Глава IX. Организация и деятельность органов прокуратуры в зарубежных странах

§ 1. Организация и деятельность органов прокуратуры стран СНГ и Балтии
§ 2. Современная прокуратура в Восточно-европейских странах
§ 3. Организация и деятельность органов прокуратуры и сходных государственно-правовых структур в других зарубежных странах

§ 1. Организация и деятельность органов прокуратуры стран СНГ и Балтии

Реформирование действующих государственных институтов, становление и развитие новых государственно-правовых структур в сфере обеспечения законности и правопорядка в странах Содружества Независимых Государств и Балтии в постсоветский период осуществляется под воздействием общественно-политических, социально-экономических и иных процессов и тенденций. При этом в различной мере сказываются особенности развития конституционного процесса, всего комплекса государственно-правовых структур. В существенной мере проявляется степень развитости правовой сферы, исторические и национальные традиции, политические ориентации.
В различной мере сказывается и влияние предшествующего опыта и традиций совместного функционирования этих государств. Преобразование государственно-правовых институтов в этих государствах происходит с разной скоростью, в соответствии с принципами нового государственного устройства, политическими и международно-правовыми ориентациями.
В ряде государств для осуществления практических мер государственного строительства разработаны конституционные концепции, государственные программы правовой реформы, иные основополагающие документы, в которых существенное место уделено прокуратуре как одному из важных конституционных государственно-правовых институтов обеспечения законности и правопорядка.
Прокуратура в структуре государственно-правовых институтов. Общим для прокуратур большинства стран СНГ и Балтии является подчеркнуто независимый характер их деятельности, о чем имеются прямые упоминания в законе. Система подотчетности и подконтрольности органов прокуратуры, закрепляемая в законодательстве, исходит прежде всего из необходимости реального обеспечения этого принципа. Обычно прокуратура подконтрольна либо высшему законодательному органу (парламенту), либо также и президенту как гаранту конституции, прав и свобод граждан.
Статья 6 Закона о прокуратуре Узбекистана так и называется: "Гарантии независимости прокуратуры в осуществлении полномочий". Согласно этой статье деятельность прокуратуры подконтрольна Президенту Республики Узбекистан и Олий Мажлису (парламенту). Запрещается вмешательство других органов государственной власти и управления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц в деятельность прокуратуры по осуществлению возложенных на нее функций, подбору и расстановке кадров. Аналогичная норма, сходная во многом и по содержанию, имеется в Законе Украины (ст. 7). Деятельность прокуратуры подконтрольна только Парламенту Украины, образуемым им для этой цели органам.
В Казахстане прокуратура — это государственный орган, подотчетный Президенту Республики Казахстан, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Генеральный прокурор Республики Казахстан назначается на должность Президентом Республики с согласия Сената Парламента сроком на пять лет, подотчетен Президенту Республики и освобождается им от должности (ст. 1, 10 Закона о прокуратуре).
В Белоруссии прокуратура республики является самостоятельным органом, осуществляющим от имени государства высший надзор за исполнением законов (ст. 1 Закона о прокуратуре). Закон Литовской Республики "О прокуратуре" определяет, что прокуратура является самостоятельным правоохранительным органом Литовской Республики" (ст. 1). Вмешательство органов государственной власти и управления и их должностных лиц, политических партий, общественных организаций и движений, работников радио и телевидения в работу прокуратуры при производстве следствия по делам и осуществлении прокурорского надзора влечет установленную Законом ответственность (ст. 4).
Генеральная прокуратура Киргизии представляет отчет Президенту Республики и информирует Правительство о состоянии законности, выполнения органами исполнительной власти обязанностей по обеспечению соблюдения законов, охране общественного порядка и национальной безопасности, прав и свобод граждан (ст. 8).
В ряде стран прокуратуру следует рассматривать в соответствии с некоторыми вновь введенными или восстановленными ранее действовавшими государственно-правовыми структурами. Конституцией Литовской Республики (1992 г.) предусмотрен новый институт государственных контролеров Сейма. На них возлагается рассмотрение жалоб граждан о злоупотреблениях или бюрократизме со стороны государственных должностных лиц (за исключением судей) и должностных лиц органов самоуправления. Контролеры осуществляют надзор за законностью управления государственным имуществом и его использования и за исполнением государственного бюджета (ст. 134). Контролеры Сейма вправе вносить предложения в суд об освобождении виновных должностных лиц от занимаемых должностей.
В Эстонии прокуратура является учреждением исполнительной государственной власти, входящим в сферу управления министра юстиции в статусе самостоятельной службы. Положение о прокуратуре, ее структура и штаты утверждаются министром юстиции. При этом, являясь органом исполнительной власти и входя в состав Министерства юстиции, прокуратура осуществляет надзор за законностью досудебного производства по уголовным делам, осуществляемого органами предварительного следствия (следственное бюро), за законностью исполнения наказаний, связанных с лишением свободы, и законностью применения принудительных мер медицинского и воспитательного характера, за законностью деятельности полиции. Тем самым на прокуратуру как орган исполнительной власти возлагается надзор за исполнением законов иными органами этой же власти.
Прокуратуру Эстонии целесообразно рассматривать в сочетании с таким традиционным для этой страны государственным институтом, как институт канцлера юстиции. В своей деятельности канцлер юстиции является независимым должностным лицом, осуществляющим надзор за соответствием правовых актов законодательной и исполнительной государственной власти и местного самоуправления Конституции и законам. Канцлер юстиции осуществляет анализ предложений, внесенных ему в целях изменения законов, а также предложений, касающихся работы государственных учреждений, и при необходимости представляет Генеральному собранию (парламенту) доклад.
В случаях, предусмотренных Конституцией, канцлер юстиции входит в Государственное собрание с предложением о привлечении к уголовной ответственности члена Государственного собрания, Президента Республики, члена Правительства, государственного контролера, председателя Государственного суда.
Канцлер юстиции назначается на должность сроком на семь лет Государственным собранием по представлению Президента Республики. Он может быть отстранен от должности только по решению суда. Значительны полномочия канцлера юстиции в сфере надзора за законностью законов и других правовых актов. Если он приходит к выводу, что акт законодательной или исполнительной власти либо местного самоуправления противоречит Конституции или закону, он предлагает органу, принявшему этот акт, привести его в соответствие с Конституцией или законом. Если в двадцатидневный срок этого не сделано, канцлер юстиции входит в Государственный суд с представлением признать этот акт недействительным.
Сферы правовых отношений и объекты, на которые распространяется прокурорский надзор. В ряде стран СНГ сфера прокурорского надзора расширилась как по составу объектов, на которые он распространялся, так и по кругу нормативных правовых актов, за исполнением которых он осуществляется.
В соответствии с Законом Украины о прокуратуре, высший надзор за соблюдением и правильным применением законов Кабинетом министров Украины, министерствами, государственными комитетами, ведомствами, другими органами государственного и хозяйственного управления и контроля, Правительством Республики Крым, местными советами, их исполнительными и распорядительными органами, воинскими частями, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, должностными лицами и гражданами осуществляется Генеральным прокурором Украины и подчиненными ему прокурорами.
"Высшим" прокурорский надзор определяется также в Республике Беларусь, Казахстане.
Согласно конституциям и законам о прокуратуре большинства стран СНГ прокуратура является органом надзора за точным и единообразным исполнением (соблюдением) законов (Закон о прокуратуре Украины — ст. 1, Беларуси — ст. 1; Казахстана — ст. 1; Узбекистана — ст. 1 и др.).
Компетенция прокуратуры распространяется на акты Правительства (совета, кабинета министров), кроме Украины, также и в Казахстане, Туркменистане. В некоторых государствах СНГ и Балтии прокурорский надзор распространяется и на исполнение законов гражданами.
Обычно на прокуратуру возлагается надзор за исполнением законов, а в ряде стран — и за исполнением актов (указов) президента. В Туркменистане прокуратура надзирает, кроме того, и за исполнением актов Правительства. В Эстонии прокурорский надзор распространяется только на сферы деятельности органов полиции, предварительного следствия, исполнения уголовных наказаний и принудительных мер медицинского и воспитательного характера. Такая ограниченная сфера деятельности прокуратуры в Эстонии связана с разделением функций, выполняемых ранее прокуратурой, между прокуратурой и иными, в том числе вновь образуемыми государственно-правовыми структурами, включая службу канцлера юстиции.
Цели и задачи прокуратуры. Законодательство о прокуратуре в странах СНГ и Балтии во многом сходно определяет цели и задачи прокуратуры.
В Законе о прокуратуре Украины определены задачи надзора, которые состоят во всемерном утверждении верховенства закона, укреплении правопорядка, защите от неправомерных посягательств независимости республики, общественного и государственного строя, политической и экономической систем, прав национальных групп и территориальных образований; социально-экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина; правового статуса местных органов власти и общественного самоуправления (ст. 4).
