Розділ 13 РЕФЕРЕНДУМИ В УКРАЇНІ

§ 1. Основні форми безпосередньої демократії

Народовладдя є основоположним принципом конституційного ладу України. Згідно зі ст. 5 Конституції, носієм суверенітету і єдиним дже­релом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Безпо­середнє народовладдя (у ст. 69 Конституції України вживається термін «безпосередня демократія») включає участь громадян у реалізації різноманітних форм влади, їх безпосередню владну діяльність, яка спрямована на вирішення відповідних державних або суспільних пи­тань, прийняття рішень та їх втілення в життя.

Третій розділ Конституції України називається «Вибори. Референ­дум». У ньому закріплені такі основоположні форми прямого народо­владдя, як вибори і референдум. Причому законодавець цей розділ у структурі Основного Закону поставив за розділами «Загальні засади» і «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина», що підкреслює особливу роль форм безпосередньої демократії. Крім того, третій роз­діл Конституції, згідно з ч. 3 ст. 156 Конституції України, змінюється в ускладненому порядку. Так, законопроект про внесення змін до цьо­го розділу подається до Верховної Ради Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституцій­ного складу Верховної Ради, затверджується всеукраїнським референ­думом, який призначається Президентом України. Повторне подання законопроекту до цього розділу з одного й того ж питання можливе лише до парламенту України наступного скликання.

Безпосередня демократія виникла ще в умовах первіснообщинно­го ладу і є історично першою формою здійснення влади народу. В Укра­їні накопичені вікові демократичні традиції, які були властиві нашому народу з найдавніших часів. Наприкінці X-на початку XI ст. в Київській Русі закріпився особливий різновид пізньої військової демократії — так звана вічова демократія, яку М. С. Грушевський називав органом гро­мадського контролю над князем і його управою. Вічова демократія була прогресивнішою за тогочасну демократію германців та франків, оскіль­ки правом участі в народних зборах — вічі Київської Русі були наді­лені не тільки дружинники, а й глави сімейств та господарі дворів. Прояви елементів безпосередньої демократії та представницької де­мократії були притаманні Україні на всіх етапах її історичного розвитку.

Н.  Григор’єв-Наш писав, що стародавні віча, громади «татарських людей», коповища литвинських часів, козацькі ради до Хмельницько­го, за Хмельницького, в часи Коліївщини та Паліївщини, вільні грома­ди, Центральна Рада базувалися на традиціях українського народо­владдя. Але багатий позитивний досвід безпосереднього народовлад­дя в Україні протягом тривалого часу не мав розвитку.

Становлення України як суверенної демократичної держави потребує розширення застосування форм безпосередньої демократії, реального волевиявлення народу з принципових питань розвитку держави і су­спільства. Хоча Конституція України в третьому розділі закріпила тіль­ки основоположні форми такої демократії — вибори і референдум, але таких форм значно більше. До них також належать: збори трудових колективів; збори громадян за місцем проживання (сільські сходи, збори жителів мікрорайону в місті); громадські та всенародні обговорення актуальних питань місцевого і загальнодержавного рівня; мітинги і де­монстрації; наради загальнодержавного й місцевого значення; громадські слухання, звернення громадян (петиції).

Зазначені інститути безпосередньої демократії не вичерпують ар­сеналу її форм. У багатьох країнах світу застосовуються й інші інсти­тути прямої демократії: плебісцит, народна законодавча ініціатива, народний розпуск представницького органу, які близькі за своєю суттю до референдумів, але ніколи не застосовувалися в Україні.

§ 2. Поняття і види референдумів

Термін «референдум» у перекладі з латині означає «те, що має бути повідомлено». На відміну від виборів, референдум не є універсальним інститутом. У деяких країнах розвинутої демократії він ніколи не за­стосовувався (Нідерланди) або застосовувався в поодиноких випадках (Велика Британія, Бельгія). Нерідко цей інститут використовувався для політичного маніпулювання.

У законодавстві і філософській доктрині права термін «референ­дум» тлумачиться по-різному. У нормативних актах застосовуються терміни «референдум» (Україна, Росія, Білорусь, Молдова, Італія, Іс­панія, Словаччина) і «плебісцит» (Чилі, Еквадор, Коста-Рика).

