Глава V. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО КООРДИНАЦИИ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
Глава V. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО КООРДИНАЦИИ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
§ 1. Сущность и значение координации
§ 2. Правовые и организационные основы координации
§ 3. Формы координации
§ 4. Роль прокуратуры в координации
Контрольные вопросы
§ 1. Сущность и значение координации
Этимологический смысл понятия "координация" (лат.) означает согласование (со - совместное, ordinatio - упорядочение). Применительно к координации деятельности правоохранительных органов это означает разработку и практическую реализацию совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью и иными правонарушениями, укреплению законности и правопорядка.
Перед правоохранительными органами, а к их числу относятся органы прокуратуры внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и др., стоят весьма сложные и ответственные задачи по борьбе с преступностью и устранению причин, их порождающих. Для того, чтобы обеспечить быстрое и полное раскрытие каждого преступления, произвести по каждому уголовному делу полное, объективное и всестороннее расследование с обеспечением неотвратимости наказания за совершенное преступление и чтобы при этом были соблюдены требования закона и норм уголовно-процессуального права, нужна согласованная, скоординированная работа всех правоохранительных органов. Осуществление этой деятельности является общегосударственной задачей.
Координация деятельности правоохранительных органов позволяет устранить разнобой и параллелизм в их работе, создать единый фронт борьбы с любыми преступлениями, найти правильное сочетание методов воспитания и убеждения со средствами принуждения и наказания.
Следует отметить, что преступность в любых ее проявлениях представляет собой сложное социальное явление, порождаемое многими факторами экономического, культурного, нравственного и воспитательного характера. В борьбе с преступностью одинаково важно как предупредить преступление, то есть предостеречь неустойчивых лиц от осуществления преступных деяний, так и своевременно привлечь к ответственности и изолировать от общества опасных преступников. Постановить законный, обоснованный и справедливый обвинительный приговор так же важно, как и оправдать невиновного, реабилитировать его в глазах общественности. Успешное выполнение всех этих разноплановых функций по силам правоохранительным органам, объединенным едиными целями и задачами.
Координация деятельности правоохранительных органов вовсе не означает, что эти органы утрачивают свою процессуальную самостоятельность и специфику организации и деятельности каждого из них в пределах полномочий по выполнению стоящих перед ними задач.
Однако все эти органы призваны добиться того, чтобы любое лицо, совершившее преступление, было привлечено к ответственности и подвергнуто справедливому наказанию и в то же время, чтобы ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден (ст. 2 УПК). Таким образом, в основе координации деятельности правоохранительных органов лежит единство целей и задач по укреплению законности и правопорядка, усилению борьбы с преступностью и устранению причин и условий, способствовавших совершенному преступлению. Процессуальные полномочия, которыми обладают эти государственные органы, специфика применения ими различного рода средств борьбы с преступностью и иными правонарушениями, процессуальная и организационная независимость этих органов друг от друга не должны быть препятствием к укреплению и углублению координации, стремлению руководителей этих органов создать единый фронт борьбы с преступностью. Как говорится, на работниках этих органов мундиры разные, а цели и задачи их - едины. Они состоят в том, чтобы Генеральная прокуратура, МВД, ФСБ, налоговая полиция и др. принимали необходимые меры по усилению борьбы с преступностью, обращая особое внимание на организацию глубокой аналитической работы, позволяющей своевременно выявлять наиболее криминогенные регионы и концентрировать усилия правоохранительных органов на преодолении негативных тенденций в состоянии преступности и правопорядка. При этом правоохранительные органы руководствуются следующими основополагающими принципами, выработанными в их координационной деятельности: независимость и равенство субъектов координационной деятельности, их процессуальная самостоятельность при реализации совместно выработанных мероприятий; стремление к достижению общих целей в борьбе с преступностью с сохранением особенностей процессуальных и оперативно-тактических полномочий; соблюдение требований и норм уголовно-процессуального права и иных законов в разработке и реализации намеченных мероприятий как процессуального, так и оперативно-розыскного характера; объединение усилий правоохранительных органов в борьбе с преступностью для достижения наилучших результатов в более сжатые сроки и с меньшими затратами сил и процессуальных средств; обеспечение планомерности, целеустремленности и эффективности в осуществлении мер по борьбе с преступностью; установление единого подхода к решению сложных проблем борьбы с преступностью, устранение дублирования, параллелизма в работе, местнического и ведомственного подхода к решению возникающих вопросов.
Координация деятельности правоохранительных органов прочно вошла в повседневную практику борьбы с преступностью и иными правонарушениями, она стала неотъемлемым условием успешной борьбы с преступностью и нарушениями правопорядка.
В соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации № 567 от 18 апреля 1996 г., руководящая роль в координации возложена на органы прокуратуры. Генеральный прокурор РФ в приказе № 34 от 26 июня 1997 г. "Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью" отмечает, что "координация деятельности правоохранительных органов является важнейшим направлением в работе прокуратуры". Почему же именно на органы прокуратуры, а не на какой-либо иной государственный правоохранительный орган возложена обязанность координации деятельности правоохранительных органов?