Закон Белоруссии определяет только цели прокуратуры как обеспечение верховенства закона, укрепление законности, в целях защиты прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений (ст. 2).
Определяя эти цели и задачи, Закон Узбекистана устанавливает, что деятельность органов прокуратуры направлена на всемерное утверждение верховенства закона, укрепление правопорядка, обеспечение защиты от неправомерных посягательств на социальные, экономические, политические, личные права и свободы человека и гражданина, а также на государственную независимость, общественно-политическое устройство, политическую и экономическую системы, права национальных групп и территориальных образований, закрепленных Конституцией страны (ст. 2).
В Законе Туркменистана цели прокуратуры определяются как "обеспечение верховенства Закона и укрепление законности путем защиты" прав и свобод граждан, прав органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений" (п. 1 ст. 2).
В Законе о прокуратуре Эстонии "задачи прокуратуры" (ст. 2) определяются как ее функции (основные направления деятельности) — надзор за законностью органов предварительного следствия, деятельности полиции, исполнением наказаний и представление государственного обвинения в судах.
Закон о прокуратуре Латвии возлагает на прокуратуру ряд функций, помимо надзора (расследование преступлений, участие в законотворчестве и др.), но определяет задачи только прокурорского надзора (ст. 2). К ним отнесено: укрепление правового государства, законности и правопорядка, охрана от незаконных посягательств на общественный строй республики, ее политическую и экономическую систему, права и свободы личности, права и законные интересы предприятий, учреждений и организаций.
Принципы организации и деятельности прокуратуры. Среди основных принципов организации и деятельности органов прокуратуры, конституции и законы о прокуратуре этих стран выделяют принцип независимости от каких бы то ни было органов государственной власти, единства и централизации прокурорской системы, защиты прав и свобод граждан, гласности (законы о прокуратуре: Украины — ст. 6; Белоруси — ст. 4; Казахстана — ст. 3; Туркменистана — ст. 4). Закон о прокуратуре Узбекистана, наряду с принципом гласности, в качестве самостоятельного принципа определяет, что органы прокуратуры информируют Президента, Олий Мажлис, правительство и местные советы народных депутатов, хаки-мов (глав администрации) о состоянии, основных тенденциях законности и преступности, о выполнении органами управления обязанностей по обеспечению соблюдения законов, охране государственного и общественного порядка, прав граждан (ст. 5).
Согласно ст. 11 Закона о прокуратуре Эстонии прокурор является независимым при выполнении своих профессиональных задач и руководствуется действующими законами и собственными убеждениями.
Система органов прокуратуры. Порядок назначения прокуроров. Система органов прокуратуры стран СНГ и Балтии предопределяется прежде всего их административно-территориальным устройством и ему соответствует. Кроме того, в систему прокуратур этих стран входят действующие на их территориях военные и иные специализированные прокуратуры. Везде систему прокуратуры возглавляет генеральный прокурор. Имеются различия в порядке назначения и подотчетности генеральных прокуроров. Они обычно назначаются либо президентом страны по предварительному согласованию с парламентом (в Туркмении — с Меджилисом (п. 10 ст. 57, п. 5 ст. 67 Конституции), либо высшим законодательным (представительным) органом страны по представлению президента (ст. 44 п. 5 Конституции Казахстана, п. 1 ст. 46, п. 14 ст. 58 Конституции Киргизии и др.), либо председателя высшего законодательного органа (п. 7 ст. 83, п. 5 ст. 87 Конституции Белоруссии).
Обычно срок полномочий генерального прокурора и других прокуроров — пять лет. В Киргизии срок полномочий Генерального прокурора — семь лет, всех других прокуроров — пять лет.
Территориальные и специализированные прокуратуры возглавляются соответствующими прокурорами, назначаемыми на должность генеральным прокурором страны.
Нормативные правовые акты прокуратуры. В законах о прокуратуре стран СНГ предусмотрены полномочия генерального прокурора по руководству прокурорской системой, контролю силами аппарата за работой нижестоящих органов прокуратуры. Он издает приказы, указания, распоряжения, утверждает положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры (ст. 16 Закона о прокуратуре Белоруссии, ст. 16 — Туркменистана; п. 17 ст. 7 проекта закона Азербайджана, ст. 12 Закона Киргизии и др.). Приказы и указания генерального прокурора могут быть отменены, изменены самим генеральным прокурором, органом (лицом), утвердившим его вдолжности (Президентом —в Киргизии— ст. 12; Верховной Радой или соответствующим судом — на Украине — ст. 15; Олий Мажлисом Республики Узбекистан— ст. 19).
Коллегии прокуратур. В генеральных прокуратурах стран СНГ создаются коллегии в составе генерального прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей по должности, других ответственных работников прокуратуры.
Законами республик о прокуратуре по-разному определяется порядок утверждения состава коллегии: в Киргизии — Генеральным прокурором с согласия Президента; в Азербайджане — назначается Генеральным прокурором и утверждается Парламентом; в Туркменистане, Узбекистане — по представлению Генерального прокурора утверждается Президентом; в Белоруссии — по представлению Генерального прокурора утверждается Президиумом Верховного Совета Республики; на Украине утверждается Парламентом.
Коллегии создаются в прокуратурах республик, областей, входящих в состав стран СНГ, а также в приравниваемых к ним по статусу военных и других специализированных прокуратурах. Коллегии являются везде совещательными органами при соответствующих прокурорах и рассматривают наиболее важные вопросы организации и деятельности прокуратуры.
В странах Балтии создание коллегий в прокуратуре предусматривается законами Латвии (ст. 38) и Литвы (ст. 11). В этих странах коллегии решают широкий круг вопросов. На их заседаниях могут быть заслушаны сообщения и объяснения руководителей министерств, государственных департаментов и ведомств, других органов, предприятий и учреждений о соблюдении законности в подчиненных или подконтрольных им организациях.
Функции (основные направления деятельности) прокуратуры. Для определения функционального содержания деятельности органов прокуратуры в законодательстве стран СНГ и Балтии используются сходные понятия. Наиболее широко и детально функции прокуратуры определены законами Украины, Казахстана, Белоруссии.
Закон Украины определяет основные функции прокуратуры (ст. 5). Ими являются:
1) надзор за соблюдением законов всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами;
2) надзор за соблюдением законов органами, ведущими борьбу с преступностью и другими правонарушениями и расследующими деяния, содержащие признаки преступления;
3) расследование деяний, содержащих признаки преступления;
4) поддержание государственного обвинения, участие в рассмотрении в судах уголовных дел и дел об административных правонарушениях и хозяйственных споров в арбитражных судах;
5) надзор за исполнением законов в местах содержания заключенных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и применении других мер принудительного характера, назначаемых судом;
6) надзор за соблюдением законов в Вооруженных Силах и органах службы национальной безопасности Украины.
Прокуратура принимает участие в разработке органами государственной власти мер предупреждения преступлений и других правонарушений, в работе по совершенствованию и разъяснению законодательства.
Таким образом, наряду с видами деятельности, обладающими необходимыми признаками функций, к ним отнесены и сферы правовых отношений, в которых осуществляется функциональная (надзорная и иная) деятельность прокуратуры (например, в Вооруженных Силах — п. 6 ст. 5).
Закон о прокуратуре Казахстана содержит по существу те же функции. Кроме того, в их числе называется и надзор за соответствием законам судебных, актов (п. 3 ст. 5).
В Законе о прокуратуре Казахстана (ст. 4) понятие "функция" не используется, однако в качестве основных направлений деятельности органов прокуратуры называются, по существу, именно функции. Это: высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных актов; надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания, следствия, административного и исполнительного производства; представление интересов государства в суде; опротестование законов и других правовых актов, противоречащих Конституции и законам; уголовное преследование в порядке и пределах, установленных законом.
Закон Белоруссии определяет функциональное содержание деятельности прокуратуры, используя категорию "направление деятельности". По существу они совпадают с обычно выделяемыми функциями. В Киргизии и Узбекистане — основные направления деятельности прокуратуры. В Белоруссии и Киргизии в единую функцию выделяется надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В Белоруссии также разделяется участие в рассмотрении дел судами, поддержание государственного обвинения по уголовным делам с надзором за соответствием закону судебных решений (ст. 2).
Закон Узбекистана к числу основных направлений (функций) прокуратуры относит координацию правоприменительной деятельности органов, осуществляющих борьбу с преступностью (ст. 3).
Функция участия прокуратуры в совершенствовании законодательства (в правотворческой деятельности) предусмотрена законами Украины (ст. 5), Узбекистана (ст. 3). Закон Туркменистана этот вид деятельности прокуратуры предусматривает косвенно, возлагая на научно-методический совет при Генеральной прокуратуре обязанности рассмотрения проектов законов (ст. 43).
