Глава III. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ

§ 1. Сущность и задачи надзора за исполнением законов и законностью правовых актов
§ 2. Предмет и пределы надзора за исполнением законов и законностью правовых актов
§ 3. Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов и законностью правовых актов
§ 4. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона
§ 5. Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов
Контрольные вопросы

§ 1. Сущность и задачи надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов является одним из основных направлений прокурорской надзорной деятельности. Сфера этой деятельности прокурора чрезвычайно широка. Прокурор осуществляет надзор за исполнением большого количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, еще большим числом различного вида субъектов, исполняющих эти законы и издающих правовые акты, соответствие законам которых также проверяется прокурором. Вследствие чрезвычайной широты и многообразия общественных отношений, входящих в сферу этой деятельности прокурора, данное направление в ранее действовавшем законодательстве о прокуратуре называлось общим надзором. Это определение сохранилось и широко применяется до настоящего времени практическими работниками прокуратуры.
В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре деятельность прокурора в данном направлении состоит в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанных выше органов и организаций.
Уже из определенного законом перечня видов объектов надзора видно, насколько широко поле надзорной деятельности прокурора в данном направлении. Только федеральных министерств, государственных комитетов и служб насчитывается несколько десятков, причем число и состав их постоянно изменяются. В сферу данного направления прокурорского надзора входит исполнение законов представительными и исполнительными органами 89 субъектов Российской Федерации, во много раз превышающее число местных органов самоуправления, десятки контрольных органов и органов военного управления, не поддающееся точному определению число их должностных лиц, коммерческих и некоммерческих организаций и тем более их органов управления и руководителей.
Не поддается точному определению и численность законодательных актов, исполнение которых объектами надзора проверяется прокурорами. В их число, прежде всего, входят почти все статьи Конституции РФ, нормы гражданского, трудового, административного, экологического и других отраслей права.
Число же правовых актов, издаваемых всеми объектами надзора, чье соответствие указанным выше законам должно проверяться прокурором, тем более не поддается точному определению.
Характеризуя содержательную сторону сферы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, можно сказать, что в сферу этой деятельности прокурора входят практически все общественные отношения, за исключением тех, которые возникают в деятельности органов правосудия, некоторых других правоохранительных органов (МВД, ФСБ, налоговая полиция и некоторые другие), регулируемой уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным законодательством и рядом иных, сравнительно немногочисленных законодательных актов.
Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом определяет надзор за исполнением законов в органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего допускаются правонарушения, а также факты противодействия органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в области государственного управления должно быть обеспечено точное исполнение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.
Вместе с тем необходимо отметить, что реализованное в процессе перестройки создание федеративного государства, расширение прав субъектов РФ в области правотворчества повлекли за собой издание многочисленных законодательных актов, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству. Это обстоятельство существенно повышает социально-политическую значимость прокурорского надзора в данном направлении.
Если сопоставить данное направление надзора с другими направлениями прокурорского надзора, то мы увидим, что по своим задачам, по числу и разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и управления, общественные объединения, должностные лица) данная деятельность прокуроров является наиболее сложной и трудоемкой. К тому же значение данного надзора с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства, разветвленностью экономических связей между государственными и негосударственными предприятиями, переходом промышленности и предприятий сельского хозяйства в частную собственность. Все это обязывает прокуроров держать надзор за исполнением законов и законностью правовых актов на постоянном контроле и поднимать его качество на новый уровень.
Осуществляя надзор за исполнением законов в области государственного управления, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по защите прав граждан, повышению их материального благосостояния. Иначе говоря, прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере данного надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства.
От активности, инициативы, профессиональной подготовки прокуроров, осуществляющих надзор, многое зависит в укреплении законности в государстве, в выявлении нарушений закона и установлении их причин и способствующих этим нарушениям условий. Прокуроры первыми сталкиваются с нарушениями законов, они первыми исследуют причины и условия, способствовавшие этим нарушениям. Именно они решают вопрос о возбуждении уголовного преследования против нарушителей закона и привлечения нарушителей к административной, дисциплинарной или материальной ответственности. Результаты их проверок служат исходным материалом для расследования преступлений, связанных с хищениями и взяточничеством, злоупотреблениями полномочиями должностных лиц, незаконным предпринимательством и многими другими.
Задачи прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, сформулированы в Законе о прокуратуре, а также в приказах Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г. "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"; № 42 от 18 июля 1997 г. "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации"; и ряде других указаний и распоряжений.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления, власти в субъектах РФ и общественными организациями, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ, Конституциям и уставам субъектов РФ, иным законам РФ.
Деятельность прокуроров в сфере данного надзора многогранна. Но при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются на режиме законности в государстве. Определяя конкретные направления в осуществлении прокурорами надзора, на переднем плане необходимо отметить следующие: - надзор за исполнением законов об охране собственности от преступных на нее посягательств; причем прежде всего на федеральную собственность субъектов РФ; - надзор за исполнением законов в сфере экономики, а именно законов о земле, приватизации, предпринимательской деятельности, налогового, банковского, таможенного законодательства; - надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов, использование мер прокурорского воздействия в отношении должностных лиц, допускающих хищническое отношение к земле, ее недрам, растительному и животному миру; - надзор за исполнением законов в социальной сфере - здравоохранении, социальном обеспечении, торговле, бытовом обслуживании; - надзор за исполнением законов об охране трудовых, жилищных, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, о порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан; - надзор за исполнением законов, направленных на борьбу с пьянством, алкоголизмом, наркоманией, иными антиобщественными проявлениями.
Говоря об указанных выше основных направлениях в рассматриваемой надзорной деятельности прокуроров, следует отметить, что они не носят исчерпывающего характера. В процессе развития и деятельности государства возникают новые проблемы экономического и социального характера, которые требуют внимания прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов. Так, с развитием рыночных отношений в промышленности, сельском хозяйстве и сфере бытового обслуживания, банковской деятельности появились негативные явления, связанные со стремлением недобросовестных лиц к личной наживе за счет государства и граждан. Это не может быть оставлено без внимания органов прокуратуры при осуществлении ими надзора за исполнением законов.

§ 2. Предмет и пределы надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Предмет данного направления надзора определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и уточнен в приказе Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г.
Согласно данному закону предметом надзора за исполнением законов является: а) соблюдение Конституции РФ; б) исполнение законов; в) законность правовых актов.
Соблюдение Конституции РФ. Это означает, что все перечисленные в данной статье Закона объекты надзора должны строжайшим образом соблюдать Конституцию РФ, а прокурор осуществляет надзор за точным соблюдением ее требований. Исключительная важность данного предмета надзора определяется тем, что Конституция РФ предусматривает все основные права и законные интересы граждан, юридических лиц и является Законом прямого действия.
В ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве предмета надзора названо соблюдение только Конституции РФ. Однако, учитывая, что в каждом субъекте РФ действуют свои конституции или уставы как акты, имеющие высшую юридическую силу на территории субъекта РФ и в пределах его ведения, то следует сделать вывод, что помимо Конституции РФ предметом надзора за исполнением законов является и соблюдение конституций и уставов субъектов РФ.
Исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Характеризуя этот элемент предмета надзора, следует иметь в виду, что на территории РФ действуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ. Предметом надзора является исполнение всех законов независимо от их правовой иерархии.
Определяя этот элемент предмета надзора, законодатель использовал понятие исполнение закона, между тем как в характеристике предыдущего элемента предмета использовалось понятие соблюдение Конституции РФ. В практике, да и в юридической литературе нередко оба эти понятия смешиваются или употребляются равнозначно, что не всегда точно отражает предмет прокурорского надзора. Учитывая, что Конституция РФ (как и конституции и уставы субъектов РФ) хотя и является правовым актом прямого действия, тем не менее, как правило, требования ее конкретных статей дополнительно регламентируются другими законами (например, право на квалифицированную юридическую помощь - ст. 48, право на образование - ст. 43, право на судебную защиту - ст. 46 и др.), поэтому законодатель правильно, на наш взгляд, в данном случае использовал понятие соблюдение.
Что же касается исполнения закона как элемента предмета надзора, то здесь правильное употребление этого понятия зависит от содержания конкретного закона, чье исполнение проверяется прокурором. Как известно из основополагающих положений теории права, по одному из критериев классификации нормы права делятся на запретительные и регулятивные. В соответствии с этим делением, когда речь идет, о надзоре за исполнением (соблюдением) запретительного закона, например, ст. 171 УК, предусматривающей ответственность за незаконное предпринимательство, то правильнее употреблять понятие соблюдение данного закона. Если же речь идет о надзоре за исполнением регулятивной нормы права, например, об обязанности налоговых инспекций регулярно проверять исполнение налогового законодательства на предприятиях и организациях, то правильным будет применение понятия надзор за исполнением закона.