Перший у світі референдум було проведено 1439 р. у швейцарсько­му кантоні Берн з проблем фінансового становища цього кантону.

В Україні питання референдуму регламентуються Конституцією (розділ III «Вибори. Референдум», а також статтями 5, 85, 106, 138, 143, 156) та Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р., у якому референдум визначається як спосіб при­йняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень із важливих питань загальнодержавного і місцевого зна­чення (ст. 1).

Референдуми можна класифікувати за різними ознаками: територія проведення; юридична сила рішень, прийнятих на референдумі; під­стави проведення; спосіб проведення; предмет референдуму; час про­ведення; за суб’єктами, що ініціювали проведення референдуму.

Так, за територією проведення референдуми в Україні поділяють на: а) всеукраїнський; б) референдум Автономної Республіки Крим; в) місцеві референдуми.

За юридичною силою рішень референдуми в Україні поділяють на імперативні та консультативні. Перший відрізняється від другого тим, що рішення імперативного референдуму мають найвищу юридичну силу, є остаточними, обов’язковими для виконання на всій території країни і не потребують затвердження будь-яким державним органом. Причому рішення імперативного референдуму можуть бути змінені або скасовані лише новим всеукраїнським референдумом. Різновидом імперативного референдуму є ратифікаційний референдум. Його сут­ність полягає в тому, що на нього виноситься закон, прийнятий парла­ментом України, який набуває чинності та найвищої юридичної сили за результатами референдуму. Прикладом такого референдуму є кон­ституційний референдум, який може проводитися відповідно до ст. 156 Конституції України.

Згідно із законом, консультативні референдуми проводяться з ме­тою вирішення важливих питань загальнодержавного та місцевого значення. Результати дорадчого опитування (консультативного рефе­рендуму) розглядаються і враховуються при прийнятті рішень відпо­відними державними органами (ст. 46). Незважаючи на формально- обов’язковий характер, дорадче опитування має морально зобов’язуючу силу. У демократичній державі влада, як правило, при прийнятті рішень ураховує результати консультативних референдумів. Поширення на дорадчі опитування процесуальних вимог скоріше за все є недоціль­ним. Вразливою рисою консультативних референдумів є необов’язко­вість їхніх рішень та невизначеність питань, що на них виносяться і довільно тлумачаться ініціаторами проведення таких референдумів, так само як і їхні результати.

За підставами проведення референдуми можуть бути обов ’язковими та факультативними. Обов’язковий референдум передбачає обов’язкове його проведення, оскільки це є вимогою законодавства. Так, Конститу­ція України визначає проведення обов’язкового всеукраїнського рефе­рендуму при вирішенні питань про зміну території України (ст. 73) та про внесення змін до І, III і XIII розділів Основного Закону (ст. 156). Значущість обов’язкового референдуму полягає в тому, що він гарантує українському народу право вирішувати найбільш важливі питання суспільного і державного життя шляхом безпосереднього волевияв­лення у формі голосування. Факультативний референдум проводить­ся для прийняття: а) законів шляхом всенародного голосування; б) рі­шень загальнодержавного рівня з найбільш актуальних питань держа­вотворення. Так, у Португалії факультативні референдуми проводять­ся з будь-якого важливого питання загальнонаціонального значення за винятком фінансових. Така ж практика існує в Іспанії, Польщі. Але в Польщі є такий специфічний різновид факультативного референдуму, який передбачає прийняття загальних принципів конституції ще до розробки її тексту. Були пропозиції провести такий референдум і в Укра­їні перед прийняттям Основного Закону.

За часом проведення загальнодержавний референдум може бути дозаконодавчим або післязаконодавчим. Дозаконодавчі референдуми, як правило, мають консультативний характер і проводяться для визна­чення ставлення громадян до рішення, яке має бути прийняте відпо­відним державним органом. Післязаконодавчіреферендуми спрямова­ні на надання відповідної юридичної сили рішенням парламенту. Прикладом такого референдуму був всеукраїнський референдум 1 груд­ня 1991 року, на якому було підтверджено законність і надано найвищої юридичної сили Акту проголошення незалежності України, прийня­тому 24 серпня 1991 року Верховною Радою Української РСР

За предметом всеукраїнські референдуми поділяють на: конститу­ційні (ст. 156 Конституції України, п. 1 ст. 3 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми); законодавчі (п. 2 ст. 3 Закону); з питань зміни території України (ст. 73 Конституції України); міжнародно-правові (ст. 5 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми») тощо.

