9.1. Понятие рационального использования земель

Рациональное использование земель является главной задачей российского земельного законодательства.

Определение понятия рационального использования земель со­держится в государственном стандарте, который не является законом, да и само определение чрезвычайно абстрактно, чтобы его использовать в правоприменительной практике. В частности, оно закреплено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землеполь­зования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами».

Бесхозяйственное использование земель означает такое ведение хозяйства, при котором не соблюдаются общепринятые требования к рациональному использованию земель либо не выполняются задачи нормативного регулирования хозяйственной Деятельности.

Это определение позволяет лишь уловить дух рациональности, но этого мало для правовой сферы, нуждающейся в точных и недвусмыс­ленных  определениях.

Определенное уточнение внесено в гражданское законодательство, закрепив в ст. 285 ГК РФ параметры оснований лишения прав на земельный участок вследствие нерационального его использования и отнеся к ним три категории: нецелевое использование; использование, приведшее к существенному снижению плодородия сельскохозяйствен­ных земель, и использование, приведшее к значительному ухудшению экологической обстановки.

В результате этого конкретизируются три параметра, составляющие понятие рационального использования земель: соблюдение цели ис­пользования, не ухудшение плодородия и экологической обстановки.

Однако этих критериев явно недостаточно для формулирования по­нятия рационального использования земель, которое должно учитывать не только плодородие и экологическую обстановку, но и другие парамет­ры земли, например соблюдение норм отвода земель под линейные со­оружения, которые установлены специальными нормативными актами.

Практически любое явление, предмет или объект материального мира имеет две основные стороны: количественную и качественную. С этих позиций и должны определяться критерии рационального ис­пользования земель. Рассмотрим их по отдельности.

9.2. Количественный критерий рационального использования земель

Количественный критерий рационального использования земель выражается в двух основных параметрах:

• экономное использование земель, что диктуется необходимостью разрешения противоречия между ограниченностью земельного массива государства и возрастающими потребностями в земельных участ­ках для размещения производственных мощностей и других объектов, расширения распашки для удовлетворения потребностей в продоволь­ствии растущей численности населения и т.д. Поэтому при отводе земель под строения и сооружения отводимая площадь должна быть разумно обоснованна либо не превышать установленных нормативны­ми актами пределов отвода;

• экономическое использование земель должно достигаться не толь­ко экономией площадей при отводе под те или иные объекты, но и рациональным совмещением размещаемых объектов, например, совме­щением линий электропередач с дорогами; применением сервитутов для смежного участка (проезда, прохода по нему), с тем, чтобы не от­водить дополнительные земли под дорожное полотно и т.п.

9.3. Качественный критерий рационального использования земель

Качественный критерий рационального использования земель вы­ражается в сохранении, прежде всего, производительной силы как глав­ного средства производства сельскохозяйственной продукции. Это заключается в следующем:

• в установлении обязанностей для всех землепользователей, осу­ществляющих работы с нарушением почвенного покрова, снимать, хра­нить и не нарушать почвенный плодородный слой, который в состоя­нии усилить плодородную силу земли даже будучи отдельным от ма­теринской   породы    (в   качестве   средства   рекультивации   других сельскохозяйственных угодий, при использовании в парниках, тепли­цах);
• в ограничении использования сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд. В частности, земли сельскохозяйствен­ного назначения подразделены на обычные, ценные и особо ценные, и в зависимости от степени ценности они могут отводится для несель­скохозяйственных нужд в исключительных случаях, либо их вообще запрещается отводить для таких целей;
• в установлении всеобщей обязанности всех лиц, использующих землю (собственников, землевладельцев, землепользователей и аренда­торов), повышать уровень плодородия почв независимо от природных свойств;
• в отводе для сельскохозяйственных нужд земель, не пригодных для сельского хозяйства, либо земель худшего качества;
• в установлении всеобщей обязанности охраны почв эрозии, зара­жения, загрязнения и других негативных последствий, поскольку эро­зия почв, к примеру, съедает на земном шаре ежедневно свыше 40 га, в том числе и в результате естественно происходящих в природе про­цессов (смыв дождевой массой, дефляция и др.).

Если количественные критерий рационального использования зе­мель преобладает в несельскохозяйственной сфере использования земель, то качественный критерий — в сельскохозяйственной. При этом как количественный, так и качественный критерий «работают» на сферу сельскохозяйственного использования земли. Если нехват­ка земельных площадей может быть компенсирована в несельскохо­зяйственной сфере инженерными,решениями (в жилищной сфере — строительством многоэтажных зданий; в транспорте и промышленно­сти — размещением подземных сооружений и т.д.), то дефицит земель сельскохозяйственного использования, как правило, невосполним. А сельское хозяйство является жизнеобеспечивающим для населения и утрата этого свойства катастрофична.

Таким образом, рациональное использование земель имеет две ос­новные стороны: с количественной стороны оно выражается в эко­номии земель, предотвращении расточительного отвода земельных площадей под несельскохозяйственные объекты, а с качественной сто­роны предполагает обеспечение плодородия земель, не ухудшения его и т.д.

9.4. Способы правового обеспечения рационального использования-отдельных категорий земель

Стержневым правилом рационального использования земель явля­ется приоритет земель сельскохозяйственного назначения, а поэтому расширение площадей под выращивание сельскохозяйственной расте­ниеводческой продукции всячески поощряется государством, если это расширение не входит в противоречие с правилом, закрепленным в ст. 28 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окру­жающей среды», запрещающим превышать предельно допустимые на­грузки на окружающую  среду.

На обеспечение приоритета земель сельскохозяйственного назна­чения «работают» и такие правила в сфере несельскохозяйственного использования земель, как охрана почвенного слоя при вынужденных повреждениях почвенного покрова, поскольку сохраненный почвенный слой направляется на обеспечение нужд земледелия; экономия земель  при размещении несельскохозяйственных объектов, чем смягчается прессинг на сельское хозяйство потребности в землях для несельско­хозяйственных  нужд.

