14.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель специального назначения

Выделение земель России в отдельные категории осуществляется по их основному целевому назначению. Основным целевым назна­чением данной категории земель является специальное назначение их для целей, обусловленных располагаемыми на этих землях объек­тами. Например, расположенное на указанных землях горно-обра-батывающее предприятие является недропользователем, а значит, и земельный участок под ним имеет правовой режим, установленный не только земельным, но и горным законодательством (ст. 87 ЗК РФ).

В связи с развитием науки, техники, форм хозяйствования появляют­ся новые формы целевЬго использования земель, не известные ранее в сфере землепользования. Так, если в 1920-х гг. земельному законода­тельству страны не был известен правовой режим земель воздушного транспорта, не говоря о трубопроводном, и земель космического обес­печения, то современное законодательство содержит упоминание о нем; развитие научно-технического прогресса привело к возникновению таких землепользователей, как атомные электростанции, космодромы, телецентры и др.

Землями специального назначения признаются земли, отведен­ные в установленном порядке предприятиям, учреждениям и орга­низациям для выполнения соответствующих задач.

Наука земельного права в целях облегчения использования много­значной терминологии данной категории земель разработала удачный термин «земли специального назначения»¹, которым целесообразно пользоваться для удобства изложения учебного материала, подразде­ляя данные земли на соответствующие разновидности.

В силу того что дать исчерпывающую классификацию видов и форм использования земель данной категории не представляется возмож­ным, законодатель оставляет их перечень открытым, заканчивая его расширительным термином земель иного назначения.

Всем землям (специального назначения) присущи общие и специ­альные цели использования, которые взаимопереплетаются и дополня­ют друг друга.

Общим признаком всех видов земель данной категории является то обстоятельство, что данные земли выступают в качестве территориаль­ного базиса и не являются сельскохозяйственными, т.е. средством про­изводства в сельском хозяйстве. Исключение составляют случаи, когда неиспользуемые земли данного специального несельскохозяйственно­го назначения предоставляются сельхозпредприятиям и гражданам во временное пользование. В силу этого общее земельно-правовое требо­вание рационального использования данного вида земель проявляется в максимальной экономии земельных площадей при отводе под соот­ветствующие несельскохозяйственные объекты и максимальной раци­онализации размещения большего количества объектов на меньшей площади.

Субъектами, осуществляющими установленное законом исполь­зование данных земель, являются, как правило, предприятия, учреж­дения и организации, поскольку специальная несельскохозяйственная деятельность гражданам практически не присуща. Например, гражда­нин не в состоянии осуществлять в одиночку такую деятельность, как производство промышленной продукции, строительство и эксплуатация дороги, автотранспортного предприятия и т.п., — данная деятельность осуществляется посредством создания соответствующего предприятия. Даже если собственником его является гражданин, владение земель­ным участком под этим предприятием осуществляется именно данной предпринимательской  структурой.

Правовой режим земель специального назначения распространяет­ся и на земли других категорий. В зависимости от нахождения в той или иной категории земли специального назначения имеют определен­ный правовой статус. Так, если данные земли (например, земли транс­порта) проходят по землям сельскохозяйственного назначения (в сельской местности), то они приобретают статус категории земель специ­ального назначения; однако если они проходят по землям населенных пунктов, то трансформируются в новую категорию земель — земли на­селенных пунктов.

Значительны площади земель, служащих удовлетворению нерасте­ниеводческих целей, находящихся на землях сельскохозяйственного на­значения. В частности земли, занятые трубопроводами, дорогами, раз­ного рода строениями и сооружениями и т.д.

В силу этого в правовом режиме данных земель большое значение имеет регулирование отношений соседства со смежными землеполь­зователями, проявляемое, как правило, через установление особых «бу­ферных» (охранных) зон и особого правового режима, обязательного для всех лиц. Так, в пределах охранных зон линий электропередач запрещается жечь костры, располагать полевые станы, содержать скот, складировать корма, материалы, удобрения и т.п.

Правовой режим данных охранных зон зависит от особенностей объекта, возводимого на землях несельскохозяйственного специального
назначения. Так, если на трассах радиорелейных линий охранные зоны создаются с целью прежде всего предупреждения их экранизирующе­го действия на распространение волн, то в охранной зоне автомобиль­ных дорог эти зоны служат для препятствования нарушению расти­тельного покрова способами, которые могут привести к образованию оползней, осыпей, селевых потоков, оврагов и т.п.

Действие правового режима земель специального назначения рас­пространяется только на те земельные участки, которые предназначе­ны для непосредственного обслуживания нужд, обусловленных экс­плуатацией и развитием соответствующего несельскохозяйственного объекта. Поэтому нельзя отнести к данным землям, к примеру, земли, отведенные промышленному предприятию в поселении для жилищно­го строительства своих работников.

Земли специального назначения имеют две основные формы — в виде компактных либо разрозненных земельных участков и «ленточ-; ную». К первым относятся земельные участки под предприятиями, уч­реждениями, организациями, станциями железных дорог и т.п.; ко вто­рым — земли под автомобильными, железными дорогами, под трубопро­водным транспортом и т.п.