На конституційному референдумі може прийматися новий Осно­вний Закон або зміни до чинної Конституції. Законодавчий референдум проводиться щодо проектів або чинних законів. Предметом референ­думів із міжнародно-правових питань є входження держави до певних міждержавних організацій, співтовариств. На адміністративні рефе­рендуми виносяться питання управлінського характеру. Зокрема, це можуть бути питання про зміну адміністративно-територіального по­ділу. З погляду юридичної сили рішення, що прийняті шляхом голо­сування на референдумі, мають різні юридичні наслідки.

§ 3. Всеукраїнський референдум

Всеукраїнський референдум передбачає голосування всіх громадян України з найважливіших питань загальнодержавного значення. Його результати мають імперативний характер на всій території України.

Право на участь у референдумі — це природне право особи. Не випадково в ч. 1 ст. 21 Загальної декларації прав людини проголошу­ється, що кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників. Учас­ники всеукраїнського референдуму визначені правовими нормами. Ці норми регламентують їх правосуб’єктність на кожній стадії підготовки і проведення такого референдуму. Кожній стадії відповідає особливе коло суб’єктів всеукраїнського референдуму. Суб’єктів всеукраїнсько­го референдуму поділяють на такі категорії: а) суб’єкти, які мають право ініціювати проведення референдуму; б) суб’єкти, що наділені правом призначати референдум; в) суб’єкти, наділені правом підготов­ки і проведення референдуму; г) суб’єкти, що мають право участі в голосуванні на референдумі.

Суб’єктами, що мають право вимагати проведення всеукраїнсько­го референдуму, є громадяни України, які наділені правом голосу, у кількості не менш як три мільйони.

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, установ­лених Конституцією. Протягом тривалого часу призначення всеукра­їнських референдумів, згідно з Конституцією України 1978 р. і Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», належало до повноважень тільки Верховної Ради України. Із запровадженням ін­ституту Президента та принципу поділу влади відбулося розмежуван­ня на конституційному рівні цих повноважень між парламентом і Пре­зидентом. До повноважень парламенту України належить призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73 Конституції України (п. 2 ст. 85 Конституції). Йдеться про референдум з питань про зміну території України. Президент України призначає всеукраїн­ський референдум щодо внесення змін до Конституції, відповідно до ст. 156 Конституції України, і проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою (п. 6 ст. 106 Конституції). Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не мен­ше ніж у двох третинах областей і не менше ніж по сто тисяч у кожній області. Конституція України 1996 року, на відміну від Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», передбачає ускладнену про­цедуру призначення всеукраїнського референдуму, оскільки закон не містив положення про необхідність зібрання по сто тисяч підписів ви­борців у двох третинах областей України.

Призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму перед­бачає прийняття відповідного нормативно-правового акта, в якому визначаються дата проведення всеукраїнського референдуму, назва закону чи рішення та зміст питання, що виноситься на референдум. Верховна Рада України призначає референдум шляхом прийняття по­станови, а Президент України — шляхом видання указу. Так, 15 січня 2000 р. Президент України видав Указ № 65/2000 «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою».

До суб’єктів організації та проведення всеукраїнського рефе­рендуму належать: система комісій (Центральна виборча комісія та територіальні комісії зі всеукраїнського референдуму) і суб’єкти, на яких покладається обов’язок сприяти вищезазначеним комісіям з ре­ферендуму у виконанні їхніх повноважень. До них відносять державні й громадські органи, підприємства, установи, організації, службових осіб. Особливими учасниками всеукраїнського референдуму є суб’єкти, які наділені правом агітації щодо ініціювання всеукраїнського рефе­рендуму та його предмета. До них належать громадяни України, по­літичні партії, громадські організації, масові рухи та трудові колекти­ви, яким, згідно зі ст. 8 Закону «Про всеукраїнський та місцевий рефе­рендуми», надається право безперешкодної агітації за (проти) пропо­зицію про оголошення всеукраїнського референдуму, за (проти) при­йняття рішення винесення на всеукраїнський референдум відповід­ного питання.

