15.1. Особенности правового режима земель, принадлежащих гражданам

Правовой режим земель в российском законодательстве определяется, как правило, по их основному целевому назначению, являющемуся господ­ствующим среди других целей. Например, главной целью использования категории земель сельскохозяйственного назначения является производ­ство растениеводческой или животноводческой продукции, а размещение строений и сооружений на этих землях имеет вспомогательный характер. Для категории же земель поселений, наоборот, господствующей являет­ся цель размещения строений и сооружений согласно их генеральным планам.

Частные интересы в использовании земель противоположны публич­ным интересам, хотя и совпадение их возможно при оптимальном пра­вовом управлении. Например, в рациональном использовании сельско­хозяйственных угодий одинаково заинтересованы как фермер, так и го­сударство, предоставившее ему эти угодья (ст. 2, 8, 9 Конституции РФ).

Сферу частного в использовании земель представляют земли, при­надлежащие гражданам, что и вызывает необходимость в выделении их в особый вид по правовому режиму и более детальном изучении.

Особенности правового режима земель, принадлежащих гражданам, выражаются в следующем.

1. Основное влияние на правовой режим этого вида земель оказывает субъектный состав, по которому и выделяется данный вид земель. Поскольку субъектами данных отношений являются граждане, то данный вид землепользования представляет частный сектор с множеством разновидностей и комбинации. Например, в нем можно выделить и индивидуальное, и коллективное землеполь­зование, и нахождение земельных долей граждан в предприятиях смешанной формы собственности, и нахождение земельных участ­ков в объединениях граждан, не обладающих правом собственно­сти на данные участки.

Поскольку субъектами прав на землю являются граждане, облада­ющие единым правовым статусом (ограничение правоспособности и дееспособности их допускается только по особым законным основа­ниям), то правовой режим рассматриваемого вида земель является единым. В частности, имеются нормативно-правовые акты, устанавли­вающие единый порядок и основания прав граждан на землю, дискри­минация которых является существенным нарушением закона, влеку­щим ответственность для виновных в этом лиц.

Разумеется, из этого правила, единообразного для всех граждан России, права на землю, равного доступа к осуществлению хозяйство­вания на земле, есть исключения. Например, право на служебный зе­мельный надел возникает, во-первых, лишь у работающих в определен­ных сферах общественно полезной деятельности; во-вторых, только на период выполнения работы. При этом в исключительных случаях право на служебный земельный надел у работника сохраняется после пре­кращения трудовых отношений. Однако это особое исключение из всеобщих прав на землю продиктовано интересами стимулирования притока работников в те сферы, в которых испытывается недостаток рабочих рук. Не каждый, к примеру, пойдет на работу в лесоохрану, на отдаленные полустанки железных дорог, на находящиеся в безлюд­ных местах посты рыбоохраны и f.д. В силу этого применение инсти­тута служебных земельных наделов не противоречит конституцион­ному равноправию граждан на земельные права.

2.     Определенное   влияние   на   правовой режим   земель,   принадле­жащих гражданам, оказывает  и  категория земельного фонда, в ко­торой находится участок, принадлежащий гражданину. В частности, на землях сельскохозяйственного назначения участки предоставля­ются для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства,  ведения личного подсобного хозяйства, для сенокошения и т.д.;  на землях
поселений — под строительство индивидуальных жилых домов;  на землях специального назначения  (промышленности, транспорта и
т.д.)— под служебные земельные наделы.

3.    Круг объектов земельных  правоотношений,   в   которых  граж­дане обладают   правом  на землю,   значительно   шире,   чем  в земель­ных  правоотношениях  с участием   других субъектов. В  частности, в круг объектов земельных правоотношений, где субъектами являются граждане, обладающие правами на землю, входят и земельные доли, и права на' земельные доли и на земельные участки, которые могут быть вкладом в хозяйственное общество и товарищество.

Если земельные участки как объекты прав граждан на землю опреде­лены в натуре на местности, имеют границы, обладание участками реаль­но осязаемо (ограничением допуска на этот участок, установлением осо­бого режима охраны участка и т.д.), то земельные доли, принадлежащие гражданам, а также права на них имеют условный характер и обретают реальные черты при выделе земельной доли в натуре на местности.

4. Характер использования земельных участков гражданами, которым принадлежат эти участки, сводится к двум основным видам: товарному и потребительскому.

Товарный характер использования земель выражается в использо­вании земельных участков для удовлетворения предпринимательских интересов гражданина. Например, крестьянское (фермерское) хозяйство создается для производства сельскохозяйственной продукции (выращи­вания сельскохозяйственных культур, производства мяса и молока) и последующей реализации'ее потребителям; хозяйственное общество, принадлежащее гражданину, осуществляет на производственных мощ­ностях, расположенных на определенных участках, производство тех или иных изделий, ремонт техники и оказание определенных услуг другим, гражданам и организациям (потребителям). Собственник фермерского хозяйства и производственных мощностей получает лишь прибыль от реализации продукции, производства работ и оказания услуг, результа­ты же его труда идут на удовлетворение нужд других лиц.

Потребительский характер использования земель выражается в том, что все или основные результаты такого использования предназнача­ются для удовлетворения личных потребностей граждан, которым при­надлежат используемые участки. Например, использование земли в качестве личного подсобного хозяйства в виде индивидуального ого­родничества; использование земельного участка для строительства индивидуального жилого дома и т.д.