Характеризуя предмет данного направления прокурорского надзора, следует указать круг юридических и физических лиц (объектов), чье соблюдение Конституции РФ и исполнение законов проверяется прокурором. Перечень этих объектов надзора указан в ст. 21 Закона о прокуратуре. К их числу законодателем отнесены следующие:
1) федеральные министерства. По ныне действующей структуре федеральных органов исполнительной власти к ним относятся 24 министерства (от Министерства по атомной энергии до Министерства юстиции);
2) государственные комитеты (от Государственного комитета РФ по делам Севера до Государственного комитета РФ по молодежной политике) - всего 11 комитетов;
3) федеральные службы (от Службы внешней разведки РФ до Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию) - всего 15 служб;
4) иные федеральные органы исполнительной власти. К ним относятся: а) Высшая аттестационная комиссия РФ; б) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; в) Федеральный горный и промышленный надзор; г) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности; д) Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации; е) Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации; ж) Управление делами Президента Российской Федерации;
5) представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ. Их численность равна числу субъектов РФ. В различных субъектах РФ они именуются как думы, законодательные собрания и др.;
6) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Их численность, в отличие от численности представительных (законодательных) органов, значительно превышает число субъектов РФ. В каждом субъекте РФ имеется "центральный" орган исполнительной власти, например, администрация, правительство. В их состав, в свою очередь, входят министерства или иные органы управления;
7) органы местного самоуправления. Эти органы заменили ранее действовавшие на территориях городов, районов и иных регионов Советы и исполнительные комитеты городских, районных, сельских Советов народных депутатов. Их численность чрезвычайно велика, а названия и полномочия разнообразны (муниципалитеты, управы и т.д.). Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
8) органы военного управления. В их число входят Министерство обороны РФ, его структурные подразделения, органы военного управления в военных округах, военных соединениях, гарнизонах и иных местах дислоцирования вооруженных сил;
9) органы контроля. К числу этих объектов надзора относятся многочисленные органы вневедомственного контроля. С одной стороны, они являются подразделениями федеральных министерств, комитетов или иных органов федеральной исполнительной власти (противопожарный надзор - в системе МВД, контрольно-ревизионное управление - в составе Министерства финансов, санитарный надзор - в системе Министерства здравоохранения, экологический контроль - в системе Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и т.д.). С другой стороны, контрольные органы могут создаваться органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления. Их численность и контрольные функции чрезвычайно многочисленны и разнообразны. Спецификой же их контрольной деятельности является то, что, даже будучи структурным подразделением какого-либо органа федеральной исполнительной власти или органа государственной власти субъекта РФ, они имеют властные полномочия относительно предприятий, организаций и учреждений других министерств, комитетов или иных органов власти (пожарный надзор, экологический контроль и т.п.);
10) должностные лица. Это самый многочисленный вид объектов, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов которыми является предметом прокурорского надзора. Критерием их определения является прежде всего то, что они на постоянной или временной основе исполняют (в пределах своей компетенции) функции перечисленных выше органов государственной власти. В связи с этим не могут быть отнесены к числу должностных лиц работники коммерческих и некоммерческих организаций, что вызывает немало затруднений в практике прокурорского надзора. Признаки должностного лица, помимо того, что они являются представителями государственной власти, состоят в выполнении ими организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций в тех предприятиях, организациях и учреждениях, где они постоянно или временно работают;
11) органы управления коммерческих и некоммерческих организаций. В процессе осуществляемой в стране перестройки и прежде всего в сфере экономики создано огромное количество различного рода негосударственных структур самых различных форм и назначений. Это открытые и закрытые общества с ограниченной ответственностью, акционерные компании, различного рода фонды, банки, фирмы, товарищества и т.д. Объектами прокурорского надзора в этих случаях являются коллективные органы управления указанных коммерческих и некоммерческих структур. Их формы, состав, пределы компетенции также чрезвычайно разнообразны. Это советы директоров, правления, советы учредителей, дирекции и т.п. Главное в их характеристике то, что в их функции входит соблюдение Конституции РФ и обеспечение исполнения законов не только лично членами данных органов управления и самими органами управления, но и подчиненными или контролируемыми ими предприятиями, организациями, учреждениями;
12) руководители коммерческих и некоммерческих организаций. К этой категории лиц, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов которыми является элементом предмета прокурорского надзора, относятся лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и некоммерческих организациях. При этом под управленческими функциями понимается выполнение этими лицами организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. К ним же следует отнести лиц, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью.
Предметом надзора за исполнением законов является соответствие законам (законность) правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами.
В характеристике данного элемента предмета прокурорского надзора прежде всего следует рассмотреть правовые акты; издаваемые перечисленными в первом абзаце п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Под правовыми актами в данном случае следует понимать акты, порождающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотношения. Они могут быть изданы в форме приказов, распоряжений, решений, указаний, инструкций и др. Эти акты порождают, изменяют или прекращают юридические права и обязанности как у относительно неопределенного круга юридических лиц (филиалы банка, отделения железной дороги, трудовой коллектив), так и у конкретных юридических или физических лиц (приказ об увольнении конкретного работника предприятия, организации, учреждения, наложение взыскания на конкретное физическое лицо и т.п.).
Рассматриваемым элементом предмета надзора за исполнением законов, как уже отмечалось, является соответствие перечисленных выше правовых актов законам. Это означает, что все приказы, распоряжения, решения и иные акты должны издаваться на основании Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ и не противоречить им.
При определении предмета прокурорского надзора важное значение имеет установление пределов этой деятельности прокурора, а именно разграничение надзора за исполнением законов и надзора за законностью правовых актов. Исходя из текста ст. 21 Закона о прокуратуре прокурор имеет право и обязанность осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ и законов. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных актов указанными в данной статье юридическими и должностными лицами не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий. Однако всем известно, что содержание большинства законов раскрывается в многочисленных инструкциях, распоряжениях, правилах, положениях и иных правовых актах. Проверить соблюдение норм Конституции РФ или исполнение законов без учета раскрывающих содержание этих требований инструкций и других правовых актов невозможно. Поэтому, проверяя соблюдение Конституции РФ или исполнение законов, прокурор может и должен в русле их требований проверять исполнение названных подзаконных актов, если они соответствуют надлежащим нормам Конституции РФ и законам. Если же эти подзаконные правовые акты не соответствуют Конституции РФ и законам, то их исполнение не проверяется, а прокурор должен принять меры к их частичной или полной отмене как не соответствующих законам.
В теории и практике прокурорского надзора нередко возникает вопрос о надзорных полномочиях прокурора относительно указов Президента РФ и нормативных актов Правительства РФ. При его решении, по нашему мнению, следует исходить из формулировки ст. 21 Закона о прокуратуре. Текст статьи в этом смысле дает четкое определение предмета прокурорского надзора. Указы Президента РФ и правовые акты Правительства РФ как предмет надзора за их исполнением или их соответствием законам не предусматриваются.
Из этого следует вывод, что законодатель не предоставляет прокурору права осуществлять надзор за исполнением непосредственно указов Президента РФ и актов Правительства РФ, так как они сами, согласно Конституции РФ (ст. 90, 115), должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, то есть носят подзаконный характер. Вместе с тем ст. 21 Закона о прокуратуре не предусматривает права прокурора осуществлять надзор за их соответствием Конституции РФ и законам. Такое положение, на наш взгляд, является очевидным пробелом законодательства, носящим политический характер. Сказанное не лишает возможности прокуроров принимать меры в случаях выявления фактов неисполнения указов Президента РФ и актов Правительства РФ или их несоответствия закону. Однако эти меры носят не надзорный характер (информирование о выявленных нарушениях законности Президента РФ или Правительства РФ).

§ 3. Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов и законностью правовых актов

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов - это совокупность правовых средств, предоставленных прокурору законом, с помощью которых он имеет право и обязан выявлять, устранять и предупреждать нарушения законов.
Полномочия прокуроров в рассматриваемой отрасли надзора определены в ст. 22 Закона о прокуратуре.
В соответствии с этой статьей прокурор в пределах своей компетенции наделен следующими полномочиями: 1) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, то есть на территорию и в помещения федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля коммерческих и некоммерческих организаций.
Характеризуя это полномочие, следует отметить, что Закон о прокуратуре дает закрытый перечень территорий и помещений, куда прокурор может беспрепятственно проходить. В этом перечне нет, например, помещений Правительства РФ, Президента РФ, судебных органов.
Реализация данного полномочия ограничена еще одним условием. Право беспрепятственного входа прокурора на территории и в помещения указанных объектов реализуется прокурором при наличии у него информации о нарушении законов на данной территории и в помещениях или в связи с деятельностью перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре объектов.
Закрепление в законе данного полномочия имеет особо важное значение в настоящее время, когда многие предприятия, организации и учреждения, особенно коммерческие, обзавелись собственными охранными службами и зачастую не заинтересованы в пропуске прокурора на охраняемые ими территории или помещения; 2) иметь доступ к документам и материалам указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре объектов надзора. Это полномочие означает право проверяющего прокурора, находящегося в организациях и учреждениях указанных объектов надзора, получить интересующие его документы и материалы для ознакомления с ними, изучения, анализа и любого другого исследования в целях выявления правонарушения (установления, обнаружения, доказывания), информация о котором ранее поступила в прокуратуру.
