13.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель поселений

Все земли в Российской Федерации подразделяются на несколько категорий. Одной из них являются земли поселений. Данные земли представляют собой пространственно-операционный базис располага­ющихся на них городов и других поселений. В настоящее время, ког­да все население проживает в городах, поселках и иных поселениях, крайне важно рациональное использование земель данного вида, раз­работка вопросов государственного управления (т.е. система учета, мониторинга, кадастра), их использования, а также наличие достаточ­ных мер для охраны данного режима от нарушений.

Землями поселений признаются земли, предоставленные для раз­мещения и развития городов, поселков и сельских поселений (ст. 83— 86 ЗК РФ).

Земли поселений — одна из категорий земель в земельном фонде России.

Согласно Градостроительному кодексу РФ от 07.05_Л998 № 73-ФЗ (в ред. от 10.01.2003)¹ все населённые пункты Российской Федера­ции подразделяются на городские (города и поселки), сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки) и иные по­селения.

Градостроительный кодекс РФ регулирует градостроительную дея­тельность— деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градо­строительного планирования развития территорий и поселений, опре­деления видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом ин­тересов граждан, общественных и государственных интересов, а так­же национальных, историко-культурных, экологических, природных осо­бенностей указанных территорий и поселений.

Использование земель поселений осуществляется на основе градо­строительной документации — документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке.

Важная роль в регулировании земельных отношений в поселени­ях принадлежит Федеральному закону от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 10.01.2003)¹. Данный Федеральный закрн регулирует отношения, воз­никающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприят­ной среды жизнедеятельности человека и общества. Указанный Фе­деральный закон направлен на развитие архитектурного искусства, со­действие охране произведений архитектуры, памятников истории и культуры, а также природных ландшафтов.

В ЗК РФ нормы о землях всех видов поселений (т.е. землях горо­дов, рабочих, курортных и дачных поселков и сельских поселений) помещены в один раздел. Это говорит о том, что правовое регулиро­вание земельных отношений в городах и сельских поселениях имеет общие сходные черты.

Назначение земель поселений заключается в том, что они функци­онируют как фундамент, как место, пространственно-операционный базис, используемый в целях строительства. Пространственную и зе­мельно-ресурсную основу городских и сельских поселений составля­ют территории в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений, а также все, что находится над и под поверх­ностью указанных территорий.

Земли поселений могут быть охарактеризованы общими для них отличительными признаками:

• земли городов и сельских поселений имеют общее предназначе­ние: обслуживание городов и сельских поселений;
• земли поселений характеризуются тем, что они расположены внутри черты: для земель городов — городской черты,  а для земель поселений — черты сельских поселений. Данная черта — это внешняя граница земель города, поселка, сельского поселения, которая отделяет их от других категорий земель. Она устанавливается и изменяется органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов. Включе­ние земельных участков в черту города, поселка, сельского населенного пункта не влечет прекращения права собственности на землю, права землевладения, землепользования и аренды на эти участки.

Следует отметить, что городская черта и черта сельских поселений устанавливается и изменяется в порядке, предусмотренном Градостро­ительным кодексом РФ, земельным законодательством РФ. Однако черта поселений охватывает не только земли, застроенные зданиями и сооружениями, но и незастроенные земельные участки, предназна­ченные для обслуживания хозяйства и населения.

Городская черта и черта сельского поселения определяет внешнюю границу, т.е. размер их территории. Внутренняя организация земель осуществляется в соответствии с утвержденными генпланами, проек­тами планировки и застройки (ст. 84 ЗК РФ).

Все земли в пределах черты поселения находятся в ведении соот­ветствующих органов местного самоуправления.

13.2. Особенности государственного управления землями поселений

Государственное управление земельными отношениями в поселени­ях осуществляют на федеральном уровне Правительство РФ и другие органы исполнительной власти РФ в области регулирования градо­строительной деятельности (федеральный орган архитектуры и градо­строительства; органы государственной экспертизы градостроительной _чи проектной документации); на уровне субъектов РФ — органы госу­дарственной власти субъекта РФ и органы архитектуры и градостро­ительства субъектов РФ (территориальные органы архитектуры и гра­достроительства); на местном же уровне государственное регулирова­ние осуществляют не входящие в систему государственных органы местного самоуправления. Они сами не пользуются землей, поэтому функцию хозяйственной эксплуатации не выполняют. Однако в сво­ей деятельности по регулированию земельных отношений органы мест­ного самоуправления наделены широкими полномочиями, которые ус­танавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ о местном самоуправлении.

В ведении муниципальных образований в области градостроитель­ства находятся: принятие и изменение правил застройки, иных нор­мативных правовых актов органов местного самоуправления в облас­ти градостроительства; утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития террито­рий городских и сельских поселений, других муниципальных образо­ваний и об их застройке, схем и проектов развития инженерной, транс­портной и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий; разработка проектов черты городских и сельских посе­лений, черты других муниципальных образований и внесение в соот­ветствующий орган государственной власти предложений об их утверж­дении; организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других му­ниципальных образований; принятие решений об обеспечении потреб­ностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для осуществления градостроительной де­ятельности; организация ведения государственного градостроительно­го кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельно­сти; выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости; разрешение споров в области градостроитель­ной деятельности в пределах своей компетенции; финансирование разработки и реализации градостроительной документации; осуществ­ление контроля за соблюдением нормативных правовых актов орга­нов местного самоуправления, а также законодательства РФ о градо­строительстве; утверждение положений об органах архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муници­пальных образований; информирование населения о принимаемых и принятых решениях в области градостроительства, организация и про­ведение референдумов по вопросам градостроительства; выполнение функций заказчиков разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их за­стройке.

Компетенция соответствующих органов местного самоуправления на местах распространяется лишь на территории, находящиеся внут­ри соответствующей черты. Компетенция органов местного самоуправ­ления может распространяться и за пределы городской (поселковой) черты — на так называемую пригородную зону, т.е. на сельские посе­ления, расположенные в непосредственной близости от городов (по­селков).

Помимо указанного выше общего управления осуществляется ве­домственное управление землями поселений, которое ведется Феде­ральное агентство кадастра объектов недвижимости по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, а также соответствующими орга­нами этого агентства в составе субъекта РФ, при областных, краевых, районных и городских органах местного самоуправления.

