ГЛАВА 17 ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ ЗЕМЕЛЬ У МЕЖАХ НАСЕЛЕНИХ ПУНКТІВ

§ 1. Особливості правового режиму земель у межах населених пунктів

Правовий режим земель у межах населених пунктів (міст, селищ і сіл)—це встановлений правовими нормами по­рядок, який визначає структуру та цільове призначення всіх земель, що становлять територію населеного пункту та окремих категорій в його межах, приналежність цих зе­мель певним суб'єктам, розпорядження, управління та ко­ристування ними, права та обов'язки власників земельних ділянок та землекористувачів, а також компетенцію місце­вих органів виконавчої влади та органів місцевого самовря­дування в регулюванні земельних відносин.

Головні завдання використання земель у межах населених пунктів полягають у розміщенні міст, селищ і сіл, забезпеченні їх подальшого функціонування та сталого розвитку. Цьому під­порядковані правові режими всіх категорій земель, які станов­лять територію населених пунктів. Із загальної єдності основ­ного цільового призначення земель у межах населених пун­ктів, яке пов'язане з несільськогосподарським використанням земель, впливає і певна взаємозумовленість у правових режи­мах її складових. Так, загальним моментом, що характеризує зміст земельних правовідносин у населених пунктах, є зумов­леність прав та обов'язків власників земельних ділянок і зем­лекористувачів містобудівною документацією (генеральними планами, проектами детального планування та ін.).

Особливості правового режиму земель у межах населених пунктів визначаються наявністю містобудівних вимог як до організації всієї території, так і окремих її частин, розширен­ням компетенції органів місцевого самоврядування у сфері використання та охорони цих земель, взаємозв'язком та під­порядкованістю правового режиму всіх земель у межах тери­торії населених пунктів правовому режиму земель житлової та громадської забудови як домінуючої категорії.

Важливою рисою правового режиму зазначених земель слід вважати те, що їх обов'язковою складовою є землі, які перебува­ють у комунальній власності. Цими землями розпоряджаються сільські, селищні, міські ради, повноваження яких у галузі зе­мельних відносин визначені Земельним кодексом України (ст. 12) та Законом України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні». Зазначені ради передають земельні ділянки із земель ко­мунальної власності, наприклад, у приватну власність фізич­них та юридичних осіб або надають у користування, у тому числі й на умовах оренди, вилучають земельні ділянки з корис­тування або ж викуповують їх у власників для суспільних по­треб. Відповідно до п. 12 Перехідних положень Земельного ко­дексу встановлено, що до розмежування земель права держав­ної і комунальної власності повноваження щодо розпоряджен­ня землями у межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради. Тимчасовим порядком розмежування земель права державної і комунальної власності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2002 р., передбачено, що підставою для організації робіт з розмежування земель пра­ва державної і комунальної власності у межах населених пунк­тів є рішення про розмежування цих земель, які приймаються відповідними сільськими, селищними, міськими радами за по­годженням з органами виконавчої влади¹.

До повноважень сільських, селищних, міських рад на те­риторії населених пунктів належить також зміна цільового призначення земельної ділянки, яка перебуває у власності громадянина або юридичної особи і розташована у межах певного населеного пункту. Це встановлено постановою Кабі­нету Міністрів України «Про затвердження Порядку зміни ці­льового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб» від 11 квітня 2002 р.². Варто звернути увагу і на те, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи управлінські функції щодо раціонального вико­ристання та охорони земель, організують землевпорядку­вання, здійснюють земельний контроль, обмежують, тимча­сово забороняють (зупиняють) використання земель грома­дянами та юридичними особами у разі порушення ними ви­мог земельного законодавства тощо.

Одна з основних особливостей правового режиму земель у межах населених пунктів полягає в тому, що серед функцій державного управління цими землями головне місце посідає функція планування та забудови. Правові форми планування та забудови земель у межах населених пунктів закріплено містобудівним законодавством.

Найважливішими серед цих форм є: схеми планування те­риторій, генеральний план населеного пункту, детальний план території, план червоних ліній, проект забудови терито­рії, проект розподілу території, план земельно-господарсько­го устрою та регіональні і місцеві правила забудови.

Схема планування території — це містобудівна докумен­тація, яка визначає принципові вирішення планування, за­будови та іншого використання відповідних територій адмі­ністративно-територіальних одиниць або їх окремих частин. Такі схеми розробляються на регіональному та місцевому рівнях і затверджуються відповідними радами.

Генеральний план населеного пункту — головний містобу­дівний документ, на основі якого здійснюється використання земель у межах населеного пункту, визначає архітектурний та планувальний розвиток конкретного населеного пункту. Він є основою для встановлення меж відповідного адміністратив­но-територіального утворення. В ньому визначаються: ос­новні напрями майбутнього використання земель у межах населеного пункту для житлового будівництва і громадської забудови, розвитку інженерної і транспортної мережі, здій­снення благоустрою та зеленого будівництва, а також межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види викорис­тання та забудови територій; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання; черговість і пріоритетність забудови та іншого використання земель тощо. У складі генерального плану роз­робляються: детальний план забудови, план червоних ліній, проект забудови території, проект розподілу території та ін.

План земельно-господарського устрою населеного пун­кту — самостійний елемент містобудівної документації. Він використовується для обгрунтування, розробки і подальшої реалізації у межах населеного пункту (як правило, міста) необ­хідного обсягу організаційних та інженерно-технічних захо­дів щодо освоєння, поліпшення якості земель, раціонального використання, охорони та захисту їх від руйнівних процесів.

Згідно з Порядком складання плану земельно-господар­ського устрою населеного пункту, затвердженим наказом Мінбудархітектури України та Держкомзему України від 24 вересня 1993 р., в ньому є дані про поділ земель за вико­ристанням відповідно до цільового призначення, поділ зе­мель за формами власності і користування. Він закріплює ор­ганізаційні, правові, фінансові та інші заходи щодо вдоско­налення структури територій, освоєння земель, поліпшення їхньої якості тощо.