Суб’єктами, що наділені правом участі в голосуванні на все­українському референдумі, є громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років. Отже, таке право визнається не за всіма особами, які проживають на території України (наприклад, іно­земці, особи без громадянства) на день проведення референдумів, а лише за громадянами. Причому право на участь у референдумах мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політич­них та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних та інших ознак. Не мають права голосу, а відповідно і участі в референдумі громадяни, які ви­знані судом недієздатними. Будь-яких інших підстав (цензів) позбав­лення права голосу Конституція України не встановлює. Це стосуєть­ся і тривалості проживання (цензу осілості), і освіти (освітнього цензу) тощо. Право громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах включає не тільки право голосувати, а й право ініцію­вати збір підписів під вимогою про проведення всеукраїнського рефе­рендуму; право громадян на ознайомлення зі списками громадян і право на оскарження у зв’язку з неточностями або помилками в спис­ку громадян, які мають брати участь у референдумі (статті 33, 34 За­кону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»).

Предметом всеукраїнського референдуму може бути затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до неї змін і доповнень; прийняття, зміна чи скасування законів України або окре­мих положень; прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів. На всеукраїнський референдум можуть виноситися питання, які, згідно з Конституцією, належать до відання України, тобто питання загально­державного значення. Виключно всеукраїнським референдумом ви­рішується питання про зміну території (ст. 73 Конституції). Це поло­ження закріплено в Конституції України з метою упередження вине­сення на місцеві референдуми питань загальнодержавного і загально­національного значення, до яких, безумовно, належить питання про зміну території держави. Тому проведення місцевих референдумів з питань мови, громадянства, території не матиме юридичних наслід­ків, оскільки це питання є загальнодержавного, а не місцевого рівня.

Використання референдуму як форми безпосереднього волевияв­лення громадян має бути зваженим. Органи державної влади не повин­ні виносити як на всеукраїнський, так і на місцеві референдуми питан­ня, для вирішення яких потрібні професійні знання, досвід та інші передбачені законом підстави. Виходячи з цього, ст. 74 Конституції України встановлює, що референдум не допускається щодо законопро­ектів з питань податків, бюджету та амністії.

На всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питан­ня амністії та помилування; про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського по­рядку, захисту здоров’я та безпеки громадян; питання, пов’язані з об­ранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції парламенту України, Президента та Кабінету Міністрів України. Такі обмеження щодо предмета загальнонаціонального та місцевих референдумів відповідають світовій практиці конституціо­налізму. Так, згідно з Конституцією Італії (ч. 2 ст. 75), на референдум не виносяться закони про податки і бюджет, про амністію і помилуван­ня, про повноваження на ратифікацію міжнародних договорів.

Громадяни беруть участь у всеукраїнських та місцевих рефе­рендумах на рівних засадах. Кожний громадянин має один голос. Референдум є прямим: громадяни беруть у ньому участь безпосеред­ньо. Голосування під час референдуму є таємним: контроль за волеви­явленням громадян не допускається. Громадянам, політичним партіям, громадським організаціям, масовим рухам, трудовим колективам на­дається право проводити агітацію за пропозицію про оголошення ре­ферендуму, а також проти пропозиції про оголошення референдуму, прийняття закону чи рішення. Принципове значення має те, що для реалізації цього права заінтересованим особам і організаціям надають­ся приміщення для зборів, забезпечується можливість використання засобів масової інформації. Винесений на референдум проект закону, рішення обговорюється в межах України або тієї адміністративно- територіальної одиниці, де проводитиметься референдум. Діяльність державних і громадських органів, які беруть участь у підготовці і про­веденні референдуму, здійснюється відкрито і гласно. Усі рішення, що стосуються референдуму, а також проекти законів, інших рішень, які виносяться на референдум, підлягають опублікуванню засобами ма­сової інформації.

Демократичні засади підготовки і проведення референдумів ви­являються і в тому, що засоби масової інформації висвітлюють хід підготовки і проведення референдуму, їх представникам гарантується безперешкодний доступ на всі збори і засідання, пов’язані з референ­думом, і одержання інформації.

