Розділ 16 ПРАВО ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

 

§ 1 Правова природа Європейського Союзу

На сьогодні Європейський Союз розглядається як форма реалізації ідеї міждержавного співробітництва, яке можна охарактеризувати як інтеграційне та наднаціональне, що розпочалося після Другої світової війни.

За Паризьким договором 1951 р. було засноване Євро­пейське співтовариство з вугілля та сталі (ЄСВС). Таким чином був створений спільний для шести держав-заснов-ниць (Бельгії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, ФРН, Франції) ринок вугілля та сталі — стратегічних для військо­вої економіки ресурсів, що, як планувалося, мало попере­дити війни між європейськими країнами. Економічний успіх Співтовариства спонукав ці держав створити ще дві подібні організації. У 1957 р. були укладені договори про створення Європейського економічного співтовариства (ЄЕС) та Європейського співтовариства з атомної енергії (Євратом) — так звані Римські договори).

Спочатку співтовариства були організаціями із досить вузькою сферою діяльності, обмежувались суто економіч­ними питаннями, а основний наголос робився на усунення національних бар'єрів. Але згодом увага зосередилася на позитивному співробітництві — проведенні єдиної політи­ки з надзвичайно широкого спектру питань з метою ство­рення єдиного економічного ринку і монетарного союзу. Зрештою з метою поширення співробітництва на інші сфе­ри (зокрема, політичну, військову, боротьби зі злочинністю) у 1992 р. за Маастрихтською угодою був створений Євро­пейський Союз. На сьогодні до складу Європейського співтовариства¹, Європейського співтовариства з атомної енергії та Європейського Союзу входять 25 держав-членів.

Сучасна правова наука має три основні теорії пояснення правової природи ЄС, за якими Союз — це особливий різно­вид міжнародної міждержавної організації; специфічне дер­жавне утворення, різновид конфедерації або федерації; но­вий тип політико-правового утворення.

Більшість науковців не вважають Союз різновидом дер­жави, навіть конфедерації, оскільки він не має класичних ознак держави, що використовуються в міжнародному пуб­лічному праві (власної території та населення, суверенної влади).

Деякі науковці розглядають ЄС як нову форму наднаці­ональної політичної організації, що прийшла на зміну міжнародній системі суверенних національних держав. ЄС разом із його державами-членами визначається як «компо­нентна (багаторівнева) конституційна система», «консоці-ативна федерація» та ін. Такі міркування ґрунтуються на тому, що легітимність Союзу має два джерела: волю держав-членів і громадян ЄС. Значення останнього джерела по­стійно зростає внаслідок посилення усвідомлення євро­пейської ідентичності громадянами ЄС і формування євро­пейського політичного простору. Ця точка зору має не лише політичне, але і правове підґрунтя. У Договорі про ЄС одно­значно визначено, що він повинен стати «як ніколи тісним союзом між народами Європи» (ст. 1). Завдання ж Союзу полягає в тому, щоб «організовувати у спосіб, що демонст­рує послідовність і солідарність, відносини між державами-членами та між їхніми народами» (ч. 3 ст. 1). Утім по суті ці положення декларативні, оскільки в Договорі ідея не от­римала подальшого розвитку: народи не фігурують як суб'єкти політичних і правових відносин.

На сьогодні переважає думка, що з погляду міжнарод­ного права ЄС є міжнародною міждержавною організацією, хоча і досить специфічною. Це об'єднання міжнародно-правове, оскільки створене шляхом укладання держава­ми міжнародних договорів, що регулюються міжнарод­ним публічним правом; ці договори становлять основу, на якій ґрунтуються інституційна структура та внутрішнє право Союзу. Його держави-члени залишаються суверен­ними, незважаючи на передачу деяких своїх суверенних повноважень, яка здійснена добровільно та без порушен­ня міжнародного права. Слід підкреслити, що, хоча за походженням Союз є явищем міжнародно-правовим, вод­ночас численні правові інститути ЄС не завжди можна по­яснити категоріями та поняттями міжнародного публіч­ного права.

Специфіка Союзу як міжнародної організації прояв­ляється в такому: метою діяльності є інтеграція держав-членів; інституційна структура забезпечує представництво не лише держав-членів (через Європейську Раду та Раду Со­юзу), а й різних суспільних сил та інтересів (через Євро­пейську Комісію — загального інтересу, Європейський Пар­ламент — інтересу громадян, Суд Європейських співтова­риств — правових цінностей); наявні розвинуте внутрішнє право, аналогічне за обсягом і системою внутрішньодержав­ному, верховенство та пряма дія права ЄС у правопорядках держав-членів, передача Союзу компетенції з питань, що традиційно охоплюються суверенними повноваженнями держав.