Следующим субъектом управления землями поселений являются отделы жилищно-коммунального хозяйства при городской админист­рации. Через эти отделы городские органы местного самоуправления проводят основную работу по регулированию отношений, складыва­ющихся при градостроительной деятельности.

Итак, городские органы местного самоуправления распоряжаются землями города. В то же время много земель в городах находится во внутриведомственном регулировании различных министерств и ве­домств. Поэтому для земель городов важной задачей является оптималь­ное сочетание общественного и внутриведомственного управления.

Ведомственное управление землями городов осуществляет Феде­ральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяй­ству¹. В своей деятельности он наделен полномочиями, которые мож­но классифицировать следующим образом:

• нормотворческая деятельность (например, представление в Пра­вительство РФ проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области градостроительства);
• координационная деятельность (например, принимает участие в координации аварийно-восстановительных работ в зонах чрезвычайных ситуаций);
• контрольная деятельность (например, осуществляет контроль за соблюдением законодательства РФ о градостроительстве, федеральных градостроительных нормативов и правил);
• организационная деятельность (например, организует подготов­ку и переподготовку специалистов в области архитектуры и градо­строительства).

Названные выше органы, ведающие вопросами архитектуры и гра­достроительства, возглавляют главные архитекторы. Кандидатура глав­ного архитектора отбирается в установленном порядке на конкурсной основе из числа архитекторов, имеющих лицензии, и утверждается соответствующим органом исполнительной власти.

Сейчас, в разгар земельной реформы, складывается некоторая осо­бенность ее проведения в городах. Стало развиваться проведение кон­курсов и аукционов по продаже земельных участков или прав на их аренду.

Так, например, Временное положение о порядке предоставления зе­мельных участков в долгосрочную аренду на основе конкурса в Моск­ве. Его целью является выбор юридического или физического лица, предложившего наиболее выгодные для города условия приобретения прав долгосрочной аренды земельного участка и его последующей экс­плуатации, не противоречащей условиям конкурса.

К участию в конкурсе допускаются юридические и физические лица, в том числе иностранные, оформившие заявку на участие" в конкурсе в срок не позднее установленного информационным сообщением. Желающие принять участие в конкурсе могут действовать через сво­их представителей (доверенных лиц). После подачи в установленный срок подписанной и заверенной печатью заявки на участие в конкур­се заявитель в срок, определенный организатором, представляет ему подписанные и заверенные печатью определенные документы. Пред­ложения участников рассматриваются Комиссией исходя из установ­ленных условий конкурса и критерия выявления победителя конкур­са. Критерием выявления победителя, как правило, выступает цена, предложенная за право долгосрочной аренды земельного участка.

В настоящее время многие граждане приватизировали свое жилье и стали собственниками. В связи с этим появились новые формы управления и распоряжения этим жильем.

Одной из таких форм является товарищество собственников жилья, некоммерческая организация, форма объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса не­движимого имущества в кондоминиуме, владения, пользования и в ус­тановленных законодательством пределах распоряжения общим иму­ществом (Федеральный закон от 15.06.1996 № 72-ФЗ «О товарище­ствах собственников жилья» (в ред. от 21.03.2002)¹)-

Кондоминимум — единый комплекс недвижимого имущества, вклю­чающий земельный участок в установленных границах и расположен­ное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором от­дельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц, Россий­ской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (домо­владельцев) — частной, государственной, муниципальной и иных фор­мах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности.

Согласно вышеназванному Закону доля участия — установленная доля домовладельца в праве общей долевой собственности на общее имущество — определяет его долю в общем объеме обязательных пла­тежей на содержание и ремонт общего имущества, в других общих расходах, а также в общем случае — долю голосов на общем собра­нии домовладельцев и членов товарищества собственников жилья. Доля каждого домовладельца в праве общей собственности на общее имущество в кондоминиуме (доля участия) пропорциональна доле принадлежащих ему помещений в кондоминиуме, измеренных в квад­ратных метрах площади, если решением общего собрания домовладель­цев или иным законным соглашением участников долевой собствен­ности на общее имущество (далее — соглашение домовладельцев) не установлено иное.

Доля участия домовладельца — собственника комнаты (комнат) в коммунальной квартире определяется исходя из приходящейся на него общей площади в квартире, установленной пропорционально находя­щейся в его собственности жилой площади, или в иной единообраз­ной форме, установленной соглашением домовладельцев.

Доля участия по соглашению домовладельцев может быть установ­лена разной для различных групп домовладельцев в зависимости от вида принадлежащих им помещений в кондоминиуме.

Согласно все тому же Закону застройщик — любое физическое или юридическое лицо, включая органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления, или группа лиц, действующих совме­стно, которые приобретают, строят или реконструируют недвижимое имущество с целью создания кондоминиума и передачи прав собствен­ности на помещения в нем различным домовладельцам. В состав кон­доминиума могут входить следующие объекты: одно здание или его часть, или несколько зданий, в которых помещения принадлежат различ­ным (не менее чем двум) домовладельцам, с прилегающим земельным участком в установленных границах, пешеходными и транспортными дорогами.

Правовое регулирование использования земель поселений осущест­вляется, как уже говорилось, министерствами, ведомствами совместно с органами местного самоуправления, а также органами исполнитель­ной власти.

Государственное управление землями поселений осуществляется посредством:

• выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значений;
• ведения государственного градостроительного кадастра и мони­торинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации;
• планирования развития территории РФ, субъектов РФ, городских и сельских поселений, других муниципальных образований.

13.3. Выдача разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения

В соответствии с Правилами о выдаче разрешений на строитель­ство объектов недвижимости федерального значения, а также объек­тов недвижимости на территориях объектов градостроительной дея­тельности особого регулирования федерального значения, утвержден­ными постановлением Правительства РФ от 10.03.2000 № 221, разрешения на строительство выдают в зависимости от принадлежно­сти земель органы местного самоуправления, органы исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченный Правительством РФ фе­деральный орган исполнительной власти. При этом разрешения на строительство выдаются при строительстве всех видов недвижимос­ти. Для получения разрешения на строительство заявитель представ­ляет в органы архитектуры и градостроительства, уполномоченные осу­ществлять подготовку документов для выдачи разрешений на строи­тельство, определенные документы, а также информацию о сроке начала строительства. Регистрация указанных документов осуществляется в день их подачи. Вопрос о выдаче разрешения на строительство дол­жен быть рассмотрен в месячный срок со дня подачи документов¹.