Земли под предприятиями, являющимися источником повышенной опасности, подлежат ограждению, поскольку владелец такого источни­ка несет ответственность за причинение им вреда и при отсутствии своей вины в этом. Ленточные же земельные участки (линейные сооружения), хотя и являются потенциальным источником повышенной опасности (автомобильные, железные дороги), ограждению не подле­жат, поскольку это ограничило бы доступ людей в места, где допуска­ется общее землепользование (местонахождение, проезд людей, проход к нужным объектам и т.п.). Исключение составляет снегозаградитель-ное ограждение, допускаемое в зимнее время на низинных участках ав­томобильных и железных дорог.

На правовой режим земель специального назначения влияют сле­дующие обстоятельства:

• объект, под который предоставлена земля специального назна­чения. Так, горнодобывающее предприятие, для которого отводится зе­мельный участок,   обусловливает особый горно-земельный правовой режим на данном участке,  выражающийся в обеспечении не только рационального использования земельного участка, но и экологически правильной добычи полезных ископаемых, складирования выработан­ных горных пород, для чего выделяются специальные места, безопас­ные для окружающей среды и населения, и т.п.;
• правовой статус субъектов, использующих земельный участок специального назначения. Например, если использование земель осу­ществляет железнодорожная транспортная организация, то порядок использования земли урегулирован не только действующим земель­ным законодательством, но и специальным, распространяющимся на данных  субъектов.   Использование   подъездных железнодорожных путей,  к примеру,   осуществляется  в соответствии  с требованием Федеральных законов от 25.08.1995 №  153-ФЗ «О федеральном же­лезнодорожном  транспорте»   (в ред.   от   10.01.2003)¹,   от  08.01.1998 № 2-ФЗ «Транспортный устав железных дорог Российской Федера­ции»² и др.;
• особенности  земель,   на  которые распространяется режим специального назначения. Если, к примеру, под земли железнодорож­ного транспорта предоставлена холмистая местность, по низине ко­торой проходит железнодорожная ветка, то в целях предотвращения снежных заносов землепользователи вправе осуществлять в зимнее время специальное огорождение для снегозадержания. Подобного ог­раждения нельзя делать на возвышенных местах, поскольку это бу­дет необоснованным препятствием для переходов или переездов людей;
• обстановка,  которая сложилась в данной местности. Так, првведении в данной местности военного положения управление дела­ми на специальных несельскохозяйственных объектах переходит кместным военным властям; при введении чрезвычайной экологическойситуации осуществляется прекращение или приостановление деятель­ности данных объектов, если они отрицательно или неблагоприятно влияют на окружающую среду, на здоровье человека и на его генети­ческий фонд; при придании данной местности статуса зоны экологи­ческого бедствия допускается лишь деятельность тех несельскохозяй­ственных объектов, которая связана с обслуживанием проживающегона данной территории населения (железнодорожный, автомобильныйтранспорт, предприятия пищевой промышленности), деятельность же остальных приостанавливается и т.п.

Содержание прав и обязанностей субъектов на всех землях спе­циального назначения состоит в следующем:

•    строго целевом использовании данных земельных участков. Эти земли, к примеру, нельзя использовать для жилищного и дачного
строительства, предпринимательской деятельности, не имеющей отно­шения к энергетике.

Исключением из этого правила могут служить обстоятельства, пре­дусмотренные действующим земельным законодательством или особо оговоренные в целевом назначении указанного земельного участка. Например, право использовать для сенокошения полосы отвода авто­мобильных и железных дорог; право отвода в полосах железных до­рог служебных наделов и других земельных участков;

•    рациональном   использовании  земельных участков специального назначения, выражающемся в том, что:

- при отводе данных участков для возведения объектов должна быть обеспечена максимальная экономия земельной площади под воз­водимый объект, которая достигается путем:

• введения нормативов (норм отвода) для типичных объектов. На­пример, размеры полос отвода для автомобильных и железных до­рог;
• технико-экономического обоснования размеров отвода в проектной документации, где сделан обоснованный технико-экономический рас­чет рациональной потребности в земельной площади;
• - при организации территории должно обеспечиваться рациональ­ное размещение элементов соответствующего объекта. При этом ра­циональная организация территории предприятий является обязатель­ным условием охраны труда;
• - каждый субъект земельных правоотношений, которому предостав­лены земли специального назначения, обязан осуществлять ее благо­устройство, озеленение и другие мероприятия;

•   охране земель сельскохозяйственного назначения. Каждый объект, возводимый на землях специального назначения, поскольку
значительная часть этих земель расположена в сельской местности, должен отвечать требованиям безопасности для сельскохозяйствен­ного производства.  В частности, запрещается ввод в эксплуатацию промышленных и иных объектов, не обеспеченных современными тех­нологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, выбросов и сбросов до уровня пре­дельно допустимых нормативов (ст. 34 Федерального закона «Об ох­ране  окружающей среды»¹).