При этом грань между товарным и потребительским использова­нием земель довольно относительна.

В практике хозяйственных отношений бывает, что граждане про­дают всю произведенную в личном подсобном хозяйстве продукцию. В таком случае отличие потребительского использования земель от товарного определяется, во-первых, степенью повторяемости (система­тичности) такой формы использования; во-вторых, наличием или от­сутствием государственной регистрации такой деятельности, посколь­ку незарегистрированная предпринимательская деятельность являет­ся незаконной.

Здесь можно также выявить два основных вида использования зе­мель: растениеводческий и нерастениеводческий.

Как сельскохозяйственный, так и несельскохозяйственный харак­тер нерастениеводческого использования гражданами земельных уча­стков выражается в том, что почвенный покров земли здесь не экс­плуатируется, а поэтому при строительстве соответствующих строений и сооружений он подлежит снятию и направлению для сельскохозяй­ственных целей в установленном законом порядке.

Однако в сельскохозяйственном нерастениеводческом использова­нии земель, в отличие от несельскохозяйственного, присутствуют нор­мы, имеющие аграрно-правовое содержание. В частности, содержание скота должно соответствовать ветеринарно-санитарным нормативам; складирование кормов должно отвечать растениеводческим правилам; складирование минеральных удобрений — нормативам охраны окру­жающей среды и т.д.

Суммируя изложенное, можно сделать следующие основные выводы:

1. Правовой режим земель,   принадлежащих гражданам,   облада­ет    единством    правового    содержания,    обусловленным    единством правового   статуса   граждан   Российской   Федерации.
2. Этот  правовой режим  имеет специфические  черты,  позволя­ющие   выделять   его   в   самостоятельный   вид.
3. Специфические черты правового режима земель, принадлежащих гражданам, обусловлены субъектным составом. Вместе с тем опре­деленное влияние оказывают на них и особенности правового режима той категории земель, в которой расположены участки граждан.
4. Содержание   правомочий   граждан   в  отношении использова­ния   принадлежащих  им  земельных участков зависит  от   того,   ис­пользуются   эти   участки   для   товарного   производства   продукции или    в    потребительских    целях,    имеют   растениеводческий    или    не­ растениеводческий         характер.
5. Объекты   земельных   правоотношений,   участниками   которых являются    граждане,    обладающие   земельными   участками,   включа­ют  в  себя  не  только земельные участки,   но   и земельные доли   и земельные права как на участки,  так и на эти доли.

15.2. Виды прав граждан на земельные участки

Права граждан на земельные участки можно рассматривать с двух позиций: как юридический факт, на основании которого возникает право обладания земельным участком, и как совокупность правомочий в отношении владения, пользования и распоряжения землей.

Эти обе позиции переплетаются друг с другом: основание право-обладания земельным участком определяет пределы правомочий граж­дан в отношении земли, а данные правомочия зависят от основания, на котором им принадлежит тот или иной участок. Например, только у собственника земельного участка наибольший круп правомочий в отношении использования земель, а эти полномочия не могут быть реализованы иначе_» как при наличии права собственности на землю.

Виды прав граждан на землю можно подразделить по следующим основным критериям.

1. Право собственности на земельный участок, которое может возникнуть у граждан при наличии:

• земельной правоспособности гражданина, выражающейся в наличии у него прав быть собственником, нести соответствующие права и обязанности самому лично. В частности, собственник несет бремя содержания земельного участка, обязан использовать его по целевому назначению, не допускать нарушений прав других лиц и т.д.;
• соблюдения правил приобретения земельного участка в соб­ственность: правил купли-продажи, соответствия формы договора куп­ли-продажи типовому договору, соблюдения или нарушения прав иных лиц на преимущественную покупку данного участка и т.п.

Право собственности граждан на земельный участок может быть односубъектными многосубъектным. В частности, односубъектным является право одного гражданина на конкретный земельный участок, определенный на местности в натуре. Многосубъектным является право, собственности нескольких граждан на один земельный участок, поскольку возникает сложное правоотношение сособственников в отношении одного объекта, который может быть разделен либо на соответствующие доли, либо находиться в данном правоотношении без такого разделения.

Правомочия собственности граждан в отношении земельных участ­ков, находящихся у них на праве собственности, выражаются в праве владения, пользования и распоряжения ими в пределах, установленных законом.

Право владения земельным участком распространяется на его тер­риторию, находящуюся в пределах границ данного участка. В частно­сти, собственник вправе не допускать посторонних лиц на свой земель­ный участок или допускать ограниченный круг лиц; разрешать или не разрешать пользование объектами растительного мира, водоемами.

В определенных случаях ограниченное обладание частью земель­ного участка допускается и за пределами границ земель, находящихся в собственности граждан. Например, право сервитута, которое может иметь собственник земельного участка в отношении части соседнего участка.

Право владения земельным участком ограничивается в интересах государства. Например, государственные инспекторы по охране земель не могут быть ограничены во входе на земельный участок, принадле­жащий гражданину на праве собственности, если это вхождение со­вершается с целью осуществления установленных законом конт­рольных функций.

Право пользования земельным участком, т.е. право эксплуатации земли, осуществляется собственником в соответствии с целевым на­значением земельного участка или не в противоречии с этим назна­чением. Например, возведение подсобных помещений рядом с жилым домом на участке, предоставленном для строительства жилья, хотя и не предусмотрено целевым назначением участка, но и не противоре­чит ему, поскольку подсобные помещения являются принадлежностью жилого дома и следуют его судьбе.