Для проведення голосування і підрахунку голосів під час референ­думів територія районів, міст, районів у містах, селищ міського типу і сільрад поділяється на дільниці для голосування. Ці дільниці утво­рюються з кількістю від двадцяти до трьох тисяч громадян, які мають право брати участь у референдумі, а в необхідних випадках — з мен­шою або більшою кількістю громадян. Дільнична комісія з референ­думу утворюється у складі п’яти-дев’ятнадцяти членів районними, міськими, районними в містах, селищними і сільськими радами або їх головами не пізніш як за сорок днів до всеукраїнського і п’ятнадцяти днів — до місцевого референдуму. Ця комісія має такі функції: вивішує у приміщенні дільниці текст проекту закону, рішення, що виноситься на референдум, надає громадянам можливість ознайомитися з ним під час підготовки до проведення референдуму і в день голосування; скла­дає по дільниці список громадян, які мають право брати участь у ре­ферендумі; ознайомлює громадян зі списком, приймає і розглядає за­яви щодо неправильності в списку і вирішує питання про внесення до нього відповідних змін; сповіщає громадян про день проведення ре­ферендуму й місце голосування; забезпечує підготовку приміщення і скриньок для голосування; організовує голосування в день проведен­ня референдуму на дільниці; створює лічильну групу для підрахунку голосів; проводить підрахунок голосів, поданих на дільниці для голо­сування; розглядає заяви і скарги з питань підготовки референдуму та організації голосування і приймає щодо них рішення.

Центральна виборча комісія як постійно діючий колегіальний дер­жавний орган виконує повноваження Центральної комісії зі всеукра­їнського референдуму (ст. 20 Закону України «Про Центральну ви­борчу комісію» від 30 червня 2004 р.). Для підготовки і проведення всеукраїнського референдуму в Україні утворюються також комісії: а) комісія Автономної Республіки Крим зі всеукраїнського референду­му; б) обласні, районні, міські, районні у містах, селищні, сільські комісії з референдуму; в) дільничні комісії з референдуму.

Голосування проводиться в день референдуму з 7-ї до 20-ї години. Про час і місце голосування дільнична комісія з референдуму сповіщає громадян не пізніше як за десять днів до референдуму. Голосування проводиться в спеціально відведених приміщеннях. У день референ­думу перед початком голосування скриньки для голосування перевіряє, пломбує або опечатує голова дільничної комісії з референдуму у при­сутності членів комісії. Кожний громадянин голосує особисто. Голо­сування за інших осіб не допускається. Бюлетені для голосування видаються дільничною комісією з референдуму на підставі списку громадян після пред’явлення громадянином паспорта або іншого до­кумента, який посвідчує його особу. При одержанні бюлетеня для голо­сування в списку громадян, які мають право брати участь у референ­думі, громадянин ставить підпис. Бюлетені для голосування заповню­ються голосуючим у кабіні або кімнаті для таємного голосування. Під час заповнення бюлетенів забороняється присутність будь-кого, крім голосуючого.

Підрахунок голосів на дільниці для голосування здійснюється дільничною комісією з референдуму. На підставі бюлетенів, що були в скриньках і конвертах, комісія визначає: загальну кількість громадян, які взяли участь у голосуванні; кількість громадян, які голосували за схвалення винесеного на референдум проекту закону, рішення, і кіль­кість громадян, які голосували проти його схвалення; кількість бюле­тенів, визнаних недійсними. Визнаються недійсними бюлетені для голосування невстановленого зразка, а також бюлетені, які не містять точно висловленого рішення громадян. Результати підрахунку голосів розглядаються на засіданні дільничної комісії з референдуму і зано­сяться до протоколу.

Результати всеукраїнського референдуму встановлюються і зано­сяться до протоколу на засіданні Центральної комісії зі всеукраїнського референдуму на підставі протоколів обласних комісій із референдуму.

Проект закону, рішення вважаються ухваленими громадянами, якщо за них було подано більшість голосів громадян від кількості тих, хто взяв участь у референдумі.

Новий всеукраїнський референдум із питань, що раніше виноси­лися на референдум, може бути проведений не раніш як через п’ять років.