Такое решение вызвано тем, что органы прокуратуры занимают особое место в системе правоохранительных органов: в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 129) именно на них возложено осуществление надзора за исполнением законов в государстве. Объектами прокурорского надзора являются в числе других органы внутренних дел, ФСБ, таможенные органы и др. Помимо этого прокуроры, осуществляя надзор за соблюдением законности этими органами, располагают сведениями о состоянии их работы. Именно у прокуроров сконцентрированы данные о состоянии законности и правопорядка, структуре и динамике преступности в республике, крае, области, городе и районе. Руководители органов прокуратуры видят и знают конечные результаты деятельности органов дознания и предварительного следствия по раскрытию и расследованию конкретных преступлений, постановленные судом приговоры по уголовным делам, состояние обращения к исполнению и самого исполнения судебных приговоров, определений и постановлений. Между тем органы внутренних дел и другие правоохранительные органы не всегда осведомлены о конечном результате судебного разбирательства расследованного ими уголовного дела. Они не всегда информированы о деятельности по осуществлению правосудия в целом по району, области, республике, о практике назначения наказаний и предупредительной деятельности судов по уголовным делам. То же самое можно сказать и об осведомленности суда относительно органов внутренних дел и других органов. Судьи, рассматривая конкретные уголовные дела, могут судить о состоянии следствия и оперативно-розыскной деятельности этих органов лишь по тем уголовным делам, которые оказываются в их производстве, но они не располагают сведениями в целом о состоянии следственной и оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, ФСБ, налоговой полиции, прокуратуры.
Когда речь идет о роли прокуратуры в координации деятельности всех правоохранительных органов, это вовсе не означает, что прокуратура осуществляет организационное руководство этими органами или имеет какое-либо преимущество перед ними. Каждый из этих органов, как было сказано выше, выполняет свойственные этому органу обязанности при полной независимости их друг от друга, в том числе и от органов прокуратуры.
Необходимость дальнейшего укрепления и углубления координации деятельности правоохранительных органов вызывается состоянием преступности, особенностями ее структуры и динамики.
Из всех нарушений законности уголовные преступления в любых их проявлениях представляют собой наиболее опасные правонарушения, так как каждое из них существенным образом затрагивает интересы государства, общества или отдельных граждан.
Преступность за последние годы стала самой разрушительной силой законности и правопорядка в государстве, приводящей к деформации общественной и социальной структуры. Вот почему острие законности направлено против тех, кто, не считаясь с требованиями закона, с интересами граждан, совершает различного рода преступления: бандитские налеты и разбойные нападения, кражи и грабежи, изнасилования и хулиганство, хищения и взяточничество и т.п.
Рост преступности после некоторого спада в 1996-1997 гг. вновь продолжился в 1999 г. и превысил 3 млн. преступлений. Значительно ухудшилась криминологическая характеристика преступности.
Под влиянием ряда отрицательных тенденций, складывающихся в государственной и социальной сферах, происходят заметные качественные изменения в характере различного рода преступных проявлений. Появились весьма тревожные факторы криминогенного характера, характеризующие как преступность в целом, так и отдельные ее виды. Наиболее опасные из этих факторов, требующие координации усилий правоохранительных органов в борьбе с преступностью, состоят в следующем:
1. Лица, совершающие бандитские и разбойные нападения и грабежи, умышленные убийства и другие опасные преступления, все чаще используют огнестрельное и холодное оружие, взрывчатые вещества. Это существенно повышает общественную опасность преступлений, так как позволяет преступникам сломить сопротивление со стороны потерпевших и избежать задержания на месте совершения преступления. Все чаще на страницах печати появляется траурная хроника о гибели работников милиции при задержании опасных преступников.
Участились случаи хищения оружия из воинских подразделений, нападения на работников органов внутренних дел с целью хищения у них оружия. В розыске находятся тысячи единиц нарезного оружия, в том числе автоматы и пулеметы.
2. Лица, вставшие на преступный путь, в целях реализации своих преступных намерений используют все виды современного транспорта: автомобильный, железнодорожный, морской и воздушный. В течение короткого времени (двух-трех суток, а то и часов) преступник преодолевает огромное расстояние и совершает опасные преступления в районах, расположенных в сотнях, а то и в тысячах километров друг от друга.
Меры, принимаемые по обнаружению и задержанию таких преступников по месту совершенных ими преступлений, оказываются зачастую безрезультатными. Многие из них длительное время остаются безнаказанными и продолжают совершать преступления, в ряде случаев более опасные.
3. При совершении преступлений против личности многие преступники проявляют ничем не оправданную жестокость в отношении своей жертвы, изуверство, издевательство и глумление над личностью.
4. Обращает на себя внимание рост организованной и профессиональной преступности. В течение многих лет наличие у нас таких социальных явлений отрицалось, утверждали, что они свойственны буржуазному строю. Поэтому мы не предпринимали достаточных мер ни правового, ни организационного характера в борьбе с подобными преступлениями.
В настоящее время действуют преступные структуры, фундаментом которых является финансовый потенциал теневой экономики, а "крышей" - коррумпированные сотрудники правоохранительной системы, а также перерожденцы из государственного аппарата.
Преступления, совершаемые в этих условиях, раскрыть весьма сложно. Преступные элементы, оставаясь безнаказанными, уже не опасаются возмездия за свои злодеяния и совершают все новые и более опасные преступления.
Органами внутренних дел ежегодно ликвидируются сотни организованных преступных групп, многие из которых имели устойчивые коррумпированные связи, которые позволяли им быть "в курсе" разрабатываемых правоохранительными органами мер по их разоблачению.
Организованная преступность находит питательную среду, как отмечалось выше, в "теневой" экономике, развивающейся на основе процветающей в стране бесконтрольности, крупных хищений государственных бюджетных средств, крупномасштабной контрабанды, финансовых афер.
В преступные группы, совершающие хищения государственного имущества, вовлекаются работники контролирующих и ревизионных органов, должностные лица, занимающие на предприятиях и в организациях ответственное положение, вплоть до руководящего состава, в обязанности которых входит охрана государственной собственности от, преступных посягательств.
Особенно тревожно то обстоятельство, что в преступную деятельность вовлекаются представители высших эшелонов государственной власти и управления.
5. За последнее десятилетие появились неизвестные ранее виды преступлений и новые способы совершения "старых" преступлений. Если 10-15 лет назад использование компьютеров для совершения преступлений было редкостью, то сейчас это стало обычным явлением. Причем субъектами данных преступлений являются не только опытные преступники, но даже несовершеннолетние.