Право законодательной инициативы прокуратуры как главного содержания полномочия по участию в правотворческой деятельности предусмотрено конституциями и законами Белоруссии, Узбекистана, Азербайджана, Латвии, Литвы.
Акты прокурорского надзора. Структура законов о прокуратуре в основном предопределяется составом ее надзорных функций (основных направлений деятельности), В соответствующих разделах законов, как правило, детализируются задачи и предмет надзора, полномочия прокурора по их выполнению, правовые средства (акты) по реализации этих полномочий.
В Законе о прокуратуре Республики Казахстан в нормативной форме определяются акты прокуратуры, с помощью которых реализуются все возложенные на нее надзорные функции. Этому посвящена глава III Закона "Правовые акты прокуратуры". В ней нормативно определены такие акты, как протест, постановление, санкция, указание, предписание, представление, разъяснение закона. Кроме того, определяются акты, регулирующие вопросы организации и деятельности самой прокуратуры: приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции, издаваемые соответствующими прокурорами.
Наиболее распространенными актами деятельности, присущими прокуратурам практически всех стран СНГ, являются представление, протест, указание, постановление, исковое заявление, информация.
Так, например, протест как акт прокурора в связи с установленным им нарушением закона предусмотрен в законодательстве всех стран СНГ. Этот акт используется при осуществлении всех надзорных функций прокуратуры.
В ст. 19 Закона о прокуратуре Казахстана определено, например, что прокурор приносит протест на противоречащие Конституции, законам и актам Президента Республики нормативные и иные правовые акты, решения и действия государственных органов и должностных лиц. Протест приносится в принявший такой акт орган или в вышестоящий орган и подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок, а в суде — в соответствии с законодательством. В протесте прокурор требует отмены незаконного акта либо приведения его в соответствие с Конституцией и законами, а также прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права. По законодательству Казахстана (п. 5 ст. 9 Закона) прокурор вправе приостановить исполнение опротестованного акта либо действия до принятия решения по протесту. Опротестование законов не приостанавливает их действия.
Система (структура) прокуратуры. Состав ее кадров. В соответствии с законами о прокуратуре стран ближнего зарубежья структуру органов прокуратуры утверждают: в Белоруссии (ст. 12 Закона), на Украине (ст. 14 Закона) — высший представительный орган; а положения о структурных подразделениях и структуру подчиненных прокуратур утверждает Генеральный прокурор; в Киргизии, Казахстане, Азербайджане и Туркменистане — только Генеральный прокурор.
Штатная численность органов прокуратуры в пределах выделяемых бюджетных ассигнований устанавливается и утверждается обычно Генеральным прокурором.
В законах о прокуратуре и в положениях о прохождении службы в органах прокуратуры устанавливается должностной состав прокуратур, а также их внутренняя структура. Так, во всех странах СНГ в прокуратурах различных уровней создаются отделы и управления (в Узбекистане — главные управления, управления и отделы — ст. 14 Закона). В составе отделов и управлений имеются прокуроры и старшие прокуроры. В Азербайджане, кроме указанных, введены должности советников-специалистов, а в Туркменистане (ст. 12,13 Закона) и Кыргызстане (ст. ,8, 9 Закона) — должности специалистов-консультантов. В Эстонии Положением о прокуратуре предусмотрены такие должности, как кандидат в прокуроры, исполняющий обязанности помощника прокурора, а также советник. Кандидат в прокуроры по своим функциям и по характеру деятельности соответствует лицу, принимаемому на должность прокурора с испытательным сроком. Советник прокуратуры организует работу в области внешних сношений, систематизирует правовые акты, проводит сбор и анализ статистики, организует обучение и усовершенствование прокуроров и технических работников прокуратуры, информирует средства массовой информации, принимает заявления и жалобы, а также лиц, подавших их.
Кроме перечисленных выше должностей в прокуратурах этих стран имеются должности помощников и старших помощников прокуроров, прокуроров по особым поручениям (например, в Генеральной прокуратуре Туркменистана — ст. 12 Закона), следователей, старших следователей и следователей по особо важным делам.

§ 2. Современная прокуратура в Восточно-европейских странах

Существенные изменения в процессе реформирования политической и правовой систем Восточноевропейских стран, входивших ранее в социалистическое содружество, осуществленные в конце 80-х—90-х гг. XX в., соответственно оказали влияние и на государственно-правовой статус прокуратур этих государств. При этом реорганизации зачастую осуществлялись без достаточной концептуальной проработанности основ и направлений реформирования, изменения в правовом статусе прокуратуры скорее отражали расстановку политических сил в обществе, чем реальные объективные потребности такого реформирования.
Характерной особенностью правового статуса прокуратур в этих странах является ярко выраженная направленность их деятельности прежде всего на охрану прав и свобод граждан, тогда как ранее приоритет в значительной мере отдавался государству и обществу в целом.
Повсеместно отмечается сохранение, а ряде случаев укрепление места и роли прокуратуры как государственно-правового института, свободного в значительной мере от политических пристрастий, и способного обеспечивать контроль за соблюдением законодательства, создающего условия для прогрессивного развития общества, защиты прав и свобод человека и гражданина.
В Республике Болгария согласно Конституции 1991 г. прокуратура, наряду с судьями и следователями, причисляется к судебной ветви власти. В трактовке Конституции, прокуроры назначаются, перемещаются и освобождаются от должности Высшим судебным советом — независимым органом, членами которого являются представители судейского сообщества, прокуроры и другие юристы.
Главный прокурор Болгарии назначается и освобождается от должности Президентом Республики по предложению Высшего судебного совета (ст. 129). Прокуроры и следователи становятся несменяемыми по истечении трехлетнего срока пребывания в занимаемой должности. Они освобождаются от должности только в случае ухода на пенсию, подачи заявления об отставке, вступления в силу приговора, которым назначено наказание в виде лишения свободы за умышленное преступление, а также при длительной, более одного года, фактической невозможности исполнять свои обязанности, (ч. 3 ст. 129).
Прокуроры и следователи пользуются иммунитетом наравне с народными депутатами. Решение о лишении их иммунитета принимаются лишь Высшим судебным советом. Конституцией Республики Болгария определено, что структура прокуратуры соответствует структуре судов. В общей форме устанавливается, что Главный прокурор осуществляет надзор за законностью; он также осуществляет методическое руководство деятельностью всех прокуроров (ст. 126).
Согласно Конституции (ст. 127) прокуратура следит за соблюдением законности. При этом она привлекает к ответственности лиц, совершивших преступления, и поддерживает обвинение по уголовным делам. На прокуроров возложен надзор за исполнением наказаний и иных мер принудительного характера.
Важной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением законов при принятии правовых актов и принятие мер по отмене не соответствующих закону актов. В предусмотренных законом случаях прокуроры участвуют в рассмотрении гражданских и административных дел. Особенно значительны полномочия прокуроров в сфере уголовного судопроизводства, где велика вероятность нарушений прав и свобод граждан.
Согласно Уголовно-процессуальному кодексу Болгарии прокурор квалифицирует преступление на предварительном следствии, по такой квалификации возбуждается уголовное дело и такая квалификация действует до начала судебного разбирательства. Прокурор вправе давать следователю указания по делу, обязательные для исполнения; он может истребовать дело от любого следователя и поручить проведение дополнительного или повторного расследования либо принять любое дело к своему производству и провести расследование в полном объеме. Прокурор решает вопросы о продлении сроков следствия, о направлении уголовного дела для рассмотрения в суд.
Существенные полномочия принадлежат прокуратуре для обеспечения законности в приоритетных сферах правовых отношений, в том числе по вопросам законности в сфере управления государственной собственностью. На прокурора возлагается задача определить, имел ли место преступный умысел в действиях лица, обвиняемого в ненадлежащем управлении государственной собственностью, или же причиненный им ущерб был всего лишь результатом рискованного менеджмента, оправданного с позиций интересов бизнеса.
Такую функцию в современный период прокуратура призвана осуществлять как "орган независимого надзора" за законностью, и ей доверено решать, какие действия по управлению государственной собственностью составляют злоупотребление властью, а какие были оправданы, хотя и причинили ущерб. При этом прокуроры не только вправе, но и обязаны действовать в соответствии со своей компетенцией, приостанавливать и объявлять незаконными акты приватизации государственной собственности даже в тех случаях, когда органы исполнительной власти, ответственные за проведение приватизации, не находили признаков правонарушений.
Прокурор санкционирует проведение оперативно-розыскных действий (прослушивание телефонных и иных переговоров и т.п. ); он вправе в процессе предварительного следствия отстранить от исполнения обязанностей должностное лицо, допустившее серьезное нарушение закона. Закон о судебной власти (1994 г.) сохранил за прокуратурой полномочия, необходимые для обеспечения действенного надзора за соблюдением законов, с учетом нестабильности и динамичности процессов переходного периода.