Под документами и материалами в данном случае понимаются любые правовые акты, изданные и имеющиеся на данном объекте (приказы, распоряжения, инструкции), счетно-бухгалтерская документация (отчеты, балансы, платежные требования, ведомости и т.д.), технологическая документация (чертежи, схемы, карты и т.п.).
Указанная информация может быть получена как в виде документов, так и в виде электронных носителей. К материалам относятся не только различного рода носители информации, но и образцы продукции, сырья, технологического оборудования и т.п.
Содержание и перечень документов и материалов, право на доступ к которым имеет прокурор, законом не ограничены. Пределом требований прокурора в таких случаях является относимость документов и материалов к правонарушению, возможность с помощью их изучения установить и доказать совершенное правонарушение; 3) проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. На практике это полномочие называют проверкой исполнения законов на месте. Это полномочие имеет комплексный характер. Проведение проверки означает применение прокурором целого ряда других полномочий, в частности, уже рассмотренных в виде беспрепятственного входа на территорию или помещения органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, доступа к документам и материалам, а также требований о выделении специалистов, получении объяснений от руководителей и других должностных лиц указанных органов и других полномочий, о которых речь будет идти ниже.
Проверка исполнения законов на вышеуказанных объектах является одним из наиболее важных и эффективных полномочий прокурора. Распространенность его применения и значимость таковы, что практически, да иногда и теоретически это полномочие отождествляют с прокурорским надзором в целом, с чем нельзя согласиться.
Проверка исполнения законов на объектах (на месте) хотя и очень важное, но, тем не менее, лишь одно из полномочий прокурорского надзора, и те-, кто приравнивают его к осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в целом, существенно снижают возможности, а следовательно', и эффективность этой отрасли прокурорского надзора.
Содержание, тактика и методика проведения проверок исполнения законов существенно различаются в зависимости от содержания законов, исполнение которых подлежит проверке (законодательство о приватизации, об охране собственности, об охране окружающей среды и т.д.), и от вида объектов, на которых проводится проверка исполнения законов (органы управления, органы контроля, конкретные предприятия или организации). В связи с этим в теории и практике прокурорского надзора разработаны и применяются методики осуществления надзора за исполнением законов об охране собственности, о труде, о соблюдении некоторых конституционных прав граждан, законов о несовершеннолетних и т.д., составляющие в совокупности особенную часть учебного курса прокурорского надзора; 4) требовать от руководителей и других должностных лиц, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Это полномочие прокурора имеет содержательное сходство с вышерассмотренным доступом прокурора к документам и сведениям. Их различие и самостоятельность состоят в том, что, применяя рассматриваемое полномочие, прокурор обращается к руководителям и иным должностным лицам не того объекта проверки, где он находится (там он имеет доступ), а других органов, организаций и учреждений, чьи документы, материалы, статистические и иные сведения необходимы прокурору для установления и доказывания правонарушений на других объектах. Так, прокурор, получив информацию о факте уклонения от налогов коммерческой организацией, может обратиться в органы налогового контроля (налоговую инспекцию) с требованием о предоставлении сведений об уплате налогов данной организацией. С подобным же требованием прокурор может обратиться в статистические или банковские учреждения.
Изучение и анализ полученных таким образом сведений и иных материалов могут избавить прокурора от необходимости проведения проверки исполнения законов на конкретном объекте.
Закон не определяет перечень документов, материалов и сведений, которые может затребовать прокурор при применении данного полномочия, а тем более их содержание. Пределы прокурорских требований в этом случае также определяются относимостью требуемой информации к правонарушению. Прокурор должен истребовать только те документы и сведения, которые позволяют установить и доказать факт совершенного правонарушения. Зато закон определяет круг органов, учреждений и организаций, к которым прокурор может обратиться с соответствующим требованием. Круг таких органов и организаций (без подробной регламентации) определен в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре; 5) требовать выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов. В процессе осуществления надзора за исполнением законов в связи с содержанием этих законов и регулируемых ими сфер общественных отношений (собственность, производство, транспорт, образование, медицина, социальное обеспечение и т.д., и т.п.) у прокурора зачастую возникают вопросы, которые он не может решить сам достаточно компетентно. В таких случаях он, используя названное полномочие, может требовать выделения специалистов, то есть лиц, обладающих необходимыми познаниями в экономике, технологии, экологии, финансах, здравоохранении и т.д., для решения возникших вопросов. Специалистами могут быть любые сведующие лица, находящиеся в служебных или трудовых отношениях с органами, организациями и учреждениями, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Их необходимая высокая квалификация подтверждается обычно опытом работы по той или иной специальности, наличием ученых степеней и званий.
Требование о выделении таких специалистов направляется прокурором руководителям или иным должностным лицам органов и организаций, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, имеющим право поручить выполнение требований прокурора подчиненным им работникам.
Срок, на который выделяются такие специалисты, законом не определяется. Его продолжительность каждый раз зависит от продолжительности времени, необходимого для разрешения поставленных прокурором вопросов.
Разрешая поставленные вопросы, специалисты изучают, анализируют и дают оценку фактической стороне обстоятельств, в связи с которыми возникли вопросы. Правовую оценку этим заключениям специалистов дает сам прокурор; 6) требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, данным ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им органов, организаций и учреждений, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Данное полномочие применяется прокурором в тех случаях, когда в прокуратуру поступают материалы в виде заявлений, сообщений, обращений от граждан, работников и должностных лиц отдельных организаций и учреждений, редакций газет, журналов, иных средств массовой информации, ревизионных комиссий коммерческих и некоммерческих организаций и т.п., свидетельствующие о признаках правонарушений в деятельности указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органов и организаций или их должностных лиц. Из смысла требований Закона о прокуратуре (ст. 21) ясно, что такое требование прокурора может быть предъявлено руководителям, имеющим право назначать проведение ревизий в подведомственных или подконтрольных органах, организациях или учреждениях. В первом случае это означает, что проведение ревизии проводится соответствующими специалистами, подчиненными руководителю органа или организации, находящимися в одном с руководителем министерстве, комитете, службе, организации, чьи должностные лица и иные работники находятся в подчиненном по отношению к руководителю положении. К числу же подконтрольных организаций относятся не только организации одного ведомства, но и организации других ведомств, на которых распространяются функции контрольных органов.
Так, по поручению прокурора проверка противопожарного состояния может быть проведена не только в органах МВД, в составе которого находятся органы противопожарного надзора, но и в организациях и учреждениях любых других органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре.
Требование прокурора о проведении проверок или ревизий обычно выражается в письменной форме. В требовании указываются основание и повод для проведения такой проверки. Ставятся конкретные вопросы, которые должны быть выяснены при проведении проверки или ревизии.
Результаты проверки или ревизии с ответами на поставленные вопросы должны быть переданы прокурору в установленный им срок. Правовую оценку результатов проверки или ревизии делает сам прокурор; 7) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Это полномочие прокурора состоит как бы из двух частей: а) требовать объяснений от должностных лиц и граждан по поводу нарушения закона; б) вызывать должностных лиц и граждан для дачи указанных объяснений.
Требование прокурора о даче объяснений состоит в предложении должностному лицу или гражданину сообщить все, что ему известно о факте нарушения закона. Объяснение может быть дано в устной и письменной форме. Получение таких объяснений имеет определенное сходство с допросом свидетеля или обвиняемого, но принципиально отличается по процессуальной форме и юридическому значению. Объяснение может быть дано в произвольной форме. Лицо, дающее объяснение, не предупреждается об уголовной ответственности за дачу ложных показаний. Объяснение может быть дано по месту работы или жительства указанных лиц. Это часто бывает в тех случаях, когда прокурор проводит проверку исполнения законов на конкретном объекте (месте). В тех случаях, когда такая проверка не проводится или при ее проведении отсутствует возможность получения объяснений ввиду отсутствия необходимых должностных лиц или граждан или по другим причинам, они могут быть вызваны в прокуратуру.
Вызов должностных лиц или граждан для дачи объяснений состоит в предложении указанным лицам явиться в указанный день и час в прокуратуру. Вызов может быть осуществлен в письменной или устной форме (по телефону).
При реализации рассматриваемого полномочия могут применяться различные тактические приемы, например, выбор очередности лиц для дачи объяснения, места дачи объяснения, формы объяснения (в виде свободного рассказа, ответа на поставленные вопросы и т.д.). Совокупность всех этих приемов составляет тактику вызова должностных лиц и граждан и получения от них объяснений по поводу нарушений закона.
Применение всех рассмотренных выше полномочий позволяет прокурору выявлять (устанавливать) факты правонарушений, определять их характер, степень общественной опасности, характер и размер причиненного вреда или ущерба, устанавливать лиц, виновных в совершении правонарушений. В связи с этим все эти полномочия могут быть объединены в группу полномочий прокурора по выявлению правонарушений (правовых средств) в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.
Вторую группу полномочий прокурора, предусмотренных в ст. 22 Закона о прокуратуре, составляют указанные ниже полномочия прокурора по устранению и предупреждению выявленных правонарушений.
