавчої влади, функціями яких є управління різними сферами державного життя. Ці державні органи забезпечують реалі­зацію законів, указів Президента України й інших нормативно-правових актів вищих органів державної влади України. Єдність системи органів виконавчої влади України зумовлена єдністю системи державної влади в цілому, розмежуванням функцій і повноважень між органами вико­навчої влади різних рівнів, підпорядкованістю нижчестоящих органів вищестоящим та загальною спрямованістю їх діяльності на здійснен­ня управлінських функцій держави.

Незалежною і самостійною системою органів державної влади є суди. Відповідно до Конституції України, правосуддя в Україні здій­снюється виключно спеціалізованими державними органами — суда­ми. Судочинство покладається на Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції. Конституційний Суд України визначається єди­ним органом конституційної юрисдикції України, головним функціо­нальним призначенням якого є вирішення питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України, а також офіцій­не тлумачення Конституції та законів України.

Система судів загальної України побудована на засадах територі- альності і спеціалізації. Спеціалізованими судами є господарські й адміністративні суди. До системи судів загальної юрисдикції входять місцеві, апеляційні, вищі спеціалізовані (які, відповідно до Закону України «Про судоустрій», є судами касаційної інстанції) суди. Найви­щим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Важливе значення має конституційна заборона на утворення надзвичайних та особливих судів.

Особливе місце в системі органів державної влади посідає інститут глави держави — Президента України. Формально Президент Укра­їни не входить до жодної з передбачених Конституцією України гілок державної влади. Одночасно глава держави наділений досить широ­кими державно-владними повноваженнями, які забезпечують широкі можливості впливати на діяльність кожної з трьох гілок державної влади. Особливий правовий статус Президента України визначається також і порядком його обрання — він обирається безпосередньо гро­мадянами України на вільних виборах, на основі принципів загально­го, рівного, прямого виборчого права, шляхом таємного голосування строком на п’ять років. Такий спосіб обрання Президента України в по­єднанні з його суттєвими державно-владними повноваженнями зумов­люють належне виконання главою держави своїх головних функцій — представництво держави, гарантування державного суверенітету, те­риторіальної цілісності України, додержання Конституції, прав та свобод людини і громадянина.

Конституцією України передбачено й низку інших державних орга­нів, які не належать до жодної з трьох гілок державної влади. Так, розділ VII Основного Закону України, який має назву «Прокуратура», засвідчив, що прокуратура України становить єдину систему, на яку по­кладається виконання окремих правоохоронних функцій держави.

Специфічне місце в системі органів державної влади належить: Рахунковій палаті, на яку покладається функція здійснення від імені Верховної Ради України контролю за надходженням коштів до Дер­жавного бюджету України та їх використанням; Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, який здійснює парламент­ський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина; Вищій раді юстиції, яка покликана забезпечити на­лежний фаховий рівень суддівського корпусу України, здійснювати дисциплінарне провадження стосовно суддів Верховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів і розглядати скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляцій­них та місцевих судів, а також прокурорів.

У цілому система державних органів України відповідає загально­визнаним демократичним засадам організації державної влади, а в своїй сукупності всі державно-владні інституції забезпечують ефек­тивну реалізацію функцій держави.

Контрольні запитання

1. Дайте визначення поняття «державний орган» і назвіть його конституційно-правові ознаки.

2. Дайте класифікацію органів державної влади.

3. На яких конституційно-правових принципах базується організація і діяльність органів державної влади?

4. Якою є система органів державної влади в Україні?