Охрана земель сельскохозяйственного назначения осуществляет­ся уже в ходе отвода земель для несельскохозяйственных нужд, при котором соблюдаются следующие правила:

• пригодные для нужд сельского хозяйства земли должны отводить­ся в первую очередь под сельскохозяйственное использование, а для специального несельскохозяйственного использования должны отво­диться земли либо непригодные для сельского хозяйства, либо угодья худшего качества;
• неиспользуемые земли специального назначения субъекты дан­ного вида землепользования передают гражданам, сельскохозяйствен­ным организациям и предприятиям во временное пользование. Иначе говоря, даже при изъятии земель сельскохозяйственного назначения закон предоставляет возможность обеспечивать приоритет сельскохо­зяйственных целей при любых возможностях для этого, которые воз­никают в ходе хозяйственной эксплуатации земель;

•   охране окружающей среды. Предприятия любой формы собствен­ности, производственного профиля и характера деятельности, а также
граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность, обяза­ны принимать эффективные меры по соблюдению технологического
режима и выполнению требований по охране природы, рационально­му использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровле­нию окружающей природной среды. В этих целях они обязаны обес­печивать соблюдение  установленных нормативов  качества окружа­ющей природной среды на основе соблюдения экологически безопасных технологий и работ, надежной и эффективной работы очистных соору­жений, обеззараживания и утилизации отходов с обязательным про­ведением мероприятий по охране и воспроизводству природных ресур­сов (ст. 34—39 указанного Федерального закона);

• охране самих объектов, для которых отведены земли специ­ального несельскохозяйственного назначения, от нарушений со сто­роны соседствующих объектов и соседних землепользователей. С этой целью применяется введение охранительных зон со специальным ре­жимом, которые:

• остаются в границах прежних пользователей, находящихся по соседству, не подлежат изъятию у них;
• наделяются особым режимом использования, направленным на обеспечение нормальной уставной производственно-хозяйственной де­ятельности объектов, находящихся на землях специального назначения;
• служат своего рода «буфером», предотвращающим отрицательное воздействие как соседних землепользователей на земли специально­го назначения, так и в обратном направлении. Например, полосы отво­да автомобильных дорог не только обеспечивают отдаление сельско­хозяйственной деятельности на соседних полях от дороги, гарантируя безопасность движения на ней (от пасущегося скота, к примеру), но и обеспечивают экологическую безопасность для сельского хозяйства (травяной покров вблизи дорог, зараженный вредными веществами от выхлопных газов, опасен для скота в качестве корма).

Общий правовой режим земель специального назначения, присущий всем видам входящих в состав этих земель землепользовании, действу­ет на каждом из этих видов землепользовании в преломлении к спе­циальному режиму, установленному законом для земель промышлен­ности, связи, транспорта и др.

Рассмотрим его подробнее применительно к отдельным видам этих земель.

14.2. Особенности правового управления использованием отдельных видов земель специального назначения

Перечисленные ниже особенности присущи каждому из рассматри­ваемых видов использования земель специального назначения, что и по­будило законодателя выделить эти виды в земельном законодательстве.

В отношении тех видов использования данных зем'ель, которые законодателем не упомянуты, действует общий режим земель специ­ального назначения. Например, в отношении земель атомных электро­станций, земель ядерных полигонов и др.

Особенности в правовом режиме земель, составляющих категорию земель специального назначения, обусловлены наличием наряду с об­щими целями особенных, отличающихся от общих, что и является оп­ределяющим в их специальных режимах.

Рассмотрим каждую из особенностей этих режимов по отдельности.

1. Земли промышленности, энергетики и недропользования.

К землям промышленности, энергетики и недропользования относят­ся земельные участки, занятые производственными и административ­ными зданиями и строениями, тепловыми, атомными станциями, тепло-и гидроэлектростанциями, линиями электропередачи, подъездными пу­тями, прирельсовыми складами и перевалочными базами, инженерны­ми коммуникациями, месторождениями полезных ископаемых и дру­гими объектами, используемыми для нужд промышленности, энергети­ки и недропользования.

Размеры земельных участков для указанных целей определяются в соответствии с утвержденными^- в' установленном порядке нормами или проектно-технической документацией (ст. 88 и 89 ЗК РФ).

Предоставление земельных участков для разработки полезных ис­копаемых осуществляется после оформления в установленном поряд­ке прав на пользование недрами и восстановление земель согласно утвержденному проекту рекультивации на ранее отработанных пло­щадях в установленные сроки.

Под промышленными предприятиями как основными субъектами зе­мельных правоотношений на землях специального несельскохозяйствен­ного назначения понимаются предприятия, обязательным элементом дея­тельности которых является переработка сырья или разработка недр.

В силу этого промышленные предприятия можно подразделить на горнодобывающие и не относящиеся к таковым. Однако всем им при­сущи особенности в правовом режиме использования земель, выража­ющиеся в том, что:

• поскольку деятельность предприятий представляет собой источ­ник повышенной опасности для окружающих, при размещении предпри­ятий, а также сооружений и иных объектов, составляющих элементы этого предприятия, применяется предварительный разрешитель­ный порядок строительства этих объектов. В частности, определение мест строительства производится в соответствии со ст. 35 Федераль­ного закона «Об охране окружающей среды» и ст. 12 Федерально­го закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»¹ при наличии положительного заключения специально уполномоченных на то органов в области охраны окружающей среды, санэпиднадзора и решения органов местного самоуправления²;
• в связи с тем, что строительство и размещение предприятий за­трагивает интересы населения, в необходимых случаях предваритель­ное решение о строительстве должно быть основано на разрешении населения, которое принимается на референдуме или по результатам обсуждения;
• поскольку обычным (естественным, эмпирическим) способом оп­ределить степень экологической, социальной и иной опасности от раз­мещения предприятия невозможно, проекты строительства и размеще­ния предприятий должны проходить государственную, а при необходимо­сти и общественную экспертизу;
• экологическая и социальная безопасность предприятия обеспе­чивается утвержденными в установленном законом порядке природо­охранительными, санитарными, строительными нормами и правилами, а также правилами, обеспечивающими необходимую охрану труда. По­этому строительство предприятий и всех его элементов-сооружений должно осуществляться в точном соответствии с этими правилами (ст. 34—53 указанного Закона).