У рішенні у справі Van Gend en Loos (1963 p.) Суд євро­пейських співтовариств постановив, що Договір про ЄЕС — це більше ніж звичайний міжнародний договір, що визна­чає взаємні зобов'язання його сторін; Співтовариство є но­вим правопорядком у міжнародному праві, на користь яко­го держави-члени обмежили, хоча і в певних межах, свої суверенні права; це правопорядок, суб'єктами права за яко­го є не тільки держави-члени, а й приватні особи. У рішенні у справі Costa v. ENEL (1964 р.) було постановлено, що на відміну від звичайних міжнародних договорів Договір про ЄЕС утворив свій власний правопорядок, який став складо­вою частиною правопорядків держав-членів і якого націо­нальні суди зобов'язані дотримуватися.

1986 р. в рішенні у справі Les Verts v. European Parliament Суд визначив Договір про створення ЄЕС як основополож­ну конституційну хартію Співтовариства. Це визначення має певний сенс, оскільки установчий договір Співтовари­ства виконує ті самі функції, що і конституція держави: встановлює органи влади, надає їм певні повноваження, організує політичний процес, визначає статус і права індивідів. Тому в науковій літературі зустрічається термін «конституційне право Європейського Союзу», яким охоп­люються його установчі договори й основоположні норма­тивні акти. Звісно, термін «конституція» використовуєть­ся для позначення установчих договорів у переносному зна­ченні. У порівнянні з конституцією держави відмінності очевидні: установчий договір є міжнародним договором; він не може бути змінений органами самого Союзу, оскільки це компетенція його держав-членів, кожна з яких має право вето; зміст договору значно відрізняється від змісту консти­туцій держав.

Отже, на сьогодні Союз є регіональною міжнародною організацією інтеграційного й наднаціонального типу із сильним федеративним потенціалом, членами якої є суве­ренні держави.

 

§ 2 Організаційна структура Європейського Союзу

Традиційно організаційну структуру ЄС описують як су­купність трьох «опор», що охоплюють інтеграційні проце­си, відповідно, в соціально-економічній, зовнішньополі­тичній і військовій, правоохоронній сферах.

Центральною є перша опора — Європейські співтовари­ства разом узяті, тобто Європейське співтовариство та Євра-том. Договір про ЄС підкреслює значення Співтовариств для забезпечення єдності та послідовності дій Союзу: «Союз ґрун­тований на Європейських співтовариствах, доповнених по­літиками та формами співробітництва, встановлених цим Договором» (ч. З ст. 1). Друга опора охоплює спільну закордонну та безпекову політику, метою якої є утвердження ідентичності Союзу на міжнародній арені та створення спільної системи військової оборони (ст. 2 Договору про ЄС). Третя опора — поліцейське та судове співробітництво з кри­мінально-правових питань, що має забезпечити громадянам Союзу «високий рівень безпеки в межах простору свободи, безпеки та правосуддя» (ст. 29 Договору про ЄС).

Така організаційна структура є нетиповою для міжнарод­них організацій. Союз, наче холдинг, охоплює дві са­мостійні міжнародні організації із власною міжнародною правосуб'єктністю (Співтовариства) та дві інші сфери діяль­ності. При цьому існують серйозні відмінності у правовому характері співпраці в межах різних сфер. У межах двох ос­танніх співробітництво здійснюється у формах, що потре­бують значно меншого обмеження суверенних прав держав, і характеризується як «міжурядове». Воно є типовим для абсолютної більшості сучасних міжнародних організацій, але суттєво відрізняється від «наднаціонального» співробіт­ництва, що існує в межах Співтовариств.

Утім ЄС сконструйовано як єдину організацію, що забез­печується єдиним складом держав-членів та єдиною інституційною структурою, які одночасно обслуговують Співто­вариства та Союз. Договір про ЄС встановлює, що «Союз обслуговується єдиною інституційною структурою, яка за­безпечує узгодженість і наступництво діяльності, що здійснюється з метою досягнення цілей Союзу» (ч. 1 ст. 3).

Європейська Рада складається із глав держав-членів або їхніх урядів і голови Європейської Комісії та покликана «надавати необхідний імпульс для розвитку Союзу та ви­значати його загальні політичні дороговкази» (ст. 4 Дого­вору про ЄС). Останнім часом цей орган скликається тричі на рік (так звані саміти ЄС).