1. Возбуждение уголовного дела. В тех случаях, когда прокурор в процессе применения полномочий (правовых средств) выявляет правонарушения, имеющие признаки преступления, он в целях устранения преступления и пресечения преступной деятельности возбуждает уголовное дело. Основания и порядок возбуждения уголовного дела регламентируются нормами УПК (ст. 108, 112). Возбудив уголовное дело, прокурор решает вопрос о передаче дела для производства предварительного следствия или дознания в соответствии со ст. 115 УПК.
2. Возбуждение производства об административном правонарушении. В случаях, когда в процессе осуществления надзора выявляются факты, имеющие признаки административного правонарушения, то есть деяния, предусмотренного нормами Кодекса об' административных правонарушениях, лицами, могущими нести соответствующую ответственность, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление вместе с материалами, подтверждающими факт правонарушения, прокурором в соответствии со ст. 194 и 199-224 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях передается по подведомственности для рассмотрения дела по существу.
Порядок и полномочия деятельности прокурора по делам об административных правонарушениях регламентируется ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
3. Требование прокурора привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Это полномочие прокурора применяется в случаях выявления правонарушений менее опасных, нежели преступления или административные правонарушения. Обычно это дисциплинарные проступки или нарушения гражданского законодательства, повлекшие материальный ущерб.
В таких случаях прокурор может потребовать принятия соответствующих мер от должностных лиц, в чью компетенцию входит наложение на виновных мер дисциплинарного взыскания, либо принятия мер к возмещению материального ущерба, предусмотренных соответствующими нормами трудового или гражданского законодательства.
Формы этих требований прокурора Законом о прокуратуре не определены. Наиболее эффективным из применяемых на практике является изложение указанных требований в представлении прокурора об устранении правонарушений и способствовавших им условий, которое вносится руководителям органов, организаций и учреждений. В этих случаях требование прокурора закрепляется в процессуальной форме представления как акта прокурорского реагирования и гарантируется обязательностью его исполнения.
4. Предостережение о недопустимости нарушения закона, Это полномочие прокурора имеет целенаправленный профилактический характер. Оно применяется в тех случаях, когда прокурор в процессе осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов либо в процессе проверки конкретных обращений, заявлений или жалоб получает сведения о том, что должностные лица органов, организаций и учреждений, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, готовятся совершить противоправные деяния.
Для предупреждения совершения этих деяний и недопущения таким образом их общественно опасных последствий прокурор сообщает указанным лицам об имеющейся в его распоряжении информации о том, что в случае совершения предполагаемых деяний они могут быть привлечены к ответственности в установленном законом порядке.
5. Освобождение лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Применение административного задержания является важной мерой обеспечения производства по делам об административных нарушениях. Вместе с тем применение этой меры ограничивает важнейшее конституционное право человека и гражданина - право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ). В связи с этим данное полномочие прокурора, предусмотренное п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, имеет чрезвычайно важное не только правовое, но и политическое значение.
Прокурор освобождает незаконно задержанных, то есть лиц, задержание которых было произведено с нарушениями требований ст. 239-242 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Этими статьями определены основания административного задержания (ст. 239), согласно которым задержание производится в целях пресечения правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола о задержании, если составить его в другом месте не было возможности; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел об административном правонарушении. Статьей 240 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях определяется порядок оформления протокола о задержании, согласно которому в протоколе должны быть указаны дата (время), место составления, данные лица, составившего протокол, и сведения о задержанном, основания задержания; протокол должен быть подписан лицом, составившим протокол, и задержанным и др.
При применении данного полномочия прокурор обязательно проверяет правомочность органа, осуществившего задержание. В ст. 241 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях дается перечень органов, имеющих такое полномочие. К ним относятся: органы внутренних дел, органы пограничной службы, органы военизированной охраны, внутренние войска МВД и некоторые другие. Каждый из указанных в ст. 241 органов при осуществлении административного задержания действует в пределах, определенных законом подведомственности и компетенции.
Важно подчеркнуть, что согласно п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре применение этого полномочия распространяется только на решения об административном задержании несудебных органов из перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре.
Важным условием законности административного задержания является соблюдение сроков задержания. Его продолжительность и порядок исчисления определяются ст. 242 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. По общему правилу этот срок не должен превышать 3-х часов. В исключительных случаях, согласно этой же статье, срок может быть более продолжительным, в этих случаях в течение 24 часов должен быть уведомлен прокурор.
При установлении нарушений, определенных в названных статьях Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, прокурор выносит постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит незамедлительному исполнению. В случае необходимости прокурор может принять должностные меры к наказанию виновных в незаконном задержании.
6. Опротестование противоречащих закону правовых актов. Данное полномочие прокурора применяется в тех случаях, когда в процессе осуществления надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами или должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты, полностью или частично не соответствующие Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, федеральным законам или законам субъектов РФ. Рассматриваемое полномочие состоит в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащие (несоответствующие) закону акты.
Это требование обращается, как правило, к должностному лицу или коллективному органу, издавшему (принявшему) незаконный акт. В зависимости от конкретных обстоятельств, например, неисполнения требований, прокурор может обратиться с этим требованием к вышестоящему органу или должностному лицу, в чью компетенцию входит отмена такого акта, например, федеральное министерство по отношению к подведомственному органу управления в субъекте РФ.
В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании не соответствующих закону актов недействительными. Такая форма реализации рассматриваемого полномочия прокурора появилась сравнительно недавно и служит наглядным подтверждением укрепления судебной власти в Российской Федерации.
Определение конкретного адресата направления требования - в суд общей юрисдикции или арбитражный суд - каждый раз зависит от содержания незаконного акта и органа или должностного лица, издавшего такой акт. Так, требование прокурора о признании незаконного правового акта, ущемляющего конкретные права гражданина, недействительным может быть обращено в районный, городской суд общей юрисдикции. С требованием о признании недействительным правового акта, вопреки закону, ущемляющему компетенцию, права отдельных органов управления, прокурор может обратиться в арбитражный суд.
Исключением из этого правила является ограничение права прокурора на обращение в суд общей юрисдикции с требованием, о признании законов субъектов Российской Федерации недействительными. Такое полномочие прокурора, закрепленное в третьем абз. п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, признано постановлением Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" не соответствующим Конституции Российской Федерации. Применение рассматриваемого полномочия прокурора возможно только относительно актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в качестве объектов надзора за исполнением законов в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Прокурор может опротестовывать правовые акты, издаваемые и другими органами, например, судебными, исполняющими наказания и др.
Однако эти полномочия относятся к другим отраслям прокурорского надзора и в настоящем разделе не рассматриваются.
8. Внесение представлений об устранении нарушений закона. Это полномочие означает право и обязанность прокурора, требовать устранения выявленных в процессе осуществления надзора фактов нарушения закона. Под нарушениями закона в этом случае понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение требований закона органами, организациями или их должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Характер нарушения закона каждый раз определяется содержанием требований конкретного закона (нормы гражданского, финансового, налогового законодательства, законодательства о приватизации, экологического и т.д.). Эти требования могут быть изложены непосредственно в Конституции РФ, конституциях или уставах субъектов РФ, федеральных законах или законах субъектов РФ.
Однако каждый раз эти нарушения закона должны иметь достаточно существенный характер, то есть причинять или создавать реальную угрозу интересам граждан, общества или государства.
С требованием об устранении нарушений закона прокурор может обратиться к тем органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, которые имеют право и возможность устранить выявленные нарушения закона.
Закон о прокуратуре не определяет адресатов внесения представления, однако ясно, что в их числе могут быть только органы, организации, учреждения и должностные лица, указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, то есть те объекты, исполнение законов которыми входит в предмет прокурорского надзора.
Более подробно характеристика адресатов внесения представлений прокурора об устранении правонарушений будет изложена ниже в разделе об актах прокурорского реагирования.

§ 4. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона

Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений. Закон в качестве таковых предусматривает протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление прокурора (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона, информацию о несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции РФ. Путем их применения прокурор реализует такие полномочия, как опротестовывание противоречащих закону правовых актов, устранение нарушений закона, принятие мер к привлечению виновных к уголовной или административной ответственности путем возбуждения уголовных дел или производства об административном правонарушении, Предупреждение нарушений закона.
Будучи предусмотренными в Законе, акты прокурорского реагирования имеют процессуальный характер. Они составляются по определенной форме, вносятся в определенные адресаты. Закон определяет порядок внесения и рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокурора и лиц, рассматривающих эти акты. Ряд общих требований, предъявляемых к актам прокурорского реагирования, определяется приказом Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г. Так, в соответствии с п. 12 данного приказа в актах прокурорского реагирования должны быть изложены сущность правонарушения, его негативные последствия, причины и условия, способствовавшие его совершению. В конкретных актах прокурорского реагирования в зависимости от характера правонарушения должен ставиться вопрос об устранении как самого правонарушения, так и способствовавших ему причин и условий, об ответственности виновных лиц. При составлении и внесении таких актов реагирования, как протест и представление, прокурор каждый раз решает вопрос о необходимости своего участия в их рассмотрении.