Для забезпечення перспективної містобудівної діяльності щодо земельно-господарського устрою обґрунтовуються на­прями тимчасового використання земель зони перспектив­ної забудови.

Важливою формою планування використання земель у межах населених пунктів є регіональні та місцеві правила за­будови, які встановлюють порядок планування і забудови та іншого використання територій, окремих земельних ділянок, а також перелік усіх допустимих видів умов і обмежень забу­дови та іншого використання територій та окремих земель­них ділянок у межах зон, визначених планом зонування.

Наказом Держбуду України від 10 грудня 2001 р. затвер­джено Типові регіональні правила забудови¹. Вони є основою для розробки регіональних правил забудови населених пун­ктів областей, Автономної Республіки Крим є обов'язковими для суб'єктів містобудування на території відповідного регіо­ну, враховують регіональні особливості і затверджуються від­повідними обласними радами.

Місцеві правила забудови розробляються для міст Києва та Севастополя, міст обласного та республіканського значення. Для всіх інших населених пунктів такі правила можуть розроблятися та затверджуватися відповідними радами. Вони встановлюють порядок вирішення питань розташування, надання дозволу на будівництво об'єктів містобудування та на виконання будівель­них робіт, прийняття цих об'єктів в експлуатацію, а також поря­док здійснення контролю за містобудівною діяльністю.

Особливості правового режиму земель у межах території населених пунктів полягають ще і в тому, що він визначається відповідно до зонуванням земель у межах населених пунктів.

Зонування земель — це розподіл їх на земельні ділянки (масиви) з різним цільовим призначенням і правовим режи­мом використання. Воно здійснюється згідно з Положенням про земельно-кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів, затвердженим наказом Держкомзему України від 26 серпня 1997 р. № 85 і зареєстрованим у Міністерстві юс­тиції України 31 жовтня 1997 р.¹

Відповідно до ст. 180 ЗК України при зонуванні земель встановлюються вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих функціональних зон згідно з місцевими правилами забудови.

Специфічною рисою правового режиму земель у межах те­риторії населених пунктів є те, що їх територія відокремлю­ється від інших територій шляхом встановлення відповідної межі (ст. 173 ЗК). У даному разі населені пункти розглядають­ся як самостійні адміністративно-територіальні утворення, межі яких згідно зі ст. 176 Земельного кодексу посвідчуються державним актом України, форма та порядок видачі якого встановлюються Верховною Радою України.

Оскільки головною складовою території населених пунктів є землі житлової та громадської забудови, їх використання пов'язане з наявністю у суб'єкта права на забудову, яке має від­носно самостійний характер і може бути реалізоване ним в по­рядку і на умовах, визначених законом. Це ще одна з особли­востей правового режиму земель у межах населених пунктів.

§ 2. Поняття і склад земель житлової та громадської забудови

Землі житлової та громадської забудови — самостійна ка­тегорія земель серед земель України. Вона з'явилася замість земель населених пунктів, які відповідно до раніше чинного земельного законодавства теж характеризувалися самостій­ним правовим режимом.

Чинний Земельний кодекс України, виділяючи ці землі в самостійну категорію, присвячує їм главу 6, яка включає ли­ше 5 статей.

Згідно зі ст. 38 ЗК України до земель житлової та громад­ської забудови належать земельні ділянки у межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової за­будови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загаль­ного користування. При визначенні поняття цих земель за­конодавець бере за основу два критерії: їх місце розташуван­ня — у межах населених пунктів та цільове призначення — використання для розміщення забудови.

Населений пункт — категорія історична. Він виник на пев­ному етапі розвитку суспільства. Серед характерних рис, при­таманних йому, слід відзначити перш за все наявність певної території, яку займає цей елемент системи розселення. Обов'язковою ознакою населеного пункту є також постійний характер його використання як місця життєдіяльності людей.

Кожний населений пункт (місто, селище чи село) як скла­дова системи розселення¹ займає відповідну земельну тери­торію, характеризується своїм географічним місцем розта­шування, налічує певну кількість населення, що постійно проживає в ньому, підлягає державному обліку і реєстрації.

Всі населені пункти в Україні виконують у системах розсе­лення різні за своїм характером функції. Згідно з чинним за­конодавством серед них виділяють дві категорії — міські та сільські поселення. До складу міських поселень відносять міста (республіканського, обласного і районного значення), а також селища. Сільські поселення включають села і селища незалежно від їх адміністративного підпорядкування.

Крім цієї класифікації, чинне законодавство виділяє також гірські, курортні та історичні населені пункти. Виділення таких населених пунктів має в кожному конкретному випадку певну мету (наприклад, забезпечення соціального захисту жи­телів цих пунктів, створення необхідних умов для здійснення профілактики захворювання і лікування людей) і певною мі­рою впливає на регламентацію земельних відносин у них.

Усі населені пункти, будучи базою зосередження основної маси капітальних вкладень, виконують важливу роль як форма організації суспільного виробництва, розселення лю­дей і забезпечення життєдіяльності населення.

Основні напрями державної політики щодо забезпечення функціонування та розвитку населених пунктів, а також правові й економічні шляхи їх реалізації передбачені Кон­цепцією сталого розвитку населених пунктів, яка схвалена постановою Верховної Ради України від 24 грудня 1999 р.¹

Пріоритети і концептуальні рішення планування й вико­ристання території країни, вдосконалення систем розселен­ня та забезпечення сталого розвитку населених пунктів ви­значені Генеральною схемою планування території України, яка затверджена Законом України від 7 лютого 2002 р.²

Кожний населений пункт як окреме адміністративно-те­риторіальне утворення має свою межу. Відповідно до ст. 173 ЗК України межею населеного пункту (міста, селища чи села) вважається умовна замкнена лінія на поверхні землі, що ві­докремлює територію³ цього адміністративно-територіаль­ного утворення від інших територій.