Если же возникает потребность в изменении утвержденного про­екта строительства предприятия или стоимости проектных работ, то это изменение не должно осуществляться в ущерб требованиям эко­логической безопасности.

Перечисленные требования закона к размещению и строительству предприятий обеспечены существенными правовыми мерами; если они нарушаются, то это влечет за собой приостановку работ с одновремен­ным прекращением их финансирования соответствующими учрежде­ниями банка.

Эти требования закона должны быть выполнены полностью, по­скольку запрещается ввод в эксплуатацию предприятия, если выпол­нены не все работы, предусмотренные проектом, которые должны обес­печить экологическую безопасность деятельности предприятия.

2. Земли энергетики. Землями энергетики признаются земли, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов энергетики, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК, иными федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 89 ЗК РФ).

В целях обеспечения деятельности организаций и объектов энер­гетики могут предоставляться земельные участки для:

• размещения гидроэлектростанций, атомных станций и ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, теплостанций, других элек­тростанций, обслуживающих их сооружений и объектов;
• размещения воздушных линий электропередачи, наземных соору­жений кабельных линий электропередачи, подстанций, переключатель­ных, распределительных и секционирующих пунктов и других соору­жений и объектов энергетики.

Для обеспечения деятельности организаций и объектов энергети­ки могут устанавливаться охранные зоны электрических сетей.

Правила определения размеров земельных участков для разме­щения опор воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети, устанавливаются Правитель­ством РФ.

3. Земли, предоставленные для разработки недр. Правовой режим использования недр, а также земель, предоставленных для раз­работки недр, регулируется Федеральным законом от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 06.06.2003)¹, федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами РФ и ее субъектов.

Земельное законодательство взаимодействует с международным, гражданским, административным, финансовым, санитарным и другим законодательством.

Трудно представить, что пользование недрами возможно без заня­тия соответствующего земельного участка. Необходимость в земель­ном участке возникает только в связи с тем, что в пользование предо­ставляются недра для тех или иных нужд. Без получения земельного участка право пользования недрами практически не может быть реа­лизовано. Землепользование направлено на создание условий для осуществления права пользования недрами.

Особенностью земель, предоставленных для разработки недр, явля­ется то, что они не отнесены к самостоятельной категории земельно­го фонда России, не отграничиваются от других земель по непосред­ственному целевому назначению.

Земли, предоставленные для разработки недр, отнесены к землям специального назначения (промышленности, транспорта, связи и ино­го назначения). Поэтому на них распространяются общие положе­ния, определяющие правовой режим этой категории земель. Одна­ко указанные земли имеют значительную специфику в правовом режиме, которая определяется особенностью недр как самостоятель­ного объекта права федеральной собственности российского госу­дарства.

В Законе «О недрах» определен состав земель для пользования недрами.

Определенные особенности в правовом режиме указанных земель обусловлены двойной формой эксплуатации природопользования: зем­лепользованием и недропользованием, т.е. совместным земельным и горным правовым регулированием.

Недропользование в этом случае является основным, ведущим по отношению к землепользованию. Необходимость в земельном учас­тке возникает только в связи с тем, что в пользование предоставля­ются недра для тех или иных нужд, т.е. землепользование служит тому, чтобы создать условия для осуществления права недропользо­вания.

Правовой режим земельных участков, предоставленных для недро­пользования, характеризуется целым рядом специфических особенно­стей, которые обусловлены основаниями возникновения прав на зе­мельные участки, когда в соответствии с лицензией недропользователь получает участок недр в виде горного отвода, который является осно­ванием для земельного отвода.

Горный отвод предоставляется специальными органами для необ­щераспространенных полезных ископаемых или органами исполнитель­ной власти субъектов РФ для общераспространенных полезных иско­паемых.

Пользование землей и пользование недрами тесно связаны, хотя их взаимозависимость в разных ситуациях неодинакова. В одних случа­ях пользование земельным участком является лишь предпосылкой, необходимым условием для осуществления права недропользования. Так, горнодобывающее предприятие не может быть сооружено и нор­мально функционировать без занятия определенного земельного уча­стка. Данное предприятие является прежде всего пользователем недр. Землепользование в этом случае, по отношению к пользованию недра­ми, хотя и является самостоятельным, но носит как бы подчиненный, вспомогательный характер.  В других случаях собственник земельного участка может выступать в качестве пользователя недр: например, согласно ст. 18 Закона РФ «О недрах» юридические лица и граждане имеют право использовать для нужд своего хозяйства имеющиеся на предоставленном им земельном участке общераспространенные полез­ные ископаемые без получения горного отвода. В этом случае право пользования недрами представляет собой, по существу, элемент содер­жания права землепользования.