По Конституции Венгерской Республики, Генеральный прокурор этой страны и прокуратура обеспечивают охрану прав граждан, а также преследование за деяния, наносящие ущерб или создающие угрозу конституционному строю, безопасности и независимости государства (п. 1 § 51 разд. XI).
Конституция четко формулирует функции, возложенные на прокуратуру: в установленных законом случаях она проводит следствие, осуществляет надзор за законностью исполнения наказаний. Прокуратура содействует обеспечению соблюдения законов всеми общественными организациями, государственными органами и гражданами. В случае нарушения закона прокуратура в порядке, предусмотренном законом, выступает в защиту законности (п. 3 § 51). Тем самым прокуратура ориентирована не только на обеспечение прав и свобод граждан, но и на соблюдение законов самими гражданами.
Согласно Конституции Генеральный прокурор Венгерской Республики избирается Государственным собранием по предложению Президента Республики. Заместители Генерального прокурора назначаются Президентом Республики по предложению Генерального прокурора. Генеральный прокурор ответственен перед Государственным собранием и обязан отчитываться перед ним о своей деятельности. Другие прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором Венгерской Республики, который руководит системой органов прокуратуры и направляет ее работу. В Конституции особо оговорено, что прокуроры не могут принадлежать к партиям и заниматься политической деятельностью.
С принятием Закона о внесении дополнений в Конституцию (№ XXXI/1989) расширились категории преступлений, которые полномочны расследовать органы прокуратуры: преступления, совершенные лицами, занимающими важные государственные посты, либо совершенные в отношении таких лиц (депутаты парламента, члены судейского сообщества и т.п.), а также расследование преступлений, совершенных должностными лицами полиции, сотрудниками иных правоохранительных органов. К подследственности прокуратуры относятся тяжкие воинские преступления (например, мятеж). Другие воинские преступления расследуются полицией. Законом о полиции (№ XXXIV/1994) предусмотрено, что только "с одобрения прокурора и в целях получения информации полиция может обещать не проводить расследования в отношении определенного правонарушения либо прекратить проведение расследования по уже возбужденному делу и заключить соглашение с обвиняемым, если подобное соглашение в большей мере служит интересам достижения целей закона и подразумеваемый интерес выше, чем интерес, защищаемый уголовным преследованием по данному конкретному делу". Таким образом, прокурор "санкционирует" сделку полиции с обвиняемым.
В сфере деятельности пенитенциарной системы Венгрии прокуроры наделены значительными полномочиями. Они вправе дать указание начальнику места лишения свободы об освобождении заключенного из-под стражи, если их права и свободы были незаконно нарушены. Вместе с тем прокурорский надзор не распространяется на условия содержания заключенных и возможности образования и воспитания.
Важное место в деятельности прокуратуры занимает поддержание обвинения от имени государства в уголовном судопроизводстве. Кроме того, прокуроры возбуждают производство в суде по гражданским делам, если заинтересованные лица не способны самостоятельно защищать собственные интересы. В сфере исполнения законов в процессе юридической деятельности органов государства и органов местного самоуправления полномочия прокурора не однозначные. С одной стороны, они определены широко: прокуратура может обращаться к любой юридической проблеме состояния законности. С другой стороны, в Венгрии различными исследователями признается, что эти полномочия прокуратуры в сфере "общего надзора" слишком слабы, а потому малоэффективны. Одной из основных причин при этом называют узкую определенность сферы административного судебного контроля.
Прокуратура может направлять протесты на письменные акты административных органов, которые, по ее мнению, не соответствуют закону, либо в орган, издавший акт, либо в вышестоящий административный орган, решение которого является окончательным и может быть оспорено в суде лишь в исключительных случаях. Юридические нормы могут быть признаны недействительными только Конституционным судом по протесту прокуратуры. Применение оспариваемой нормы на время рассмотрения в Конституционном суде может быть приостановлено.
Вместе с тем в арсенале надзорных средств прокуроров содержатся и такие, как предписание и предупреждение, широко используемые на практике. На прокуроров Венгрии возложен надзор за конституционностью законодательства. При этом прокуратура обращается в Конституционный суд с ходатайством о проверке соответствия норм закона Конституции страны. Как подчеркивают венгерские исследователи, это полномочие прокурора не отличается от аналогичного права обычных граждан.
Кроме того, прокуратура уполномочена опротестовывать индивидуальные правовые акты, не соответствующие закону, издаваемые органами государственной власти, особенно при надзоре за законностью в деятельности внесудебных органов, рассматривающих определенные типы юридических споров, и органов, разрешающих конфликты, относящиеся к правам и обязанностям работников или членов кооперативов.
При этом полномочия прокуроров органично дополняют деятельность Уполномоченного Государственного Собрания Венгрии, или омбудсмена. Согласно п. 1 § 32 Конституции Венгрии "Уполномоченный Государственного Собрания по гражданским правам проверяет или организует проверку ставших ему известными фактов нарушения конституционных прав и принимает меры для их восстановления". Уполномоченные вправе публично высказывать свои суждения и давать рекомендации.
В Венгрии в ходе реформ также предпринимаются попытки превратить прокуратуру в орган исполнительной власти и тем самым подчинить правительству.
В мае 1998 г. правительство предложило изменить Конституционный статус прокуратуры, подчинив ее Министерству юстиции, сохранив в то же время ее институциональную независимость. Однако эта поправка не получила поддержки в Парламенте.*
--------------------
* См.: Сикингер И. Прокуратура Венгрии. Конституционное право // Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3/28. С. 61.

В Польше принятые 29 декабря 1989 г. поправки в Конституцию ввели новую редакцию ст. 64, в соответствии с которой "прокуратура стоит на страже законности и следит за расследованием преступлений". Генеральный прокурор одновременно является министром юстиции.
В соответствии с новой редакцией ст. 64 Конституции внесены поправки в Закон о прокуратуре от 20 июня 1989 г. Согласно Закону прокуратура выполняет такие функции, как:
• осуществление предусмотренных законом мер в целях правильного и единообразного применения законов в уголовном, административном и дисциплинарном судопроизводствах;
• опротестование в судах незаконных административных решений и участие в судопроизводствах, связанных с определением соответствия таких решений закону;
• дача заключений по законопроектам;
• заявление требований об изменении или аннулировании незаконных постановлений местных органов государственной власти;
• обращение в административный суд с заявлением об отмене и признании недействительными противоречащих закону постановлений органов местного самоуправления;
• выполнение иных действий, предусмотренных законом.
Последующими поправками к Закону о Прокуратуре* предусмотрено учреждение должности Национального прокурора, выполняющего функции заместителя Генерального прокурора.
--------------------
* Journal of Laws. 1996. № 77/367.

При этом в законодательстве не решены должным образом вопросы подотчетности Генерального прокурора: непосредственно перед парламентом или главой исполнительной власти. Польский исследователь, член Конституционного комитета Лешек Вишневский отмечает, что непосредственная связь между Генеральным прокурором и правительством серьезно ограничивает возможности Генерального прокурора исполнять свои обязанности. "Приоритет отдается выполнению обязанностей министра юстиции. В качестве министра юстиции то или иное лицо оказывается подверженным политическому влиянию, в то время как прокурор должен подчиняться исключительно закону и действовать как составная часть системы правосудия".*
--------------------
* Bulletin. 1994. X. Р. 96—97.

В дискуссии в польском Сейме 5 сентября 1995 г. министр юстиции Ежи Яскерня сказал, что конституционализация прокуратуры чрезвычайно желательна, если не необходима, поскольку нельзя забывать, что "в демократическом правовом государстве роль прокуратуры существенно возрастает, поскольку право становится главным регулятором социальной жизни, а прокуратура является важным элементом системы обеспечения исполнения закона" (Bulletin. 1995. XXIV. Р. 22).*
--------------------
* Цит. по: Чешейко-Сохацки З. Прокуратура Польши. Конституционное право // Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3/28. С. 63.

Согласно польскому законодательству, полиция и иные органы уголовного преследования действуют на основании постановления суда и прокуроров и осуществляют свою деятельность под их надзором. На прокуратуру также возложена обязанность обеспечивать уважение к закону, осуществлять надзор за законностью административных производств, за законностью в деятельности органов общественного самоуправления; представлять мнения по законопроектам; обращаться в Конституционный трибунал по поводу неконституционности законов. Как отмечалось, прокуратуру возглавляет Генеральный прокурор, являющийся одновременно министром юстиции. Отделы военной прокуратуры возглавляются Главным военным прокурором, действующим от имени Генерального прокурора. Основными подразделениями прокуратуры являются Служба Национального прокурора (аппарат прокурора страны) и соответственно его аппараты на апелляционном, окружном и районном уровнях. Служба национального прокурора является частью Министерства юстиции и возглавляется Национальным прокурором, чьи полномочия определяются Генеральным прокурором.