У зв’язку з прийняттям Конституції України 1996 року виникла необхіність у суттєвому реформуванні поточного законодавства щодо всеукраїнських та місцевих референдумів.

В Україні 16 березня 2000 р. відбувся всеукраїнський референдум, на який були винесені питання: 1) щодо можливості доповнення ст. 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту: «Пре­зидент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одно­го місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську біль­шість, або в разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготов­леного і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів Укра­їни Державного бюджету України»; 2) «Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилучити у зв’язку з цим частину третю статті 80 Конституції Укра­їни: «Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані?»; 3) «Чи згодні Ви із зменшенням кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов’язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів «чотириста п’ятдесят» на слово «триста», а також внесенням відповідних змін до виборчого за­конодавства?»; 4) «Чи підтримуєте Ви необхідність формування дво­палатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відпо­відних змін до Конституції і виборчого законодавства?». З усіх питань, винесених на всеукраїнський референдум, понад 80 % громадян, що взяли участь у голосуванні, відповіли «так». Але результати народно­го волевиявлення так і не були втілені в життя.

§ 4. Місцеві референдуми

Поряд із всеукраїнським референдумом, відповідно до чинної Конституції України і законодавства, проводяться місцеві референду­ми. Можливість їх проведення передбачається Конституцією України (статті 38, 143), законами «Про всеукраїнський та місцеві референду­ми», «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими нормативно- правовими актами.

Місцеві референдуми — це безпосереднє (пряме) волевиявлення територіальних громад щодо прийняття рішень з питань місцевого значення шляхом голосування членів цих громад.

Ці референдуми своєю суттю є формою безпосередньої демократії на місцевому рівні, здійснення місцевої публічної влади територіальни­ми громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Місцеві референдуми — одна з основоположних форм діяль­ності територіальних громад, вища форма місцевого самоврядування як права територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Ці референдуми є формою волевиявлення територіальних спільнот, тобто виявом безпо­середньої демократії місцевого характеру, місцевого народовладдя. Не випадково в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 7) міс­цеве самоврядування визначається як форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення.

Предметом місцевого референдуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень із питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно- територіальних одиниць; прийняття рішень, які визначають зміст по­станов місцевих рад народних депутатів та їх виконавчих і розпорядчих органів. На місцеві референдуми можуть виноситися питання, які на­лежать, згідно з законодавством України, до відання місцевого само­врядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також питання дострокового припинення повноважень відповідної місцевої ради та її голови.

Згідно із Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», на місцеві референдуми не виносяться питання: про скасування за­конних рішень вищих за належністю органів державної влади і само­врядування; віднесені до відання органів суду і прокуратури; пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної ради та її виконавчих органів.

Голосування на місцевих референдумах проводяться на демокра­тичних засадах. Воно відбувається на основі загального, рівного і пря­мого виборчого права, є вільним і таємним.

Місцеві референдуми — прерогатива територіальних громад, які, згідно зі ст. 143 Конституції України, забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів. З більшості питань місцевого самоврядування проводяться факультативні референдуми з ініціативи місцевої ради або на вимогу її депутатів, або на вимогу, підписану однією десятою частиною громадян України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці і мають право брати участь у референдумі. Закон «Про все­український та місцеві референдуми» передбачає проведення і обов’яз­кових місцевих референдумів. Так, ст. 6 Закону встановлює, що виключ­но місцевими референдумами в межах відповідних адміністративно- територіальних одиниць вирішуються питання про об’єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр.

Не допускається проведення референдумів з питань, що не нале­жать до відання Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Результати таких референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили.

Місцеві референдуми за територією їх проведення поділяються на сільські, селищні, міські, районні, обласні референдуми. За часом про­ведення місцеві референдуми поділяють на звичайні і повторні. Звичай­ні місцеві референдуми є ініціативними. Відповідно до ст. 12 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», вони призначаються місцевими радами за власною ініціативою або за пропозицією тих суб’єктів, які мають право вносити до відповідної міської ради проекти рішень або пропозицій про прийняття відповідних рішень. Повторні референдуми можливі тоді, коли порушено законодавство про референ­думи. Так, згідно зі ст. 43 Закону «Про всеукраїнський та місцеві рефе­рендуми», якщо під час проведення місцевого референдуму було до­пущено грубі порушення цього Закону, відповідна місцева рада в п’ятнадцятиденний термін може призначити повторно місцевий рефе­рендум на всій території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або її частині. У такому разі може бути прийняте рішення про утворення комісій з місцевого референдуму в повторному складі.