После отвода земельного участка в натуре (на местности), государ­ственной регистрации земельного участка в регистрационной палате по месту его нахождения и получения лицензии право недропользо­вания считается возникшим для его осуществления.

Предоставление земельного участка в пользование недропользова­телям — процесс, состоящий из ряда установленных в законе проце­дур (стадий): получение лицензии (разрешения), дающей право на предоставление недр в пользование; выделение горного отвода для реализации поставленной цели; предоставление земельного отвода; государственная регистрация земельного участка.

Размеры земельных участков для пользования недрами законом не определены. Их размер определяется проектом и всей проектно-технической документацией. Особенность состоит в том, что земля при разработке недр необходима не только для добычи полезных ископа­емых, но и для ведения работ. Земельные участки делятся на безус­ловно и условно необходимые.

Безусловно необходимыми признаются такие участки, без которых ведение работ становится или вовсе невозможным, или экономически нецелесообразным, или не соответствующим техническим нормам ве­дения горных работ. Условно необходимые участки — это участки, на­личие или отсутствие которых не влечет за собой невозможности ведения горных работ.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» сказано, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубины доступных для геологического изучения и освоения.

Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являющиеся государственной собственностью, объединены в Государственный фонд. Вопросы владения, пользования и распоряже­ния недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.

Государственный фонд недр составляют используемые участки как в пределах территории РФ, ее континентального шельфа¹, находяще­гося в исключительной собственности Российской Федерации, так и в пределах исключительной экономической зоны Российской Феде­рации².

Субъектами пользования недрами могут быть субъекты предпри­нимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если это не противоречит закону. Однако наряду с ними субъектами недрополь­зования могут быть кооперативные организации, акционерные обще­ства и другие структуры. В отдельных случаях субъектами недрополь­зования могут быть только государственные предприятия, например для добычи радиоактивного сырья.

Добыча необщераспространенных полезных ископаемых может быть только промышленная, она называется горным промыслом и может про­изводиться как государственными, так и частными предприятиями.

Горнодобывающими предприятиями могут быть комбинаты, шахты, разрезы и др. Их строительство осуществляется на основании лицен­зии.

Пользование недрами бывает срочным и бессрочным. Для геоло­гического изучения недра предоставляются на срок до пяти лет, для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей, — на более длительный срок.

Пользование недрами является платным, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Виды платежей: 1) разовые платежи за пользование при поступле­нии определенных событий оговоренных в лицензии; 2) регулярные платежи за пользование недрами; 3) плата за геологическую инфор­мацию о недрах; 4) сбор за участие в конкурсе (аукционе); 5) сбор за лицензии.

Кроме того, пользователи недр уплачивают налоги и сборы, устано­вленные законодательством РФ. Добытые полезные ископаемые могут находиться в государственной собственности субъектов РФ, муници­пальной и частной собственности.

Пользователям недр необходимо помнить о том, что после оконча­ния работ, связанных с недропользованием, участки, отведенные в пользование, будут возвращены прежним пользователям земли, а зна­чит, в обязанность субъектов недропользования входит приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользо­вании недрами, в состояние, пригодное для последующего использова­ния (рекультивация земель).

Государственное управление недропользованием и предоставлени­ем земельных участков для этих целей осуществляют Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти РФ и ее субъектов, органы государственного экологического контроля и надзора за недро­пользованием и их территориальные органы, Министерство природных ресурсов РФ и др.

Задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установлен­ном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изуче­ния, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности¹.

Задачей же государственного надзора за безопасным ведением ра­бот, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблю­дения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую среду, а также охране недр.

Основными пользователями недр в Российской Федерации являют­ся горнодобывающие предприятия и предприятия нефтяной и газовой промышленности, которые имеют специфические особенности в пра­вовом режиме предоставленных им земельных участков для целей нед­ропользования.

Право пользования недрами может быть приобретено пользовате­лем недр на основании совместного решения федерального органа уп­равления государственным фондом недр или его территориального подразделения и органа исполнительной власти субъекта РФ по ре­зультатам конкурса или аукциона и по другим основаниям (ст. 10.1 Закона РФ «О недрах»).

Предоставление недр в пользование оформляется специальным го­сударственным разрешением в виде лицензии, которая является доку­ментом, удостоверяющим право пользования ее владельца участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока или соблюдения им заранее оговорен­ных условий.

Получение лицензии является основанием для получения горного от­вода и предварительного согласия компетентного земельного органа или собственника земельного участка на отвод соответствующего земельного участка и получения соответствующего документа, удостоверяющего права недропользователя на предоставленный земельный участок.

Размеры горного отвода должны соответствовать производствен­ной мощности и сроку действия соответствующего предприятия. Раз­меры же земельного участка вовсе не обязательно должны соответ­ствовать площади поверхности над горным отводом.

Специфика предоставляемых земельных участков недропользования выражается в том, что:

• строительство горнодобывающих и других предприятий осуществ­ляется на основании лицензии, в соответствии с которой будущему предприятию выдается горный отвод, при определении границ данного отвода учитываются размеры участка недр, определяющие объект пользо­вания и зоны влияния работ, связанных с пользованием недрами;
• предприятие, являющееся пользователем недр, получившее горный отвод, имеет исключительное право осуществлять добычу полезных ископаемых в границах горного отвода в соответствии с предостав­ленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия данного предприятия.