Предоставленные заявителем документы проверяются, и после про­верки выдается разрешение или выносится мотивированный отказ в выдаче такового. Причем отказ в выдаче разрешения на строительство направляется заявителю в письменной форме с объяснением причин принятия такого решения. При этом заявителю возвращаются- все представленные им документы. Например, может быть отказано в выдаче разрешения ненадлежащему лицу.

Срок действия разрешения на строительство устанавливается упол­номоченным на то органом исходя из времени, необходимого для стро­ительства объекта, но не более трех лет. По истечении срока действия разрешения на строительство оно может быть продлено ранее выдав­шим его органом.

Разрешение на строительство выдается бесплатно. Разрешения на строительство не требуется в случае, если строительные работы не влекут за собой изменения внешнего архитектурного облика сложив­шейся застройки городского или сельского поселения, не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопаснос­ти зданий и сооружений, а также при строительстве временных стро­ений и в иных случаях, предусмотренных законодательством. Разре­шение на строительство является необходимым документом (основа­нием) для получения заказчиком (застройщиком) разрешения на выполнение строительно-монтажных работ, выдаваемого органом госу­дарственного архитектурно-строительного надзора РФ.

Информация о наличии разрешения на строительство предостав­ляется заказчиком (застройщиком) гражданам и юридическим лицам в соответствии с требованиями, установленными соответствующими органами архитектуры и градостроительства, к визуальной информа­ции данного вида.

13.4. Ведение государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации

Градостроительный кодекс РФ (ст. 54) указывает, что государствен­ный градостроительный кадастр — это государственная информацион­ная система сведений, необходимых для осуществления градостроитель­ной деятельности, в том числе для осуществления изменений объек­тов недвижимости. Он ведется в отношении территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, территорий субъектов РФ и территории РФ.

Мониторинг объектов градостроительной деятельности — система наблюдений за состоянием и изменением объектов градостроительной деятельности, которые ведутся по единой методике посредством изу­чения состояния среды жизнедеятельности. Сведения мониторинга объектов градостроительной деятельности подлежат внесению в госу­дарственный градостроительный кадастр.

В соответствии с Положением о ведении государственного градос­троительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации, утвержденным постановлени­ем Правительства РФ от 11.03.1999¹ целью ведения градостроитель­ного кадастра и мониторинга является обеспечение заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях территорий и объектов недвижимости в хозяйственной деятельности, оценки и налогообложения объектов недвижимости. Основой градостроительных кадастров всех уровней являются соот­ветствующая градостроительная документация и государственный зе­мельный кадастр.

Ведение градостроительного кадастра осуществляется на бумажном и магнитном носителях. Сведения градостроительного кадастра пре­доставляются пользователю в виде документированной информации. Сведения градостроительного кадастра, за исключением сведений, со­ставляющих государственную тайну, являются общедоступными. Дан­ные информационных ресурсов градостроительного кадастра, получен­ные пользователями в установленном порядке, могут быть использо­ваны ими для создания производственной информации с обязательной ссылкой на источник информации.

Работы по ведению мониторинга осуществляются службами градо­строительного кадастра и другими привлекаемыми в установленном порядке юридическими и физическими лицами.

13.5. Планирование развития территории РФ, субъектов РФ, городских и сельских поселений, других муниципальных образований

На уровне всей территории РФ в области градостроительства раз­рабатывается Генеральная схема расселения, в которой указываются: цели федеральной политики в области градостроительства; основные положения развития системы расселения; меры по улучшению экологической обстановки в регионах; территории, благоприятные для раз­вития систем расселения и др.

Для территорий двух и более субъектов РФ или частей их тер­риторий разрабатываются консолидированные схемы градостроитель­ного планирования в целях взаимного согласования интересов субъектов РФ и интересов Российской Федерации при осуществле­нии градостроительной деятельности (ст. 32 Градостроительного кодекса РФ).

Постановлением Правительства РФ от 25.08.1999 № были утверждены «Основные требования к разработке и согласованию консолидированных схем градостроительного планирования и основ­ных положений консолидированных схем градостроительного пла­нирования»¹.

В соответствии с консолидированной схемой разрабатываются территориальные комплексные схемы градостроительного планиро­вания развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ, в которых указываются в соответствии с градострои­тельной документацией федерального уровня цели государственной политики в области градостроительства на территориях субъектов РФ исходя из социально-экономических и природно-климатических условий субъекта РФ.

На нижестоящем уровне разрабатываются территориальные комп­лексные схемы развития территорий районов и сельских округов.

Согласно с утвержденной в установленном порядке градострои­тельной документации федерального уровня и уровня субъекта РФ разрабатывается генеральный план. Генеральный план — градостро­ительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений.

Градостроительный кодекс РФ определяет, что генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градострои­тельные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическо­му и санитарному благополучию.

В генеральных планах городских и сельских поселений содержат­ся  предложения  об  установлении  границ поселений,   а также  об обеспечении ресурсами в целях комплексного развития территорий по­селений. Генеральные планы городских и сельских поселений разра­батываются и утверждаются органами местного самоуправления со­ответствующих поселений и утверждаются органами государственной власти  соответствующего  субъекта  РФ.

В соответствии с генеральным планом городских и сельских поселе­ний разрабатываются проекты планировки — градостроительная докумен­тация, разработанная для частей территорий городских и сельских посе­лений. Проекты планировки определяют: красные линии и линии регу­лирования застройки; границы земельных участков; размещение объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения; плотность и параметры застройки; параметры улиц, проездов, пешеходных зон, а так­же сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного обору­дования и благоустройства территории. Помимо проектов планировки разрабатываются проекты застройки для территорий кварталов, микрорай­онов и других элементов планировочной структуры городских и сель­ских поселений в границах установленных красных линий или границах земельных участков. Проект застройки земельного участка может раз­рабатываться по инициативе застройщика.

К границе (черте) города примыкают земли, предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригород­ную зону данного города. Эти земли являются территорией пригород­ной зоны городов. Зонирование данных территорий определяется в территориальных комплексных схемах пригородными зонами, с учетом земле- и лесоустроительной документации. В пригородных зонах го­родов выделяются зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитар­но-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запре­щается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воз­действие на окружающую среду.

Генеральный план города обязателен, как уже было сказано, для всех организаций, осуществляющих строительство в городе.