Участились случаи ограблений банков, нападений на инкассаторов. Возросло число преступлений, связанных с захватом заложников, в том числе в местах лишения свободы и в следственных изоляторах.
Все чаще правоохранительные органы встречаются и с такими преступлениями, как терроризм, похищение детей и граждан с целью получения выкупа, рэкет и некоторые другие. Преступники оказываются в ряде случаев сильнее правоохранительных органов.
Преступники оснащаются техническими средствами, вплоть до компьютеров и раций, не говоря уже об использовании автотранспорта, что весьма затрудняет борьбу с ними. Органы внутренних дел и прокуратуры вынуждены прибегать к помощи специализированных подразделений органов общественной безопасности, армейских соединений.
В деятельности ряда министерств и ведомств, многих предприятий и организаций не изжиты проявления злоупотреблений, коррупции, нарушения финансовой дисциплины, налогового законодательства.
По утверждениям ученых НИИ Генеральной прокуратуры РФ, правоохранительные органы выявляют лишь 5-10% хозяйственных преступлений. Среди этих преступлений самый высокий уровень латентности.
За последние годы ослаблена деятельность контрольно-ревизионного аппарата. Достаточно сказать, что только каждая восемнадцатая ревизия выявляет какие-либо нарушения или отступления от установленного порядка хранения и расходования материальных ценностей. К тому же по всем ведомствам под видом "упорядочения" штатов идет последовательное сокращение ревизионного аппарата.
В борьбе с преступностью и иными правонарушениями существенно уменьшились влияние и помощь общественности, в особенности добровольных народных дружин по охране общественного порядка, менее активно действуют комиссии по соблюдению законности и по делам несовершеннолетних при органах местного самоуправления.
6. Вызывает тревогу преступность среди несовершеннолетних, удельный вес которой в общей структуре преступности составляет в настоящее время около 10%.
Несовершеннолетние все чаще совершают опасные преступления: умышленные убийства, разбойные нападения и грабежи, злостное хулиганство и кражи. Многие преступления, совершаемые несовершеннолетними, обусловлены пьянством и алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией.
7. Растет вовлеченность женщин в преступную деятельность.
Причем заметно изменилась категория преступлений, совершаемых женщинами. Если ранее среди них были распространены такие преступления, как спекуляция товарами народного потребления, растраты или присвоение вверенных государственных или общественных средств, то в настоящее время многие из них совершают и такие опасные преступления, как убийства, разбойные нападения, грабежи и квартирные кражи.
8. За последнее время отмечаются угрожающие тенденции в преступности в Вооруженных Силах. Эта тенденция распространяется на все виды и рода войск, округа, флоты, группы войск. В структуре преступности тяжкие преступления составляют 22,6%. Особенно тревожно то, что почти на 40% возросла преступность среди офицерского состава.
9. Высокими темпами растет преступность в местах лишения свободы. Совершение умышленных убийств, причинение тяжкого вреда здоровью, нападения на сотрудников исправительных учреждений и военнослужащих внутренних войск стали обычным явлением. Широкое распространение получил захват заложников, в том числе из числа медицинских работников и вольнонаемного состава исправительных учреждений.
Значительно ухудшилось положение с соблюдением режима в исправительных учреждениях. Туда проникают деньги в крупных суммах, спиртные напитки, наркотики, холодное и огнестрельное оружие и другие запрещенные предметы. Все это попадает в колонию не только через родственников осужденных, но и через вольнонаемных и военнослужащих.
Осужденные к лишению свободы грубо нарушают установленный режим отбывания наказания, проявляют неповиновение администрации исправительных учреждений. Все чаще возникают массовые беспорядки, причем их последствия становятся все более тяжкими. Участились побеги из мест лишения свободы.
Возникает закономерный вопрос: почему, имея целью построить правовое государство в стране, допущен столь высокий уровень преступности?
Одна из причин состоит в том, что с провозглашением широкой гласности и демократии в стране была ослаблена государственная и трудовая дисциплина. Это неизбежно привело к вседозволенности и бесконтрольности многих асоциальных элементов, а это в свою очередь повлекло за собой вспышку преступности.
Кризис государственной власти не мог не затронуть и правоохранительные органы. Прокуроры и следователи начали уклоняться от решения вопросов, связанных с применением мер процессуального принуждения (задержание, арест, отстранение обвиняемого от занимаемой должности и т.д.). Редкими стали факты привлечения к уголовной ответственности должностных лиц, виновных в злоупотреблении или превышении служебных полномочий, расточительстве народного добра (вдруг эти действия впоследствии будут расценены как "проявление хозяйственной инициативы").
Если несколько лет тому назад органы транспортной милиции и транспортные прокуроры активно вмешивались" и принимали меры к устранению простоев вагонов, плохой сохранности перевозимых грузов, то сейчас никто не несет за эти нарушения надлежащей ответственности. То же относится к сфере промышленности, сельского хозяйства, к органам государственной власти и управления.
Борьба с преступностью будет осуществляться успешно лишь тогда, когда деятельность правоохранительных органов станет строго согласованной, с определением целей и задач каждого из государственных органов, призванных бороться с преступностью, и предупреждать правонарушения. Сейчас же нередки разнобой в деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, суда и юстиции, в особенности в верхнем эшелоне указанных органов.
Все указанные выше факторы криминогенного характера свидетельствуют о том, насколько важно своевременно и полно раскрыть каждое совершенное преступление, быстро, всесторонне и объективно его расследовать, своевременно изолировать от общества опасного преступника, постановить в отношении него законный, обоснованный и справедливый приговор, а также своевременно и правильно обратить его к исполнению и исполнить. Выполнение этих разнохарактерных по своему виду функций возможно лишь при слаженной скоординированной работе всех правоохранительных органов.