Територія як правова категорія не тотожна земельній ді­лянці. Земельна ділянка—це частина земної поверхні з уста­новленими межами, певним місцем розташування, з визна­ченими щодо неї правами (ст. 79 ЗК). Землі у межах території України виступають об'єктом земельних відносин. Територія конкретного населеного пункту як окремого адміністратив­но-територіального утворення складається з певних різних за призначенням земельних ділянок.

Одні з них слугують місцем проживання людей (зайняті житловим фондом), інші — місцем здійснення їх виробничої та іншої діяльності (наприклад, земельні ділянки промисло­вих підприємств). Самостійну роль серед цих земель у межах населеного пункту виконують ті, які використовуються для задоволення комунально-побутових і соціально-культурних потреб (наприклад, землі під об'єктами соціально-культурно­го та іншого призначення). Тут можуть бути розташовані та­кож землі під об'єктами культурної спадщини, природно-за­повідного, лісового і водного фондів та ін.

Найважливіше значення у межах населених пунктів ма­ють землі житлової та громадської забудови, оскільки вони з урахуванням цільового призначення використовуються як просторово-операційний базис, тобто для розміщення та обслуговування різного роду об'єктів забудови та інших об'єктів загального користування.

Визначення поняття земель житлової та громадської за­будови, наведене у ст. 38 ЗК України, є не зовсім повним. До цих земель мають належати не тільки земельні ділянки, що їх використовують для розміщення житлової забудови, громад­ських будівель і споруд, інших об'єктів загального користу­вання, а й ті, що забезпечують належну експлуатацію цих об'єктів та призначені для зазначених цілей відповідно до містобудівної документації.

Землі житлової та громадської забудови неоднорідні за своїм складом хоч і використовуються як просторово-терито­ріальна основа. Земельний кодекс України не визначає склад цих земель. Між тим у їх межах розташовані земельні ділян­ки, які призначені та використовуються для розміщення та експлуатації різних за характером об'єктів (житлової забудо­ви, громадських будівель і споруд, а також інших об'єктів за­гального користування).

Здійснення житлової забудови — складне і комплексне явище, яке пов'язане з новим будівництвом, реконструкцією, реставрацією, капітальним ремонтом і благоустроєм жилих будівель і споруд. Житловою забудовою як самостійним різ­новидом забудови конкретної території вважається земель­ний масив, у межах якого зосереджений житловий фонд (дер­жавний, комунальний, приватний, громадський). Самостій­ним і домінуючим елементом житлової забудови є жилі бу­динки, які характеризуються сукупністю певних ознак. Се­ред них, по-перше, відповідність архітектурно-будівельним, санітарно-гігієнічним, протипожежним нормам, що робить ці будівлі придатними для постійного проживання у них гро­мадян; по-друге, прийняття в експлуатацію приймальною комісією після будівництва чи реконструкції, по-третє, реєс­трація в органах державної реєстрації як жилого будинку¹.

Зазначені об'єкти нерухомості нерозривно пов'язані із землею, розташовані на відповідних земельних ділянках, призначених для їх подальшого обслуговування.

Чинне законодавство розрізняє садибну та несадибну жит­лову забудову. При формуванні садибної забудови за основу бе­руть об'єкти нерухомості (будинки садибного типу), які розмі­щені на індивідуально визначених земельних ділянках, що пе­ребувають у користуванні на умовах оренди чи власності окре­мих громадян (присадибні земельні ділянки). Така забудова по­ширена в сільській місцевості. До несадибної належить забу­дова, яка в основному представлена багатоквартирними жи­лими будинками, розміщеними на земельних ділянках, що не належать окремим громадянам ні на праві користування, ні на праві власності. Суб'єктом, носієм земельних прав у цьому разі виступає відповідна юридична особа. До несадибної забу­дови відносять також земельні ділянки, на яких розміщені житлово-будівельні (житлові) і гаражно-будівельні кооперати­ви, а також індивідуальні гаражі, готелі, гуртожитки тощо.

На відміну від житлової, громадську забудову становлять об'єкти соціально-культурного та комунально-побутового призначення, які розташовані на відповідних земельних ді­лянках. До таких об'єктів відносять: заклади освіти, установи охорони здоров'я і соціального забезпечення, відпочинку, фізкультурно-спортивні споруди, культурно-освітні заклади, мистецькі установи, підприємства торгівлі, громадського харчування та побутового і комунального обслуговування то­що. Не виключається, що деякі об'єкти соціально-культурно­го призначення можуть бути розташовані у межах житлової забудови. Так, підприємства торгівлі, громадського харчу­вання, побутового та комунального обслуговування можуть здійснювати свою статутну діяльність, використовуючи не­жилі приміщення у житловому фонді.

У межах земель житлової та громадської забудови можуть розміщуватися як капітальні, так і тимчасові будівлі та спо­руди, які займають відповідні земельні ділянки, характери­зуються певним цільовим призначенням і належать до зе­мель житлової чи громадської забудови.

Залежно від характеру об'єктів забудови земельні ділянки, на яких розташовані ці об'єкти і призначені для їх обслугову­вання, повинні вважатися відповідно землями житлової чи громадської забудови з урахуванням притаманних їм певних специфічних ознак.

Разом з тим, складовою земель житлової та громадської забудови є й деякі інші землі, у межах яких розташовані об'єкти загального користування. Вони теж відіграють важ­ливу роль у забезпеченні життєдіяльності людей. До цих об'єктів належать: вулиці, провулки, дороги, площі, проїзди, майдани, набережні, пляжі, міські сади, парки, лісосквери, гідропарки, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо. Вони характеризуються особли­вою соціальною цінністю, що визначає суспільний інтерес. Він виражається у необхідності збереження їх цільового призначення та встановленні спеціального правового ре­жиму використання. Тому регламентації відносин з приводу цих об'єктів притаманне публічно-правове регулювання. Завдання публічного права в даному разі полягає у вста­новленні певних обмежень, що стосуються використання зазначених об'єктів. Згідно з Земельним кодексом України землі, зайняті об'єктами загального користування, нале­жать до земель комунальної власності, які не можуть пере­даватися у приватну власність. Тимчасовий порядок розме­жування земель права державної і комунальної власності називає ці об'єкти землями загального призначення. Буду­чи складовою частиною земель житлової та громадської за­будови, ці земельні ділянки, які використовуються як шля­хи сполучення, для задоволення культурно-побутових та комунально-побутових потреб населення. Ці земельні ді­лянки, як правило, не закріплюються за окремими землеко­ристувачами, використовуються необмеженим колом осіб і задовольняють потреби всіх жителів конкретного населено­го пункту. Експлуатація цих земель здійснюється на безоп­латній основі. Порядок їх використання визначається орга­нами місцевого самоврядування.