Особое внимание в названном приказе Генерального прокурора РФ обращается на контроль за рассмотрением внесения актов прокурорского реагирования и фактическим выполнением указанных в них требований. С этой целью в прокуратуре ведутся специальные журналы или карточки, в которых указывается, какой акт прокурорского реагирования, по какому поводу, кому и когда был направлен. Там же излагается краткое содержание требований прокурора, делается отметка о получении информации о рассмотрении актов прокурорского реагирования и результатах их рассмотрения.
В последние годы для ведения такого учета стала широко применяться компьютерная техника. При выявлении с помощью такого учета фактов нарушения сроков или иных требований Закона о прокуратуре в этой части прокурор делает дополнительные запросы, а в необходимых случаях - проверки исполнения требований актов прокурорского реагирования.
Протест прокурора. Это самый распространенный вид прокурорского реагирования. Он вносится на противоречащий (не соответствующий) закону правовой акт, органов, организаций и должностных лиц, указанных в п. 1 ст. 21 Закона "О прокуратуре РФ". Ввиду их исключительно большой численности и реализации возложенных на них организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций через издаваемые еще более многочисленные правовые акты органами прокуратуры ежегодно выявляются сотни тысяч незаконных актов. Их численность в значительной мере определяется сложностью переживаемого страной переходного периода с присущими ему недостатками законодательства, правовым нигилизмом должностных лиц, резким ослаблением ведомственного и вневедомственного контроля. Все это определяет деятельность прокуроров по опротестовыванию незаконных актов как чрезвычайно важное средство укрепления в стране законности, обеспечения ее единства.
Протест вносится от имени прокурора или его заместителя, действующих в пределах своей компетенции. Это означает, что подписывает протест прокурор или его заместитель соответствующего района, города, субъекта РФ или приравненные к ним прокуроры или, наконец, Генеральный прокурор РФ, или его заместитель, хотя готовить протест могут другие прокурорские работники (помощники прокурора района, прокуроры отделов прокуратур субъектов РФ и т.д.). В соответствии со своей компетенцией районный прокурор (заместитель) и приравненные к нему прокуроры приносят протест на незаконный акт, изданный органом местного самоуправления, должностными лицами этих органов и районных (городских) органов контроля, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Прокуроры (заместители) субъектов РФ и приравненные им прокуроры приносят протесты на незаконные правовые акты, изданные соответствующими законодательными или исполнительными органами власти субъектов РФ и их должностными лицами. Генеральный прокурор РФ и его заместители приносят протесты на незаконные акты федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти и их должностными лицами.
Протест как официальный акт прокурорского реагирования должен иметь определенную единообразную форму. Его содержание излагается на бланке соответствующей прокуратуры. В нем указывается полное наименование органа, организации или должностного лица, издавших незаконный акт, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения, даты принесения протеста, должностного положения с указанием классного чина, фамилии, имени, отчества прокурора; принесшего протест, который он лично и подписывает. В описательной части протеста указывается, кем, когда и какой акт был принят, в чем состоит его противоречие или несоответствие закону и какому именно. Далее излагаются требования о полной или частичной отмене опротестованного акта. Могут также излагаться требования относительно устранения причиненного изданием незаконного акта вреда. В заключительной части протеста указывается об установленной Законом о прокуратуре обязанности рассмотрения протеста и уведомлении прокурора о результатах его рассмотрения. В этой же части протеста в случае необходимости указывается на желание прокурора присутствовать при рассмотрении протеста и об уведомлении его о дне рассмотрения протеста. Протест, как уже отмечалось, подписывается прокурором или его заместителем.
Согласно п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре протест приносится на противоречащий закону правовой акт. Это означает, что содержание изданного правового акта полностью или частично вступает в противоречие с требованиями конкретных норм Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ. Такое противоречие состоит в наделении правовым актом юридических или физических лиц правами или обязанностями, запрещенными для данных лиц соответствующим законом, либо, наоборот, лишении определенных прав или полномочий, которые законом разрешены. Такое противоречие как форма взаимоисключающих отношений может выражаться в более мягкой форме данной философской категории, а именно в несоответствии содержания правового акта полностью или частично требованиям закона. Применение этого термина, на наш взгляд, вполне уместно, тем более, что он закреплен в абз. 2 п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. На практике же наиболее часто употребляются термины "законность правового акта", "законность издаваемых актов", надзор за "законностью издаваемых актов". Эти термины не соответствуют буквальному тексту ст. 23 Закона о прокуратуре, но с учетом предыдущих замечаний их использование, на наш взгляд, вполне допустимо.
Пункт 1 ст. 23 Закона о прокуратуре определяет адресат принесения протеста. В нем указано, что протест может быть принесен в орган или должностному лицу, которые издали противоречащий закону акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему лицу, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Наиболее часто протесты на противоречащие закону акты приносятся в первый из предусмотренных законом адресатов - в орган или должностному лицу, которые издали опротестованный акт. Это естественно, так как принесение протеста этим органам или должностным лицам - самый простой и короткий путь решения вопроса. Тот, кто издал акт, тот может и отменить его или изменить. Однако для этого необходимо, чтобы орган или должностное лицо согласились с требованием прокурора, осознали свою ошибку или неправоту и были готовы исправить их. Такое, к сожалению, бывает далеко не всегда, особенно в настоящих условиях широкого распространения неуважительного отношения к закону, низкой правовой культуры должностных лиц и безнаказанности за правонарушения. В этих условиях противоречащие закону акты издаются зачастую не в силу незнания законов, а в силу нежелания считаться с их требованиями. В связи с этим Прокурор, определяя адресат принесения протеста, обычно предварительно выясняет отношение издавших незаконный акт к допущенному правонарушению и протесту прокурора, их готовность отменить его. В связи с этим нередки случаи, когда соответствующие органы и должностные лица, узнав от прокурора о допущенном ими правонарушении, не дожидаясь поступления протеста, отменяют или изменяют незаконный акт, особенно если его издание было порождено незнанием требований закона.
Если орган представительной или исполнительной власти или их должностные лица не согласились с доводами и требованиями прокурора и отклонили протест, то прокурор может принести его в их вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Главное при выборе адресата принесения протеста - это выяснение компетенции соответствующих органов и должностных лиц. В их компетенцию должно входить право отмены решений, распоряжений и иных актов подчиненных или подведомственных им органов и должностных лиц. Этот путь отмены противоречащих закону правовых актов более сложен. Кроме того, что прокурору в этих случаях приходится действовать через вышестоящего прокурора, он вынужден учитывать ведомственную заинтересованность вышестоящих органов и должностных лиц, так называемую "честь мундира", а иногда и личную заинтересованность руководства правонарушителей.
В связи с этим на практике прокуроры в таких случаях зачастую сразу используют третий из числа указанных в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре адресат для отмены незаконного акта. Им является суд общей юрисдикции или арбитражный суд. Закон не определяет приоритетности адресатов обращения прокурора с требованиями об отмене незаконного акта. Однако было бы нелогичным, не выяснив реальной возможности в наиболее простом установленном законом порядке опротестовать и добиться отмены незаконного акта, сразу обращаться в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу или в суд. В суд прокурор обращается так же, как и в рассмотренном выше случае - тогда, когда реализация его полномочия по опротестовыванию незаконного акта через органы или должностных лиц, издавших такой акт, или их вышестоящие органы или должностных лиц оказалась либо невозможной, либо крайне затруднительной.
При обращении в суд с требованием о признании противоречащих закону актов недействительными прокурор должен руководствоваться, согласно п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре, процессуальным законодательством Российской Федерации, а в этом законодательстве такой формы реагирования прокурора на противоречащие закону акты, изданные органами, организациями, учреждениями и их должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, как протест не предусмотрено. Поэтому прокурор в таких случаях обращается в суд с заявлением, в котором обосновывает незаконность принятого акта и просит признать его недействительным. Заявление о признании противоречащего закону акта недействительным подается прокурором в соответствии с процессуальным законодательством, определяющим подведомственность и подсудность, то есть в зависимости от характера нарушенных изданием незаконного акта прав физических лиц и их статуса.
Порядок рассмотрения таких заявлений прокурора также регулируется процессуальным законодательством.
Порядок рассмотрения протеста прокурора регулируется п. 2, 3, 4 ст. 23 Закона о прокуратуре. В соответствии с их требованиями протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления. Это требование обращено к перечисленным в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органам, организациям, учреждениям исполнительной власти и их должностным лицам. В случае принесения протеста на противоречащие закону акты в представительные (законодательные), органы или в органы местного самоуправления протест должен быть рассмотрен на ближайшем с момента поступления протеста заседании.
При исключительных обстоятельствах, когда принятие противоречащего закону акта может повлечь тяжкие последствия в виде причинения значительного ущерба или вреда интересам общества или значительному числу граждан, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Но и в этих случаях он должен учитывать реальную возможность соответствующих органов, организаций или их должностных лиц рассмотреть протест в предложенный срок.
При принесении протеста в коллегиальный орган прокурор может принять участие в его рассмотрении. В этих случаях прокурор уже в устной форме обосновывает незаконность принятого акта, разъясняет участвующим в рассмотрении протеста, каким законам противоречит принятый ими акт, общественные последствия его принятия, приводит дополнительные доводы необходимости его полной или частичной отмены, указывает формы и способы устранения причиненного вреда.