§ 2. Правовые и организационные основы координации
Правовые основы координации деятельности правоохранительных органов и закрепление за прокурорами руководящей роли в этой работе были регламентированы в первых законодательных актах об организации и деятельности советской прокуратуры. В Положении о прокурорском надзоре, принятом 28 мая 1922 г. третьей сессией ВЦИК IX созыва, говорилось, что прокуратура учреждается "в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью".
Этим определялись две взаимосвязанные задачи органов прокуратуры: осуществление надзора за соблюдением законов и "постановка", то есть организация скоординированных мер по борьбе с преступностью. Во временной инструкции НКЮ (1922 г.) губернским прокурорам предписывалось периодически созывать губернские совещания по борьбе с преступностью в составе: прокурора (председатель) и членов совещания, председателя суда, председателя революционного трибунала, заведующего РКИ и начальника губернского ОГПУ. Цель губернских совещаний- объединение усилий всех органов по борьбе с преступностью, выработка необходимых мероприятий в этой области и обсуждение вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции.
В принятом 19 ноября 1926 г. третьей сессией ВЦИК XII созыва Положении о судопроизводстве РСФСР определялись полномочия государственной прокуратуры по "общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью", а также "периодический созыв совещаний по борьбе с преступностью".
В период 1926-1930 гг. в практике деятельности правоохранительных органов твердо закрепились сложившиеся на местах формы координации: межведомственные совещания, выработка совместных циркулярных указаний местным органам, обмен информацией о состоянии деятельности своего органа и др. Это давало весьма эффективный результат в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Однако в начале 30-х гг. координации стало уделяться все меньше внимания, а к 1933 г. координация была вовсе исключена из практики деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В Положении о прокурорском надзоре 1933 г. уже не содержалось норм, посвященных координации деятельности правоохранительных органов, а тем более норм, определяющих руководящее положение прокуроров в этой работе. Не нашли отражения эти полномочия прокуроров и в Положении о прокурорском надзоре 1955 г. Не содержалось указаний о координации и в соответствующих нормативных актах, посвященных организации и деятельности органов внутренних дел, суда и юстиции. Это отрицательно отражалось на деятельности правоохранительных органов, которые работали разобщенно, в их деятельности допускались разнобой и параллелизм, различная оценка одних и тех же аспектов преступности и нарушений законности и правопорядка.
Разнобой допускался даже в государственной статистической отчетности о структуре и динамике преступности в стране: органы внутренних дел представляли одни сведения, прокуратура - другие, а суды и органы юстиции - третьи. Все это пагубно отражалось не только на состоянии борьбы с преступностью, но и на взаимоотношениях работников правоохранительных органов различных уровней. Общие цели и задачи, средства и методы по борьбе с преступностью и укреплению законности были "растащены по кабинетам". Не было создано единого фронта по борьбе с преступностью.
Негативные последствия разобщенности правоохранительных органов со всею очевидностью проявились в особенности после объявленной 27 марта 1953 г. амнистии в связи со смертью Сталина, когда повсеместно произошла вспышка уголовной преступности и потребовались громадные усилия, чтобы ее "погасить".
Впервые после длительного исторического отрезка времени о координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью было сказано в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. "О мерах по усилению борьбы с преступностью". На руководителей органов внутренних дел, прокуратуры и суда была возложена обязанность систематически осуществлять совместные действия по Наиболее важным вопросам борьбы с преступностью и укреплению правопорядка в республиках, краях, областях, городах и районах'.
Генеральный прокурор СССР, определяя задачи органов прокуратуры, вытекающие из постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г., в своем приказе № 75 от 30 июля 1966 г. предложил прокурорам республик, краев, областей, городов и районов вместе с органами суда, внутренних дел и госбезопасности систематически анализировать состояние преступности, планировать и осуществлять совместные действия по наиболее важным участкам борьбы с преступностью и укреплению правопорядка. Однако, хотя и была установлена координация деятельности правоохранительных органов как необходимое условие успешной борьбы с преступностью, тем не менее ни в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г., ни в приказе Генерального прокурора СССР № 75 не было ничего сказано о руководящей роли органов прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов, хотя на практике уже и в те годы органы прокуратуры, в особенности в ее верхних структурных подразделениях, занимали руководящее положение в координации. Руководящая роль органов прокуратуры в координации была впервые определена в постановлении ЦК КПСС от 25 января 1972 г. по Брянской партийной организации. Правоохранительным органам предлагалось создать единый фронт по борьбе с преступностью и иными нарушениями законности, при этом была определена руководящая роль в этом органов прокуратуры.
Именно с этого времени (1972 г.) и идет отсчет восстановленной руководящей роли органов прокуратуры .в координации деятельности органов внутренних дел, суда и юстиции. Органы прокуратуры, таким образом, с того времени стали выполнять предназначенную им руководящую роль в координации.
В 1973 г. Прокуратура Союза ССР изучила и обобщила складывающуюся на местах практику по осуществлению координации и выполнению прокурорами республик и нижестоящими прокурорами своей руководящей роли. Вопрос о состоянии координации и о методах по ее дальнейшему совершенствованию был обсужден на заседании коллегии Прокуратуры Союза ССР. В итоге обсуждения были выработаны предложения и рекомендации по улучшению этой работы, которые нашли отражение в информационно-методическом письме Прокуратуры Союза ССР. В итоге обсуждения были выработаны предложения и рекомендации по улучшению этой работы, которые нашли отражение в информационно-методическом письме Прокуратуры Союза ССР от 12 марта 1973 г. "О координации действий органов прокуратуры с органами внутренних дел, юстиции и судами по борьбе с преступностью". В Письме отмечалось, что органы прокуратуры республик, краев, областей, городов и районов в координации с соответствующими правоохранительными органами планируют и проводят мероприятия по наиболее важным направлениям в борьбе с преступностью и иными нарушениями правопорядка. Был дан глубокий анализ складывающейся на местах практики координации, различных форм этой деятельности. Были одновременно отражены и недостатки в координации. В приказе отмечалось, что не везде координация вошла в практику повседневной роботы правоохранительных органов; не все прокуроры осознали необходимость выполнения ими руководящей роли в этой деятельности; смешивается компетенция правоохранительных органов, ослаблена принципиальность прокурорского надзора за исполнением законности в деятельности органов внутренних дел, суда и юстиции. Были высказаны предложения и рекомендации по совершенствованию координации и усилению руководящей роли прокуроров в этой работе.