До земель житлової та громадської забудови мають нале­жати не лише земельні ділянки, зайняті житловими і громад­ськими будівлями, спорудами та об'єктами загального корис­тування і призначені для їх обслуговування, а й ті, які відпо­відно до містобудівної документації підлягають забудові жит­ловими, комунально-побутовими і соціально-культурними будівлями та спорудами, а також іншими об'єктами загаль­ного користування.

 

§ 3. Порядок використання земель у межах населених пунктів для забудови та інших потреб

Землі у межах населених пунктів з урахуванням їх основ­ного цільового призначення використовуються власниками земельних ділянок і землекористувачами передовсім для міс­тобудівних потреб, тобто для розміщення та експлуатації бу­динків і споруд житлового, громадського, транспортного, ви­робничого, комунального, природоохоронного, іншого при­значення, вулиць і доріг, магістральних інженерних мереж, об'єктів ландшафтної архітектури та ін.

Процес використання земельних ділянок для забудови та інших потреб у межах населених пунктів регулюється Земель­ним кодексом України, містобудівним та іншим законодавс­твом, основу якого становлять закони України «Про Генераль­ну схему планування територій України», «Про основи містобу­дування», «Про планування і забудову територій», «Про архітек­турну діяльність», «Про відповідальність підприємств, їх об'єд­нань, установ та організацій за порушення у сфері містобуду­вання», інші нормативно-правові акти (наприклад, Типові регі­ональні правила забудови, регіональні та місцеві правила за­будови), а також державні будівельні норми і правила (наприк­лад, ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова місь­ких і сільських поселень»), Державні санітарні правила плану­вання та забудови населених пунктів, затверджені наказом Міністерства охорони здоров'я України від 19 червня 1996 р.

Забудова територій включає здійснення нового будівниц­тва, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт, впо­рядкування об'єктів містобудування, розширення та техніч­не переоснащення підприємств тощо.

Будівництво у межах населених пунктів здійснюється від­повідними суб'єктами, які наділені земельними правами (за­будовники) або залучені на договірних підставах (підрядни­ки). Воно полягає в організації комплексної забудови терито­рії¹ або розташуванні та будівництві окремих будинків і спо­руд на відповідних земельних ділянках.

На території населеного пункту сільська, селищна чи міська рада встановлює у генеральному плані населеного пункту або місцевих правилах забудови режим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб. Це не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками чи зміну ад­міністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) та надання цих ділянок для здійснення запланова­ної містобудівної діяльності у встановленому порядку. Визна­чення територій під забудову і вибір земельних ділянок для містобудівних потреб здійснюється на підставі затверджених у встановленому порядку містобудівної документації² та пла­нів земельно-господарського устрою конкретного населеного пункту за погодженням із спеціально уповноваженими орга­нами з питань містобудування та архітектури.

Забудові земельної ділянки у межах населених пунктів, що має здійснюватися відповідно до ЇЇ цільового призначен­ня, має передувати виникнення у суб'єкта земельних прав на цю ділянку.

Стаття 125 ЗК України пов'язує виникнення права влас­ності, права постійного користування та права на оренду зе­мельної ділянки з одержанням її власником або користувачем (орендарем) відповідного документа, що посвідчує це право, та його державною реєстрацією. Ця норма забороняє суб'єкту приступати до використання земельної ділянки до встанов­лення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та його державної реєстрації. Мож­ливість використання земельних ділянок під забудову у ме­жах населених пунктів містобудівне законодавство пов'язує з наявністю у суб'єкта права на забудову. Так, Закон України «Про основи містобудування» (ст. 22) підкреслює, що забудова земельних ділянок, які надаються для містобудівних потреб, здійснюється лише після виникнення у суб'єкта права влас­ності чи права користування земельною ділянкою у встанов­леному порядку та отримання ним дозволу на виконання бу­дівельних робіт. Право на забудову (будівництво) виникає у суб'єктів, які вже отримали у власність, користування (орен­ду) земельні ділянки, визначені для містобудівних потреб міс­тобудівною документацією та місцевими правилами забудо­ви. Особа, якій належить право на забудову, набуває статусу забудовника. Забудовник реалізує належне йому право самос­тійно або залучає на договірних засадах підрядника.

Сутність права на забудову полягає у забезпеченій зако­ном можливості власника чи користувача (орендаря) відпо­відної земельної ділянки здійснювати на ній у порядку, вста­новленому законом, певні дії. До таких дій закон відносить не лише будівництво об'єктів містобудування, а й перебудову або знесення будинків і споруд, розташованих на цій ділянці.

Реалізація права на забудову можлива лише за наявності У суб'єкта дозволу на будівництво та дозволу на виконання будівельних робіт. Чинне законодавство зобов'язує всіх осіб, які мають намір здійснити будівництво об'єктів містобуду­вання, отримати відповідний дозвіл на будівництво. Проце­дура отримання такого дозволу встановлена Законом Украї­ни «Про планування і забудову територій» (ст. 24).

Дозвіл на будівництво об'єкта містобудування як адмініс­тративно-правовий акт надається заявникові виконавчим органом відповідної ради або Київською чи Севастополь­ською міською державною адміністрацією (у разі делегуван­ня їм таких повноважень відповідними радами) протягом Двох місяців з дня подання ним письмової заяви. Підставою Для надання дозволу на будівництво є комплексний висновок Щодо відповідності запропонованого будівництва містобудівній документації, державним будівельним нормам та місце­вим правилам забудови. Правове значення цього дозволу по­лягає в тому, що особа, яка його отримала, набуває право от­римати вихідні дані на проектування, здійснити проектно-вишукувальні роботи та отримати дозвіл на виконання буді­вельних робіт у встановленому порядку.