Право распоряжения граждан земельными участками, принадлежа­щими им на праве собственности, ограничено рамками закона в той степени, какая порождена необходимостью недопущения реализации частных интересов в ущерб общественным. В частности, при продаже совместным собственником земли своей доли в земельном участке продавец обязан не нарушать право преимущественной покупки этой доли другими совместными собственниками этой земли.

Предотвращение коллизии частных и публичных интересов при распоряжении земельными участками заложено и в правовом регули­ровании процедуры получения прав на земельный участок. В частно­сти, подлежат специальной государственной регистрации права соб­ственности как на землю, так и на недвижимость, расположенную на земельном участке; сделки, совершаемые с землей; изменения целе­вого назначения и правового режима земельных участков, находящих­ся в собственности граждан, и т.д.

Право собственности граждан на земельный участок в связи с особенностями объектов этого вида собственности можно подразде­лить на реальное и относительное.

Реальное право собственности существует на земельные участки граждан-собственников, у которых объект собственности определен в натуре на местности. В данном случае не требуется ни уточнения границ участка, ни каких-либо юридических действий по уточнению прав на него, как это наблюдается в правоотношениях собственности на земельные доли.

Относительное право собственности существует в правоотношени­ях собственности граждан на земельные доли, находящиеся в хозяй­ственных обществах и товариществах, а также в общей совместной собственности, где доли не выделены и для реального обладания зе­мельным участком необходимо проведение определенных юридических и технических действий.

2.   Вещные права граждан на земельные участки. Содержание этих вещных прав рассмотрено ранее, остановимся лишь на особенностях
этих правомочий:

• вещные права граждан на земельные участки можно подразде­лить прежде всего на периоды их действия, в связи с чем выделяет­ся пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование и временное пользование. Если закон закрепляет за пер­вым видом вещных прав принадлежность земли гражданам не только на весь период их жизни, но и на возможность распорядиться этой принадлежностью и после жизни (наследственное завещание), второй вид вещных прав дает стабильность принадлежности земли до возник­новения оснований прекращения ее в установленном законом поряд­ке, то третий вид вещных прав на землю действует в пределах точно определенного временного промежутка;
• вещные права граждан на землю определены законом, а поэтому не допускается установление режима этих отношений как в админист­ративном, так и в договорном порядке. Например, муниципальные орга­ны управления не имеют права отменить наследство при пожизненном владении землей, поскольку это будет противоречить закону;
• виды вещных прав устанавливаются и с учетом правового режима земель, которые предоставляются на основе этих прав. В част­ности, если земельный участок предоставляется для ведения крестьян­ского (фермерского) хозяйства, как правило, в пожизненное наследу­емое владение, то земельный участок под строительство индивидуаль­ного жилого дома — в постоянное (бессрочное) пользование. Иначе говоря, чем более значимо использование земельного участка, тем проч­нее право принадлежности этого участка лицам, осуществляющим его использование.

3.   Обязательственные права граждан на земельный участок по­рождаются только в результате сделок, основной из которых явля­ется договор аренды земельного участка, поскольку по этому договору предоставляется в срочное возмездное пользование весь земель­ный участок.

В отличие от вещных прав содержание правомочий граждан-арен­даторов устанавливается по соглашению с арендодателями этих участков при условии непротиворечия содержания договорных право­мочий закону и целевому назначению земель. В частности, незакон­ными следует считать условия договора аренды земельного участка, предназначенного для ведения сельского хозяйства, предусматрива­ющие строительство на нем деревообрабатывающего цеха, поскольку это приведет к нецелевому использованию земель.

Обязательственные земельные правоотношения возникают и из договоров совместной деятельности, из учредительных договоров о создании хозяйственных обществ и товариществ, а также некоммер­ческих объединений, например при создании кондоминиумов и др.¹

С учетом этого обязательственные правоотношения граждан, ос­нованные на возникновении прав на земельные участки, можно под­разделить на связанные с созданием коллективных организаций ком­мерческого типа (хозяйственные общества и товарищества, в кото­рые вносятся в качестве вкладов земельные участки граждан, что дает возможность другим гражданам осуществлять участие в использова­нии этого суммированного земельного массива) и некоммерческого типа (например, кондоминиумы, товарищества домовладельцев и др.), а также не связанные с созданием таковых организаций (например, индивидуальная или коллективная аренда земельных участков).

15.3. Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки

Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки представляют собой юридические факты, с которыми закон связывает динамику данных прав. В силу этого они обладают, как минимум, двумя правовыми свойствами: объективное и конкретное про­явление и связь с законом. Например, смерть гражданина как основание прекращения права пользования земельным участком, во-первых, должна быть подтверждена соответствующим свидетельством о смерти, а во-вто­рых, эти материалы должны быть представ-лены в соответствующий го­сударственный или муниципальный орган для решения вопроса на пред­мет прекращения права пользования этим участком.

Как юридические факты основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки определены в законодательстве исчерпывающе и расширительному толкованию не под­лежат. В частности, если основание изъятия земельного участка, ис­пользуемого нерационально, определяют два признака (нецелевое ис­пользование участка либо ухудшение его состояния), то это основание нельзя расширять, включая в него, к примеру, отсутствие возрастания плодородия почвенного слоя этого участка.