Пункт 4 ст. 23 Закона о прокуратуре предоставляет право прокурору отзывать свой протест до начала его рассмотрения. В практике такие случаи бывают нечасто. Обычно они связаны с отменой незаконного акта до рассмотрения протеста, изменением законодательства.
Согласно п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре органы или должностные лица о результатах рассмотрения протеста обязаны незамедлительно сообщить прокурору в письменной форме. Важно подчеркнуть требование закона о незамедлительности и письменной форме такого сообщения. Эти требования являются важной гарантией своевременности и реальности исполнения требований прокурора, так как к такому сообщению должна быть приложена копия приказа об отмене или изменении незаконного опротестованного акта. Эта обязанность обеспечивает также действенный контроль за выполнением требования прокурора.
Представление прокурора. Представление как акт прокурорского реагирования на выявленные правонарушения предусмотрено ст. 24 Закона о прокуратуре. Это одно из наиболее широко применяемых прокурором актов в целях устранения как самих правонарушений, так и причин и условий, способствовавших их совершению. Представление составляется в письменном виде. В нем указываются наименование прокуратуры и должностное положение прокурора или его заместителя, вносящего представление, наименование государственного органа, организации, учреждения или должностного лица, которым адресуется представление, описание выявленного нарушения или нарушений закона, основные причины и условия, способствовавшие этим правонарушениям, предложения прокурора о мероприятиях, необходимых для устранения правонарушения, и способствовавших его совершению причин и условий, указание на обязательность рассмотрения представления и уведомления прокурора в письменной форме о принятых мерах по устранению правонарушения, способствовавших его совершению причин и условий. Представление подписывается вносящими его прокурором или заместителем прокурора.
В соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление вносится для устранения нарушений закона. Под нарушениями закона в данном случае следует понимать как единичные факты правонарушения в виде неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона или Конституции РФ, так и неоднократные однородные обобщенные факты правонарушений, имевших место, например, в районе, городе или нескольких регионах субъекта РФ. Под нарушениями закона в данном случае следует понимать и неоднократные факты издания не соответствующих закону однородных правовых актов. Так, прокурор района может обобщить факты неоднократного издания актов местными органами самоуправления об отводе земель под данное строительство на территориях, где такой отвод земель запрещен (водоохранная зона, не подлежащие вырубке леса и т.п.), и внести в целях устранения и предупреждения подобных правонарушений представление в орган законодательной или исполнительной власти субъекта РФ.
Возможность внесения такого представления не исключается и в тех случаях, когда выявленные незаконные акты были уже опротестованы прокурором. В представлении может быть поставлен вопрос не только об устранении выявленных нарушений закона, но и об их предупреждении. С этой целью в представлении должны быть указаны причины, породившие правонарушение, и условия, которые способствовали совершению этих правонарушений, их распространенности. Для этого прокурору необходимо хорошо знать социальные, экономические, политические отношения, в которых совершаются правонарушения, законодательство, регулирующее тот или иной вид общественных отношений, недостатки этого законодательства, практики его применения, деятельности контрольных и правоохранительных органов, которые зачастую способствуют совершению различных видов правонарушений. Если прокурор не обладает достаточными знаниями в той или иной сфере общественных отношений, он должен обратиться к специалистам с просьбой о помощи в выяснении тех или иных причин и условий, которые способствовали конкретным правонарушениям.
В представлении указываются не только совершенные правонарушения, их причины и способствовавшие их совершению условия, но и предложения прокурора о мерах и мероприятиях, осуществление которых необходимо для устранения названных причин и условий. Теория и практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что эффективность прокурорского надзора в целом и полнота и своевременность устранения причин и способствовавших правонарушениям условий прямо зависят от того, насколько конкретны предложенные прокурором для предупреждения правонарушений мероприятия.
Для решения этого вопроса прокурор также может и должен обращаться за консультацией к специалистам отдельных отраслей знаний в области экономики, управления, финансов, экологии, контроля и т.п.
При разработке и внесении в представление конкретных предложений об устранении причин и условий, способствовавших правонарушениям, прокурор не должен подменять орган управления, контроля, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность. Поэтому в представлении должен строго соблюдаться "баланс" возможного и необходимого для предупреждения правонарушений. Это имеет особую важность потому, что представление прокурора является процессуальным актом, юридические и должностные лица, которым оно внесено, обязаны выполнять требования прокурора и сообщать ему о принятых мерах. Эта правовая обязанность должностных лиц является важной гарантией выполнения требований прокурора, а следовательно, и эффективности его надзорной деятельности, укрепления законности.
Эффективность представления как правового акта прокурорского надзора в значительной степени зависит от правильного определения адресата его внесения. Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре представление вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить выявленные правонарушения, причины и условия, им способствующие. Ими могут быть как сами правонарушители, так и их вышестоящие органы или должностные лица, имеющие полномочия по наложению дисциплинарных и материальных взысканий на правонарушителей, по отмене незаконных правовых актов, на проведение мероприятий экономического, управленческого, кадрового и иного характера, необходимых для предупреждения подобных правонарушений. Выбор конкретного адресата внесения представления каждый раз зависит от содержания конкретного правонарушения или вида нескольких правонарушений, степени их общественной опасности, содержания конкретных причин и условий. В практике нередко бывает, что причины и условия, способствовавшие правонарушению, не только многочисленны, но и разнообразны по содержанию. Поэтому их устранение входит в полномочия различных органов и должностных лиц, имеющих различную компетенцию: В таких случаях для успешного устранения правонарушения, его причин и условий прокурор вносит несколько представлений различным органам и должностным лицам. Прокурор может участвовать в рассмотрении своего представления в коллегиальных органах. В этом случае он должен быть уведомлен о дне заседания.
Согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление прокурора должно быть рассмотрено безотлагательно. Это означает, что органы или должностные лица, получившие представление, должны рассмотреть его в ближайшее возможное время (в первый рабочий день после выходных или праздников, на первом заседании совета директоров, коллегии или иного руководящего органа).
Учитывая, что для устранения правонарушения, а особенно его причин и условий совершения, может понадобиться более продолжительное время, что это бывает связано с необходимостью осуществления различного рода организационно-управленческих и административно-хозяйственных мероприятий, в том же п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре предусмотрен месячный срок со дня поступления представления для принятия конкретных мер по устранению правонарушения, его причин и способствовавших его совершению условий. В этот же срок прокурор должен быть уведомлен в письменном виде о принятых мерах.
Последнее требование закона существенно способствует контролю за рассмотрением представления и выполнением его требований.
Каждое внесенное представление регистрируется в соответствующем наряде (компьютерной базе данных) прокуратуры, где указывается, когда и кому было внесено представление, в связи с чем и о чем оно (копия представления должна храниться в прокуратуре). Такой учет позволяет проконтролировать, во-первых, своевременность рассмотрения представления и уведомления о принятых мерах по выполнению изложенных в нем предложений прокурора и, во-вторых, полноту выполнения требований прокурора, а следовательно, устранение правонарушения, причин и условий, способствовавших его совершению. В связи с этим следует отметить, что чем конкретнее в представлении будут указаны меры, необходимые для устранения правонарушения и предупреждения подобных правонарушений, тем легче проверить их выполнение по сообщениям лиц, которым оно было внесено, и наоборот, если представление содержит лишь общее указание о необходимости устранения правонарушений и их предупреждении, то и уведомление может содержать лишь указание на то, что "меры приняты". После получения уведомления от соответствующих органов или должностных лиц о том, что правонарушение устранено с указанием, что конкретно было сделано для его устранения и предупреждения, прокурор анализирует полученные материалы. Если они его удовлетворяют, то в соответствующем наряде (компьютерной базе данных) делается запись о получении этих материалов, и рассмотрение внесенного представления снимается с контроля. Если ответ органа или должностного лица о результатах рассмотрения представления не удовлетворяет прокурора, то он может дополнительно уточнить свои предложения и потребовать их исполнения или провести проверку исполнения требований ст. 24 Закона о прокуратуре.
Постановление прокурора. Постановление прокурора как акт прокурорского реагирования предусмотрено ст. 25 Закона о прокуратуре. В соответствии с этим законом прокурор может вынести два вида постановлений: а) о возбуждении уголовного дела; б) о возбуждении производства об административном правонарушении.
Общим, обязательным требованием, предъявляемым законом к этим постановлениям, является их мотивированность. Это означает, что при вынесении постановлений прокурор должен быть убежден в наличии в выявленном правонарушении либо признаков преступления, либо признаков административного правонарушения. Эта убежденность должна быть отражена в мотивированности постановлений.
Постановление о возбуждении уголовного дела. Постановление о возбуждении уголовного дела выносится в соответствии и в порядке, предусмотренном ст. 112 УПК РСФСР. Для его вынесения необходимы поводы и основания, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством. В процессе осуществления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов прокурор выявляет правонарушения различного характера, различающиеся по форме, содержанию, степени общественной опасности. Постановление о возбуждении уголовного дела выносится в тех случаях, когда в выявленном правонарушении имеются признаки преступления, то есть высокая степень общественной опасности, виновность, противоправность и наказуемость (ст. 14 УК РФ). Установив эти признаки, прокурор выносит постановление, в котором указывает время, место, кем оно составлено, повод и основание к возбуждению уголовного дела, статью уголовного закона, по признакам которого оно возбуждается, а также дальнейшее направление дела. В этом случае прокурор решает вопрос, направить ли постановление для дальнейшего производства расследования дела следователю или органу дознания. В исключительных случаях прокурор может принять дело к своему производству.