Суб'єкт, який отримав дозвіл на будівництво, до початку виконання будівельних робіт зобов'язаний отримати дозвіл на виконання цих робіт. Таким дозволом вважається доку­мент, який засвідчує право забудовника та підрядника на ви­конання цих робіт, підключення об'єкта будівництва до інже­нерних мереж та споруд, а також видачу ордерів на прове­дення земляних робіт. Процедура надання дозволу на вико­нання будівельних робіт врегульована Положенням, затвер­дженим наказом Держбуду України від 5 грудня 2000 р. та за­реєстрованим у Міністерстві юстиції України 25 грудня 2000 р.¹ Цей дозвіл надається та реєструється місцевими інс­пекціями державного архітектурно-будівельного контролю протягом одного місяця з дня подання заяви. Здійснення бу­дівельних робіт на об'єктах містобудування без дозволу на виконання будівельних робіт або його перереєстрації, а та­кож виконання не зазначених у дозволі будівельних робіт згідно зі ст. 29 Закону України «Про планування і забудову те­риторій» вважається самовільним будівництвом і тягне за со­бою відповідальність, встановлену законодавством.

Певними особливостями характеризується порядок вико­ристання земель житлової та громадської забудови, які відповід­но до цільового призначення використовуються для розміщен­ня об'єктів містобудування (житлової забудови, громадських бу­дівель і споруд, інших об'єктів загального користування).

Земельні ділянки із земель житлової та громадської забудо­ви передаються у власність або надаються в оренду під забу­дову громадянам для індивідуального чи колективного вико­ристання. У першому випадку земельні ділянки використову­ються громадянами для індивідуального будівництва та обс­луговування жилого будинку, господарських будівель і гараж­ного будівництва². У другому — йдеться про земельні ділянки житлово-будівельних (житлових) і гаражно-будівельних ко­оперативів. Відповідно до ЗК України цим юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування земельні ділянки для житлового і гаражного будівництва передаються безоплатно у власність або нада­ються в оренду у розмірі, який встановлюється згідно з за­твердженою містобудівною документацією. Крім того, закон передбачає можливість набуття цими кооперативами земель­них ділянок у власність за цивільно-правовими угодами.

Певною специфікою характеризується використання за­будованих земельних ділянок у межах житлової забудови, на яких розташовані багатоквартирні жилі будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території¹.

Якщо багатоквартирний жилий будинок буде приватизова­ний громадянами, то закон не виключає можливості передачі відповідної земельної ділянки, яка обслуговує цей будинок, бе­зоплатно у власність або надання у користування об'єднанню власників. В останньому випадку положення ст. 42 ЗК України потребують уточнення, оскільки об'єднання власників є са­мостійною юридичною особою, майно якої не належить до державної чи комунальної власності і у зв'язку з цим вона не може претендувати на отримання земельної ділянки в постій­не користування. Тому земельна ділянка, на якій розташова­ний цей жилий будинок, може бути або безоплатно передана у власність юридичної особи — об'єднання власників, або ж на­дана цьому суб'єкту в оренду. Слід також зазначити, що за­кріплена ч. 2 ст. 42 ЗК альтернатива щодо власнісного статусу земельної ділянки, яка обслуговує приватизований багатоквартирний будинок, не відповідає логіці земельної реформи, спрямованої на забезпечення приватизації земель, що вико­ристовуються для задоволення приватних інтересів.

Особливість правового режиму земельних ділянок бага­токвартирної не садибної житлової забудови обумовлена тим, Що вони використовуються, як правило, кількома юридични­ми особами, мають єдину інфраструктуру та об'єкти обслуго­вування будинків (проїзди, тротуари, майданчики для господарських цілей та ін.). З метою визначення порядку встанов­лення та закріплення меж прибудинкових територій існуючо­го житлового фонду та надання у спільне користування або спільну сумісну власність земельних ділянок для споруджен­ня жилих будинків наказом Держкомзему України, Держком-містобудування України, Держжитлокомунгоспу України та Фонду державного майна України від 5 квітня 1996 р. затвер­джено відповідне Положення¹. Це Положення діє у частині, що не суперечить Земельному кодексу України.

Прибудинкова територія — це територія навколо багатоквартирного будинку, визначена актом на право власності чи користування земельною ді­лянкою і призначена для обслуговування багатоквартирного будинку (ст. 1 Закону України «Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку»).

Земельна ділянка, що обслуговує приватизований бага­токвартирний будинок, не підлягає поділу між співвласника­ми будинку та закріпленню її частин за окремими співвлас­никами будинку.

Закінчені будівництвом об'єкти підлягають прийняттю в експлуатацію в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Прийняття містобудівного об'єкта в експлуатацію оформляється підписанням акта державної приймальної ко­місії, який затверджується виконавчим органом місцевої ра­ди і виступає підставою для використання цих об'єктів.

Об'єкти державного замовлення приймаються в експлуата­цію відповідно до Положення про порядок прийняття в експлу­атацію закінчених будівництвом об'єктів державного замов­лення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 1992 р. № 449, зі змінами та доповненнями².

Прийняття в експлуатацію об'єктів містобудування, які не є державною чи комунальною власністю, невиробничого призначення регулюється державними будівельними норма­ми (БДН А.3.1.—3.—94 «Прийняття в експлуатацію закінче­них будівництвом об'єктів. Основні положення». Розділ 3).

Об'єкти нерухомості, які прийняті в експлуатацію, підляга­ють державній реєстрації в порядку, який встановлений Ука­зом Президента України «Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадас­тру» від 17 лютого 2003 р.³ Правове значення державної реєс­трації полягає в тому, що з цього моменту суб'єкт і стає власником зареєстрованого об'єкта, він отримує документ що посвідчує його права власності на об'єкт нерухомості.