Основаниями возникновения, изменения и прекращения прав граж­дан на земельные участки являются события, т.е. обстоятельства, имеющие объективный характер, которые:

• возникают помимо воли граждан, претендующих на получение земельного участка либо владеющих ими. Например, возникновение в данной местности чрезвычайной экологической ситуации' влечет за со­бой введение дополнительных обязанностей для граждан по устране­нию последствий этой ситуации и ограничения, вытекающие из необ­ходимости безопасности для эксплуатируемых земель в виде, к при­меру, ограничения распашки земельных участков и т.д.;
• зависят от воли граждан и являются следствием их поведения. Так, рациональное использование земельного участка зависит от лица, которому оно принадлежит, а поэтому ухудшение природных свойств этого участка является, как правило, следствием неправильного или неумелого использования этого участка;
• поведение субъектов правоотношений, от которых зависит воз­никновение, изменение или прекращение указанных юридических фак­тов.

Оно может быть выражено в виде:

• действий, т.е. поведения, состоящего из определенного рода по­ступков тех или иных субъектов земельных правоотношений. Так, обращение с заявлением в соответствующий уполномоченный муни­ципальный орган включает заявителя в правоотношения по получе­нию земельного участка; принятие решения данным муниципальным органом по предоставлению земельного участка является основанием возникновения прав на земельный участок;
• бездействия, выражающегося в непринятии определенных мер лицом, обязанным принимать данные меры. Например, невостребова­ние земельной доли работником реформируемого сельскохозяйствен­ного предприятия влечет за собой сохранение этой доли за сельско­хозяйственным предприятием на три года, а повторное в течение этих лет невостребование — сохранение доли за сельскохозяйственным предприятием еще на три года.

При этом для возникновения, изменения и прекращения прав граж­дан на землю имеет значение поведение как самих граждан, так и других лиц. Например, передачей своей земельной доли на условиях ренты и пожизненного содержания граждане — работники сельскохо­зяйственного предприятия изменяют содержание своих прав на эту земельную долю; предъявлением иска об установлении сервитута на соседнем земельном участке другое лицо изменяет, в случае удовлет­ворения этого иска, содержание прав на земельный участок соседнего землепользователя.

Как юридические факты основания возникновения, изменения и прекращения прав на землю имеют преимущественно сложный состав и состоят из целого ряда действий. Например, купля-продажа земель­ного участка состоит из действий, имеющих гражданско-правовую природу (заключение данной сделки, оформление ее соответствующим договором), и из действий, имеющих административно-правовую при­роду (регистрация совершившейся сделки в соответствующем специ­ально уполномоченном государством органе).

При этом один и тот же юридический факт может играть как пра-вовозникающую, так и правоизменяющую или правопрекращающую роль. Например, передача земельного участка по наследству играет одновременно правообразующую роль (возникновение прав наследника на земельный участок) и правопрекращающую роль (прекращение этого права у наследодателя участка).

Если события как юридические факты, являющиеся основаниями возникновения, изменения и прекращения прав граждан на землю, не поддаются юридически значимой классификации, то поведение людей, служащее в качестве таковых фактов, можно классифицировать на правомерное и неправомерное. В частности, правомерной является совершаемая с соблюдением всех процедурных правил сделка сдачи земельного участка в аренду; неправомерным поведением можно счи­тать нарушение правил предпринимательской деятельности, повлекшее за собой приостановку в установленном порядке использования зе­мельного участка, для которой он предоставлен.

Рассмотрим по отдельности основания, по которым происходит воз­никновение, изменение или прекращение прав граждан на землю.

1. Административные акты, издаваемые уполномоченными на то государственными или административными органами.

К числу правоустанавливающих актов можно отнести решения о предоставлении земельных участков в пожизненное наследуемое вла­дение или в постоянное пользование (ст.  265 ГК РФ).

Вместе с тем к числу таких актов могут относиться и решения ад­министрации соответствующего предприятия о предоставлении земель­ного участка работнику в качестве служебного земельного надела.

К числу правопрекращающих актов относится изъятие земельно­го участка, используемого нерационально, т.е. либо не, по целевому на­значению, либо с возникновением негативныхпоследствий (существен­ное снижение плодородия или значительное ухудшение экологической обстановки на участке (ст. 285 ГК РФ).

2. Судебные решения по земельным спорам также могут играть роль правовозникающих,  правоизменяющих и правопрекращающих фактов. Так, признание судом незаконным факта отказа органом му­ниципального самоуправления в предоставлении земельного участка в пожизненное наследуемое владение является правоустанавливающим фактом, на основании которого данный орган обязан принять положи­тельное решение о предоставлении земельного участка истцу. Призна­ние же судом незаконным и нарушающим права других лиц решения муниципального  органа управления  о предоставлении гражданину земельного участка под строительство производственного помещения будет являться правопрекращающим фактом, поскольку решения су­дов являются обязательными к исполнению, и  муниципальный орган обязан исправить свою ошибку. Наконец, удовлетворение иска сосед­него землепользователя об установлении сервитута в виде права про­езда по территории участка, принадлежащего гражданину, является правоизменяющим фактом.

3. В определенной мере являются фактами, влияющими на предо­ставление земельных участков гражданам, решения местных сходов,
референдумов и  иных форм местной  демократии, поскольку отри­цательное мнение жителей данного местного самоуправления долж­но учитываться соответствующими государственными или муниципаль­ными органами.