П'ять інших найважливіших органів отримали спеціаль­ну назву «інститут». Рада ЄС, що включає представників урядів усіх держав-членів на рівні міністрів, насамперед є головним законодавчим органом. Європейський Парла­мент, що обирається громадянами ЄС кожні п'ять років на прямих загальних виборах, здійснює суттєвий вплив на за­конодавчий процес. Європейська Комісія — своєрідний виконавчий орган Союзу, а також контролює виконання прий­нятих рішень і має право законодавчої ініціативи. Суд Євро­пейських співтовариств здійснює правосуддя у справах про застосування та тлумачення установчих договорів Співто­вариств і Союзу. Рахункова палата (Палата аудиторів) здійснює контроль за виконанням бюджету ЄС.

Союз має значну фінансову самостійність. На відміну від абсолютної більшості міжнародних організацій, бюджети яких формуються із внесків держав-членів, бюджет Співто­вариств формується із власних надходжень: мита з імпорту товарів і послуг до ЄС, сільськогосподарських мит і штрафів, процентних відрахувань від податку на додану вартість, що стягується в державах-членах. Бюджет затвер­джується та виконується не державами-членами, а органа­ми ЄС — Комісією, Радою та Парламентом. Контроль за його виконанням також здійснюється органом ЄС — Рахунковою палатою.

Компетенція Союзу та Співтовариств не є універсальною, хоча і надзвичайно широка. Союз досягає визначених у ст. 2 Договору про ЄС цілей визначеними правовими засобами в межах повноважень, наданих йому державами-членами. З іншого боку, існує механізм домислюваних повноважень, що дозволяє інституціям Співтовариств виходити за межі наданих їм повноважень. Якщо для реалізації мети, постав­леної перед Співтовариством, установчий договір не надає необхідних повноважень, Рада Союзу має право, за пропо­зицією Європейської Комісії та після отримання згоди Євро­пейського Парламенту, одноголосно ухвалити рішення про вжиття необхідного заходу. За допомогою цієї процедури Співтовариства реалізують заходи, що їх вимагає сучасне життя, без внесення змін до установчих договорів.

Співтовариства можуть мати компетенцію виключну (з питань, що охоплюються нею, держави-члени втратили право вживати будь-які заходи), конкуруючу (держави-чле­ни мають право приймати нормативні акти із цих питань, допоки Співтовариства не ухвалять свої рішення) та пара­лельну (у цих питаннях законодавство Співтовариств є до­датковим щодо національного).

 

§ 3 Правовий статус держав-членів у Європейському Союзі

Будь-яка європейська країна, що поважає принципи сво­боди, демократії, поваги до прав людини й основних свобод і верховенства права, може звернутися із проханням про набуття членства в ЄС (ст. 49 Договору про ЄС). Держава-кандидат повинна відповідати критеріям, що свідчать про її готовність виконувати обов'язки держави-члена. Цими критеріями є: стабільність державних інституцій, що гаран­тують демократію, верховенство права, права людини та захист меншин; наявність функціонуючої ринкової еконо­міки, а також здатність протистояти конкурентному тиску та ринковим силам у межах Союзу; спроможність прийня­ти зобов'язання щодо членства, включаючи відданість цілям політичного, економічного та монетарного союзу. Прийняття ухвалюється одноголосним рішенням Ради ЄС після проведення консультацій із Комісією й отримання згоди від Європейського Парламенту. Воно є підставою для укладання угоди між державами - членами ЄС та країною-кандидатом про умови приєднання до установчих договорів. Склалася практика одночасного приєднання до всіх Співто­вариств і Союзу.

Європейський Союз — це об'єднання держав, що поділя­ють спільні цінності: «Союз ґрунтований на принципах сво­боди, демократії, поваги до прав людини й основних сво­бод, верховенства права — принципах, спільних для дер­жав-членів» (п. 1 ст. 6 Договору про ЄС). Недотримання цих принципів однією з держав-членів не тільки унеможливить їхнє подальше співробітництво, але й створить серйозну за­грозу національній ідентичності інших держав-членів. Саме тому ці принципи є умовою sine qua non членства в Союзі та не можуть підлягати будь-якій ревізії.

Стаття 7 Договору про ЄС встановлює механізм захисту зазначених цінностей. Рада Союзу має право визначити «очевидний ризик серйозного порушення» державою-членом принципів, встановлених у п. 1 ст. 6 Договору про ЄС, і надати необхідні рекомендації цій державі. Якщо пору­шення не буде припинене, Рада має право одноголосно виз­начити «існування серйозного та тривалого порушення» державою-членом зазначених принципів. Констатація по­рушення може супроводжуватися ухваленням Радою рішення про обмеження певних прав держави-порушника, що випливають із Договору про ЄС, зокрема права голосу її представника в Раді Союзу. Але ця держава повинна про­довжувати виконувати всі обов'язки, покладені на неї До­говором про ЄС. Якщо ситуація із дотриманням п. 1 ст. 6 Договору зміниться на краще, Рада може ухвалити рішен­ня про зміну або скасування санкції.