Причем проектирование необходимых для специальных предприя­тий хозяйственных объектов разрешается только после получения дан­ных об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком пред­стоящей застройки; самовольная застройка площадей полезных иско­паемых влечет за собой административную ответственность в виде штрафа, налагаемого на виновных должностных лиц.

Горнодобывающие и другие специальные предприятия-недрополь­зователи обязаны обеспечить наиболее полное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископа­емых и попутных компонентов (п. 5 ст. 23 Закона РФ «О недрах»). Выборочная отработка богатых участков месторождений, приводящая к необоснованным потерям балансовых запасов полезных ископаемых, сверхнормативные потери и сверхнормативное разубоживание полезных ископаемых при добыче также караются в административном порядке (ст. 8.9 КоАП РФ).

4. Земли транспорта. Землями транспорта признаются земельные участки, предоставленные предприятиям, учреждениям и организациям железнодорожного, автомобильного, воздушного, морского и внутренне­го водного и трубопроводного транспорта для осуществления возложен­ных на них специальных задач по эксплуатации, содержанию, рекон­струкции, ремонту, развитию и строительству разного рода зданий и со­оружений и других объектов транспорта. К ним относятся земли, находящиеся под автомобильными, железными дорогами, под трубопро­водными и иными транспортными магистралями, а также земельные участки, занятые предприятиями транспорта: автотранспортными, вагон­ными и иными депо, автовокзалами, администрацией железных дорог, железнодорожными вокзалами и т.п.  (ст. 90 ЗК РФ).

Указом Президента РФ от 27.06.1998 № 727 «О придорожных по­лосах федеральных автомобильных дорог общего пользования»² уста­новлено, что федеральная автомобильная дорога общего пользования имеет с каждой стороны придорожные полосы шириной не менее 50 метров, считая от границы полосы отвода. На этих землях запрещает­ся строительство капитальных сооружений, за исключением объектов дорожной службы, а также зданий и сооружений, предназначенных для обслуживания владельцев и пассажиров автотранспортных средств (объектов дорожного сервиса). Решения о предоставлении этих земель в пользование принимаются уполномоченными на то органами в ус­тановленном порядке по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 27.06.1998 признано целесообразным создание и развитие в Российской Федерации сети платных автомо­бильных дорог общего пользования при условии, что проезд по авто­мобильной дороге может быть платным при наличии возможности бесплатного проезда в том же направлении по другим автомобиль­ным дорогам.

В отдельных случаях транспортные предприятия могут_- осуществ­лять как землепользование, так и недропользование. Например, метрополитены, станции которых находятся на поверхности земли, а сами магистрали — в недрах земли, под ее поверхностью; трубопроводный транспорт, проложенный под землей, с охранными зонами на поверх­ностей земли.

Правовой режим таких видов транспорта и земель, занимаемых ими, регулируется нормами- земельного и горного законодательства, что накладывает определенную специфику.

Поскольку земли транспорта в подавляющем большинстве пред­ставляют собой «ленточное» землепользование, т.е. протяженное на значительные расстояния, при этом автотранспортные и железнодорож­ные средства являются источником повышенной опасности, которые, подобно машинам и механизмам предприятий, невозможно спрятать за высокими заборами, особое внимание уделено правовому режиму ох­ранных зон и охране транспортных магистралей.

В этом охранительном режиме выделяются следующие основные направления:

• запреты совершать переходы, переезды, перевозки имущества и другие пересечения в неустановленных для этого участках дорог. Например, наказывается в административном порядке нарушение пра­вил проезда гужевым транспортом и прогона скота через железнодо­рожные пути;
• запреты осуществлять производственно-хозяйственную деятель­ность в охранительных полосах транспортных магистралей и берего­вой полосы (бичевника) внутренних водных путей;
• запреты совершать иные действия, могущие нанести вред исполь­зованию транспортных средств. Например, наказуемо устройство в районе аэродрома объектов, способствующих массовому скоплению птиц, опасных для полетов воздушных судов, т.е. устройство свалок, мест сбора пищевых отходов и т.п.¹;
• установление обязанностей для ответственных лиц по содер­жанию транспортных магистралей и охранных зон под страхом от­ветственности за их неисполнение. Так, подлежат административ­ному наказанию виновные должностные лица за невыполнение обя­занностей по устройству, ремонту и регулярной очистке пешеходных дорожек и переходных мостиков, по содержанию в технически ис­правном состоянии и чистоте выездов или подъездных путей на ав­томобильную дорогу общего пользования, включая переездные мос­тики;
• установление ответственности за определенные виды поведения в зоне транспортных магистралей. Например, подлежат административ­ному наказанию такие нарушения, как повреждение дорог, железнодо­рожных переездов, других дорожных сооружений и пр.

5. Земли связи, радиовещания, телевидения и информати­ки. Земельные участки данного вида хозяйственных объектов можно подразделить на три основных вида: земельные участки, занятые под служебными зданиями и предприятиями связи, радиовещания, телеви­дения и т.п.; земельные участки, занятые под опорами воздушных линий связи; земельные участки, под которыми находятся подземные кабельные сети и которые являются охранной зоной для последних.