Генеральный план города принимается на перспективу в 25—30 лет. Генеральные планы городов с количеством населения 500 тыс. чело­век и более разрабатываются в две стадии: технико-экономические основы развития города с эскизом генерального плана (ТЭО) и гене­ральный план города; Генеральные планы остальных городов — в одну стадию. При этом технико-экономические основы развития города выполняются как составная часть генерального плана.

Проекты детальной планировки и застройки. Они являются конкретной формой использования земель городов; разрабатываются на основе генерального плана города на отдельные части застраива­емой территории: жилые районы, общегородские центры, общественные комплексы, подлежащие застройке, реконструкции или благоустройству в ближайшие годы в соответствии с проектами размещения строитель­ства первой очереди. Проект детальной планировки и застройки раз­рабатывается с целью определения земельных участков для размеще­ния на них предприятий и учреждений культурно-бытового обслужи­вания населения, установления красных линий улиц, площадей и инженерных сетей, благоустройства улиц, дорог и озеленения.

Законодательством предусматривается земельно-хозяйственное устройство городских территорий.

Планы земельно-хозяйственного устройства городских тер­риторий. Они являются перспективными планами использования зе­мель городов, не подлежащих застройке и временно не застраиваемых.

Этот план проходит две стадии: первая — план земельно-хозяй­ственного устройства и вторая — детальный проект земельно-хозяй­ственного устройства территории города (поселка).

В плане земельно-хозяйственного устройства территории городов разрабатываются конкретные мероприятия по рациональному освое­нию земель и устанавливается порядок их использования в тех слу­чаях, когда он не установлен генеральным планом.

План земельно-хозяйственного устройства городских территорий является обязательным документом, на основании которого регулиру­ются земельные отношения в городах, организуется сельскохозяйствен­ное производство, проводятся мероприятия по инженерной подготов­ке территории.

В развитие перспективных планов земельно-хозяйственного устрой­ства городские органы самоуправления составляют ежегодные планы использования земель для нужд сельского хозяйства и других угодий, не относящихся к землям городской застройки.

Проекты планировки пригородной зоны. Они являются фор­мой территориального планирования использования этих земель, раз­рабатываются для городов с определенной проектной численностью населения и поселков городского типа. В составе генерального плана разрабатывается схема планировки прилегающего к городу района. Указанные проекты призваны обеспечить рациональное использование прилегающей к городу территории. В них необходимо предусматри­вать резервные территории для последующего развития города.

В состав пригородных зон могут включаться земли за пределами городской черты, составляющие с городом единую социальную природную и хозяйственную территорию. В этих зонах выделяются терри­тории пригородного сельскохозяйственного производства, зоны отды­ха населения, резервные земли для развития города (ст. 86 ЗК РФ). Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением при­городных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов РФ, а Москвы и Санкт-Петербурга — федеральным законом.

13.6. Право пользования землями поселений

Право пользования землями городов и других поселений в отличие от всех других видов пользования является весьма сложным и много­гранным. Это право характеризуется тесной связью земельных и иму­щественных отношений. Право землепользования в поселениях связа­но с целым комплексом прав пользователей не только на земельный участок поселковой застройки, но и на строения, которые возведены на этом участке. В данном случае сложность и специфика земельных от­ношений в городах и других поселениях состоит в том, что оно связано с имущественными правоотношениями, с правом собственности или правом владения строениями и сооружениями. Причем эта связь выра­жается в следующем. Во-первых, земельный участок может предостав­ляться для застройки, размещения строений, сооружений или каких-либо иных имущественных объектов. Поэтому пользователь участком здесь выступает в двух качествах: вначале как землепользователь, землевла­делец, собственник участка, затем как собственник или владелец строе­ний, сооружений. Во-вторых, земельный участок предоставляется (поку­пается) с имеющимися на нем строениями или сооружениями для их последующей эксплуатации, реконструкции или сноса. Земельные отно­шения в данном случае также тесно переплетаются.

Сложность при формировании понятия рационального использова­ния земель городов и других поселений заключается в том, что в их состав входят несколько различных по своему режиму видов угодий. Однако несмотря на сложный состав земель поселений, их объединя­ет то, что они имеют одно основополагающее начало — разместить город, поселение и обеспечить его нормальное функционирование как единого и в то же время сложного социально-экономического организ­ма. Затем эта главная идея конкретизируется применительно к каж­дому виду земель поселений.

Для выявления сущности рационального использования земель поселений необходимо раскрыть содержание наиболее эффективного использования отдельных их видов и прежде всего главного из них — земель городской, поселковой и сельской застройки.

Проблема рационального использования земель городов и других поселений имеет ряд аспектов — градостроительный, экологический, экономический, социальный, исторический и юридический.

Рациональное использование земель поселений означает эффектив­ное их использование в целом и каждого вида в отдельности в соот­ветствии с их целевым назначением, установление правильного коли­чественного и качественного соотношения между отдельными видами. Требуется так занять минимальную земельную площадь, чтобы разме­стить максимальное количество жилых зданий, учреждений, организа­ций и несельскохозяйственных предприятий, а также достаточную сеть дорог, площадей, парков, бульваров, зеленых насаждений в соответствии с научно обоснованными нормами, обеспечить интенсивное использо­вание городских сельскохозяйственных угодий, а также земель про­мышленности и других земель специального назначения; санитарную охрану городских лесов, водоемов и всей окружающей среды. В конеч­ном счете все это призвано повышать эффективность капитальных вложений, направленных в градостроительство и строительство дру­гих поселений.

Постановлением Правительства РФ от 02.02.1996 № 105 было ут­верждено Положение о порядке установления границ землепользова­ния в застройке городов и других поселений. Оно имеет целью зак­репление и передачу земельных участков и прочно связанных с ними зданий и сооружений как единых объектов недвижимого имущества в городах и других поселениях в собственность, владение, пользование, аренду физических и юридических лиц, а также их регистрацию, нало­гообложение и осуществление сделок с недвижимостью. Установле­ние границ землепользования (т.е. межевание) производится в отно­шении как застроенных, так и подлежащих застройке территорий. При этом при межевании территории сложившейся застройки из границ земельного участка исключаются территории, занятые транспортными и инженерными коммуникациями, а также территории общественного пользования.

Для всех типов застройки являются обязательными следующие правила межевания: границы и размеры земельных участков, передан­ных в собственность, владение, пользование юридических и физических лиц, а также государственных и муниципальных земельных участков, сданных в аренду до принятия указанного Положения, не подлежат пересмотру.

Работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления или по заявкам владельцев недви­жимости. Постановление органов местного самоуправления о меже­вании и сроки его проведения публикуются в местной печати.

Межевание  включает:

• подготовительные работы;
• разработку плана межевания микрорайона или квартала, согла­сование его с владельцами недвижимости и утверждение в установ­ленном порядке;
• установление границ в натуре.

План межевания утверждается решением органа местного самоуп­равления.

Организация работ по межеванию внутри существующей жилой застройки осуществляется комиссией, специально создаваемой орга­нами местного самоуправления на период проведения работ по ме­жеванию, в которую включаются руководители и специалисты соот­ветствующего комитета по земельным ресурсам и землеустройству, архитектуре и градостроительству, управлению государственным (му­ниципальным) имуществом. В работе комиссии могут принимать участие представители иных органов местного самоуправления, а так­же физические и юридические лица, представляющие интересы вла­дельцев  недвижимости.

Градостроительная документация, технико-экономические обоснова­ния и проекты на строительство, реконструкцию, расширение и техни­ческое перевооружение предприятий, зданий и сооружений в Россий­ской Федерации подлежат государственной экспертизе в Главном управлении государственной вневедомственной экспертизы при Ми­нистерстве строительства РФ (Главгосэкспертизе России), организа­циях государственной вневедомственной экспертизы в субъектах РФ, отраслевых экспертных подразделениях министерств и ведомств и других специально уполномоченных на то госорганах.

Следует отметить, что при градостроительной деятельности возника­ют градостроительные отношения, т.е. согласованные действия субъек­тов градостроительной деятельности по созданию, развитию, реконструк­ции и сохранению объектов градостроительной деятельности.

В соответствии со ст. 85 ЗК РФ на территориях городских и сель­ских поселений могут устанавливаться территориальные зоны следу­ющих видов: жилые зоны; общественно-деловые зоны; производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны военных объектов; иные территориальные зоны.

Для земельных участков, расположенных в границах единой тер­риториальной зоны, устанавливается единый градостроительный рег­ламент, определяющий основу правового режима входящих в зону земельных участков.

Для обеспечения эффективного и рационального использования земель поселений и установленных согласно градостроительному рег­ламенту и ст. 85 ЗК РФ девяти территориальных зон было бы целе­сообразнее земли этих зон в соответствии с зонированием более чет­ко подразделить на соответствующие виды.

Основными правовыми документами, регулирующими отношения субъектов градостроительной деятельности, являются договор (кон­тракт) между ними, решения соответствующих органов власти и уп­равления о предоставлении в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) пользование, переда­че в собственность, продаже и сдаче в аренду земельного участка, иной недвижимости и разрешение на проведение проектно-изыска­тельских работ, выдаваемое в порядке, установленном законодатель­ством РФ.

Заключение договора (контракта): выбор партнеров, определение обязательств либо других условий взаимоотношений участников гра­достроительной деятельности, не противоречащих законодательству РФ и законодательству республик в составе Российской Федерации, яв­ляются исключительной компетенцией субъектов градостроительной деятельности. В осуществление договорных отношений между ними не допускается вмешательство государственных органов и должност­ных лиц, выходящее за пределы их компетенции.

Участники градостроительных отношений при осуществлении сво­их прав и обязанностей должны исходить из необходимости соблюде­ния интересов всех субъектов градостроительной деятельности.

Условия договора (контракта), заключенного между субъектами градостроительной деятельности, сохраняют свою юридическую силу на весь срок его действия. В случаях, если после заключения догово­ра (контракта) законодательством, действующим на территории РФ, установлены условия, ухудшающие положение партнеров, договор (кон­тракт) может быть изменен или расторгнут только по взаимному со­глашению сторон.

Пригородные зоны. В состав пригородных зон могут включать­ся земли за пределами городской черты, составляющие с городом еди­ную социальную, природную и хозяйственную территорию и не вхо­дящие в состав земель иных поселений.

В пригородных зонах выделяются территории пригородного сель­скохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением при­городных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов РФ. Границы и правовой режим при­городных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральным законом.

В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, выпол­няющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функ­ции, в пределах которых запрещается хозяйственная и иная деятель­ность, оказывающая вредное воздействие на окружающую среду.

Перевод земельных участков пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в иные категории земель допускается по реше­нию Правительства РФ (ст. 86 ЗК РФ).

13.7. Право пользования землями жилой и общественной застройки

Согласно ст. 85 *Ж РФ «Состав земель поселений и зонирование территорий» в состав земель поселений могут входить земельные уча­стки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

• жилым;
• общественно-деловым;
• производственным;
• инженерных и транспортных инфраструктур;
• рекреационным;
• сельскохозяйственного использования;
• специального назначения;
• военных объектов;
• иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям при­надлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Пра­вилами землепользования и застройки определяется градостроитель­ный регламент для отдельной территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возмож­ности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственно­го, рекреационного и др.).

Для земельных участков, расположенных в границах одной терри­ториальной зоны, устанавливается единый градостроительный регла­мент, который определяет основу правового режима земельных участ­ков и всего, что находится над и под поверхностью земельных участ­ков и применяется в процессе застройки и последующей эксплуатации возведенных сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения все­ми пользователями и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности иных прав на земельные участки. Названные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой терри­ториальной зоны видом разрешенного использования.

Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижи­мости не соответствуют установленному градостроительному регламен­ту территориальных зон (см. п. 4 ст. 85 ЗК РФ).

Земли жилой застройки предоставляются в бессрочное пользова­ние различным предприятиям, организациям и учреждениям для стро­ительства и эксплуатации жилых, культурно-бытовых и других строе­ний и сооружений, а также гражданам для индивидуального жилищ­ного строительства¹.

Заказчикам жилищного, культурно-бытового и коммунального стро­ительства земельный участок предоставляется во временное пользо­вание только на время строительства. По окончании строительства одновременно с передачей гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям возведенных строений и сооружений для их эксплуата­ции администрация города предоставляет им в бессрочное пользова­ние земельные участки (или в собственность — в случаях, предусмот­ренных законом).

Градостроительная документация, технико-экономические обоснова­ния и проекты на строительство, реконструкцию, расширение и техни­ческое перевооружение предприятий, зданий и сооружений в Россий­ской Федерации независимо от источников финансирования, форм собственности и принадлежности до их утверждения подлежат госу­дарственной экспертизе в Главном управлении государственной вневедомственной экспертизы при Федеральном агентстве по строитель­ству и жилищно-коммунальному хозяйству¹.

