Розділ 5 ВЗАЕМОДІЯ МІЖНАРОДНОГО ТА ВНУТРІШНЬОГО ПРАВА
Розділ 5 ВЗАЕМОДІЯ МІЖНАРОДНОГО ТА ВНУТРІШНЬОГО ПРАВА
§ 1 Питання про співвідношення міжнародного права та внутрішнього права
Питання про співвідношення міжнародного та внутрішнього права є відносно новим у правовій теорії та практиці. Тривалий час міжнародне право обслуговувало відносно вузьку галузь зовнішньополітичної діяльності держав, мало стосуючись внутрішньої. При цьому сама сфера міжнародних відносин була закритою, у ній було присутнє гранично обмежене коло суб'єктів. До того ж в умовах панування абсолютного державного суверенітету, що межував зі сваволею, ступінь впливу міжнародного права на міжнародну політику був мінімальним. А у внутрішньому правопорядку держави взагалі не схильні були брати до уваги міжнародне право—з огляду на уявлення, що домінували, воно за своєю природою не могло торкатися внутрішньодержавних відносин.
Проблема співвідношення міжнародного та внутрішнього права теоретично та практично стала притягувати до себе увагу з другої половини ХІХ ст. Це було пов'язано зі зростанням ролі міжнародного права і з посиленням взаємозв'язку і взаємозалежності держав. Саме в цей час виникли перші доктринальні обґрунтування видів і способів співвідношення міжнародного та внутрішнього права. Як і в сучасній доктрині, це питання розглядали залежно від того, що становить собою міжнародне право, яке коло його суб'єктів, якими є об'єкт і метод міжнародно-правового регулювання, джерела зобов'язань, як слід розуміти державний суверенітет.
Питання про співвідношення міжнародного та внутрішнього права має як теоретичне, так і практичне значення. Для більшості держав світу міжнародне право давно перестало бути чимось екзотичним і далеким від потреб практикуючого юриста, як це було ще на початку ХХ ст. Це вкрай складне питання постало перед Україною й у загальному вигляді було вирішено вже при прийнятті Декларації про державний суверенітет 1990 р.1.
У світі все частіше виникають ситуації, вирішення яких неможливе без міжнародно-правового співробітництва. Це стосується не лише спроб вирішити глобальні проблеми сучасності (екологічну, продовольчу, енергетичну, розвитку, народонаселення тощо), задля чого мають бути об'єднані зусилля всіх держав світу. Без використання міжнародного права неможливо також повноцінно здійснювати захист прав людини, вести боротьбу зі злочинністю, співпрацювати в галузі міжнародних перевезень, освоєння світового океану. Держави змушені визнати для себе або пріоритет міжнародного співробітництва і, відповідно, міжнародного права, або опинитися перед загрозою глобальної кризи, вийти з якої поодинці неможливо. Більшість держав світу зробили вибір на користь визнання авторитету міжнародного права. До сфери міжнародно-правового регулювання потрапляють усе більше питань, які раніше відносилися, як правило, до сфери виключної внутрішньої компетенції держави.
§ 2 Теорії взаємодії міжнародного та внутрішнього права
Незалежно від розбіжностей правових систем держав при розгляді питання про співвідношення міжнародного та внутрішнього права можна виокремити деякі загальні ознаки, що відображають пріоритети, яких дотримуються ті чи інші держави у своїх міжнародно-правових відносинах.
У науці міжнародного права у зв'язку з цим виділяють дві основні теорії: дуалістичну та моністичну.
Дуалістична теорія виникла наприкінці ХІХ ст. Одним із її основоположників був відомий німецький юрист Г. Триппель. Згодом теорія була розвинута Д. Анцилотті, Д. Фіцморисом і набула багато прихильників. Саме ця теорія домінувала в офіційній радянській правовій доктрині з другої половини 50-х років XX ст. В основі дуалістичної теорії лежить твердження, що міжнародне та внутрішнє право — це дві самостійні правові системи, два різні право-порядки. Не заперечуючи можливості зіткнення чи взаємодії цих правових систем, прихильники дуалізму вважають, що норми міжнародного права не можуть діяти у внутрішньому правопорядку, і навпаки, норми внутрішнього права не діють у міжнародно-правових відносинах.