Дальнейшие действия прокурора в связи с вынесением постановления о возбуждении уголовного дела выходят за пределы надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.
Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Прокурор, как известно, не имеет полномочий по привлечению и наказанию должностных лиц или граждан, совершивших правонарушение. Поэтому, выявив в процессе осуществления надзора нарушение закона, имеющее признаки административного правонарушения, он только выносит постановление о возбуждении соответствующего производства. В постановлении, как и в вышерассмотренном случае, в соответствии со ст. 235 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях указываются дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество составившего постановление прокурора, сведения о личности нарушителя, место, время совершения и существо административного правонарушения, нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение.
Постановление подписывается прокурором и лицом, совершившим административное правонарушение. К постановлению могут быть приложены материалы, полученные в процессе осуществления надзора и свидетельствующие как о факте правонарушения, так и о виновности лица, его совершившего.
После этого постановление и приложенные к нему материалы направляются на рассмотрение уполномоченному на то Кодексом РСФСР об административных правонарушениях органу или должностному лицу. Уполномоченные на рассмотрение постановления прокурора органы или должностные лица рассматривают его в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщают прокурору в письменном виде.
Прокурор, согласно ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, может принять участие в рассмотрении дела об административном правонарушении.
В прокуратуре ведутся учет и контроль за своевременностью рассмотрения постановлений прокурора и надзор за законностью принятых по результатам его рассмотрения решений. С этой целью регистрируется каждое направленное постановление с указанием, когда и кому было направлено, а также сообщения органов или должностных лиц о результатах его рассмотрения.
Помимо оснований, предусмотренных ст. 25 Закона о прокуратуре, прокурор может вынести постановление об освобождении лиц; незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Такое постановление выносится на основании п. 3 ст. 22 вышеназванного закона. При осуществлении надзора за исполнением законов органами и должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, прокурор выявляет факты незаконного административного задержания лиц органами и должностными лицами, имеющими соответствующую административно-исполнительскую компетенцию (органы внутренних дел, органы пограничной службы, органы военизированной охраны, органы внутренних войск МВД РФ и др.). В этих случаях прокурор выносит постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит незамедлительному исполнению.
В связи с выявлением правонарушений в процессе осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов прокурор в целях их устранения и предупреждения может выносить помимо рассмотренных и иные акты прокурорского реагирования, а именно требования, с которыми он может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд о признании выявленных незаконных актов недействительными (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре), а также предъявлять иски в судебные органы для возмещения причиненного правонарушением ущерба или защиты нарушенных законных прав физических или юридических лиц. Требования, предъявляемые к этим актам, порядок их внесения будут рассмотрены в следующих разделах учебника об участии прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел.
Предостережение о недопустимости нарушения закона. Этот акт прокурорского надзора как форма реализации полномочия прокурора установлен поправкой к Закону о прокуратуре от 10 февраля 1999 г. Он оформляется в виде специального акта (документа), в котором указываются наименование прокуратуры и должностного положения прокурора (или его заместителя), составившего предостережение, фамилия, имя, отчество и занимаемая должность предостерегаемого лица, краткое указание оснований предостережения, требования, предъявляемые к должностному лицу, и указание на последствия в случае невыполнения требований и нарушения закона в виде соответствующей ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной), к которой может быть привлечено предупреждаемое лицо. В предостережении указывается дата его объявления предостерегаемому. Предостережение подписывается прокурором или его заместителем и лицом, получившим предостережение.
Закон о прокуратуре (ст. 25') не дает четкого определения правовой основы применения этого акта прокурорского реагирования. В ст. 251 указывается, что предостережение применяется "при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях". Эти сведения могут иметь самый различный характер: заявления граждан, сообщения средств массовой информации, материалы контрольных органов и т.п. Однако очевидно, что эти сведения в любом случае должны быть реальными, объективными и достоверно установленными. По смыслу закона содержанием этих сведений является информация о "готовящихся" противоправных деяниях. Очевидно, эта информация должна содержать характеристику каких-то действий (бездействия), поведения соответствующего должностного лица, продолжение которых повлечет нарушение закона. В такой ситуации сложным представляется определение момента предостережения. Если в деянии должностного лица уже есть признаки, пусть менее опасного правонарушения, то прокурор может для их пресечения применить другие средства прокурорского реагирования, а именно принести протест, внести представление, возбудить производство о привлечении виновного к дисциплинарной или административной ответственности. Если же очевидных признаков правонарушений в деянии должностных лиц нет, то обоснованность предостережения может вызывать сомнение.
Закон ничего не говорит и о характере готовящихся противоправных деяний. Ведь таковыми могут быть и деяния, хотя и нарушающие какие-либо нормы права, но не представляющие серьезной общественной опасности. Поэтому, исходя из смысла ст. 251, следует полагать, что данный акт прокурорского реагирования может и должен применяться в тех случаях, когда у прокурора имеется объективная информация о реальной возможности совершения должностным лицом правонарушения, представляющего значительную общественную опасность, то есть могущее причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, юридическим лицам, обществу и государству.
Согласно тексту закона (ст. 25') предостережение может быть вынесено должностному лицу, то есть физическому лицу, являющемуся представителем власти или исполняющему организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах федеральной государственной власти или представительной или исполнительной государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Перечень таких лиц должен соответствовать пределам и компетенции прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов.
На основании определенных Законом о прокуратуре (ст. 21) предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, а также п. 1 ст. 27 того же закона, можно сделать вывод, что предостережение может быть вынесено не только указанным в ст. 25' Закона должностным лицам, но и руководителям коммерческих и некоммерческих организаций, если их деяния могут повлечь существенные нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Форма реализации рассматриваемого акта прокурорского реагирования является смешанной. Сам акт, как уже отмечалось, имеет письменную форму, а его реализация осуществляется в устной форме. В отличие от протеста или представления, которые могут быть принесены, то есть переданы адресату по почте, с нарочным или другим путем, предостережение должно быть в устной форме объявлено прокурором или его заместителем соответствующему должностному лицу. При этом ему должны быть разъяснены требования по прекращению конкретных деяний, могущих повлечь нарушение закона, и возможность привлечения его к ответственности в установленном законом порядке в случае невыполнения этих требований.
После объявления предостережения и подписания его предостереженным один экземпляр предостережения должен быть передан предостереженному лицу, а второй экземпляр должен храниться в прокуратуре. Объявление предостережения должно быть соответствующим образом зарегистрировано в нарядах (компьютерной базе данных) прокуратуры. Невыполнение изложенных в нем требований о недопущении правонарушения будет важным поводом и одним из оснований для привлечения предостереженного должностного лица к ответственности.
Информация прокурора. Закон о прокуратуре предусматривает помимо рассмотренных еще один акт прокурорского реагирования на выявленные правонарушения - информацию.
Пункт 3 ст. 24 названного закона гласит, что в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федерации. Как видно из текста п. 3 ст. 24, Закон не определяет конкретную форму, обязательные атрибуты, порядок принесения информации. Однако из смысла закона можно сделать вывод о том, что такая форма реагирования на незаконность постановлений Правительства РФ должна представляться в письменном виде, быть адресованной Президенту РФ и подписанной Генеральным прокурором РФ. В ней должно быть указано, какое постановление Правительства, в чем и какой статье Конституции РФ или какому закону Российской Федерации не соответствует. Там же должны быть указаны предложения Генерального прокурора РФ относительно средств и порядка приведения постановления Правительства РФ в соответствие с действующим законодательством.

§ 5. Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Эффективность надзорной деятельности органов прокуратуры по выявлению и устранению нарушений закона, созданию условий, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и управления, различного рода общественных формирований и должностных лиц, в существенной мере определены правильной организацией этой деятельности прокуратуры. Следует отметить, что прокурорский надзор за исполнением законов за последние годы оказался в существенной мере ослабленным. Далеко не все прокуроры оказались способными противостоять местным влияниям, идущим вразрез с интересами государства и общества. Ослабла роль прокурорского надзора как гаранта строгого исполнения законов, исключения различного рода негативных явлений в сфере экономики, подрывающих единство законности в государстве.
Говоря об организации рассматриваемого направления надзорной деятельности органов прокуратуры, необходимо отметить необходимость для каждого прокурора четкого определения предмета и пределов прокурорского надзора.
Второе условие правильной организации общенадзорной деятельности прокуроров - это четкое разграничение функций прокуроров в прокурорской системе, что позволит устранить параллелизм в работе прокуроров различных звеньев и в то же время не упустить из виду основные направления в осуществлении надзора за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов.