4. Сделки с земельными участками являются фактами,  на основе которых возникают, изменяются и прекращаются права граждан на
землю. С позиций объема земельных правомочий, эти сделки можно подразделить на две основные группы:

• сделки, в результате которых граждане приобретают весь круг правомочий по владению, пользованию и распоряжению земельны­ми участками в рамках, предусмотренных законом или условиями договора. Например, в результате договора мены между собствен­никами земельных участков последние имеют собственность, а зна­чит, и весь спектр правомочий собственника в отношении вновь приобретенного  участка;   в  результате  передачи  земельного  участка в аренду правомочия арендатора практически сводятся к полу­чению, права владения и пользования земельным участком; приоб­ретение земельных участков для индивидуального жилищного стро­ительства  на  торгах;
• сделки, в результате которых гражданин приобретает узкий круг правомочий в отношении получаемого по сделке земельного участка. Например, предоставление земельного участка в качестве строительной площадки по договору подряда на строительство зда­ния, в котором впоследствии гражданин будет иметь право на пользование определенной частью этого здания, предоставляет под­рядчику ограниченное право пользования участком, во-первых, на период строительства этого здания, во-вторых, для ограниченного круга действий: складирование материала, проведение строительных работ и др¹.

5. Правовой режим объектов, являющихся недвижимостью и располагающихся на земельном участке, принадлежащем гражданам. Например, в существующей застройке в кондоминиуме земельные уча­стки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недви­жимости, входящие в состав кондоминиума, передаются в общую до­левую собственность², т.е. с началом возведения на указанном земель­ном массиве объектов меняется и правовой режим земельных участков.

В силу взаимосвязи объектов недвижимости с земельной террито­рией, на которой располагаются эти объекты, на возникновение, изме­нение или прекращение прав граждан на землю влияет и. состояние этих объектов. В частности, с возведением жилых домов на землях сельскохозяйственного назначения земли, на которых возведено это жилье, переходят в категорию земель поселения, а у собственников или нанимателей этих домов возникают обязанности и права по содержа­нию придомовых территорий, обеспечению их санитарного благополу­чия; в случае бесхозяйственного содержания жилых домов последние могут быть изъяты (ст. 293 ГК РФ), а значит, к новому собственнику перейдут и права на земельный участок под этими бесхозяйно со­держимыми домами.

6. Поскольку земля представляет собой часть природной среды с находящимися на ней природными объектами (водоемами, лесами, иной растительностью), то права на данные объекты совпадают с правами на земельные участки с находящимися на них объектами. В силу этого возникновение, изменение и прекращение права природопользова­ния могут' служить и основаниями возникновения, изменения и прекращения прав на земельные участки. Так, водопользователь-гражданин вправе использовать водные объекты для собственных нужд или для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 27 ВК РФ), а права на обособленные водные объекты определяются не толь­ко водным, но и земельным и гражданским законодательством (ст. 45 ВК РФ), право водопользования порождает и право землепользования прибрежными полосами определенных размеров.

Таким образом, права граждан на земельные участки возникают, изменяются и прекращаются по основаниям, которые не только име­ют земельно-правовую природу, но и обусловлены правовым режимом объектов, расположенных на этих участках. В результате земельно-правовые основания тесно переплетаются с имущественными (граж­данско-правовыми) и природоресурсовыми основаниями, что наклады­вает определенную специфику на правовой режим земель, принадле­жащих гражданам.

Кроме того, порядок предоставления земельных участков гражда­нам можно подразделить на обычный и преимущественный. Если, к примеру, притязания нескольких граждан на садово-огородные участ­ки возникают при дефиците земли в данной местности, то первооче­редным правом на получение такого участка обладают многодетные семьи¹.

В силу этого российское законодательство содержит значительное число нормативных актов об основаниях предоставления земельных участков  гражданам.

15.4. Законодательство России о правах граждан на земельные участки

По ныне действующему законодательству России имеется множе­ство нормативно-правовых актов, предусматривающих порядок возникновения прав граждан на земельные участки и устанавливающих пра­вовой режим этих участков, а также предусматривающих льготы и преимущества при получении прав на эти участки.

Рассмотрим спектр этих нормативно-правовых актов детально.

1. Право граждан на ведение крестьянского (фермерского) хозяйства предусмотрено ст. 73, 257—259 ГК РФ, ст. 81 ЗК РФ и Федеральным законом от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяй­стве»¹, во исполнение которых действует ряд специальных нормативно-правовых актов. Например, постановление Правительства РФ от 18.12.1996 № 1499 «О Федеральной целевой программе развития кре­стьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996—2000 годы»² и другие нормативные акты.

Статьей 80 ЗК РФ для создания и расширения крестьянских (фер­мерских) хозяйств и других сельскохозяйственных целей в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перерас­пределения земель.

Поскольку сфера сельскохозяйственного производства отличается повышенной наукоемкостью, что требует повышенной квалификации граждан, претендующих на получение земельных участков для данно­го вида предпринимательской деятельности, в предоставлении земель для этой цели установлен законом конкурсный отбор, преследующий цель допуска к «крестьянствованию» наиболее подходящих для этого лиц (ст. 81 ЗКРФ).