Дуалізм не заперечує і не виключає дотримання державами своїх міжнародно-правових зобов'язань. Однак для цього необхідно використання спеціальних законодавчих процедур, завдяки яким лише й можлива імплементація (перетворення) норм міжнародного права на норми внутрішнього права. У результаті держава одержує унікальну можливість вести свого роду подвійне життя: одне — в галузі міжнародно-правових відносин, інше — внутрішнє. Держава не обов'язково зловживатиме таким «роздвоєнням особистості». В умовах демократичного політичного режиму виконавчій і законодавчій владі складно укладати міжнародні договори без подальшої імплементації у внутрішньому праві. Відповідним внутрішньодержавним процедурам, як правило, присвячене досить деталізоване законодавство. Інакше стоять справи в умовах тоталітаризму, де розрив між міжнародно-правовими зобов'язаннями та національним законодавством може бути величезним1.
1 Показовим є приклад участі СРСР у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 р. Пакт був ратифікований Президією Верховної Ради СРСР 18 вересня 1973 p., однак переважна більшість закріплених у ньому норм так і не були імплементо-вані в радянське законодавство. Це не заважало СРСР брати активну участь у роботі Комітету із прав людини, створеному для контролю за дотриманням Пакту, виявляти його порушників і засуджувати ті держави, що до Пакту не приєдналися.
Негативним наслідком дуалізму в радянській правовій практиці виявився високий рівень міжнародно-правового нігілізму в пострадянських державах.
Моністична теорія теорія ґрунтується на визнанні міжнародного та внутрішнього права єдиною системою права. Джерела цієї концепції з'явилися на початку ХІХ ст.1 та були розвинуті у другій половини ХІХ — на початку ХХ ст. При цьому одні прихильники монізму виходять із верховенства внутрішнього права держави, інші — з верховенства міжнародного права.
Моністична теорія примату внутрішньодержавного права одержала поширення на межі XIX—XX століть переважно у працях німецьких юристів і згодом знайшла відображення в зовнішньополітичних концепціях Третього рейху. Ця теорія була підтримана офіційною радянською доктриною в 20—40-ві роки XX ст. Концепція примату внутрішньодержавного права ґрунтується на поглядах Гегеля, який вбачав у державі «абсолютну владу»2. Як наслідок абсолютним визнається і внутрішньодержавне право. Тому прихильники примату внутрішньодержавного права розглядають міжнародне право як складову частину національних правових систем3.
Теорія примату внутрішньодержавного права неприйнятна з багатьох точок зору. По-перше, такі погляди ведуть до заперечення міжнародного права. Це абсолютно неприйнятно в умовах розвитку взаємозв'язку та взаємозалежності у світі, коли міжнародне право нерідко виявляється не лише найбільш ефективним, але й єдиним інструментом вирішення проблем, що постають перед людством. По-друге, ця теорія підриває принцип примату права над політикою, тому що створюється загроза утвердженню в міжнародних відносинах примату зовнішньої політики окремих держав, що може мати наслідком применшення цінності правового спілкування. По-третє, сучасне міжнародне право піднімається до рівня захисту прав і інтересів людства, коли амбіції окремих держав мають поступитися місцем збереженню загальнолюдських цінностей. Проте в сучасній міжнародно-правовій доктрині та на практиці елементи примату внутрішньодержавного права зустрічаються досить часто.
Монізм примату міжнародного права почав свій розвиток після Першої світової війни. Одним із її основоположників був Г. Кельзен1. Згодом його погляди знайшли чимало прихильників, серед яких Д. Ссель, Ш. Руссо, Я. Броунлі та ін. З погляду теорії примату міжнародного права у світі існує єдиний правопорядок у рамках єдиної системи права. Він охоплює і міжнародне, і національне право, однак домінуючим є правопорядок, ґрунтований на міжнародному публічному праві. У крайніх проявах теорія примату міжнародного права може доходити до повного заперечення державного суверенітету та навіть до заперечення держави. У такому трактуванні теорія прийнятна хіба що для концепції світової держави, тому що заперечення національного права та держави одночасно заперечує і міжнародне право.