Землі у межах населених пунктів, які надані для забудови, повинні використовуватися власниками земельних ділянок і землекористувачами належним чином, тобто з додержанням ними архітектурних, будівельних, санітарних екологічних та інших державних стандартів, норм і т.п.,у сфері будівництва, правил забудови та вимог про цільове призначення земельної ділянки. Неналежне та самовільне вико ристання цих земель тягне за собою настання  юридичної відповідальності, встановленої законом.

Спеціальні негативні правові наслідки передбачені законодавством за самовільне будівництво об'єктів містобудування Будівництво вважається самовільним (за термінологією нового Цивільного кодексу України—самочинним) у всіх випадках, коли воно здійснюється у межах самовільно зайнятої, незаконно отриманої на інших підставах земельної ділянки.

Самовільне зайняття земельної ділянки і здійснення самовільного будівництва — це різні за характером правопорушення. Перше — земельне правопорушення, яке формує правомочність розпорядження землею її власником, правопорушення у сфері містобудування, тобто по державних стандартів, норм і правил у сфері будівництва та правил забудови. У цих випадках відповідальність винних осіб повинна наставати як за порушення права власності на землю (іноді — і права землекористування), так і самовільне будівництво. При цьому згідно зі ст. 212 ЗК Україні знесення самовільно збудованих будинків, будівель і споруд як і в цілому приведення земельних ділянок у придатний для використання стан, здійснюється за рахунок громадян та юридичних осіб, які самовільно зайняли земельні ділянки.

При правомірному використанні земельної ділянки, у встановленому порядку надано в користування або придбано у власність під забудову, самовільним будівництвом вважається проведення будівельних робіт на об'єктах містобудування без дозволу на виконання будівельних робіт, а також здійснення не зазначених у дозволі будівельних робіт.

Відповідно до ст. ст. 376 нового Цивільного кодексу жит­ловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вва­жаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без належного дозволу чи належно затвер­дженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Самовільне (самочинне) будівництво—це самостійне пра­вопорушення у сфері містобудування. Залежно від того, хто його вчи нив, розрізняють різні правові наслідки негативно­го характеру для цих осіб. Суб'єктами відповідальності у цих випадках є юридичні або фізичні особи, а також посадові осо­би підприємств, установ та організацій.

Відповідальність юридичних осіб за самовільне будівниц­тво передбачена Законом України «Про відповідальність під­приємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопору­шення у сфері містобудування»¹.

Серед правопорушень, пов'язаних із виконанням буді­вельних робіт, за вчинення яких юридичні особи несуть від­повідальність у вигляді штрафу, Закон називає проведення будівельних робіт без дозволу на їх виконання або без затвер­дженої проектної документації; виконання будівельних робіт, що не відповідають державним стандартам, нормам і прави­лам або проектним рішенням; ухилення від виконання або несвоєчасне виконання приписів інспекцій державного архі­тектурно-будівельного контролю; недодержання регіональ­них або місцевих правил забудови під час планування і забу­дови населених пунктів, режиму використання та забудови земель, на яких передбачена містобудівельна діяльність. Згідно із Законом самовільно збудованими також вважають­ся будинки і споруди, які експлуатуються або використову­ються по закінченні будівництва без прийняття їх державни­ми приймальними комісіями.

Справи щодо названих правопорушень, пов'язаних із са­мовільним будівництвом, що здійснюється юридичними осо­бами, розглядають Державна архітектурно-будівельною інс­пекція України та її місцеві органи. Сплата штрафу не звіль­няє підприємство від усунення допущених порушень і від­шкодування збитків, заподіяних самовільним будівництвом.

Адміністративна відповідальність громадян та посадових осіб за самовільне будівництво будинків та споруд, а так само за самовільну зміну архітектурного вигляду будинків або спо­руд під час експлуатації встановлена ст. 97 КпАП.

Цивільно-правові наслідки самовільного (самочинного) будівництва фізичними і юридичними особами визначені цивільним законодавством. Зокрема, ст. 376 нового Цивіль­ного кодексу передбачає, що особа яка здійснила або здій­снює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього. Ця цивільно-правова норма перед­бачає й інші засоби впливу на осіб, винних у самочинному будівництві. На особу, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, ця норма накладає також обов'язок відшкодува­ти витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

Використання земельних ділянок у межах населених пун­ктів для потреб, не пов'язаних із забудовою, здійснюється відповідно до плану земельно-господарського устрою населе­ного пункту.

 

§ 4. Використання земель громадянами у межах населених пунктів

Конституція України (ст. 13) у формі загальних засад за­кріплює право кожного громадянина на користування при­родними об'єктами, у тому числі і землею.

Земельний кодекс України допускає використання зе­мельних ділянок громадянами на праві власності і праві орендного землекористування. У першому випадку громадя­нин здійснює експлуатацію земельної ділянки, яка належить йому на праві приватної власності, у другому — земельна ді­лянка надана йому на умовах оренди.

Здебільшого використання земельних ділянок у межах населених пунктів як їх власниками, так і орендарями пов'язане із забудовою цих ділянок. Найбільш поширеним і характерним для населених пунктів є використання земель­них ділянок для індивідуального житлового та гаражного бу­дівництва. Здійснення індивідуального житлового будівниц­тва — одна із форм реалізації конституційного права грома­дян на житло. Спорудження жилого будинку громадянином нерозривно пов'язане з необхідністю отримання ним відпо­відної земельної ділянки. Можливість отримання земельних ділянок громадянами для зазначених цілей передбачена ст. 40 ЗК України. Згідно з цією нормою, громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у влас­ність або надаватися в оренду відповідні земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, госпо­дарських будівель і гаражного будівництва. Із змісту цієї статті випливає, що на безоплатну передачу у власність або надання в оренду земельних ділянок можуть претендувати лише громадяни України. Разом з тим, ст. 93 ЗК України до­пускає передачу в оренду земельних ділянок не тільки грома­дянам України, а й іноземним громадянам та особам без гро­мадянства. Іноземці та особи без громадянства можуть бути суб'єктами приватної власності на земельні ділянки у населе­них пунктах, на яких розташовані належні їм будівлі, спору­ди чи інша нерухомість.