В целях обеспечения связи (кроме космической связи), радиовеща­ния, телевидения, информатики могут предоставляться и земельные участки, которые используются для обеспечения деятельности органи­заций и (или) объектов связи, радиовещания, телевидения, информати­ки и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 91  ЗК РФ)¹.

Если к служебным зданиям и предприятиям линий связи предъяв­ляются обычные требования (ограждение от доступа .посторонних лиц, благоустройство территории, рациональная ее организация и т.п.), то к линейным сооружениям есть особые требования, которые сводятся к следующему:

•   обеспечение охранных зон подземных кабелей, которые должны быть отмечены установленными знаками на местности. В данной зоне
запрещается без письменного согласия организаций, в ведении кото­рых находятся линии связи, и радиофикации осуществлять земляные
работы, в том числе строительные, монтажные, взрывные и т.п.

Нарушение правил охраны линий и сооружений связи наказыва­ется в административном порядке, а если это нарушение повлекло за собой повреждение кабельной линии междугородной связи с переры­вом связи, то наказание наступает в уголовном порядке;

•   обязанность всех субъектов земельных правоотношений   осуще­ствлять все зависящие  от них меры  по  обеспечению  нормального
функционирования линий воздушной связи и охраны кабельных под­земных линий. В частности, прокладка воздушных и кабельных линий
может быть осуществлена по любым участкам, принадлежащим любым организациям и гражданам,  независимо от формы собственности и характера деятельности; лица, владеющие земельными участками, по которым проложены воздушные или подземные кабельные линии связи, обязаны допускать владельцев линий связи для ремонта и обслужи­вания данных коммуникаций;

• в отличие от земель транспорта,  в которых значительный удель­ный вес занимает «ленточное»  землепользование,  земли связи  под
коммуникациями бывают двух видов:  совокупность мелких участков под опорами линий электропередач (телефонной и другой связи),
разбросанных по значительной территории, и «ленточные» охранные территории подземных кабелей,  которые не изымаются у прежних
землепользователей, обозначаются на местности установленной фор­мы знаками и используются с ограничениями, предусмотренными за­коном;

•  при прокладке воздушных и кабельных линий по землям лесно­го фонда, покрытым лесом, охранная зона данных коммуникаций обя­зательно проходит по создаваемым просекам, которые обеспечивают доступ к данным линиям и безопасность для них в случаях стихий­ных бедствий (например, сильных ураганов, сопровождающихся пова­лом деревьев и т.п.).

При этом создание данных просек может осуществляться без со­гласования с органами, осуществляющими управление лесным хозяй­ством, поскольку такие действия предусмотрены законом.

6. Земли обороны, безопасности и космической деятельно­сти¹. К землям обороны, безопасности и космической деятельности отно­сятся земли, предоставленные для размещения и постоянной деятельно­сти войсковых частей, образовательных учреждений, реализующих воен­ные профессиональные образовательные программы, предприятий, учреждений и организаций федеральных органов исполнительной власти, выполняющих задачи по обороне, безопасности и космическому обеспе­чению². Режим использования указанных земель в части соблюдения требований к обеспечению безопасности населения устанавливается по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которые вправе пе­редавать земельные участки, предоставленные для указанных нужд и неиспользуемые в настоящее время, в срочное пользование гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования. Указан­ные земли предоставляются для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятии и организаций Вооруженных Сил РФ, войск других министерств и ве­домств, выполняющих задачи в области обороны и безопасности, установ­ленные законодательством РФ. Субъектами, осуществляющими исполь­зование данного вида земель, являются учреждения, предприятия, органи­зации и военно-учебные заведения Министерства обороны РФ, войск пограничной службы РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федераль­ной службы безопасности и Федеральной службы железнодорожных войск РФ и др.

Специальное несельскохозяйственное назначение этих земель осу­ществляется  с учетом целей и задач, определенных для подразделений указанных ведомств, которые закреплены в следующих актах:

Положениях о соответствующих министерствах и ведомствах (Министерстве обороны РФ, Министерстве внутренних дел РФ и др.). Так, если воинские части Минобороны России предназначены для обес­печения обороны и безопасности страны, то подразделения МВД Рос­сии — для обеспечения внутреннего правопорядка.

В целом данные министерства и ведомства имеют схожие силовые функции. Например, как воинская стрелковая часть занимается обес­печением надлежащей боевой подготовки на случай военных действий, так и подразделения ОМОНа поддерживают свою боеготовность на случай активизации внутреннего преступного элемента в стране; как НИИ Минобороны России занимаются научным обеспечением боего­товности армии, так и НИИ МВД России обеспечивают научную базу для эффективной работы милиции и других подразделений.

Вместе с тем у данных министерств различные по своим направ­лениям задачи: если Минобороны России выполняет общую функцию безопасности страны, то МВД России — специальную, в которой зна­чительный удельный вес принадлежит не столько воинским формиро­ваниям (подразделениям внутренних войск МВД), сколько специальным учреждениям (например, исправительным колониям, тюрьмам и т.п.); ведомственных приказах указанных министерств и ведомств, которыми для субъектов земельных отношений — воинских частей — определены общие и специальные задачи.