У той же час цілком заперечувати можливість примату міжнародного права було б помилкою. Зокрема, прийнятною слід вважати таку модель співвідношення міжнародного та внутрішнього права, відповідно до якої у внутрішньодержавних відносинах діють норми внутрішнього права, але таким чином, що вони не суперечать міжнародному публічному праву. У разі ж прогалин у внутрішньому праві чи колізій норм внутрішнього та міжнародного права мають діяти норми міжнародного права (особливості дії норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку кожна держава може визначати самостійно). Природно, що в цьому разі частина внутрішньодержавних відносин може з'явитися у сфері міжнародно-правового регулювання1.
У сучасному світі найбільш прийнятним з існуючих вчень про співвідношення міжнародного та внутрішнього права є доктрина, ґрунтована на синтезі теорій дуалізму та примату міжнародного права. При цьому треба виходити з доктрини єдності права як соціокультурного явища, що породжує єдиний у своїй основі правопорядок, який, у свою чергу, складається з відносно самостійних міжнародного та внутрішнього правопорядків. Міжнародний і внутрішній правопорядки не знаходяться в ієрархічній залежності та тісно взаємодіють. Унаслідок цього виникають сфери спільного міжнародно- та національно-правового регулювання із безсумнівним приматом міжнародного права (прав людини, деяких питань міжнародного морського права тощо). У той же час зберігаються галузі виключного міжнародно-правового та національно-правового регулювання. Неминучим є розширення області спільного правового регулювання за рахунок проникнення міжнародного права до внутрішнього правопорядку.
§ 3 Вплив міжнародного права на внутрішнє право
Незалежно від обраної моделі співвідношення міжнародного та внутрішнього права необхідність дотримання державою міжнародно-правових зобов'язань ставить перед нею питання або про особливості дії міжнародно-правових норм у внутрішньому правопорядку, або про особливості внутрішньодержавного механізму врахування впливу міжнародного права на внутрішнє право. В останньому разі зазвичай говорять про механізми імплементації. Але в будь-якому разі в держави виникає необхідність здійснення деяких дій для реалізації міжнародно-правових норм у внутрішньому правопорядку. Практика дозволила напрацювати в цій галузі кілька законодавчих процедур.
У разі визнання державою тією чи іншою мірою примату міжнародного права саме внутрішнє законодавство повинно визначати, яким чином і за яких обставин норми міжнародного права породжуватимуть внутрішньодержавні правовідносини1. Необхідно, однак, мати на увазі, що такого роду законодавче регулювання може бути прийнятним переважно для міжнародно-правових норм, що самоздійснюються.
1 У розділі 2 ст. 6 Конституції США передбачено: «Договори, що укладені чи будуть укладені Сполученими Штатами, є верховним правом країни» (Конституции буржуазных государств. - М.: Юрлит, 1982. -С. 19-43). Конституція Французької Республіки в ст. 55 установлює: «Договори чи угоди, належним чином ратифіковані чи схвалені, мають силу, що перевищує силу внутрішніх законів, з моменту опублікування, за умови застосування кожної угоди чи договору іншою стороною» (Там само. - С. 88-112). Конституція Іспанії в ч. 1 ст. 96 закріплює: «Законно укладені й офіційно опубліковані в Іспанії міжнародні договори складають частину її внутрішнього законодавства» (Там само. -С. 276-329). У ч. 4 ст. 15 Конституції Російської Федерації визначено: «Загальновизнані принципи та норми міжнародного права і міжнародні договори Російської Федерації є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором Російської Федерації встановлені інші правила, ніж передбачені законом, застосовуються правила міжнародного договору».
Такими, що самоздійснюються, слід вважати міжнародно-правові норми, реалізація яких не вимагає обов'язкової конкретизації чи уточнення у внутрішньому законодавстві. Тому міжнародно-правові норми, що самоздійснюються, можуть мати пряму дію у внутрішньому праві. Нормою, що самоздійснюється, можна, наприклад, назвати норму ст. 16 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 p.: «Кожна людина, де б вона не знаходилася, має право на визнання її правосуб'єктності». У тих державах, де визнається тією чи іншою мірою примат міжнародного права, застосування міжнародно-правових норм, що самоздійснюються, має бути звичайним для правої практики.