Национальный прокурор, как и другие заместители Генерального прокурора, назначается на должность премьер-министром из числа прокуроров Службы Национального прокурора по представлению Генерального прокурора. Из состава Службы Национального прокурораформируются подразделения для обеспечения выступлений в Верховном суде, Высшем арбитражном суде или в Конституционном трибунале.
Прокуроры освобождаются от должности по собственному желанию либо на основании постановления дисциплинарного комитета прокуратуры. Они смещаются с должности немедленно в случае совершения преступления. Генеральный прокурор вправе освободить от должности любого прокурора, которому дисциплинарный комитет дважды сделал выговор.
Указания Генерального прокурора по вопросам предварительного следствия имеют руководящий характер и обязательны для всех органов, осуществляющих расследование.
Прокуроры наделены иммунитетом и не могут быть привлечены к ответственности в судебном или административном порядке без согласия дисциплинарного комитета. Их задержание возможно только с согласия вышестоящего руководителя.
Хотя прокурорам и запрещено занятие политической деятельностью, министр юстиции — Генеральный прокурор — может оказаться в силу различных причин не только членом партии, но и, как показал недавний опыт Ханны Сухоцкой, партийным лидером. Независимые польские исследователи делают вывод о настоятельной необходимости формирования "модели прокуратуры, которая гарантировала бы большую независимость этого института от политики и политиков. Эта задача тесно связана с усилиями, направленными на построение демократического, основанного на принципе верховенства права, государства и обеспечением надежной защиты прав и свобод граждан".* При этом учитывается расширяющаяся практика проникновения криминальных структур в стратегически важные государственные органы. Профессор Здислав Чешейко-Сохацки, например, считает важным, чтобы иерархия власти в прокуратуре основывалась на внутреннем профессиональном контроле, который способен лишь укрепить независимость прокуратуры от политики.
--------------------
* См.: Чешейко-Сохацки З. Указ. соч. С. 65.

Конституция Румынии 1991 г. не придерживается строго принципа разделения властей. Она оставила неясным разграничение между органами различных ветвей власти. Глава 6 Конституции — "Судебная власть" содержит нормы, регулирующие деятельность как судов, так и прокуроров, которые при этом не входят в состав судебной власти. В ст. 130 Конституции "Роль прокуратуры" определяется, что:
1) в судебной деятельности прокуратура представляет интересы всего общества и защищает правопорядок, а также права и свободы граждан;
2) прокуратура осуществляет свои полномочия через прокуроров, образующих органы прокуратуры при условиях, установленных законом.
Однако в отличие от судей Конституция не возлагает на прокуроров обязанность осуществлять свои полномочия открыто или публично, что подчеркивает самостоятельность прокуратуры.
Согласно Конституции Румынии (1991 г.): "Прокуроры осуществляют свою деятельность в соответствии с принципами законности, беспристрастности и иерархического контроля, под руководством министерства юстиции. Функция прокурора несовместима с иной другой публичной или частной функцией, за исключением преподавательских функций в высших учебных заведениях" (ст. 131).
Недостаточная определенность конституционного статуса прокуратуры позволяет некоторым румынским правоведам рассматривать ее в качестве составной части исполнительной ветви власти и предлагать внести соответствующие дополнения в Конституцию.
Прокуроры назначаются на должность (как и судьи) Президентом Румынии по предложению Высшего совета магистратуры, который состоит из десяти судей и пяти прокуроров. Этот Совет избирается Парламентом страны сроком на четыре года. Пребывание в должности прокурора не ограничивается сроками. Согласно Закону об организации судейского дела (в редакции Закона 1997 г.) профессиональный статус прокуроров характеризуется "стабильностью". Высший совет магистратуры принимает все решения о продвижении по службе, переводе и наказании судей. Однако этот Совет не наделен таким правом в отношении прокуроров, надзор за деятельностью которых осуществляется органом, состоящим только из работников прокуратуры, что рассматривается важной гарантией недопустимости незаконного воздействия на прокуроров при выполнении возложенных на них задач.
В сфере уголовного судопроизводства прокуроры наделены полномочиями санкционировать аресты (ордер на арест действует в течение 30 дней; последующее продление содержания под стражей осуществляется с санкции суда). Прокурор выдает ордер на прослушивание телефонных переговоров, на проведение обысков, которые не подлежат обжалованию в суд на любой стадии производства по делу. Окончательное решение прокурора по уголовному делу не подлежит обжалованию в суде.
Генеральный прокурор наделен полномочиями вносить протесты на судебные решения по уголовным делам. В сфере гражданского судопроизводства такое право прокурора связано с наличием определенных оснований, в частности, "'когда суды выходят за рамки своей юрисдикции".
Согласно Закону об организации судейского дела прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законов в учреждениях предварительного заключения под стражу и в тюрьмах и "обеспечивают соблюдение требуемых стандартов воспитания и безопасности" (ст. 27).
В системе прокуратуры Румынии действует военная прокуратура, организация и деятельность которой регулируются специальным Законом № 34 1993 г. На военные прокуратуры возложено расследование преступлений, совершенных служащими полиции, военнослужащими и сотрудниками служб безопасности. Такие дела рассматриваются судьями военных судов.

§ 3. Организация и деятельность органов прокуратуры и сходных государственно-правовых структур в других зарубежных странах

При изучении курса организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определенный интерес и значимость представляет опыт прокуратур или иных сходных по назначению государственно-правовых структур и в других зарубежных странах. Повышенное внимание при этом привлекают страны, которые по форме государственного устройства, типу рыночной экономики, создаваемый и в России, размерам территории, численности и многонациональности населения, иным характерным признакам сходны с Россией. Разумеется, при этом следует учитывать, что подобные государственные структуры, их место в механизме государства предопределяется также исторически сложившейся Правовой системой, политическими, экономическими, социальными и культурными условиями и традициями каждой страны.
Не случайно Европейское совещание по развитию прокуратуры (Вена, 1993 г.) сделало вывод о недопустимости организации строительства прокуратуры в одной стране по типу другой без должного учета особенностей каждой страны.
Соединенные Штаты Америки. Правовая система США существенно отличается от иных стран, включая Западную Европу, хотя исторически становление и развитие ряда государственно-правовых институтов здесь сложилось под воздействием стран общего права, и прежде всего Англии. Институт прокуратуры, характерный для европейских стран, получил здесь специфические черты. Прокурорские функции в США выполняет атторнейская служба.
Генеральный атторней США назначается Президентом США "по совету и с согласия" Сената —Верховной палаты Конгресса США. Атторнейская служба в США не имеет строгой централизации и соподчиненности. Местные атторнеи не подчинены Генеральному атторнею штата. Последний также не подконтролен Генеральному атторнею США. Однако федеральная служба атторнеев централизована.
Атторней, входящие в систему федеральной службы, подчиняются Генеральному атторнею США, но при этом обладают самостоятельностью при принятии и проведении многих решений.
На уровне отношений между штатами деятельность атторнейской службы "в целях максимального сотрудничества" координируется Национальной ассоциацией окружных атторнеев (НАОА). Национальная ассоциация генеральных атторнеев (НАГА) объединяет генеральных прокуроров штатов и Генерального прокурора США. Они проводят ежегодные конференции, организуют заседания комитетов по различным аспектам правоприменения, издают бюллетени, журнал, своего рода методические рекомендации "Национальные стандарты уголовного преследования" и др.
В ведении Генерального атторнея США находятся: служба солиситоров, маршалы США (полиция по исполнению судебных решений). Под его руководством, кроме того, находятся федеральные тюрьмы и иные места лишения свободы; Федеральное бюро расследований; служба иммиграции и натурализации, наделенная полномочиями расследования преступлений.
В состав Министерства юстиции США (федеральной прокуратуры) входят такие подразделения, как: служба разработки курса Министерства; служба по законодательным вопросам; служба программ совершенствования правосудия; служба по исполнению законов о свободе информации и охране частной жизни; управление по делам о нарушениях гражданских прав; управление по гражданским делам; управление по делам о нарушениях антитрестовского законодательства; управление по делам о нарушениях налогового законодательства; управление по делам об охране окружающей среды и природных ресурсов; служба по вопросам взаимоотношений в общинах. Относительно самостоятельную группу подразделений Министерства юстиции США составляют ФБР, управление по уголовным делам; администрация по применению законов о наркотиках; служба иммиграции и натурализации; бюро тюрем; служба маршалов США, а также служба Генерального солиситора; национальное центральное бюро Интерпола. Кроме того, в состав Министерства юстиции США входят: служба по делам разведки, отдел управления юстиции, исполнительная служба по иммиграционным делам; национальный центр разведывательной информации по торговле наркотиками, комиссия по условно-досрочному освобождению, а также ряд иных подразделений.
Министерство (департамент) как аппарат Генерального атторнея, через который он реализует свои функции, руководит своими представителями в федеральных прокурорских округах — атторнеями США и маршалами США.