Земельні ділянки для індивідуального житлового і гараж­ного будівництва характеризуються спільними і відмінними рисами. Об'єднує їх те, що вони повинні використовуватися громадянами під індивідуальну забудову. Відмінність цих ді­лянок полягає передусім у тому, що перші призначені для бу­дівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (називаються присадибними¹ згідно зі ст. 121 Земельного кодексу), другі — для будівництва та обс­луговування індивідуального гаража.

Згідно з раніше чинним земельним законодавством цільове при­значення присадибної земельної ділянки полягало в обслуговуванні жи­лого будинку та веденні підсобного сільського господарства.

Забудова присадибної земельної ділянки передбачає спо­рудження на ній у встановленому порядку індивідуального житлового будинку садибного типу, господарських будівель (сараїв, гаражів, літніх кухонь, вбиралень тощо) та госпо­дарських споруд (колодязів, вигрібних ям, навісів тощо). Гос­подарські будівлі і споруди, розташовані на присадибній ді­лянці, не є самостійними об'єктами індивідуальної забудови, вони разом з жилим будинком становлять одне ціле — єди­ний об'єкт, який обслуговує індивідуально визначена приса­дибна ділянка.

Індивідуальне гаражне будівництво може здійснюватися на окремій земельній ділянці, яка призначена для розташу­вання та обслуговування індивідуального гаража. У цьому ра­зі певна земельна ділянка являється самостійним об'єктом права приватної власності чи орендного землекористування, а індивідуальний гараж — самостійним об'єктом нерухомості.

Крім цільового призначення, відмінність присадибної ді­лянки від земельної ділянки для індивідуального гаражного будівництва полягає і в нормуванні розмірів цих ділянок. Згід­но зі ст. 121 ЗК України для будівництва й обслуговування жи­лого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ді­лянка) громадяни України можуть безоплатно отримати у се­лах земельні ділянки розміром не більше 0,25 га, в селищах — не більше 0,15 га, вмістах—не більше 0,10 га. Максимальний же розмір земельних ділянок, які громадяни України мають право отримати в населених пунктах незалежно від їх катего­рії для будівництва індивідуальних гаражів, становить не біль­ше 0,01 га. Конкретні розміри присадибних земельних ділянок та ділянок для будівництва індивідуальних гаражів у межах максимальних розмірів визначаються при одержанні земель­ної ділянки з урахуванням вимог містобудівної документації. Стаття 40 ЗК України передбачає, що понад норму безоплат­ної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб (індивідуального житлового і гаражного будівництва) за цивільно-правовими угодами. У цьому разі власниками таких земельних ділянок можуть вис­тупати не тільки громадяни України, а й інші фізичні особи. Зазначена норма, на жаль, не уточнює питання щодо право­вого режиму земельних ділянок, що їх набувають громадяни в цих випадках. Зокрема, яким може бути максимальний розмір цієї ділянки, чи може вона вважатися окремим об'єктом права приватної власності громадянина, чи виступає додатковою до основної земельної ділянки, яку особа отримала безоплатно. Уявляється, що придбані за цивільно-правовими угодами зе­мельні ділянки треба розглядати як самостійні об'єкти права приватної власності громадян. їх розміри не повинні переви­щувати норми безоплатної передачі земельних ділянок грома­дянам, встановлені ст. 121 ЗК України.

Присадибні земельні ділянки та ділянки для індивідуаль­ного гаражного будівництва набуваються громадянами у приватну власність чи оренду в межах земель житлової та громадської забудови населених пунктів із земель державної чи комунальної власності.

Порядок виникнення права приватної власності на присадиб­ну чи гаражну земельну ділянку встановлює ст. 118 ЗК України.

Основні вимоги щодо оформлення документації на будів­ництво садибних житлих будинків та інших об'єктів нерухо­мості встановлені Типовими регіональними правилами забу­дови, які затверджені наказом Держбуду України від 10 груд­ня 2001 р. №219 та зареєстровані в Міністерстві юстиції Ук­раїни 3 січня 2002 р. №4/62921.

На підставі рішення уповноваженого органу про передачу присадибної земельної ділянки громадянин (забудовник) звер­тається до місцевого органу містобудування і архітектури за отриманням будівельного паспорта об'єкта нерухомості (інди­відуального житлового будинку), до складу якого входять доку­менти, що встановлюють право на землю, дозвіл на будівниц­тво, плани фасадів, розрізів, необхідних конструктивних вуз­лів будинку, технічні умови підключення до інженерних ме­реж, генеральний план земельної ділянки з відмітками та ін.

Передача в оренду присадибних земельних ділянок та ді­лянок для індивідуального гаражного будівництва, що пере­бувають у державній або комунальній власності, здійснюєть­ся на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування шляхом укладення до­говору оренди присадибної чи гаражної земельної ділянки. Передача в оренду земельних ділянок громадянам із зміною їх цільового призначення та із земель запасу під забудову (в тому числі індивідуальну) здійснюється за проектами відве­дення у порядку, встановленому статтями 118 і 123 ЗК Укра­їни. Особливості орендного використання присадибних чи гаражних земельних ділянок полягають у тому, що в цих ви­падках оренда, як правило, є довгостроковою, тобто від 5 до 50 років. Відносини, пов'язані з орендним використання зе­мельних ділянок для зазначених цілей, регулюються ЗК Ук­раїни (статті 93 і 124) та Законом України «Про оренду землі». Власник чи орендар присадибної або гаражної земельної ділянки може приступити до безпосереднього використання цієї ділянки під забудову після отримання ним у встановле­ному порядку дозволу на виконання будівельних робіт.