Договір про ЄС містить механізми, покликані попереди2 ти захоплення Союзом надмірної влади, втрату державами-членами контролю над ним, нехтування інтересами держав-членів при прийнятті рішень органами Союзу. Пункт 3 ст. 6 Договору про ЄС покладає на Союз обов'язок поважати на­ціональні ідентичності держав-членів. На практиці це по­ложення сприймається переважно як політичний, а не пра­вовий принцип. З іншого боку, вважається, що ця норма не дозволяє створити федеративну державу.

Серйозним засобом стримування недемократичних і не-правових ініціатив із боку ЄС стало запровадження прин­ципу поваги до прав людини й основних свобод у діяльності органів Союзу. Договір про ЄС встановлює, що «Союз пова­жає основні права людини, - як вони гарантовані підписа­ною в Римі 4 листопада 1953 р. Європейською Конвенцією про захист прав людини та основних свобод, і як вони ви­пливають із спільних для держав-членів конституційних традицій, - як загальні принципи права Співтовариства» (п. 2 ст. 6).

Повноваження держав-членів від зазіхань з боку ЄС за­хищає також принцип субсидіарності, який Союз зобов'я­заний поважати при виконанні поставлених перед ним зав­дань (ст. 2 Договору про ЄС, ст. 5 Договору про Європейське співтовариство). Принцип встановлює засади розподілу компетенцій: у галузях, де Союз не має виключної компе­тенції, він має право вжити певний захід тільки тоді й у та­ких межах, коли мета запланованого заходу не може бути на належному рівні досягнута самими державами-членами, і тому, зважаючи на обсяг та наслідки запропонованого за­ходу, вона може бути краще досягнута Союзом. Суд Євро­пейських Співтовариств визнає, що порушення принципу субсидіарності може бути підставою для визнання нечин­ними правових актів, прийнятих органами ЄС.

Держави-члени можуть уникати участі у проектах Со­юзу, які суперечать їхнім інтересам, за допомогою механіз­му поглибленого співробітництва (статті 43—45 Договору про ЄС). Не менше восьми держав-членів, що бажають вста­новити більш тісне співробітництво з окремих питань, що входять до сфери компетенції Союзу, можуть встановити між собою поглиблене співробітництво. Прикладом усунен­ня держави-члена від участі у проекті ЄС, що не відповідає її інтересам, є незапровадження Великобританією готівко­вої загальноєвропейської валюти замість національної.

Право на вихід із Союзу або Співтовариств не передба­чене установчими договорами. Вважається, що цього ре­зультату можна досягти за допомогою традиційного інсти­туту міжнародного права — денонсації установчого догово­ру. Але із практичних міркувань вихід зі складу членів Союзу як засіб захисту своїх прав виглядає нереальним.

 

§ 4 Громадянство Європейського Союзу

Громадянство ЄС — унікальний для міжнародного та конституційного права інститут. Воно було запровадже­не Маастрихтським договором 1992 р. як засіб захисту прав та інтересів громадян держав-членів (ст. 2 Договору про ЄС).

Зміст інституту розкривається в Договорі про Європейсь­ке співтовариство (статті 17—21). Громадянином Союзу є кожен, хто має громадянство будь-якої держави-члена відповідно до законодавства відповідної держави. Грома­дянство Союзу доповнює, але не замінює національне гро­мадянство (ст. 17).

Громадяни ЄС мають право вільно пересуватися та про­живати на території будь-якої держави-члена (ст. 18). Ко­жен громадянин Союзу, який постійно проживає на тери­торії держави — члена ЄС, громадянином якої він не є, має право, на тих самих умовах, що й громадяни цієї держави, брати пасивну й активну участь у муніципальних виборах цієї держави-члена, а також у виборах до Європейського Парламенту (ст. 19).

Громадянин ЄС має право звернутися до будь-якого інституту Співтовариства будь-якою з офіційних мов Союзу й отримати відповідь тією самою мовою. Також гарантуєть­ся право громадянина на подання петиції до Європейсько­го Парламенту з питань, що його безпосередньо стосують­ся, і право подання скарги до Омбудсмана на порушення в діяльності інститутів чи органів Європейського співтовари­ства (ст. 21). Омбудсман, що призначається Європарламен-том, проводить незалежні розслідування за власною ініціа­тивою або на підставі отриманих скарг.

Громадяни ЄС, що потребують дипломатичного захисту на території третьої країни, у якій держава-член, громадя­нином якої він є, не має свого представництва, мають право вимагати надання такого захисту з боку діючих у цій країні дипломатичних або консульських представництв будь-якої держави — члена ЄС на тих самих умовах, що й громадяни цієї держави (ст. 20).