В крупных городах, где жилищное, культурно-бытовое и коммуналь­ное строительство объединено в одной специализированной строитель­ной организации (например, в Москве), земельные участки предостав­ляются единому заказчику (Главному управлению капитального строи­тельства) с передачей их после окончания строительства в пользование соответствующим организациям, предприятиям и учреждениям.

Однако в ряде городов строительство наряду с единым подрядчи­ком осуществляется министерствами, ведомствами, предприятиями и организациями. Это приводит к недостаточно комплексной и плано­мерной застройке города. В первую очередь используются более «вы­годные» земельные участки.

Существующий порядок предоставления земельных участков нуж­дается в совершенствовании. Целесообразно выделение всех капита­ловложений одной специализированной строительной организации (как в Москве, Санкт-Петербурге и других крупных городах). Это серь­езно улучшает состояние дел, позволяет все проектно-изыскательские работы, застройку и реконструкцию городов осуществлять своевремен­но и последовательно.

Земельные участки для строительства отводятся, как правило, по решениям городских органов самоуправления (их администрации) при условии, что застройка предусмотрена надлежаще утвержденными планами капитального строительства или решениями соответствующих местных органов самоуправления (их администрации).

Конкретные размеры участков определяются исходя из объема и вида строительства, а также из обеспеченности данного населенного пункта свободными землями в соответствии с утвержденными в установлен­ном порядке нормами и проектно-технической документацией².

Придомовые земельные участки многоквартирных жилых домов, находящихся в государственной или муниципальной собственности (либо частично приватизированных), являются государственной или муниципальной собственностью, если иное не предусмотрено федеральным законом, и предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование организациям, осуществляющим управление указанны­ми домами.

При создании единого комплекса имущества в жилищной сфере при приватизации всех жилых и нежилых помещений и образовании при этом жилищного товарищества придомовые земельные участки пере­даются данному товариществу в постоянное (бессрочное) пользование или аренду в соответствии с законами субъектов РФ.

Порядок пользования придомовыми земельными участками много­квартирных жилых домов определяется законами субъектов РФ, нор­мативными правовыми актами органов местного самоуправления, а также уставом жилищного товарищества.

Предприятия, учреждения, организации, а также граждане могут использовать отведенный им земельный участок только для опреде­ленных целей — для предпринимательской деятельности, разных ви­дов строительства, дальнейшего обслуживания зданий и сооружений. Назначение, тип, размеры, а также характеристика строений и соору­жений, которые должны быть возведены, устанавливаются в докумен­тах об отводе земельных участков в точном соответствии с утверж­денными проектами строительства. Изменить эти условия и строить не предусмотренные в документах здания и сооружения застройщик не вправе.

В документах отвода устанавливаются также сроки начала строи­тельства и выполнения отдельных строительных работ и общий срок окончания строительства. Соблюдение этих сроков является одной из важных обязанностей застройщика.

Возведенные строения признаются принадлежащими соответству­ющим землепользователям на праве собственности, оперативного уп­равления или пользования. Право Пользования предоставленными им земельными участками неотделимо от права собственности на строе­ния, находящиеся на этих участках, и прекращается с прекращением права собственности на строения.

На землях поселений при переходе права собственности на строе­ние переходит также и право землепользования, собственности на зе­мельный участок или его часть. При переходе права собственности на строение к нескольким собственникам, а также при переходе права соб­ственности на часть строения земельный участок переходит в общее пользование собственников строения.

Градостроительную деятельность стимулируют следующими мерами: установлением порядка предоставления и изъятия земельных участ­ков, иной недвижимости и ресурсов, а также установлением налоговых ставок и коэффициентов с учетом градостроительной ситуации в со­ответствии с законодательством РФ, субъектов РФ и др.

Прекращение права пользования участком государственных, коопе­ративных, иных общественных организаций и граждан может иметь место лишь по основаниям, указанным в законе.

Граждане и юридические лица, получившие земельные участки в собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бес­срочное) пользование, аренду из государственных и муниципальных земель или в результате сделок с недвижимостью, вправе осуществ­лять снос или реконструкцию приобретенных ими зданий, строений, сооружений в соответствии с градостроительным, жилищным законо­дательством, законодательством об охране окружающей среды и куль­турного наследия и другим законодательством при условии выполне­ния обязательств обременения земельных участков.

Право начала строительства наступает после согласования и ут­верждения в установленном порядке его проекта, получения разре­шения на строительство от органов исполнительной власти или ор­ганов местного самоуправления в зависимости от принадлежности земель.

Указанные земли могут подразделяться на общественно-деловые, производственные и инфраструктурные, зоны военных объектов и иные зоны режимных территорий, территорий пригородных зон и т.п.

На земельных участках, предоставленных в срочное пользование, допускаются временные постройки, подлежащие по истечении срока сносу за счет средств владельца.

13.8. Право пользования землями общего пользования

Земли общего пользования в городах, поселках и сельских поселе­ниях состоят из земель, используемых в качестве путей сообщения (пло­щади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи), полигонов для захоронения неутилизи-рованных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусо-роперерабатывающих предприятий и других земель, служащих для удов­летворения нужд города, поселка, сельского поселения.

Перечисленные земельные участки общего пользования могут вхо­дить в состав различных территориальных зон и не подлежат прива­тизации.

На землях общего пользования разрешается возведение капиталь­ных строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель, а также временных строений и сооружений облегченно­го типа (палатки, киоски и т.п.), но без, ущерба для целевого назна­чения.

Земельные участки на улицах, проездах, бульварах, скверах, парках могут предоставляться во временное пользование (аренду) государ­ственным, кооперативным организациям, гражданам для размещения на них торговых павильонов, киосков, ларьков и т.д.

Земли общего пользования, как правило, не закрепляются за от­дельными пользователями, а эксплуатируются для удовлетворения различных потребностей всего городского населения. Использование их по прямому назначению может осуществляться всеми гражданами без каких-либо ограничений. Такое пользование является, как прави­ло, бесплатным.

Производство на землях общего пользования каких-либо спе­циальных работ, препятствующих их использованию по прямому назначению (закрытие улиц, проездов и пр.), допускается лишь с особого разрешения в каждом случае местных органов самоуправления.