У процесі будівництва забудовник зобов'язаний здійсню­вати забудову інженерне облаштування і благоустрій земель­ної ділянки відповідно до затвердженого у встановленому по­рядку будівельного паспорта, відшкодувати збитки або прово­дити ремонт зруйнованих ним доріг та інженерних мереж.

Закінчений будівництвом жилий будинок чи індивідуаль­ний гараж приймається в експлуатацію державною комісією у встановленому порядку.

Земельні ділянки під забудову у межах населених пунктів можуть використовуватися на титулі власності не тільки гро­мадянами України, а й іншими фізичними особами (інозем­ними громадянами та особами без громадянства), які мають статус суб'єктів підприємницької діяльності.

Особливості цього виду використання земельних ділянок зумовлені специфікою об'єктного і суб'єктного складу, поряд­ком набуття прав на зазначені земельні ділянки. Зокрема, об'єктом використання можуть бути вільні від забудови зе­мельні ділянки, право власності на які набувається на конку­рентних засадах. Вони мають бути також вільними від прав на них інших осіб, за винятком певних обмежень і сервітутів, встановлених законом, договором чи рішенням суду. Суб'єк-тами-покупцями таких земельних ділянок виступають гро­мадяни — суб'єкти підприємницької діяльності¹.

Самостійними видами використання земель громадяна­ми, які можуть здійснюватися як за межами, так і в межах населених пунктів, є городництво і садівництво громадян. Це сільськогосподарське використання земель, яке здійснюєть­ся у відповідності з приписами, які присвячені землям сіль­ськогосподарського призначення².

§ 5. Особливості права власності на землю та права землекористування у межах населених пунктів

Як праву власності, так і праву землекористування у насе­лених пунктах притаманні певні специфічні риси, наявність яких зумовлена перш за все місцем розташування земельних ділянок та їх цільовим призначенням. Так, наприклад, згідно з ч. З ст. 79 ЗК України право власності на земельну ділянку поширюється на простір над та під поверхнею ділянки на ви­соту і глибину, необхідні для зведення жилих, виробничих та інших будівель і споруд. Зазначені приписи безпосередньо стосуються земельних ділянок, призначених під забудову (житлову, громадську та ін.).

Специфічною рисою права власності на землю у межах населених пунктів є також пріоритет належності земель те­риторіальній громаді.

Земельний кодекс (ч. 2 ст. 83) фактично виходить з пре­зумпції належності земель територіальним громадам, вста­новлюючи, що у комунальній власності перебувають усі зем­лі у межах населених пунктів, крім земель приватної та дер­жавної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності.

Первісним джерелом для формування земель комунальної власності виступають землі державної власності, які в ре­зультаті розмежування змінюють свій статус.

Тимчасовим порядком розмежування земель права держав­ної і комунальної власності, затвердженим постановою Кабіне­ту Міністрів України від 1 серпня 2002 р., передбачено, що ок­ремі землі права державної власності можуть бути передані у комунальну власність виключно за рішенням Кабінету Мініс­трів України. Значна частина цих земель зазвичай розташова­на у межах населених пунктів (зокрема під береговими смугами водних шляхів, віднесених до водних об'єктів загальнодержав­ного значення; державними підприємствами, установами, ор­ганізаціями — вищими закладами освіти, закладами післядипломної освіти; науково-медичними закладами охорони здо­ров'я, госпіталями, санаторно-курортними, оздоровчими уста­новами; проектними і конструкторськими установами тощо.

Пріоритет належності земель у межах населених пунктів до комунальної власності виражається ще й у тому, що згідно зі ст. 21 Закону України «Про основи містобудування» терито­ріальні громади в особі сільських, селищних та міських рад користуються переважним правом викупу земель, будівель і споруд для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією для громадських потреб.

Суб'єктами права власності на земельні ділянки у межах населених пунктів на відміну, наприклад, від земель сільськогосподарського призначення можуть виступати іноземні громадяни та особи без громадянства. Така можливість зак­ріплена законом щодо земельних ділянок у межах населених пунктів, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна що належать їм на праві приватної власності.

Право власності на земельні ділянки у межах Населений пун­ктів можуть набувати й іноземні юридичні особи у разі придбан­ня об'єктів нерухомого майна та для спорудження обсягів, пов'язаних зі здійсненням підприємницької діяльності в Україні.

Беручи до уваги значну капіталоємність земель у межах населених пунктів, а також їх привабливість з точки зору розвитку підприємництва та поліпшення інвестиційного клімату Зе­мельний кодекс приділяє особливу увагу розвиткові механізмів їх ринкового обігу. Він враховує містобудівні вимоги: фун­кціонування ринку земельних ділянок у населених пунктах.

Особливості права власності та права землекористування у межах населених пунктів значною мірою пов'язані зі специ­фікою правового режиму, наприклад, земельних ділянок ба­гатоквартирних жилих будинків. Саме такі земельні ділянки як об'єкт земельних прав розташовані у межах населених пунктів (зокрема, міст та селищ) і призначені для розміщення та обслуговування багатоквартирних жилих будинків а також належних до них будівель, споруд та прибудинкових територій державної або комунальної власності і надається у постійне користування підприємствам, установам та орга­нізаціям, які здійснюють управління цими будинками.

У цьому випадку імперативні приписи щодо надання у постійне користування земельної ділянки, на якій розташо­ваний багатоквартирний жилий будинок та прилегла До ньо­го прибудинкова територія, стосуються суб'єктів державної чи комунальної власності.

У разі приватизації громадянами багатоквартирного жилого будинку згідно з ч. 2 ст. 42 ЗК України відповідна земельна ділянка може передаватися безоплатно у власність або на­даватися у користування об'єднанню власників¹.

Перебування земельної ділянки у власності чи користу­ванні об'єднання власників багатоквартирного будинку пе­редбачає здійснення земельних прав цим суб'єктом.

До особливостей права власності на землю у межах насе­лених пунктів можна віднести і відсутність такої категорії, як земельна частка (пай), оскільки у процесі здійснення земель­ної реформи паюванню підлягали лише сільськогосподарські угіддя, розташовані за межами населених пунктів.