Важной вехой стало постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. "О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями". В постановлении было обращено внимание на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законов в деятельности органов внутренних дел, а также улучшения координации деятельности правоохранительных органов.
Во исполнение постановления Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. Генеральный прокурор СССР издает 22 января 1979 г. приказ № 1, в котором предлагал подчиненным прокурорам всю работу по предупреждению и пресечению нарушений законности и правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью.
Таким образом, хотя законодательно (de jure) руководящая роль органов прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов закреплена не была, тем не менее фактически (de facto) прокуроры всех звеньев эти полномочия считали обязательными и строго их исполняли.
Правовую регламентацию координация получила в Законе о прокуратуре СССР, принятом Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г.
В ст. 3 Закона отражены полномочия прокуроров по координации: 1) органы прокуратуры совместно с другими государственными органами разрабатывают меры по предупреждению преступлений и иных правонарушений; 2) Прокуратура СССР в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Координирующая роль прокуроров нашла закрепление в Законе "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. (ст. 8).
Важное значение в усилении координирующей роли прокуроров имеет Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ № 567 от 18 апреля 1996 г.
Координацию деятельности правоохранительных органов как в центре, так и на местах обеспечивают координационные совещания. Координационные совещания состоят из руководителей органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции республик, краев, областей, городов и районов. Действующие в Вооруженных Силах координационные совещания состоят из военных прокуроров и председателей военных судов видов Вооруженных Сил, военных округов, округов противовоздушной обороны, групп войск и флотов, армий, флотилий, соединений и гарнизонов. Координационные совещания, действующие на транспорте, состоят из транспортных прокуроров и руководителей органов внутренних дел. Для участия в работе этих советов могут быть приглашены председатели соответствующих территориальных судов.
Заседания координационного совещания проводятся в соответствии с заранее составленным планом и, как правило, не реже одного раза в квартал. В план работы координационного совещания включаются наиболее актуальные проблемы, решение которых требует усилий работников всех правоохранительных органов. На проводимые заседания координационного совещания могут быть приглашены руководители других ведомств, предприятий, учреждений, организаций, трудовых коллективов, ученые-юристы, представители печати и других средств массовой информации. Заседания совета могут проводиться с выездом на предприятия, в учреждения, организации, в города и районы. Для подготовки материалов к заседанию координационных совещаний могут создаваться рабочие группы из числа наиболее квалифицированных работников правоохранительных органов. К их работе могут быть привлечены специалисты других ведомств, научно-исследовательских и учебных юридических заведений.
Решения координационных совещаний считаются принятыми, когда их одобрят все члены совещания. Материалы совещаний, ход обсуждения поставленной проблемы в обязательном порядке протоколируются. Протокол рассылается всем членам совещания. Документ, выработанный совещанием (информационное письмо, методические рекомендации), подписывается всем составом совещания.
Особыми полномочиями сугубо организационного характера наделен председатель совещания (руководитель соответствующего органа прокуратуры). Он созывает как очередные, так и по согласованию с членами совета внеочередные совещания, он же ведет эти совещания. Председатель совета направляет членам совета проекты решений и материалы, необходимые для обсуждения; осуществляет контроль за выполнением принятых решений; оказывает практическую помощь рабочим группам правоохранительных органов по подготовке материалов для обсуждения на заседании совещания. Члены координационного совещания вправе вносить предложения по проблемам, которые надлежит обсудить на заседании совещания, они готовят материалы для обсуждения по своему ведомству, комплектуют деятельность группы работников правоохранительных органов по подготовке и сбору материалов для обсуждения на заседании совещания. Намеченные и одобренные совещанием мероприятия, а также предлагаемые рекомендации проводятся в жизнь руководителями правоохранительных органов соответствующими приказами или указаниями - в пределах их компетенции.
Координационное совещание работает в соответствии со строго определенной программой. Он рассматривает проекты планов согласованных мероприятий правоохранительных органов по борьбе с преступностью в целом в республике, крае, области, городе или районе и по борьбе с преступлениями определенных категорий.
Координационное совещание организует проверки и изучение состояния борьбы с преступлениями и иными правонарушениями на отдельных территориях, в населенных пунктах, на предприятиях и стройках, определяет практические меры по усилению борьбы с ними. На своих заседаниях совещания могут заслушать сообщения руководителей и других ответственных работников правоохранительных органов о состоянии борьбы с преступностью, о ходе исполнения намеченных ими мероприятий по предупреждению правонарушений. Если результаты таких обсуждений могут оказаться полезными для работников правоохранительных органов, решение совещания в виде информационного письма направляется руководителям этих органов. Заметное место в системе мер, принимаемых координационными совещаниями, занимает подготовка и принятие рекомендаций по предупреждению, пресечению, раскрытию преступлений, которые затем направляются местным правоохранительным органам. Координационные совещания центра, а также республик, краев и областей изучают и распространяют положительный опыт координации деятельности правоохранительных органов.