Часто норми міжнародних договорів не є такими, що самоздійснюються. Реалізація таких норм вимагає обов'язкової конкретизації чи уточнення у внутрішньому законодавстві. Для конкретизації чи уточнення міжнародно-правових норм, що не самоздійснюються, у державах, які визнають тією чи іншою мірою примат міжнародного права, застосовується спеціальна законодавча процедура імплементації, тобто перетворення норм міжнародного права на норми внутрішнього права. У тих країнах, де норми міжнародного права не застосовуються у внутрішньому правопорядку, імплементація є єдиним способом забезпечити у внутрішньому праві виконання державою її міжнародно-правових зобов'язань. Існують три основні способи імплементації міжнародно-правових норм: трансформація, рецепція, відсилання.
Трансформація пов'язана зазвичай із повною переробкою тексту міжнародно-правового акта чи окремих його статей із прийняттям на цій основі норм внутрішнього права. При цьому норми внутрішнього права нерідко отримують інше словесне вираження, ніж першоджерела — статті міжнародних договорів. Хоча по суті зміст міжнародного зобов'язання в разі трансформації повинен зберігатися. Трансформація надзвичайно поширена, і держави охоче до неї звертаються. У деяких випадках трансформації важко уникнути. Наприклад, для імплементації міжнародних договорів, спрямованих на уніфікацію кримінального законодавства держав, трансформація необхідна. Саме шляхом трансформації найчастіше вносять зміни в кодекси України.
При трансформації не може йтися про пряму дію міжнародно-правових норм у внутрішньому праві, тому що на етапі трансформації відбувається їх заміна нормами внутрішнього права. Називаючи трансформацію перетворенням, цей термін вживають умовно: міжнародно-правову норму не змінюють, і вона не втрачає свого статусу. Вона лише служить зразком, на основі якого вносяться зміни в національне законодавство.
Рецепція — текстуальне повторення нормотворчим органом держави змісту міжнародно-правової норми у статті нормативно-правового акта. Звернення до рецепції може мати різні мотиви: від бажання повторити вдале формулювання статті міжнародно-правового акта до прагнення продемонструвати найбільш повне дотримання прийнятого міжнародного зобов'язання. Рецепції є досить поширеними1. У більшості випадків рецепції застосовують після вираження державою згоди на обов'язковість міжнародного договору (наступна рецепція). Іноді ж держава вживає заходи із приведення свого законодавства у відповідність до норм міжнародного договору на етапі підготовки до приєднання до нього (попередня рецепція)2. Тим самим удається поєднати момент прийняття на себе зобов'язань за міжнародним договором і початок їхнього виконання у внутрішньому правопорядку.
При рецепції неможливо говорити про пряму дію міжнародно-правових норм у внутрішньому правопорядку, тому що рецепція є не чим іншим як засобом їхньої заміни. Після рецепції у внутрішньому праві починають діяти норми тільки зовні, словесно схожі на міжнародно-правові, по суті ж — норми внутрішнього права. Факт рецепції має безумовне значення для тлумачення відповідної норми внутрішньодержавного нормативно-правового акта. Рецепція найбільш авторитетних міжнародно-правових норм (наприклад, норм Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 р., Конвенції про захист прав людини й основних свобод 1950 р.) може вплинути на тлумачення навіть норм конституції1.
Відсилання є вказівкою у внутрішньодержавному нормативно-правовому акті на міжнародне право як на джерело, що регулює ці відсильні відносини. Відсилання санкціонує пряме застосування суб'єктами внутрішнього права норм міжнародного права у внутрішньодержавних правовідносинах.
Відсилання є дуже складним у застосуванні, і користування ним передбачає низку особливостей. Насамперед відсилання звернене здебільшого до індивідуально неви-значеного кола міжнародних договорів. Це означає, що у відсильній нормі немає переліку міжнародних договорів, до яких слід звертатися. Відсилання вказує тільки на предмет правового регулювання. Далі, відсилання, як правило, не орієнтоване в часі. Воно діє як щодо міжнародних договорів, складених цією державою до прийняття цієї відсильної норми, так і щодо міжнародних договорів, які будуть укладені в майбутньому. Це означає, що перелік таких договорів є відкритим і відносини у внутрішньому праві, що регулюються відсиланням, прямо залежать від міжнародно-правової активності держави та складання нею міжнародних договорів. Нарешті, відсильна норма міжнародного договору має бути такою, що самоздійснюється. Відсилання нерідко зустрічається у внутрішньому законодавстві та має наслідком пряме застосування міжнародно-правових норм.