13.9. Право пользования землями, занятыми промышленной, коммерческой и коммунально-складской застройкой, занятыми промышленными, коммунально-складскими и иными производственными объектами, предназначенными для этих целей

Земельные участки в составе производственных зон предназначе­ны для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами со­гласно градостроительным регламентам.

Благоустройство таких территорий осуществляется за счет соб­ственников производственных объектов.

В санитарно-защитной зоне промышленных, коммунальных и складских объектов не допускается размещение жилых домов, до­школьных образовательных учреждений, общеобразовательных учреж­дений, учреждений здравоохранения и отдыха, физкультурно-оздоро­вительных и спортивных сооружений, садоводческих, дачных и ого­родных кооперативов,  а также производство сельскохозяйственной продукции.

13.10. Право пользования землями транспорта, связи, инженерных коммуникаций, занятыми зданиями, строениями, сооружениями железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи и предназначенными для этих целей

Земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железно­дорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубо­проводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а так­же объектами иного назначения согласно градостроительным рег­ламентам.

Для предотвращения вредного воздействия таких сооружений и коммуникаций на среду жизнедеятельности предусмотрены необходи­мые расстояния от них до территорий жилых, общественно-деловых и рекреационных земель и другие требования в соответствии с государ­ственными градостроительными нормативами и правилами, а также со специальными нормативами и правилами застройки.

Земли в границах отвода подобных объектов и их санитарно-защит-ных зон подлежат благоустройству с учетом технических и эксплуа­тационных характеристик таких сооружений и коммуникаций. Обязан­ности по благоустройству указанных земель возлагаются на собствен­ников сооружений, и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования.

Объекты, эксплуатация которых оказывает прямое вредное воздей­ствие на безопасность населения, размещаются за пределами городских и сельских поселений.

Указом Президента РФ от 27.06.1998 №728 «О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации»¹ признано целесообразным создание и разви­тие в Российской Федерации сети платных автомобильных дорог об­щего пользования при условии, что проезд по автомобильной дороге может быть платным при наличии возможности бесплатного проезда в том же направлении по другим автомобильным дорогам.

Размещение на этих землях построек и сооружений, а также про­ведение работ по  благоустройству осуществляются по согласованию с городскими, поселковыми, сельскими органами местного самоуправ­ления и их администрацией.

Характерным для этих земель является то, что используются они не для сельскохозяйственного производства, а для специальных целей.

Указанные земли предоставляются как в бессрочное, так и во вре­менное пользование, которое осуществляется за плату.

Предоставление предприятиям, организациям и учреждениям зе­мельных участков для промышленной разработки общераспространен­ных полезных ископаемых производится после оформления горного отвода. Местоположение и площадь предоставленного земельного участка, устанавливаются в зависимости от расположения горного отвода, способа, условий и сроков разработки полезных ископаемых. Пользование землями транспорта и иного несельскохозяйственного назначения в городах, как правило, влечет за собой ограничение прав смежных   землепользователей.

13.11. Право пользования землями сельскохозяйственного использования

Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного исполь­зования в поселениях — земельные участки, занятые пашнями, много­летними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, используются в целях ведения сель­скохозяйственного производства до момента изменения вида их ис­пользования в соответствии с генеральными планами поселений и пра­вилами землепользования и застройки.

К землям сельскохозяйственного использования в городах, посел­ках и сельских поселениях относятся пашни, сады, виноградники, се­нокосы, пастбища. К другим угодьям относятся кустарники, торфяни­ки, карьеры, каменоломни и др.

Земли сельскохозяйственного использования и другие угодья в поселениях могут предоставляться предприятиям, организациям, учреж­дениям и гражданам для ведения сельского хозяйства, огородничества, садоводства, животноводства, разработки общераспространенных полез­ных ископаемых и торфяников, для выпаса скота и сенокошения.

Правовой режим земель сельскохозяйственного использования в поселениях имеет сложный характер. С одной стороны, эти земли входят в состав земель городов, других поселений, имеющих своим назначением обслуживание нужд хозяйства и промышленности, с дру­гой — они используются для сельскохозяйственного назначения.  В отличие от последних, аналогичные земли в городах называются зем­лями сельскохозяйственного использования. В сельской местности эти угодья пользуются приоритетом перед всеми другими землями в земельном фонде, в городах же указанные земли подобным приори­тетом не пользуются, а служат резервом для других видов земель городов.

Все земли сельскохозяйственного использования в городах, посел­ках и сельских населенных пунктах закрепляются (на разных усло­виях) за отдельными пользователями: предприятиями, организациями, коллективами граждан и отдельными гражданами.

Земли, занятые полигонами бытовых отходов, мусороперерабатыва-ющими предприятиями, торфяниками, каменоломнями, песчаными карь­ерами и другими разработками полезных ископаемых, используются через органы, ведающие местным хозяйством, путем предоставления их в пользование, в том числе в аренду, учреждениям, предприятиям и организациям. Условия пользования устанавливают органы местного самоуправления (их администрация).

Земли сельскохозяйственного использования и другие угодья на­ходятся в ведении и управлении городских и районных органов само­управления (их администрации), в непосредственном управлении ко­торых они находятся.

Предоставление земель сельскохозяйственного использования оформляется письменными договорами, заключаемыми между органом администрации органов местного самоуправления и пользователем.

Все землепользования в городах, поселках и сельских поселениях, в том числе и при сельскохозяйственном использовании угодий, под­лежат регистрации. Они записываются в государственную книгу ре­гистрации землепользовании инвентаризационно-техническим бюро при городской, районной администрации.

Землепользование на указанных землях сельскохозяйственного использования в большинстве случаев является бессрочным и плат­ным. Значительная часть земель сельскохозяйственного использова­ния отводится для нужд сельскохозяйственного производства различ­ным государственным, общественным организациям и гражданам. Среди государственных предприятий, которым предоставляются в пользование земли сельскохозяйственного использования, в первую очередь могут быть названы те, которые имеют своей непосредствен­ной задачей обслуживание городских нужд. Это различные питомни­ки декоративных растений, участки для цветоводства, городские оран­жереи, теплицы, овощные предприятия, фермерские хозяйства и т.п.

13.12. Право пользования землями особо охраняемых территорий и объектов природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также занятыми лесами и землями военных объектов и режимных зон

В пределах черты городских, сельских поселений могут выделять­ся зоны особо охраняемых территорий, в которые входят земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культур­ное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо цен­ное значение. Земельные участки, включенные в состав этих зон, ис­пользуются с требованиями, установленными ст. 94—100 ЗК РФ.