§ 3. Формы координации
За последние годы в центре и на местах сложились и утвердились проверенные жизнью формы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Сложившиеся формы координации способствуют укреплению деловых контактов работников органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции помогают им сосредоточить усилия на решении актуальных проблем в борьбе с преступностью.
1. Наиболее распространенной и повсеместно применяемой формой координации являются организация и проведение межведомственных совещаний.
Они посвящаются, главным образом, обсуждению итогов работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период -квартал, полугодие, год. На межведомственное совещание может быть также вынесено обсуждение состояния борьбы с определенной категорией преступлений: хищениями государственного или общественного имущества; кражами личного имущества граждан; преступлениями несовершеннолетних и т. д. На межведомственные совещания приглашаются работники правоохранительных органов, от которых зависит решение обсуждаемых проблем, представители государственных органов и общественных организаций, в обязанности которых входит забота о соблюдении законности и правопорядка, ученые-юристы. Если межведомственное совещание проводится в районе или городе и если обсуждаются проблемы общего характера, то на них приглашаются все без исключения работники органов прокуратуры, суда и оперативные работники органов внутренних дел. На подобных совещаниях, как правило, присутствуют представители вышестоящих правоохранительных органов, местных органов самоуправления. Межведомственное совещание принимает решение, которое проводится в жизнь приказами руководителей правоохранительных органов, каждый издает приказ по своему ведомству. Межведомственное совещание может быть проведено с участием не всех, а только заинтересованных правоохранительных органов в решении того или иного вопроса. Так, Генеральной прокуратурой РФ, МВД и Верховным Судом РФ было проведено межведомственное совещание, посвященное состоянию работы по борьбе с умышленными убийствами. Совещание проходило под председательством Генерального прокурора Российской Федерации. При обсуждении отмечалось, что органы дознания и предварительного следствия в ряде случаев проявляют неоперативность как в раскрытии, так и в расследовании этих преступлений, несвоевременно избирают в отношении обвиняемых в совершении опасных преступлений такую меру пресечения, как содержание под стражей; в случае сокрытия подозреваемого от следствия несвоевременно объявляют его розыск, а розыск проводится неэффективно. Прокуроры несвоевременно проверяют обоснованность постановлений следователей о приостановлении следствия по делам о скрывшихся обвиняемых, не контролируют своих указаний об их розыске, не реагируют на нарушения уголовно-процессуального закона в части избрания обвиняемому меры пресечения. Решение и выписка из протокола межведомственного совещания были направлены руководителям органов внутренних дел и прокуратуры республик, краев и областей, им было рекомендовано изучить состояние этой работы у себя на местах и при наличии указанных выше недостатков обсудить этот вопрос на межведомственном совещании. При этом подчеркнута обоюдная заинтересованность - и органов внутренних дел, и прокуроров - в совершенствовании этой работы. Проведенные по стране мероприятия оперативного, процессуального и организационного характера дали свои положительные результаты.
Может случиться так, что преступление или ряд аналогичных или сходных по способу совершения преступлений длительное время остаются нераскрытыми. Это само по себе может явиться самостоятельным поводом для проведения межведомственного совещания прокурорских, следственных и оперативных работников. Проведение таких совещаний и разработка мер оперативного и следственного характера дают, как правило, положительный результат. Опасные преступники - особо опасные рецидивисты, длительное время совершавшие преступления, были раскрыты благодаря скоординированной работе органов внутренних дел и прокуратуры в городах Москве, Санкт-Петербурге, Ростове, Краснодаре, Иркутске и др.
Контроль за исполнением решений межведомственных совещаний осуществляется руководителями правоохранительных органов - каждым по своему ведомству.
2. Следующей, также весьма распространенной формой координации являются совместные выезды работников правоохранительных органов в республики, края, области, города и районы для проведения проверки и оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью. Выбор объекта проверки определяется состоянием работы по всем направлениям правоохранительной деятельности. Выезду предшествует изучение состояния работы тех государственных органов, деятельность которых предстоит проверить. План проверки разрабатывается заранее и утверждается руководителями правоохранительных органов. В состав бригады проверяющих включаются наиболее опытные, профессионально подготовленные работники. Возглавляет бригаду проверяющих, как правило, один из руководителей прокуратуры. О предстоящей проверке информируются местные органы государственной власти и управления, а также руководство органов местного самоуправления.
Каждый из проверяющих знакомится с работой по своему профилю. В итоге составляется общая справка, которая подписывается всем составом проверяющих. Со справкой знакомятся работники правоохранительных органов, деятельность которых была проверена. Цель таких проверок, как было сказано выше, не только в том, чтобы установить какие-либо упущения, промахи и ошибки, а, главное, помочь наладить работу, научить правильно и своевременно решать наиболее актуальные вопросы, связанные с организацией борьбы с преступностью и нарушениями правопорядка. Результаты проверки в обязательном порядке обсуждаются на собрании коллектива работников правоохранительных органов. Об итогах проверки дается информация в местные органы государственной власти и управления. Результаты проверки затем выносятся на обсуждение координационного совета или межведомственного совещания. Решение, принимаемое советом или совещанием, проводится в жизнь приказом или указанием руководителя правоохранительного органа по своему ведомству. Если выявленные недостатки являются типичными, свойственными и для других органов, то решение совета или совещания направляется и им. Контроль за исполнением решения осуществляют руководители правоохранительных органов.