Таких конкурсно-квалифицирующих правил не существует при ре­шении вопроса о правах на земельный участок в иных формах земле­пользования, поскольку все они не носят частнопредпринимательского характера в использовании земель для сельскохозяйственных целей.

Граждане могут осуществлять это право путем создания кресть­янского (фермерского) хозяйства. Фермерское хозяйство представ­ляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свой­ством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную или иную хозяйственную дея­тельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии.

Фермерское хозяйство может быть создано одним гражданином. Оно осуществляет предпринимательскую деятельность без образова­ния юридического лица, к которому применяются правила ГК РФ.

Фермерское хозяйство может признаваться сельскохозяйственным товаропроизводителем в соответствии с законодательством РФ.

Граждане могут осуществлять свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фер­мерском) хозяйстве». Статьей 3 этого Закона существенно расшире­ны права на создание фермерского хозяйства.

Важно отметить и то, что ст. 23 ГК РФ предусматривает, что дея­тельность крестьянского (фермерского) хозяйства осуществляется без образования юридического лица, с определением статуса главы тако­го хозяйства как индивидуального предпринимателя.

Крестьянское хозяйство является равноправным звеном экономи­ческой системы наряду с государственными, коллективными, индиви­дуальными и другими предприятиями и организациями.

Вмешательство в хозяйственную и иную деятельность крестьян­ского хозяйства со стороны государственных, общественных и коопе­ративных органов не допускается, за исключением случаев нарушения собственниками и землепользователями законодательства.

Право на создание крестьянского хозяйства и на получение земель­ного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин России, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сель­ском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошед­ший специальную подготовку. В случае наличия нескольких претен­дентов преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности.

На получение имущественных паев имеют право:

• работники сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий), в том числе уволенные по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. и до момента возникновения пра­ва на имущественный пай. В их число не включаются временные, се­зонные работники, а также лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и совместители, основное место работы которых находится в другой организации (предприятии);
• пенсионеры сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий);
• работники отделов социальной сферы, расположенных на терри­тории сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия), и лица, работавшие в хозяйстве в прошлые годы, но не подпадающие ни под одну из вышеперечисленных категорий (лица, долгие годы про­работавшие в хозяйстве и уволенные по собственному желанию, в по­рядке перевода и т.п.), по решению общего собрания участников (чле­нов) этой организации (предприятия) или представителей собствен­ников;
• наследники лица, имевшего право на получение имущественного пая, но умершего к моменту выдачи свидетельства (в течение установ­ленного срока исковой давности).

Граждане имеют право на получение имущественных паев в не­скольких сельскохозяйственных коммерческих организациях (предпри­ятиях) в случае, если такие решения приняты в каждой из этих орга­низаций (предприятий) правомерно. Всем собственникам земельных долей при наличии заявлений от них выдаются свидетельства.

На   получение   в   собственность   земельных   долей   имеют   право:

• работники сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия), в том числе уволенные из этой организации (предприя­тия) по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. и до момента возникновения права собственности на земельную долю в соответствии с настоящими рекомендациями. В их число не вклю­чаются временные, сезонные работники, а также лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и совместители, основное место ра­боты которых находится в другом хозяйстве;
• пенсионеры, вышедшие на пенсию в сельскохозяйственной ком­мерческой организации (предприятии) и проживающие на ее терри­тории, в том числе получающие пенсии по случаю потери кормильца,по инвалидности, по уходу за инвалидами и др.;
• пенсионеры, проживающие на территории, переданной сельскохо­зяйственной коммерческой организации (предприятию) в результате реорганизации, но вышедшие на пенсию в том хозяйстве, в пользова­нии которого эти земли находились ранее;
• лица, занятые в социальной сфере на селе (работники предприятий и организаций здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и обще­ственного питания, образовательных учреждений, расположенных на тер­ритории сельскохозяйственной коммерческой организации (предприя­тия));
• временно отсутствующие работники сельскохозяйственной ком­мерческой организации (предприятия);
• кооперативы граждан — для садоводства, животноводства и ого­родничества;
• колхозы, совхозы, другие сельскохозяйственные государственные, кооперативные, общественные предприятия и организации, совместные сельскохозяйственные предприятия — для сельскохозяйственного производства;
• научно-исследовательские, учебные и другие сельскохозяйствен­ные учреждения, сельские производственно-технические училища и общеобразовательные школы — для исследовательских, учебных целей, пропаганды передового опыта и для сельскохозяйственного про­изводства;
• несельскохозяйственные предприятия, включая совместные пред­приятия, учреждения и организации, религиозные организации, — для ведения подсобного сельского хозяйства.

2.   Право граждан на ведение предпринимательской деятельности (ст. 34 Конституции РФ) регламентировано в отношении прав на зем­лю специальным кругом нормативно-правовых актов. Анализ их по­казывает, что:

• получение прав на земельный участок в связи с ведением пред­принимательской деятельности обусловлено заключением сделок, име­ющих специальный (особо регламентированный законом) правовой режим. В частности, к таким сделкам относится приватизация госу­дарственных и муниципальных предприятий, представляющая собой специальную акцию государства, направленную на избирательное ре­формирование отношений собственности, осуществляемое при помо­щи особых процедур купли-продажи определенных объектов при уча­стии в организации этих сделок специально уполномоченных органов государства;
• получение прав на земельный участок в связи с ведением пред­принимательской деятельности, возникающих в связи с куплей-про­дажей частных предприятий.