В стране 94 федеральных судебных (прокурорских) округа. Президент назначает прокуроров федеральных округов с согласия Сената на четырехлетний срок, обычно совпадающий со сроком президентского правления. Традиционно Президент выбирает кандидатуру прокурора по рекомендации старшего сенатора или представителя президентской партии того штата, в котором прокурор будет проходить службу
Главный обвинитель штата является его генеральным прокурором. В отличие от Генерального прокурора США, назначаемого Президентом, генеральный прокурор штата избирается. Обычно он не имеет полномочий начинать уголовное преследование в своем штате без согласия прокурора федерального округа, в котором производится судебное преследование.
К функциям государственной атторнейской службы в США относятся:
• уголовное преследование лиц, совершивших преступления;
• юридическое консультирование правительства страны, отдельных штатов, других органов исполнительной власти;
• представление в суде интересов федерального правительства, администрации штатов по различным правоотношениям;
• обеспечение исполнения законов;
• участие в законодательном и судебном нормотворчестве;
• координация деятельности, органов уголовного преследования;
• участие в формировании судейского корпуса.
При выполнении функций юридического консультанта федерального правительства, губернатора или администрации органов исполнительной власти на местах, атторней консультирует их по широкому кругу вопросов правоприменительной деятельности, правовым аспектам политических решений. Оформленное в виде соответствующего официального документа, мнение (opinion) атторнея хотя и имеет по форме рекомендательный характер (и в этом смысле имеет много общего с представлением прокурора в России), тем не менее, как правило, исполняется соответствующими службами администрации. Мнение Генерального атторнея США — официальное толкование нормы права применительно к конкретным обстоятельствам, изложенным в законе. Мнение атторнея имеет юридическую силу, пока не будет пересмотрено самим Генеральным атторнеем, его преемником, либо признано недействительным (нуллифицировано) решением суда, установившем иную, исключающую действие "мнения" норму. Выполняя функцию представления интересов соответствующих органов исполнительной власти, Президента и Правительства, атторней подготавливает, заявляет и поддерживает в суде иски по широкому кругу гражданских правоотношений.
Генеральный атторней является "дланью Президента в принятии мер к тому, чтобы законы США по защите интересов США в правовых процедурах и преследовании правонарушений точно исполнялись", говорится в одном из решений Верховного суда США, имеющего силу прецедента.
Функция Генерального атторнея по представительству исполнительной власти в судах делегирована им генеральному солиситору США — третьему должностному лицу (после двух заместителей).
Генеральный солиситор назначается Президентом по рекомендации Генерального атторнея и утверждается Сенатом. В составе Министерства организуется служба генерального солиситора. Он решает вопрос об обжалованиях: решения федерального суда первой инстанции, вынесенного не в пользу Правительства; о наличии оснований для обжалования в Верховный суд, утверждает апелляционные ходатайства и жалобы, заявляемые отделами (бюро) Министерства и юридическими службами других органов администрации.
Генеральный солиситор обязан представлять Соединённые Штаты по любому затрагивающему интересы правительства делу, подлежащему рассмотрению в Верховном суде США, во всех других федеральных судах, а также в любом суде штата. Обычно же защиту интересов правительства в нижестоящих судах осуществляют атторней США или специально назначаемые Министерством юстиции атторнеи.
Генеральный солиситор вправе также вступать в производство в любом федеральном апелляционном суде, включая Верховный суд, в качестве "arnicus curiae" — по собственной инициативе и по предписанию самого Верховного суда (буквально — в качестве "друга суда" — специалиста, консультанта по правовым вопросам. Не являясь стороной, солиситор в качестве "amicus curiae" получает разрешение суда вступить в процесс и изложить свои суждения). В связи с ростом объема и усложнением содержания функций государства постоянно растет число дел, по которым служба генерального солиситора выступает в суде в качестве стороны или специалиста по правовым вопросам. В качестве специалиста солиситор оказывает большую помощь суду путем представления информации, имеющей решающее значение для дела. В споре, не затрагивающем интересы правительства, он может предложить, компромиссное решение, устраивающее стороны и соответствующее нормам права. Выполняя правозащитную функцию, атторнейская служба осуществляет уголовное преследование лиц, совершивших преступления. При этом атторнеи наделены полномочиями возбуждать уголовные дела, расследовать преступления, проводить проверки, привлекать к уголовной ответственности, поддерживать обвинение в суде.
Генеральный атторнеи выступает главой федеральных органов уголовного преследования. В этом качестве он именуется "главным должностным лицом в федеральном правоприменении" (chief federal law enforcement officer). Однако по существу это не вполне точно, поскольку Генеральный атторнеи не имеет административной власти над всеми правоохранительными органами страны. Тем не менее такое наименование отражает его фактическое положение. Министерство является единственным федеративным органом, управомоченным осуществлять уголовное преследование и поддерживать государственное обвинение по делам о нарушениях федеративного законодательства. Генеральный атторнеи и его служба контролирует правоохранительную деятельность на всех стадиях уголовного судопроизводства и исполнения судебных решений по уголовным делам федеральной юрисдикции. Предварительное расследование и оперативно-розыскные мероприятия выполняют ФБР и иные органы расследования Министерства юстиции.
Генеральный атторнеи вправе привлекать другие федеральные органы расследования для организации работы по борьбе с преступностью на определенных направлениях. Он может давать всем органам предварительного следствия указания, обязательные для исполнения. На Генерального атторнея возлагается задача координировать все федеральные программы правоохранительной деятельности и предупреждения преступности.
Если расследование в соответствии с подведомственностью проводилось другими федеральными органами, материалы дел поступают в министерство, где решается вопрос о достаточности доказательств и дальнейшем направлении дел. Во всех случаях наиболее важные процессуальные решения по уголовным делам (возбуждение дела, предание суду, поддержание государственного обвинения) находятся под контролем соответствующих подразделений министерства.
В США последовательно осуществляются меры по развитию и усилению правового статуса прокуроров, введению в уголовном процессе норм, значительно усиливающих положение государственного обвинителя. В нем подчеркивается, что прокурор выполняет обвинительную функцию независимо от судебной власти. После принятия в 1984 г. мер по реформированию системы назначения приговора (акт о реформировании системы назначения приговора, Инструкции по назначению приговора) расширились основания для усмотрения прокурора в части вынесения вердиктов обвинения и принуждения граждан к сотрудничеству: исключительные полномочия обвинения в сокращении срока наказания в обмен на сотрудничество обвиняемого; право прокурора отказаться от обвинения с целью избежать процедурных и доказательственных препятствий в суде. Снижение наказания по мотивам содействия обвиняемого установлению истины, возможно исключительно только по ходатайству прокурора. Без такого ходатайства суд должен назначить наказание, предписываемое инструкциями.
Расширилось использование судами концепции несущественной ошибки на предварительном следствии и уменьшения контроля за ним. Важно отметить, что в США в уголовном процессе господствует презумпция добросовестности прокурора, что делает его обвинительные полномочия недоступными для судебного надзора.
Участие атторнейской службы в нормотворческой деятельности выражается в подготовке официальных мнений, вносимых администрацией, служебных меморандумов, как актов обязательного внесудебного толкования закона, разработке инструкций, приказов и директив руководителей атторнейских служб. В этих актах дается толкование действующего законодательства, а также устанавливаются нормы права. Приказы и инструкции Генерального атторнея США регламентируют порядок расследования и организацию обвинения по делам о преступлениях федеральной юрисдикции, организацию работы федеральных исправительных учреждений. Положения некоторых меморандумов Генерального атторнея включаются в свод законов США и подлежат применению вместе с положениями основного законодательства.
Атторнеи дают заключения по законопроектам.
Постоянное участие атторнеев в судопроизводстве нередко определяющим образом влияет на решение суда, устанавливающего прецедент как норму общего права.
В систему Министерства юстиции США входит ведомство маршала США, подразделения которого имеются в каждом федеральном судебном округе. Совокупность этих органов составляет своего рода "судебную полицию", или службу судебных приставов. К их ведению относится исполнение приказов, распоряжений и предписаний соответствующих федеральных судов, а также обеспечение исполнения вступивших в силу судебных решений. По делам федеральной юрисдикции маршалы США производят аресты, обыски и изъятия согласно ордерам, выданным судом, обеспечивают охрану судов, участников процесса, перевозку обвиняемых, осужденных, содержащихся под стражей, реализуют программу охраны свидетелей по делам, связанным с организованной преступностью, другие действия.
В США отсутствует единый законодательный акт, который определял бы функции, порядок и правовые средства их реализации атторнейской службой. Они во многом определяются общим правом, решениями судов.
Для того, чтобы получить представление о сложной и многогранной, многофункциональной деятельности американских прокуроров, важно рассмотреть структуру органов и содержание этой деятельности.