Земельные участки, включенные в состав рекреационных зон, заня­тые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, пруда­ми, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и ту­ризма.

Любая деятельность на указанных землях, противоречащая их це­левому назначению, запрещается, а всякое строительство разрешается по решениям городского, поселкового и сельского органа самоуправ­ления (их администрации).

Земли, занятые лесами, служат целям охраны ландшафтов, раститель­ного и животного мира, сохранения окружающей среды.

Земли, занятые городскими лесами, способствуют улучшению мик­роклимата, организации отдыха, удовлетворению культурно-эстетиче­ских потребностей населения, защите территории от водной и ветро­вой эрозии.

ЛК РФ предусматривает деление лесов в соответствии с экономи­ческим, экологическим и социальным значением, их местоположением и выполняемыми ими функциями. Деление лесного фонда производит­ся по группам лесов, а разграничение лесного фонда первой группы — по категориям защитности (ст. 55 ЛК РФ).

Городские леса относятся к первой, более охраняемой группе. В этих лесах запрещена хозяйственная добыча древесины и допускает­ся лишь вырубка ее в целях ухода, удаления больных и сухостойных деревьев или так называемая санитарная рубка.

Руководство ведением лесного хозяйства в городских лесах осу­ществляется соответствующими органами при городской админист­рации. Рубки для ухода за лесом, а также некоторые виды побочных пользований в городских лесах производятся с разрешения этих органов.

Земли военных объектов и режимных зон предназначены для различ­ных объектов, для размещения которых устанавливается особый режим.

Порядок использования этих земель и режимных зон в пределах городской черты и черты сельских поселений устанавливаются спе­циальными уполномоченными органами.

13.13. Охрана земель поселений

Правовая охрана земель представляет собой совокупность юриди­ческих норм, направленных на обеспечение рационального использо­вания земли, сохранение и улучшение ее естественных свойств. Она выражается в нескольких элементах.

1. Существование    правового   механизма,    обеспечивающего    пре­дотвращение нарушений земельного режима. Применительно к гра­достроительству это выражается, к примеру, в том, что собственнику, владельцу, арендатору или пользователю объекта недвижимости, же­лающему осуществить застройку земельного участка,  строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство тер­ритории, необходимо получить разрешение на строительство, так как без данного документа указанные выше действия невозможны.
2. Наличие   правового  механизма,   обеспечивающего   восстановле­ние нарушенного правового режима земель. Например,  сделки с зем­лей, совершенные в нарушение правового режима данной земли, при­знаются недействительными с момента их совершения.
3. Наличие   мер    юридической    ответственности   за    нарушение правового режима. В   законодательстве   выделяется  четыре   вида  от­ветственности за нарушения земельного законодательства: дисципли­нарная, административная, уголовная и имущественная - материальная).

• Дисциплинарная ответственность регулируется нормами трудо­вого законодательства. Предусмотрены следующие виды дисциплинар­
  ных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, перевод на нижеоплачиваемую работу и, как крайняя мера, увольнение с работы. Взыс­кание налагается путем объявления в приказе администрацией того предприятия, где работает должностное лицо.
• Административная ответственность предусмотрена Градостроитель­ным кодексом РФ за правонарушения в области градостроительства. Данный вид применяется в форме денежного штрафа, налагаемого на правонарушителя. Причем в зависимости от вида правонарушения и от лица, совершившего его, размеры штрафа сильно дифференцированы.
  Законом РФ от 17.12.1992 № 4121-1  «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за право­нарушения в области строительства» (в ред. от 16.11.1997)¹. Под пра­вонарушением в области строительства в этом Законе понимается не­соблюдение обязательных требований государственных стандартов, тех­нических условий, строительных норм и правил, проектов, других нормативных актов в' области строительства и промышленности стро­ительных материалов. Дела о правонарушениях, предусмотренных дан­ным Законом, рассматриваются органами Государственного архитектур­но-строительного надзора РФ в порядке, установленном КоАП РФ.

• Согласно Градостроительному кодексу РФ уголовная ответствен­ность за правонарушения в области градостроительства устанавлива­ется УК РФ. Однако прямые санкции за данные правонарушения от­сутствуют, что является несомненным пробелом в законодательстве.
• Имущественная (материальная) ответственность состоит в возме­щении вреда в полном объеме, причиненного среде  жизнедеятельности при осуществлении градостроительной деятельности с нарушением за­конодательства РФ о градостроительстве.

Подводя итог, можно сказать, что земли поселений — одна из важнейших категорий земель в земельном фонде России. Правовой режим этих земель устанавливается новым ЗК РФ и принятым в 1998 г. Градостроительным кодексом РФ, которые внесли ряд новых положений в порядок использования земель поселений. В 1999г. был принят ряд постановлений Правительства РФ, направленных на ре­гулирование деятельности, связанной с указанными землями. Од­нако на самом деле не все так радужно. Во-первых, множество нор­мативно-правовых актов не применяются, так как отсутствуют механизмы реализации данных актов. Во-вторых, производится недостаточная охрана земель поселений. Так, установлены очень низкие штрафы за административные правонарушения; в области уголовного законодательства произошла декриминализация само­вольного захвата земли (и соответственно самовольного строи­тельства — ст. 199 УК РСФСР 1960 г.). Следовательно, образовал­ся вакуум в законодательстве, который может восполнить только лишь Федеральное Собрание РФ.

Таким образом, хотелось бы отметить, что сейчас существует два направления деятельности:

1) реализация ныне существу­ющих правовых актов;

2) разработка и принятие новых, соответ­ствующих нынешним реалиям нормативно-правовых актов.

Контрольные вопросы

1. Каковы особенности государственного управления землями городов и других  поселений?
2. Что входит в понятие правового режима использования, и охраны от­дельных видов земель поселений?
3. В чем состоит право пользования землями городов?
4. Что входит в понятие права пользования землями городской, поселко­вой и сельской застройки?
5. Что такое право пользования землями общего пользования в поселе­ниях?
6. В чем состоит право пользования землями природоохранного, оздорови­тельного, реакреционного и историко-культурного назначения в поселениях?
7. Каково право пользования землями городских лесов?
8. Каково право пользования землями специального назначения в поселе­ниях?
9. Каково право пользования землями сельскохозяйственного назначения в поселениях?