Весьма поучителен опыт таких проверок, проводимых правоохранительными органами центра. По инициативе Прокуратуры РФ одна из таких проверок была организована и проведена в Брянской области. Она посвящалась исполнению законодательства о предупреждении преступлений среди несовершеннолетних. В состав бригады проверяющих были включены профессионально подготовленные работники МВД РФ, Прокуратуры РФ и др. К проведению проверки были привлечены работники органов народного образования. При проверке отмечалась слабая работа правоохранительных органов, предприятий, учебных заведений, комиссий по делам несовершеннолетних по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних, в особенности по предупреждению рецидивной преступности. Комиссии по делам несовершеннолетних недостаточно контролировали работу государственных предприятий и учебных заведений по исправлению и перевоспитанию несовершеннолетних правонарушителей и предупреждению правонарушений. При расследовании преступлений несовершеннолетних и в судебном разбирательстве уголовных дел этой категории не всегда полно выяснялись и устранялись причины и условия, способствовавшие этим преступлениям. Существенные недостатки были установлены и в Брянской воспитательной колонии для несовершеннолетних. Все это отрицательно отразилось на состоянии преступности среди несовершеннолетних в области. Такая проверка позволила одновременно, с охватом широкого круга вопросов, глубоко и обстоятельно установить, как соблюдается законодательство о несовершеннолетних. Она подняла активность правоохранительных органов, общественных организаций и трудовых коллективов по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних. Результаты проверки были обсуждены на межведомственном совещании с приглашением должностных лиц государственных органов и общественных организаций, представители которых участвовали в проверке. Так как недостатки были типичными, было принято решение о направлении всем правоохранительным органам страны информационного письма с предложением изучить у себя эту проблему, а результаты обсудить на межведомственных совещаниях.
3. Составление совместных планов по организации борьбы с преступностью. В зависимости от структуры и динамики преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в районе, городе, области, крае, республике руководители правоохранительных органов намечают провести ряд целенаправленных мероприятий по усилению борьбы с преступностью. Эти мероприятия могут носить характер организационный, процессуальный или воспитательный. План может составляться на квартал, полугодие, год.
К выполнению намеченных мероприятий могут быть привлечены работники других государственных органов и общественных организаций. Планы, составляемые вышестоящими органами, могут служить ориентиром для нижестоящих органов, однако они не должны связывать их инициативы и самостоятельности. Осуществлять контроль за выполнением плана должен руководитель каждого из правоохранительных органов по своему ведомству.
В связи с распространением наркомании и токсикомании был разработан план мероприятий по борьбе с изготовлением, употреблением и сбытом наркотиков. План был утвержден руководителями правоохранительных органов республик, краев и областей. Составлению плана предшествовала большая работа по сбору материалов по линии органов внутренних дел, прокуратуры и судов. В соответствии с планом было рекомендовано проверить совместно с органами здравоохранения и просвещения состояние борьбы с наркоманией, уровень и эффективность предупредительной работы, в особенности среди учащейся и рабочей молодежи. Рекомендовано также обобщить практику своевременного и полного раскрытия преступлений, связанных с изготовлением, сбытом и распространением наркотических средств, законности и обоснованности привлечения к ответственности лиц, виновных в этих преступлениях, устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Было Намечено сконцентрировать посевы конопли и обеспечить надежную их охрану; оказать помощь местным органам власти и управления в организации борьбы с незаконными посевами наркотикосодержащих культур. Был намечен также ряд других мероприятий, проведение в жизнь которых способствует усилению борьбы с наркоманией. Местные правоохранительные органы приняли к исполнению полученные рекомендации и предложения. Была проведена большая работа, главным образом предупредительного характера, которая дала определенные положительные результаты.
4. Одной из широко применяемых форм координации является направление совместных информационных писем и методических рекомендаций.
В информационных письмах дается анализ деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции по борьбе с преступностью, применению законов, главным образом вновь принятых, состояния работы по раскрытию и расследованию конкретных преступлений. Информационные письма представляют собой итоговый документ обсуждения той или иной проблемы на заседании координационного совещания межведомственного совещания. Неверна практика направления на места информационных писем, под которыми нет "материальной основы". В ряде случаев в таких письмах рекомендации носят надуманный характер или являются нереальными для исполнения. Информационные письма нередко посвящаются анализу практики применения вновь принятого закона.
В информационных письмах зачастую освещается и распространяется положительный опыт работы правоохранительных органов по тому или иному направлению борьбы с преступностью и иными правонарушениями, в том числе и состоянию координации деятельности правоохранительных органов. Весьма поучительными для местных правоохранительных органов были информационные письма о положительном опыте по проведению межведомственных совещаний в Москве, Санкт-Петербурге, в некоторых краях и областях Российской Федерации.
5. Менее распространенной формой координации, нежели информационные письма являются методические письма. Они посвящаются, как правило, тактике и методике производства каких-либо сложных процессуальных действий или составлению процессуальных актов, вызывающих затруднение на практике. Например, следственные органы, прокуроры допускали много ошибок при установлении причин производственного травматизма, исполнении законодательства об охране труда и технике безопасности на промышленных объектах. Многие взрывы, пожары, повлекшие в отдельных случаях человеческие жертвы, были обусловлены различными нарушениями технологической дисциплины, ошибками при проектировании зданий и сооружений, при производстве пусконаладочных работ, а также при их эксплуатации. В методическом письме, подписанном руководителями правоохранительных органов центра и направленном на места, содержались рекомендации практического характера, выполнение которых позволило следственным органам и судам установить действительные причины допущенных нарушений законодательства об охране труда и технике безопасности и определить лиц, виновных в этом, установить степень их ответственности.
6. Установление единого учета и статистической отчетности. В соответствии с Законом о Прокуратуре СССР Прокуратура Союза ССР совместно с МВД СССР и с Министерством юстиции СССР по согласованию с ЦСУ СССР разработала систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это давало возможность Генеральному прокурору СССР оказывать влияние на формирование следственной практики, независимо от ведомственной принадлежности следователей. В то же время это позволяло правильно оценить состояние законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата в плане точного и неуклонного соблюдения уголовно-процессуальных норм.