Сільські, селищні, міські ради, їх виконавчі органи, сільські, се­лищні, міські голови, підприємства і організації державної і комуналь­ної форм власності при проведенні місцевих референдумів зобов’язані надавати приміщення, забезпечувати рівний доступ членів територі­альних громад, місцевих осередків політичних партій до засобів масо­вої інформації.

Місцеві референдуми, відповідно до Конституції України, мають проводитися державною мовою.

Порівняно із всеукраїнським референдумом фінансування місцевих референдумів має свою специфіку, оскільки підготовка і проведення місцевих референдумів здійснюється за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів, розмір та порядок формування яких визначаються місцевими радами. Для покриття фінансових витрат на проведення місцевих референдумів можуть утворюватися громадські фонди, до яких роблять добровільні пожертвування громадяни України, місцеві осередки політичних партій, юридичні особи, зареєстровані в Україні, за винятком підприємств із іноземними інвестиціями, а також підпри­ємств, установ і організацій, що утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету. Контроль за формуванням і використанням коштів громадських фондів здійснюється відповідною сільською, селищною, міською комісією з референдуму.

Місцеві референдуми мають кілька основних стадій: 1) призна­чення місцевого референдуму; 2) утворення дільниць із проведення місцевого референдуму; 3) утворення комісій із проведення місцевого референдуму; 4) складання списків громадян, які мають право брати участь у місцевому референдумі; 5) агітація за прийняття рішень, що виносяться на референдум; 6) голосування; 7) визначення результатів місцевого референдуму.

Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (ст. 22) встановлюється, що в рішенні про призначення референдуму зазна­чається дата проведення референдуму, назва проекту закону, рішення, зміст питання, що його виносять на референдум. На місцевий рефе­рендум, як правило, виносяться одне питання. Дата проведення місце­вого референдуму призначається не раніш як за місяць і не пізніш як за два місяці від дня прийняття рішення про його проведення.

Для проведення голосування і підрахунку голосів, згідно зі ст. 23 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», територія ра­йонів, міст, районів у містах, селищ міського типу і сільрад поділяєть­ся на дільниці для голосування. Дільниці утворюються не пізніш як за двадцять днів до місцевого референдуму з охопленням від двадцяти до трьох тисяч громадян. Згідно зі ст. 24 Закону, для підготовки і про­ведення місцевого референдуму в межах адміністративно-територіаль­них одиниць, де він проводиться, утворюються такі комісії: обласні, районні, міські, районні в містах, селищні, сільські комісії з референ­думу, а також дільничні комісії.

Організація роботи з проведення місцевого референдуму в основ­ному є аналогічною організації роботи комісій зі всеукраїнського ре­ферендуму і виборів. Засідання комісії з референдуму є правомочним, якщо в ньому бере участь не менш як дві третини від її загального складу. Рішення, прийняті в межах повноважень комісії, — обов’язкові до виконання всіма державними і громадськими органами, підприєм­ствами і організаціями. Рішення і дії комісії з референдуму можуть бути оскаржені у вищі за належністю комісії або до суду.

Списки громадян, які мають право брати участь у місцевому рефе­рендумі, складаються окремо по кожній дільниці для голосування й підписуються головою і секретарем дільничної комісії з референду­му. Громадянин може бути включений до списку громадян, які мають право брати участь у референдумі, лише по одній дільниці для голо­сування. Важливою складовою стадії організації місцевого референ­думу є ознайомлення громадян із списками громадян, які мають право брати участь у референдумі. Ці списки надаються для загального озна­йомлення за 10 днів до референдуму. Громадянам має бути забезпече­на можливість ознайомитися із списком і перевірити правильність його складення в приміщенні дільничної комісії з референдуму. Відповідно до ст. 34 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», кож­ному громадянину надається право оскаржити невключення, непра­вильне включення до списку або виключення із списку, а також до­пущені в ньому неточності в зазначенні даних про нього.