Важное значение здесь имеют требования Генерального прокурора РФ, содержащиеся в его приказах и указаниях № 20 от 28 мая 1992 г. "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ" и № 30 от 22 мая 1996 г. "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", № 42 от 18 июля 1997 г. "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации", № 4917 от 12 августа 1996 г. "О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе", и др. В соответствии с этими приказами надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых:
- федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями - на Генеральную прокуратуру РФ;
- республиканскими министерствами, ведомствами и общественными объединениями - на прокуратуры республик в составе РФ;
- краевыми, областными, автономной области, автономных округов органами исполнительной власти и управления, региональными общественными объединениями - соответственно на прокуратуры краев, областей, автономной области, автономных округов, приравненные к ним специализированные прокуратуры;
- иными местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями - на районные и городские прокуратуры, а также приравненные к ним специализированные прокуратуры.
Надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими соединениями и учреждениями осуществляется военными прокуратурами, В исключительных случаях вышестоящие прокуратуры при наличии у них сигналов о существенном нарушении закона вправе провести проверку и принять меры к устранению нарушений закона в пределах республики, края, области, то есть прокурор области и иные вышестоящие прокуроры могут принять на себя исполнение функций нижестоящих прокуроров.
Успех общенадзорной деятельности прокуроров зависит от уровня их информационного обеспечения о состоянии законности, наличия правонарушений на конкретных поднадзорных объектах.
Прежде всего прокурор должен располагать сведениями, предусмотренными государственной статистической отчетностью и данными органов государственного контроля о состоянии законности на различных объектах. Изучая ее, прокуроры выясняют наличие и распространенность правонарушений как в целом на поднадзорной территории, так и на конкретных предприятиях, в учреждениях и организациях. Особое внимание при этом должно быть уделено соблюдению прав человека и гражданина, состоянию законности в экономической, экологической, социальной сферах.
При этом прокурор должен учитывать, что многие должностные лица не заинтересованы в предоставлении ему полной и правдивой информации о состоянии законности и. правопорядка, более того, в ряде случаев тщательно укрываются факты хищений, коррупции, злоупотреблений и иных нарушений законов. Все это обязывает прокуроров использовать различные источники информации: органы государственного управления, государственные и ведомственные органы контроля, органы внутренних дел, суда, арбитражного суда и др.
Одним из источников информации о состоянии законности являются данные юридической службы на предприятиях, учреждениях и в организациях.
В целях получения информации о состоянии законности на поднадзорной территории прокурор должен использовать взаимный обмен сведениями с органами местного самоуправления, общественными организациями.
Участие прокуроров в работе органов государственной исполнительной и законодательной власти также является важным средством получения информации о состоянии законности.
Обобщение судебной и прокурорской практики по применению мер уголовного и административно-правового воздействия, изучение конкретных уголовных и гражданских дел, - все это является также источником информации о состоянии законности, ее нарушениях, причинах и условиях, способствующих этим нарушениям.
Работа органов прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов строится по предметно-зональному принципу. Это означает, что прокуратуры субъектов РФ, прокуроры приравненных к ним специализированных прокуратур одновременно выполняют организационно-методическое руководство данной деятельностью подчиненных прокуратур и осуществляют надзор на подведомственных им объектах - органах законодательной и исполнительной власти. Организационно-методический отдел Управления по. надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ обобщает надзорную работу нижестоящих прокуратур, вырабатывает методические рекомендации по более эффективному осуществлению надзора, применению наиболее действенных средств выявления и устранения нарушений закона, распространяет положительный опыт работы прокуроров.
Прокурор соответствующего управления или отдела прокуратуры республики, края и области не только контролирует работу нижестоящей прокуратуры, но и оказывает практическую помощь в организации этой работы, помогает составить протест или представление, провести аналитическую работу по состоянию законности в районе, городе или на конкретном объекте, принимает участие в проводимой прокурорской проверке или проводит совместную проверку.
Указанные отделы взаимодействуют с другими управлениями и отделами прокуратуры. Координацию этой работы возглавляют руководители соответствующих управлений и отделов.
Поскольку в районных и городских прокуратурах нет специального подразделения, осуществляющего данное направление прокурорского надзора, эти функции выполняет помощник прокурора или сам районный или городской прокурор.
Генеральным прокурором РФ 10 апреля 1996 г. утверждено Положение об управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, проведение в жизнь которого способствует повышению эффективности надзорной деятельности прокуроров.
Организация рассматриваемого надзора в существенной мере зависит от правильного планирования этой работы. При необъятности пределов данной надзорной деятельности прокуроры должны избирать "болевые" точки, куда им надлежит направить свои усилия. В настоящее время наиболее важные направления надзора - это охрана прав и законных интересов граждан, соблюдение законности в сфере хозяйственной, в том числе предпринимательской деятельности, соблюдение законов об охране природы и ряд других. Эти направления в надзорной деятельности прокуроров являются на современном этапе определяющими.
Характерной особенностью данного надзора как одного из направлений прокурорской деятельности является то, что успех в этой работе во многом определяется инициативой самого прокурора. Для сравнения скажем, что если прокурор при осуществлении надзора за законностью расследования уголовного дела имеет уже возбужденное дело, то прокурор, осуществляющий надзор в данном направлении, как правило, начинает свою работу с "чистого" листа; Это он обязан установить нарушение закона, определить ответственных за это лиц и дать материалу дальнейшее направление: возбудить уголовное дело или дисциплинарное преследование и. т.д.
Успех надзорной деятельности прокуроров в существенной мере определяется правильным выбором объекта для проверки состояния законности. Прокурор организует проверку исполнения законов не там, где "давно не были", а там, где нарушаются законы, о чем у прокурора уже имеется необходимая информация.
При проведении проверки исполнения законов прокурор организует ее так, чтобы можно было выявить не только нарушения закона, но и причины, повлекшие эти нарушения. Это особенно сложно, когда речь идет о хозяйственной деятельности, где нужны специальные познания в области планирования, финансирования, технологии производства, ценообразования и стандартизации и т.д. Как правило, прокуроры этими специальными познаниями не обладают. Поэтому прокурору предоставлено право привлекать к проведению надзорных проверок различного рода специалистов.
Прокурору при этом надлежит не только привлечь сведущего специалиста, способного разобраться в специфике производства, но и правильно поставить перед ним интересующие его вопросы, а также правильно оценить и использовать полученные специалистом данные.
Установив нарушение закона, прокурор определяет порядок реагирования на эти нарушения. Из всех средств прокурорского реагирования, предусмотренных законом о прокуратуре, прокурор избирает наиболее эффективное (протест, представление, постановление). В определенных случаях сам характер допущенного нарушения закона предопределяет форму прокурорского реагирования. Если, например, прокурор установил растрату или присвоение государственных средств, он возбуждает уголовное дело и принимает меры к изъятию соответствующих бухгалтерских документов или налагает арест на эти документы.
Если прокурором установлено, что правовой акт, изданный должностным лицом, противоречит закону, он приносит протест для его отмены или изменения.
Руководствуясь приказом Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г., прокуроры должны поднять роль и значимость протестов, представлений и других актов прокурорского реагирования, рассматривать их как средство достижения конечной цели - устранения нарушений закона и их причин, реального укрепления законности и правопорядка. Успех данной надзорной деятельности определяется конечным результатом. Надзорная работа прокурора завершается только тогда, когда установленные им нарушения закона, их причины и способствовавшие им условия будут устранены.
Прокурор не может и не должен ограничиваться теми сообщениями, которые он получает в ответ на свои Протесты или представления от должностных лиц, которым они направлены. Нередко ответ носит формальный характер. Впоследствии оказывается, что никаких мер по устранению нарушений закона не принималось, и положение с состоянием законности осталось по-прежнему неудовлетворительным. В этих случаях прокурор организует проведение контрольной проверки и, используя полученные фактические данные, вносит представление вышестоящему органу государственного управления о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, виновного в бездеятельности по устранению нарушения закона.
Говоря об организации надзора, необходимо отметить, что Генеральный прокурор РФ ориентирует подчиненных прокуроров на активное предупреждение нарушений закона. Так, участвуя в работе органа государственной власти или управления, прокурор дает заключение о законности и обоснованности принимаемого решения. Тем самым он предупреждает принятие незаконного и необоснованного правового акта. В этих целях прокурору нередко заранее направляется проект решения, о законности которого прокурор впоследствии дает свое заключение.
Важное значение имеет своевременная и полная информация прокуроров, в особенности районного и городского звена, о новом законодательстве. Это делается чаще всего на проводимых вышестоящими прокуратурами семинарских и практических занятиях. Здесь даются разъяснения наиболее сложных положений вновь принятых законов и подзаконных актов. Эта работа должна проводиться активно, особенно в настоящее время, в период обновления законодательства, в частности, в сфере хозяйственного, коммерческого и предпринимательского права.

Контрольные вопросы

1. В чем состоят сущность и предмет надзора за исполнением законов и законностью правовых актов?
2. Каковы полномочия прокурора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона?
3. В чем состоят особенности прокурорского надзора за законностью правовых актов?
4. Каковы назначение, содержание и реквизиты протеста прокурора?
5. Какие требования предъявляются к представлению прокурора?
6. Какие меры принуждения следуют в связи с вынесением прокурором предостережения о недопустимости нарушения закона?