Под предприятием понимается имущественный комплекс, в состав которого входят все виды имущества, предназначенные для его деятель­ности: земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция и исключительные права (ст.   132 ГК РФ).

Право на пользование земельным участком связано с правом соб­ственности на предприятие, принадлежащее гражданину. Поэтому при свободной (неприватизационного характера) покупке предприятия применяется обычный порядок приобретения земельных участков, за­нимаемых такими предприятиями, не обремененный правилами аукци­она, конкурсов и другой атрибутикой, присущей отношениям по при­ватизации предприятий.

3.   Право граждан на ведение потребительского сельскохозяйствен­ного производства объединено как в дореформенном, так и в порефор­менном российском законодательстве  названием  «личное подсобное хозяйство».

Данное название определяет, во-первых, потребительский характер использования земель, при котором производимая сельскохозяйственная продукция поступает для удовлетворения личных потребностей граж­данина, а поэтому нет необходимости в государственной регистрации деятельности по ведению ЛПХ; во-вторых, вспомогательный характер к основной деятельности граждан, ведущих ЛПХ, выражающейся в рабо­те по трудовому договору на предприятиях, в учреждениях или органи­зациях, либо в ведении предпринимательской деятельности.

Поддержка ведения личного подсобного хозяйства установлена для органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местно­го самоуправления в качестве приоритетной задачи и намечено при­нятие федерального законодательства, определяющего единый право­вой режим этого вида прав граждан на земельные участки.

4. Кроме потребительского ведения сельскохозяйственного произ­водства земельные участки могут принадлежать гражданам для удов­летворения иных нужд: жилищных, гаражных, для отдыха и др.

В силу изложенного можно выделить две группы нормативно-пра­вовых актов, регулирующих землепользование граждан потребитель­ского целевого назначения:

•   ведение ЛПХ в различных формах: индивидуальной, когда гражданин индивидуально или со своей семьей осуществляет сельскохо­зяйственную эксплуатацию специально выделенного для этих целей земельного участка, и коллективной, когда гражданин вступает в не­
коммерческие объединения коллективного садоводства, огородничества и животноводства, в которых выделяются земли как индивидуального, так и общего пользования.

При этом как индивидуальная, так и коллективная форма ведения ЛПХ могут состоять как из основного, так и вспомогательного земле­владения. Например, для граждан, осуществляющих эксплуатацию зе­мельных участков для ведения индивидуального или коллективного животноводства, предусмотрена возможность получения земельных участков для сенокошения и выпаса скота;

•   использование земельного участка для удовлетворения потреб­ностей, не связанных с ведением сельского хозяйства.

Ведущее место в данном виде землепользования занимает обеспе­чение граждан жильем. В силу этого выделяются следующие основ­ные виды обеспечения граждан земельными участками:

• предоставление земельного участка в связи со сносом жилого дома гражданина, находящегося на земельном участке, изымаемом для государственных, муниципальных или общественных нужд. В частности, по желанию собственника сносимого дома или нанимателя квар­тиры в сносимом доме сносимый дом может быть перенесен и восста­новлен на новом месте, т.е. на другом земельном участке (ст. 138, 139 ЖК РСФСР). В результате происходит предоставление земельного уча­стка с переносом строения, т.е. новое землевладение с прежним объек­том недвижимости;
• предоставление земельного участка для вновь строящегося жи­лого дома. Земельный участок для этих целей предоставляется по заявлению гражданина в черте поселений, а при недостатке свобод­ных земель в пределах этой черты — на прилегающих к данному по­селению или находящихся вблизи их землях в соответствии с гене­ральными планами (схемами) развития данных поселений;
• получение права пользования земельным участком, принадлежа­щим жилищно-строительному кооперативу (ЖСК), при вступлении в него в качестве члена и получения квартиры в доме ЖСК, поскольку каждый член ЖСК имеет право на пользование придомовым земель­ным участком и несет соответствующие обязанности по его содер­жанию. В частности, нарушение правил содержания придомовых тер­риторий влечет за собой применение административной ответствен­ности (ст.   142 КоАП РФ);
• получение права пользования земельным участком общего пользования при вступлении в кондоминиумы, под которыми понима­ются объединения домовладельцев для совместного управления и обес­печения эксплуатации комплекса недвижимого имущества (ст. 1 Фе­дерального закона «О товариществах собственников жилья»).

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что землепользование граждан при использовании земельных участков для удовлетворения потребностей в жилье может быть как индивидуальным, так и коллек­тивным.

Использование земельных участков для удовлетворения потребно­стей граждан, не связанных с ведением сельскохозяйственного произ­водства, выражается и в иных формах. К их числу относятся исполь­зование земельных участков для отдыха (организация садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан)¹, для стоянок автомобилей (гаражно-строительные кооперативы); получение земельных участков и право пользования ими через иные формы ко­операции средств и совместной деятельности граждан, в том числе и без образования юридического лица (ст. 1041 —1054 ГК РФ). Напри­мер, объединение граждан для строительства кладовых по хранению продуктов (овощных ям) и для удовлетворения иных личных потреб­ностей через совместную деятельность без образования юридическо­го лица.

Возникновение права граждан на участки можно подразделить на две большие группы оснований.