Использование земель специального назначения воинскими частя­ми можно подразделить на общее и специальное. Так, использование земель воинскими частями под устройство военных аэродромов, разме­щение казарм, полигонов для стрельб и др, вытекающее из главной цели следует отнести  к общему виду землепользования этой части; размещение же подсобных сельских хозяйств, пред­назначенных для дополнительного обеспечения питанием личного со­става частей, следует отнести к специальному землепользованию.

Особенностью использования земель воинскими частями является документальное оформление землепользования, в котором' информация по определению внутренней структуры организации этого землеполь­зования относится, как правило, к числу секретной, и открытую инфор­мацию представляет собой лишь конфигурация внешних границ зем­лепользования воинской части.

Некоторые подразделения, выполняющие специальные задачи, могут быть субъектами землепользования на других землях специального не­сельскохозяйственного назначения. Так, воинские железнодорожные части (подразделения железнодорожных войск) осуществляют использо­вание земель транспорта на соответствующих территориях, что находит­ся в сфере правового регулирования по использованию данных земель.

Подразделения МВД России, выполняющие специальные задачи, мо­гут наряду с правом специального несельскохозяйственного исполь­зования осуществлять другие виды природопользования. Например, ис­правительно-трудовые учреждения (колонии различных режимов для заключенных), являясь субъектами землепользования, осуществляют некоторые виды лесопользования (рубка леса силами содержащегося в них контингента), недропользования (добыча ряда полезных ископа­емых) и т.п.

В результате их деятельность регулируется комплексом правовых норм (земельных, горных, лесных и т.п.).

Независимо от видов задач и функций, которые возложены на субъектов земельных правоотношений — воинские части, они долж­ны выполнять общие задачи, поставленные перед всеми землепользо­вателями: обеспечение рационального- использования и охраны почв; борьба с сорняками, эрозионными и иными неблагоприятными процес­сами, повышение плодородия почв и т.п.

На землях, предназначенных для нужд обороны страны, могут уста­навливаться  запретные зоны вокруг размещаемых  воинских частей.

Данные зоны, если они являются внешними (т.е. установлены за пределами землепользования воинской части), остаются в пользовании смежных землепользователей. Внутренние же зоны (устанавливаемые на' территории воинских частей) находятся в пользовании последних.

Режим граждан и организаций во внешних запретных зонах опреде­ляется командованием части. В необходимых случаях он регулируется соответствующими приказами и инструкциями министерств и ведомств и обязателен для всех без исключения лиц, кроме специальных.

Если земли обороны находятся в других категориях земель (на землях населенных пунктов, на землях лесного фонда, на землях вод­ного фонда и др.), то правовое регулирование использования земель обороны осуществляется с учетом режима данных земель. Так, уст­ройство полигонов в лесах должно осуществляться с соблюдением правил противопожарной безопасности, установленных для лесных массивов.   ,

Как и другие землепользователи на землях специального земле­пользования, воинские части как субъекты земельных правоотноше­ний вправе предоставлять другим организациям и гражданам неис­пользуемые земли для ведения сельского хозяйства, однако при ус­ловии, что такое предоставление не будет проведено в ущерб государственной и служебной тайне, если режим таковой присущ дан­ной воинской части.

При необходимости для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны и безопасности, земельные участки временно используются по договорам с землепользователями.

В соответствии со ст. 18 Закона РФ от 20.08.1993 № 5663-1 «О кос­мической деятельности» (в ред. от 10.01.2003)¹, выделение земельных участков и использование их под объекты космической инфраструкту­ры с прилегающими к ним зонами отчуждения осуществляются в соот­ветствии с земельным законодательством (ст. 92—93 ЗК РФ).

7. Земли специального назначения. В земельном законодатель­стве не отработан должным образом правовой механизм управления некоторых видов использования земель специального назначения. В частности, землепользование атомных электростанций, в прилегающих местностях к которым должен осуществляться специальный режим обеспечения радиационной безопасности; землепользование полигонов по испытанию ядерного и иного оружия и др.

По своим особенностям данный вид землепользования можно, от­нести к рассмотренной выше классификации (правовому режиму зе­мель промышленности, транспорта, связи и т.п.).

Вместе с тем с развитием производительных сил общества воз­никающие вновь виды использования земель' порождают неизвест­ную ранее специфику, которая должна находить свое отражение в правовом регулировании нарождающихся новых земельных отноше­ний.

(?) Контрольные вопросы

1. Какой главный критерий положен в основу выделения категории земель  специального назначения?
2. Почему невозможно дать исчерпывающую классификацию видов земель специального назначения?
3. Каково соотношение земель специального назначения с другими кате­гориями земель?
4. Кто является  субъектами  права пользования  землями  специального назначения?
5. Какие факторы обусловливают правовой режим земель специального назначения?
6. Каковы основные виды режима земель специального назначения?
7. В чем заключается правовой режим охранных и иных специальных зон на землях специального назначения?
8. Каковы основные виды земель специального назначения и в чем крите­рии их отграничения друг от друга?
9. Каковы особенности правового режима земель промышленности?
10. В чем состоят особенности правового режима земель, предоставленных для горнодобывающей промышленности?
11. Каковы особенности правового режима земель, предоставленных длянужд транспорта?
12. Каковы особенности правового режима земель связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения?
13. В чем особенности правового режима земель обороны?
14. Каковы перспективы развития правового режима земель иного специ­ального назначения?