Генеральный прокурор СССР и Министр внутренних дел СССР утвердили совместную инструкцию, одобрив методику ведения учета преступных проявлений. Единая форма учета и статистической отчетности органов МВД СССР и Прокуратуры СССР действует с 1 июля 1980 г.
В настоящее время единая статистическая отчетность осуществляется Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ и Министерством юстиции РФ.
§ 4. Роль прокуратуры в координации
Координация деятельности правоохранительных органов заняла прочное место в системе мер по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Стала более слаженной работа следственных и оперативно-розыскных органов по раскрытию и расследованию преступлений, более качественным стал и прокурорский надзор за исполнением законов в деятельности правоохранительных органов.
Более стабильной стала судебная практика по применению уголовного наказания к лицам, признанным виновными в совершении преступлений.
Успех координации в существенной степени зависит от активности и инициативности как руководителей координации, так и от дальнейшего совершенствования деятельности правоохранительных органов по расследованию преступлений и судебному рассмотрению уголовных дел.
В настоящее время на местах накоплен значительный положительный опыт по осуществлению прокурорами руководящей роли в координации. Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуроры республик, краев и областей постоянно изучают и распространяют накопленный опыт в этой работе. С другой стороны, анализ ошибок, упущений и просчетов в координации также поучителен, он позволяет предупреждать их в деятельности подчиненных прокуроров.
При осуществлении координации прокуроры избирают главные направления в деятельности правоохранительных органов. В их числе узловые, связанные с укреплением законности и правопорядка, как то: совершенствование работы следственного аппарата по раскрытию и расследованию преступлений; предупреждение преступлений и устранение причин, их порождающих; борьба с преступностью несовершеннолетних; борьба с нарушениями финансовой дисциплины, борьба с организованной преступностью, тяжкими преступлениями против личности, с хищениями государственного и иного имущества и др. Определяя кардинальные направления в этой работе, прокуроры проявляют инициативу и творческий подход в работе с тем, чтобы она постоянно обогащалась, развивалась и совершенствовалась. Вместе с тем нельзя не отметить и того факта, что координация правоохранительных органов иногда носит формальный характер. На обсуждение межведомственных совещаний выносятся подчас вопросы второстепенные, а не актуальные, как того требует состояние законности и правопорядка; совместные совещания проводятся редко и в ряде случаев казенно; межведомственные совещания заранее не планируются, материалы загодя не готовятся, в результате чего принимаются решения, никого и ни к чему не обязывающие. Исполнение принятых решений не всегда контролируется руководителями правоохранительных органов, реализация разработанных предложений не подкрепляется организационными мерами, в результате чего деловое по содержанию решение не дает ожидаемого эффекта.
Из практики координационной деятельности по борьбе с преступностью не устранен и такой недостаток, как смешение функций правоохранительных органов.
Отдельные прокуроры не всегда проявляют инициативу в координации деятельности правоохранительных органов, а некоторые фактически передали эти функции начальникам управлений внутренних дел. Эти прокуроры не могут установить правильные взаимоотношения с руководителями других правоохранительных органов. Личная амбиция нередко ставится выше служебного долга. Генеральный прокурор РФ в своем приказе № 31 от 29 июня 1994 г. справедливо подчеркивает, что некоторые прокуроры не используют в должной мере возможности координации деятельности правоохранительных органов на основных направлениях борьбы с преступностью.
Определенную помощь правоохранительным органам в совершенствовании координации оказывают органы законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ и органы местного самоуправления, которые обязаны уделять внимание проблемам борьбы с преступностью и иными нарушениями порядка.
Большое влияние на совершенствование руководящей роли прокуроров в координации деятельности правоохранительных органов оказывает Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Ученые института систематически изучают опыт работы органов прокуратуры по координации, участвуют в проводимых заседаниях координационных советов, оказывают помощь в подготовке материалов к проведению межведомственных совещаний.
Журнал "Законность" (орган Генеральной прокуратуры Российской Федерации) постоянно освещает на своих страницах опыт по осуществлению координации как в центре, так и на местах.
В настоящее время важно правильно организовать координацию деятельности органов прокуратуры Содружества Независимых Государств. Преступность не знает границ, поэтому вольно или невольно, но органам прокуратуры стран СНГ приходится совместно решать проблемы, связанные с организацией борьбы с преступностью и нарушениями установленного правопорядка. В связи с этим Генеральные прокуроры республик, являющихся субъектами Содружества Независимых Государств, на встрече в Москве 18 февраля 1992 г. условились об общих принципах взаимодействия и сотрудничества между прокуратурами.
В соответствии с этими принципами органы прокуратуры республик приняли соглашение по оказанию друг другу правовой помощи. Это соглашение состоит в следующем:
- пересылка материалов прокурорско-следственной практики;
- выполнение отдельных процессуальных действий, связанных с допросами, применением различного рода средств процессуального принуждения;
- осуществление надзорных функций, связанных с розыском скрывшихся от следствия преступников, и этапирование их по месту производства предварительного следствия;
- предоставление статистики по динамике и структуре уголовной преступности.
Генеральный прокурор Российской Федерации предлагал подчиненным прокурорам оказывать соответствующим прокуратурам стран СНГ всемерную помощь в организации борьбы с преступностью и нарушениями установленного правопорядка. При этом был определен порядок оказания помощи процессуального оформления результатов, разграничения компетенции прокуроров различных звеньев прокурорской системы.
Контрольные вопросы
1. В чем состоит сущность и значение координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью?
2. Какими признаками определяется преступность на современном этапе?
3. В силу каких обстоятельств органам прокуратуры принадлежит руководящая роль в координации?
4. Какими нормативными актами определяется координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью?
5. В каких организационных формах осуществляется координация деятельности правоохранительных органов?
6. Каковы пути совершенствования деятельности правоохранительных органов в координации?