К первой группе оснований возникновения прав граждан на земель­ные участки относятся устанавливаемые государством права, исходя из определенных социальных целей. Например, преимущественное пре­доставление земельных участков для индивидуального жилищного стро­ительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним¹, предусмотрено законом в качестве компенсационной меры людям, много сделавшим для обеспечения го­сударственных интересов в этих регионах с неблагоприятными усло­виями.

Законом РФ от 15.01.1993 №4301-1 «О статусе Героев Советско­го Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров орденов Славы» (в ред. от 13.07.2001 )², Постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992 № 4202-1 (в ред. от 30.06.2002) утверждено Положе­ние о службе в органах .внутренних дел³.

Другая группа оснований возникает из обычных оснований сво­бодного земельного рынка без применения государством каких-либо льгот и преимуществ. В частности, государство не вмешивается в отношения купли-продажи земли, если при совершении этой сделки соблюдены общие требования гражданского и земельного законода­тельства.

Если законом не оговорено иное, при приобретении гражданами прав на земельные участки применяются общие основания (сделки, административные акты о предоставлении земель, судебные решения об установлении права на земельный участок и др.). Специальные основания приобретения земельных участков устанавливаются в зависимости от государственных задач в той или иной сфере (напри­мер, приватизация промышленных предприятий, реорганизация сельскохозяйственных предприятий путем предоставления паев и имуще­
ственного фонда этих предприятий и др.).

Специфический правовой режим земельных долей работников сель­скохозяйственных предприятий установлен в ходе реформирования сельского хозяйства. Право граждан на земельную долю в этих хозяй­ствах более независимо в сравнении с общими правами собственни­ков совместной недвижимости. В частности, собственник земельной доли вправе без согласия других участников долевой собственности совершать со своей долей сделки (купли-продажи, мены, дарения, сда­чи в аренду, передачи на условиях ренты и т.д.), использовать свою долю как для ведения крестьянского (фермерского), так и личного подсобного хозяйства и т.д.

5. Особый правовой режим устанавливается для приобретения прав граждан на земельные участки в некоторых местностях и сферах дея­тельности общественных (некоммерческих) организаций.

В частности, такой правовой режим предусмотрен для местностей проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, интересы которых подлежат учету даже на землях природно-заповедного значения.

В частности, коренные малочисленные народы Севера, насчитыва­ющие около 200 тыс. человек, представляют собой этническую груп­пу, условия и образ жизни которой имеют существенную специфи­ку¹. В связи с этим необходимо сохранить систему их жизнеобеспе­чения — традиционную среду обитания и хозяйствования². Для этой цели установлена для государственных и муниципальных органов обязанность определить в местах проживания и хозяйственной дея­тельности этих малочисленных народов территории традиционного природопользования, из которых передавать бесплатно оленьи паст­бища и другие угодья родовым общинам и семьям из числа этих народностей³.

Наконец, специфический режим установлен и для приобретения прав на землю гражданами, являющимися членами казачьих органи­заций, для управления делами которых создано в Администрации Пре­зидента РФ специальное Главное управление¹. Члены казачьих об­ществ привлекаются к государственной и иной службе², а те из них, которые взяли на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной и иной службы либо переселились в погра­ничные районы РФ, имеют право на бесплатное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства³.

Постановлением Правительства РФ от 25.05.1994 № 533 «О льго­тах для граждан, переселяющихся для работы в сельскую местность» (в ред. от 24.12.2000)⁴ предоставлено право получения отдельного жи­лого места (квартиры) с надворными постройками и приусадебным участком на условиях, предусмотренных договором, который заключа­ется между переселяющейся семьей и хозяйством вселения или орга­ном местного самоуправления.

Предоставление земельных участков для сельскохозяйственного использования работникам предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыб­ного и охотничьего хозяйства и других отраслей производится на праве срочного пользования в качестве служебных земельных наделов в соответствии с федеральными законами и иными нормативно-право­выми актами субъектов РФ.

Общая площадь земельных участков, закрепленных за семьей в качестве служебного земельного надела и для ведения личного под­собного хозяйства, не должна превышать установленную норму.

(?) Контрольные вопросы

1. В чем специфика правового режима земель, принадлежащих гражданам?
2. Чем отличается товарный характер использования земель от потреби­тельского?
3. В чем специфика растениеводческого вида использования земель и чем она отличается от нерастениеводческого?
4. Какова классификация видов прав граждан на землю в зависимости от видов объектов, принадлежащих гражданам?
5. В чем специфика правомочий собственности граждан на земельные участки?
6. Каковы вещные права граждан на земельные участки и в чем их содер­жание?
7. Каковы обязательственные права граждан на земельные участки и их содержание?
8. Какие события являются основаниями возникновения, изменения и пре­кращения прав граждан на землю?
9. Какое поведение граждан является основанием возникновения, измене­ния и прекращения прав граждан на землю?
10. Как связывается правовой режим объектов, находящихся на земель­ных участках, с правовым режимом этих участков?
11. В чем состоят особенности правового режима земель, используемых для ведения предпринимательской деятельности?
12. Каковы особенности правового режима земель, используемых гражда­нами в своих потребительских целях?
13. В чем состоят особенности приобретения гражданами прав на земель­ный участок в зависимости от правового статуса приобретателей?
14. Каковы особенности приобретения гражданами прав на земельные участки в зависимости от местностей, в которых они находятся, и связанные с этим обстоятельства?