Структура департаментов атторнеев штатов сходна с соответствующей структурой министерства, но не единообразна. Она не является жесткой, и в значительной мере отражает существо деятельности атторнеев по обеспечению законности. Так, департамент атторнея штата Нью-Йорк имеет на территории штата двенадцать районных отделений. Аппарат департамента прокуратуры (атторнейства) включает ряд структурных подразделений. В их числе бюро по гражданским правам. Оно занимается вопросами борьбы за равноправие мужчин и женщин в сфере труда, социальных гарантий и льгот, против расовой дискриминации; бюро уголовного преследования занимается расследованием преступлений, отнесенных к подследственности атторнейской службы: преступлений, связанных с отмыванием денег, нажитых наркобизнесом и иным преступным путем; мошенничество, вымогательство и др.; антимонопольное бюро осуществляет уголовное преследование и заявляет гражданские иски в суде в связи с нарушениями антимонопольных законов (предъявляет иски корпорациям, монопольно производящим продукцию и произвольно поднимающим на нее цену) по делам о завышении; цен: на продукцию, стройматериалы, приобретаемую муниципальными органами, власти и т.п.) Бюро по вопросам финансов и недвижимости защищает интересы, граждан и штата в названной сфере правоотношении, в том числе путем предъявления исков (встречных исков) к соответствующим структурам. Так, прокурором штата предъявлен иск к Федеральной трастовой корпорации, которая пыталась выселить квартиросъемщиков, нарушая при этом правила штата по взиманию ренты. Бюро по защите окружающей среды с использованием правовых средств в сфере уголовного и гражданского судопроизводства действует в интересах граждан и общества по защите их экологических прав. При этом возбуждаются производства в отношении физических и юридических лиц, привлекаются виновные в экологических правонарушениях к уголовной ответственности, взысканию налагаемых за такие правонарушения штрафов. Бюро защиты потребителей охраняет права граждан в различных сферах (например, принимает меры в отношении ипотечных компаний, которые принуждали держателей закладных бумаг выплачивать по ним значительные суммы; в отношении компаний, установивших высокие кредитные проценты, и заключает соглашения с этими компаниями об ограничении процентов и др.). Бюро по законности в сфере благотворительности защищает законные права как жертвователей на благотворительные цели (освобождение от налогов, снижение размеров налогов и т.п. ), так и тех, в чью пользу эти пожертвования принимаются; проводит работу по выявлению и устранению лжеблаготворительных организаций. Бюро по законности в сфере трудовых отношений осуществляет меры уголовной и гражданско-правовой защиты трудовых прав граждан. Бюро возбуждает уголовные дела в отношении работодателей, преступно нарушивших права граждан, предъявляет иски в суде к работодателям, причинившим ущерб работникам нарушениями их прав, невыплатой, несвоевременной или неполной выплатой заработной платы и т.п. Бюро также предъявляет иски к неплательщикам налогов и иных финансовых сборов в доход штата. Бюро по искам специализируется на предъявлении исков в федеральном суде, в том числе в интересах штата. Диапазон сфер правовых отношений, в которых действует данное бюро, достаточно широк. Отдел по апелляциям поддерживает апелляционные иски в судах штата, а также в федеральных судах. Бюро по недвижимости занимается обеспечением законных прав отдельных граждан и общества (неопределенно значительного числа граждан) при совершении сделок с недвижимостью, например, по проектам о приобретении земель, необходимых для охраны окружающей среды и рекреационной деятельности в штате. Бюро по возбуждению исков в суде подготавливает и поддерживает иски в защиту интересов штата и его граждан. При этом бюро выступает с исками к федеральным структурам, которыми приняты нормы, нарушающие сферу ведения штата. Например, бюро службы атторнея штата Нью-Йорк предъявило иск к федеральному Департаменту здравоохранения о взыскании 73,1 млн. долл. в обеспечение программы штата Нью-Йорк по оказанию помощи семьям, и особенно семьям, имеющим приемных детей, а также семьям с детьми, состоящими под опекой. В существенной мере обеспечение деятельности названных подразделений осуществляется департаментом законодательства, принимающим участие и в подготовке проектов соответствующих законодательных и иных правовых актов.
Мексиканские Соединенные Штаты (Мексика). Согласно Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов Генеральный прокурор назначается и смещается Президентом страны.
На прокуратуру Федерации возложено: поддержание государственного обвинения в суде по всем делам о преступлениях, нарушающих федеральные законы. На прокурора возлагается санкционирование арестов, сбор и представление доказательств вины привлекаемых к ответственности лиц. Прокурор "наблюдает за правильным ведением дела в суде, с тем чтобы укрепить правосудие; требует применения наказаний и участвует во всех актах, указанных законом".
Генеральный прокурор Республики принимает личное участие в рассмотрении споров между двумя или несколькими штатами Федерации, между штатом и Федерацией или между различными властями одного и того же штата.
Во всех делах, в которых одной из сторон является Федерация, в делах, затрагивающих дипломатов и генеральных консулов, во всех остальных делах, требующих вмешательства прокуратуры Федерации, Генеральный прокурор участвует лично или через подчиненных ему прокуроров.
Генеральный прокурор Республики является советником Правительства по юридическим вопросам. Как он сам, так и подчиненные ему прокуроры несут ответственность за упущения и нарушения закона, допущенные ими при исполнении своих обязанностей.
Китайская Народная Республика (Китай). Прокуратура Китайской Народной Республики является "органом государственного правового надзора" (Закон КНР "Об организации народной прокуратуры"). В этом качестве народные прокуратуры различных ступеней, включая Верховную прокуратуру, выполняют следующие функции: надзор за ведением дел о тяжких преступлениях, в том числе органами общественной безопасности. В этом качестве прокуроры проверяют дела, решают вопрос о возбуждении уголовного дела, производстве арестов и др. действия; поддержание публичного обвинения по уголовным делам; надзор за соответствием закону судебной деятельности; надзор за соответствием закону исполнения решений народных судов по уголовным делам, а также контроль за тюрьмами, местами предварительного заключения и исправительно-трудовыми учреждениями.
Кроме того, прокуратура гарантирует осуществление прав граждан на подачу жалоб в связи с нарушениями законов государственными должностными лицами, преследует по закону лиц, посягающих на личные свободы и права граждан (ст. 6). При реализации своих функций прокуроры вносят постановления, санкционируют проведение отдельных следственных действий, приносят протесты "в порядке обжалования", на решения, вынесенные народными судами равной степени. Генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры (ВНП) избирается на должность и освобождается от должности Всекитайским собранием народных представителей (ВСНП). Заместитель Генерального прокурора, члены коллегии и прокуратуры ВНП назначаются на должности и освобождаются Постоянным комитетом ВСНП по представлению Генерального прокурора. В составе ВНП по мере необходимости учреждаются палаты и другие функциональные органы. В местных прокуратурах различных ступеней могут создаваться соответствующие канцелярии, отделы и другие функциональные органы.
Франция. В связи с высокой развитостью правовой системы, структуры государственно-правовых органов прокуратура во Франции выполняет свои функции в существенной мере как орган уголовного преследования и представителя исполнительной власти в суде по иным делам. Прокуратура входит в состав Министерства юстиции. Ее деятельность регулируется различными общими законодательными актами (ордонансами) и отраслевым законодательством (глава II УПК Франции "О прокуратуре" и др.).
Структура прокуратуры во Франции организационно совпадает со структурой судебной системы.
Прокурорами Республики называются районные прокуроры при трибуналах малой и большой инстанции (термин "прокурор Республики" появился во французском законодательстве для отграничения от понятия "королевский прокурор". "Трибуналами" во Франции именуются полицейские и исполнительные суды. Суд присяжных, апелляционные суды и кассационный суд именуются "судами"). Они подчиняются генеральным прокурорам при апелляционных судах. Прокуроры Республики и генеральные прокуроры имеют заместителей. Все прокуроры назначаются и смещаются Президентом Республики по рекомендации министра юстиции.
Прокуратура возбуждает уголовное преследование, осуществляет контроль за предварительным следствием, поддерживает обвинение в суде.
При осуществлении своих функций прокурор вправе непосредственно потребовать содействия публичных вооруженных сил. Генеральному прокурору подчиняются все должностные лица прокуратуры в районе компетенции апелляционного суда (ст. 37 УПК Франции). Должностные лица и агенты полиции находятся под надзором прокурора. Он может поручить им собирание любых сведений, которые он считает полезными в интересах наилучшего отправления правосудия (ст. 38 УПК Франции).
Прокурор Республики проводит лично или распоряжается о выполнении любых действий, необходимых для розыска и преследования лиц, виновных в нарушении уголовного закона. С этой целью он руководит деятельностью должностных лиц и агентов полиции на территории, находящейся в районе компетенции трибунала, при котором он состоит. Он обладает всеми полномочиями должностного лица судебной полиции (ст. 68 УПК Франции). Предварительное следствие проводится следственными судьями — магистратами судебного ранга. Положение следственного судьи двойственное: он находится в организационном подчинении у судебных инстанций, но в процессуальном отношении зависит от прокуратуры, действуя в пределах ее указаний (ст. 51 УПК Франции).