Важливою стадією місцевого референдуму є агітація. Для без­перешкодної агітації за або проти прийняття рішення, що виносить­ся на місцевий референдум, зацікавленим особам і організаціям на­даються приміщення для зборів, забезпечується можливість викорис­тання засобів масової інформації. Діяльність державних органів і громадських організацій, які беруть участь у підготовці та проведен­ні місцевого референдуму, здійснюється відкрито і гласно. Усі рішен­ня, що стосуються референдуму, а також проекти рішень, що вино­сяться на референдум, підлягають опублікуванню засобами масової інформації. Вони висвітлюють також хід підготовки і проведення місцевого референдуму, їх представникам гарантується безперешкод­ний доступ на всі збори і засідання, пов’язані з референдумом, і одер­жання потрібної інформації. Але в день проведення місцевого рефе­рендуму будь-яка агітація забороняється. Це загальне правило, яке стосується і виборів.

Головною стадією місцевого референдуму є голосування, яке прово­диться в день референдуму з 7-ї до 20-ї години. Кожний громадянин голо­сує особисто. Голосування за інших осіб не допускається. Громадянин під час заповнення бюлетеня викреслює в ньому одне з двох слів: «так» або «ні» і заповнений бюлетень опускає в скриньку для голосування.

Важливою стадією місцевого референдуму є визначення його результатів. Підрахунок голосів на дільниці для голосування прово­дить дільнича комісія з референдуму. Результати референдуму зано­сяться до протоколу, який підписується головою, заступником голови, секретарем і членами комісії і негайно надсилається до відповідної районної, міської, районної в місті, селищної, сільської комісії з рефе­рендуму. На підставі протоколів дільничних комісій з референдуму міська (міст без районного поділу), районна в місті, селищна, сільська комісія з референдуму визначає: а) загальну кількість громадян, які мають право брати участь у референдумі; б) кількість громадян, які одержали бюлетені; в) кількість громадян, які взяли участь у голосу­ванні; г) кількість громадян, які голосували за схвалення рішення; ґ) кількість громадян, які голосували проти його схвалення; д) кількість бюлетенів, визнаних недійсними. Результати підрахунку голосів роз­глядаються на засіданні комісії і заносяться до протоколу, який над­силається до вищої за належністю комісії з референдуму. На підставі поданих протоколів обласна, районна, міська (міст із районним поді­лом) комісія з референдуму проводить підрахунок голосів у межах адміністративно-територіальної одиниці, результати якого заносяться до протоколу, що надсилається до вищої за належністю комісії з рефе­рендуму. Протокол з результатами підрахунку голосів підписується головою, заступниками голови, секретарем і членами відповідної ко­місії з референдуму.

Референдум вважається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяли участь менше половини громадян, внесених до списків для голосування.

Офіційні повідомлення про результати референдуму публіку­ються відповідною комісією не пізніш як на десятий день після рефе­рендуму. Рішення, прийняті референдумом, обнародуються у встанов­леному законодавством порядку опублікування актів місцевих рад і вводяться в дію з моменту їх опублікування, якщо в самому рішенні не визначено інший термін. Датою прийняття рішення вважається день проведення референдуму.

Зміна або скасування рішень, прийнятих референдумом, прово­диться також референдумом. Зміна або скасування рішень, прийнятих місцевим референдумом, може здійснюватися, згідно зі ст. 45 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», відповідною місцевою радою (більшістю не менш як дві третини від загальної кількості її складу) з обов’язковим затвердженням її рішення на референдумі, який має бути проведений упродовж шести місяців після внесення цих змін або скасування рішення попереднього референдуму. Новий місцевий референдум із питань, що виносилися на попередній референдум, може бути призначено не раніш як через рік від дня проведення попередньо­го референдуму з цих питань.

Контрольні запитання

1. Дайте визначення поняття «референдум».

2. Які є види референдумів?

3. У чому полягає зміст і спрямованість конституційно- правового регулювання референдумів?

4. Хто і з яких питань може призначати всеукраїнський і місцеві референдуми?

5. Які питання не можуть бути винесені на всеукраїн­ський і місцеві референдуми?

6. Яким є порядок організації і проведення референдумів, підрахунку голосів виборців?

7. Якою є специфіка проведення місцевих референду­мів?