Если следственный судья усматривает в собранных им материалах состав преступления, дело с согласия прокурора направляется на рассмотрение обвинительной камеры. Обвинительная камера имеется при каждом суде и выступает в качестве следственного органа второй инстанции. Она выступает также в качестве органа предания суду и надзора за деятельностью судебной полиции, обладает рядом административных положений в отношении следственных судей. Прокурор осуществляет надзор за законностью действий обвинительной камеры, обладая обширными полномочиями. Прокурор может воздействовать на решения о квалификации полицейских служащих, вправе отстранять их от должности в случае нарушений служебной дисциплины и требований закона.
По законодательству Франции (Ордонанс № 59-1 от 2 января 1953 г., и др.), ст. 31 и 32 Уголовно-процессуального кодекса, "прокуратура в уголовном процессе осуществляет уголовное преследование и требует применения закона. Она обеспечивает исполнение судебных постановлений". Функция "требовать применения закона" в существенной мере по содержанию соответствует надзору за исполнением законов.
В соответствии со ст. 751-2 Ордонанса № 59-1 в гражданском процессе прокуратура официально участвует в рассмотрении дел, указанных законом. Она осуществляет "надзор за исполнением законов, судебных постановлений и решений". Она официально добивается такого исполнения в случаях, когда "это необходимо в интересах публичного порядка".
Во Франции прокурор активно выступает в гражданском процессе или в качестве самостоятельной стороны, или как третья — ассоциированная — сторона, усилия которой направляются на способствование суду в выработке заключения по существу дела. При этом прокурор не выступает на чьей-либо стороне, а способствует отысканию объективной истины как представитель государства в суде. В ряде случаев участие прокурора в гражданском судопроизводстве является обязательным, исходя из того, что прокурор рассматривается в качестве "законного представителя общества". Обязательное участие прокурора в соответствии с законом требуется при рассмотрении:
• всех споров по вопросам гражданства;
• для защиты интересов несовершеннолетних, если возникает угроза их здоровью, образованию или безопасности;
• для защиты интересов и прав инвалидов;
• для защиты интересов лиц с психическими патологиями;
• при решении некоторых вопросов в сфере коммерческих отношений (соблюдение закона при реализации имущества обанкротившейся фирмы и т.п. );
• когда при разрешении дела затрагиваются вопросы государственной важности.
Хотя в суде прокурор выступает как представитель исполнительной власти, он полностью независим (в том числе и по отношению к суду); и не подлежит отводу (ст. 669 УПК Франции), в отличие от судей и присяжных, первые из которых подлежат отводу по определенным условиям (ст. 253 УПК), а вторые —без указания мотивов отвода (ст. 297 УПК). В соответствии со ст. 32 УПК на прокурора не распространяется понятие "стороны". Наравне с судьей прокурор может задавать подсудимому и свидетелям вопросы в любой момент допроса, причем вопросы прокурора не подлежат отводу и со стороны защитника подсудимого.
Федеративная Республика Германия (ФРГ). Прокуратура в ФРГ создана в 1818 г. по французской модели как "орган осуществления правоохранительных функций".
Правовой основой организации деятельности прокуратуры являются Закон о судоустройстве, Положение об организационной структуре прокуратуры и Правила внутреннего распорядка (в редакции 1975 г.). Прокуратура входит в состав министерства юстиции. Ее организационная структура совпадает со структурой судебной системы и подразделяется на федеральные и земельные органы прокуратуры. Соответствующие органы прокуратуры образованы при земельных судах, а "дела Федерации относятся к ведению прокуратуры при федеральном Верховном суде".
В соответствии с системой судов земельные органы прокуратуры создаются при земельных судах всех уровней по вопросам, регулируемым земельным законодательством, а при федеральном Верховном суде — по вопросам федерального закона (система общих судов ФРГ включает участковые суды, суды земли, при которых могут быть созданы суды присяжных, высшие суды земли, федеральный Верховный суд), федеральная прокуратура, действующая при федеральном Верховном суде. Федеральный Генеральный прокурор назначается Президентом страны по представлению министра юстиции и с одобрения Бундесрата. В таком же порядке назначаются иные федеральные прокуроры.
Генеральный прокурор назначает обер-прокуроров, на которых распространяется Закон о государственных служащих. К лицу, назначаемому на должность прокурора, предъявляются высокие квалификационные требования, которые аналогичны требованиям к судьям. Для занятия этих должностей необходимо иметь высшее юридическое образование, три года стажирования и специализацию сроком от трех до пяти лет.
При участковых судах прокуратуры обычно не создаются. Их образование входит в компетенцию законодателя. В участковые прокуратуры назначаются прокуроры и иные должностные лица: амтсанвальт — лицо с полномочиями прокурора, полномочное возбуждать уголовное дело, подлежащее рассмотрению в соответствующем суде. Функции амтсанвальта может выполнять референдар-стажер, действующий под наблюдением прокурора.
Законом о судоустройстве (ст. 24, 25, 29) прокурору предоставляется возможность выбора любого суда, который он считает компетентным рассматривать возбужденное им дело.
Тем самым прокурор участвует в выборе "законного судьи". Штатная численность прокуратур определяется земельным управлением юстиции. Оно может назначить одного прокурора для нескольких судов. При наличии в штате нескольких прокуроров они подчиняются "первому" прокурору и являются его заместителями (ст. 144 Закона о судоустройстве). "Первые" прокуроры при высших земельных судах и земельных судах вправе выполнять задачи прокуратуры в любом суде своего округа. Такими же полномочиями обладают и прокуроры, возглавляющие прокуратуру при участковом суде, если такая образована. Таких прав нет у амтсанвальтов, но в соответствии с законом, управление юстиции в отдельных случаях может наделить их такими правами.
Главная задача прокуратуры — осуществление уголовного преследования. Прокуратура обязана начинать такие преследования (пар. 152, 170 УПК ФРГ), устанавливать обстоятельства дела, собирать доказательства, принимать решение об окончании расследования (пар. 160 УПК).
Прокурор проводит допрос обвиняемого, свидетелей, эксперта; дает распоряжение полиции о проведении обыска, изъятии вещественных доказательств и о иных действиях. Прокуратура завершает расследование либо путем подачи публичного иска в суд с предъявлением обвинения (пар. 170, 200 УПК), либо прекращает дело (пар. 170, 171 УПК).
На прокурора возлагается участвовать в главном судебном разбирательстве (пар. 226 УПК ФРГ), вносить протест на решение судьи (пар. 296), выполнение действий по приведению в исполнение решения суда (пар. 36, 451).
Некоторое участие в следственных действиях принимает следственный судья. Он проводит отдельные следственные действия по делам, находящимся в производстве полиции или прокуратуры. Обычно следственным судьей выступает участковый судья. Следственные судьи имеются при вышестоящих судах, в том числе при федеральном Верховном суде, который принимает участие в расследовании, если оно проводится федеральной Генеральной прокуратурой (пар. 169 УПК ФРГ):
На практике расследование осуществлялось преимущественно полицией, а роль прокуратуры сводилась к обобщению материалов полицейского расследования. В начале 80-х годов в Германии роль прокуратуры существенно возросла. В прокуратурах были созданы специальные отделы по расследованию тяжких преступлений, государственных, политических преступлений, а также экологических преступлений; преступлений в сфере экономики; преступлений, связанных с нарушением патентных и авторских прав.
В Вводном законе к Закону о судоустройстве (пар. 4) предусмотрено, что земельным законодательством может быть расширена компетенция прокурора. К предмету ведения прокуратуры отнесены вопросы законности в сфере гражданско-правовых отношений. Согласно нормам Гражданско-процессуального кодекса прокурор вправе заявить иски в суде: о признании лица недееспособным, о признании брака недействительным; осуществлять вызывное производство с целью установления факта смерти лица, считавшегося без вести пропавшим, выполнять иные действия.
Для осуществления возложенных функций прокуратура вправе истребовать от любого государственного органа необходимую информацию.
Прокуратура в ФРГ выполняет и задачи координации деятельности правоохранительных органов.
Наряду с прокуратурой, являющейся "госпожой в стадии предварительного расследования", и полицией уголовное преследование осуществляют "вспомогательные служащие прокуратуры" (ст. 152 Закона о судоустройстве). К ним относятся чиновники охранной полиции, уголовной полиции, а также ряд должностных лиц иных государственных органов (охотничьи инспектора и др.). Перечень категорий сотрудников, которым дается статус "вспомогательных служащих (чиновников) федеральной прокуратуры", устанавливается правительством земель или земельными органами юстиции. Среди полицейских служб эти категории лиц имеют широкие полномочия по производству расследования под руководством прокуратуры.