Анализ правового режима категорий земель земельного фонда Рос­сии позволяет сделать выводы о наличии следующих особенностей в правилах рационального использования земель в каждой из этих ка­тегорий.

1. Главной особенностью земель является то, что земля здесь вы­ступает в качестве основного средства производства продуктов пита­ния и кормов для животных, а также сырья для промышленности. Поэтому для земель сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану и повышение плодо­родия почв, регулирования хозяйственной деятельности пользователей земли с целью недопущения выделения этих земель из сельскохозяй­ственного оборота.

Эти земли состоят из угодий — участков земли с определенным хозяйственным использованием (пашни, пастбища, луга и т.п.), земель под сельскохозяйственными объектами — фермами, дорогами и др., а также неудобьев (овраги, болота и др.). Вся площадь земель, пригод­ных для нужд сельского хозяйства, подлежит приоритетному исполь­зованию. Это означает следующее:

• предоставление таких земель производится, прежде всего, для сельскохозяйственных целей. Пригодность земель для нужд сельско­го хозяйства устанавливается по данным земельного кадастра. Для строительства же промышленных предприятий и иных несельскохо­зяйственных нужд предоставляются, согласно ЗК РФ, земельные учас­тки несельскохозяйственного назначения или непригодные для сель­ского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке;
• установлены некоторые ограничения на сделки с землей, предназ­наченной для сельскохозяйственных целей. Так, продажа земельного уча­стка, используемого в сельскохозяйственном производстве, с изменени­ем его целевого назначения производится по решению органа исполни­тельной власти субъекта РФ (Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»);
• хозяйственная эксплуатация сельскохозяйственных земель дол­жна не только не ухудшать состояние земли в результате производ­ственной деятельности, но и восстанавливать и повышать ее плодородность и полезные качества;
• запрещено изъятие особо ценных сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд. Перечень и площади этих земель устанавливаются субъектами РФ;
• для сельскохозяйственных земель, почвы которых деградированы и их восстановление невозможно в ближайшее время, а также земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, предусмотрена консервация в порядке, пре­дусмотренном законодательством;
• поскольку земля в сфере сельского хозяйства функционирует в двух качествах — как его территориальная основа и как средство производства — понятие земель сельскохозяйственного назначения в правовом отношении неоднородно. Прежде всего это земельные уча­стки, используемые в растениеводстве (пашня, земельные участки, за­нятые многолетними насаждениями, сенокосы, пастбища и т.д.), кото­рые в системе государственного учета земель определяются как сель­скохозяйственные угодья. Второй элемент в структуре земель сельскохозяйственного назначения — все иные земельные участки, закрепленные за сельскохозяйственными предприятиями. К этим зем­лям относятся земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, ком­муникациями, замкнутыми водоемами,'постройками и сооружениями, необходимыми для сельскохозяйственного производства. Такое деле­ние земель сельскохозяйственного назначения должно найти законо­дательное закрепление.

Эксплуатация земель сельскохозяйственного назначения сопряжена с повышенным воздействием на окружающую природную среду, поэто­му сельскохозяйственная деятельность должна быть в максимальной мере экологизирована. В частности^ лица, ведущие сельское хозяйство, должны выполнять комплекс мер по охране почв, водоемов, раститель­ности и животного мира от побочных последствий применения сель­скохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние природной среды и причи­няющих вред здоровью человека (ст. 46 Закона об охране природной среды).

Степень экологизации должна возрастать при усилении воздействия аграрной деятельности на окружающую среду и быть адекватной это­му воздействию. В частности, при осуществлении мелиоративных ра­бот и эксплуатации мелиоративных систем должны приниматься все необходимые меры по соблюдению водного баланса (п. 1 ст. 47 ука­занного Закона).

2. Использование земель специального назначения (для нужд про­мышленности, транспорта, связи, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и др.) связано с антропогенным воздей­ствием на окружающую среду и не сопряжено, как правило, с эксплуа­тацией природных процессов, что Присуще сельскохозяйственному производству. Например, в таких отраслях сельского хозяйства, как пахотное земледелие, использование земель полностью основано на эксплуатации природных процессов, поскольку земледелец осуществляет лишь посев, уход за урожаем и уборку его, весь же процесс произраста­ния осуществляют природные процессы земли, на которые земледелец воздействует (поливами, подкормками, борьбой с сорняками и др.).

Земли специального назначения заняты по своему целевому назна­чению такими объектами, которые неизбежно оказывают на окружа­ющую среду определенный антропогенный прессинг. Полностью эко­логически чистого производства в природе нет и быть не может, это утопия, аналогичная утопии вечного двигателя. Поэтому обязательным правилом рационального использования земель этой категории явля­ется обеспечение размещаемых на этих землях антропогенных объек­тов (промышленных предприятий, транспортных коммуникаций и т.п.) специальными зонами, играющими роль «буфера» между антропоген­ным воздействием на окружающую микросреду обитания людей и природу и необходимостью охраны природы и общества от этого воз­действия.

Земельные участки, на которых устанавливаются эти зоны, не изымаются у собственников земли, землевладельцев, землепользовате­лей и арендаторов, на них лишь вводится специальный режим исполь­зования, вытекающий из необходимости нейтрализации указанного антропогенного прессинга.

3. Использование земель поселений имеет свом приоритетом обес­печение в первую очередь благополучия живущего в них населения.
В силу этого принцип рационального использования земель проявля­ется  здесь,  наряду с принципом  экономического отвода земельных
участков, в соблюдении санитарно-гигиенических нормативов при от­воде и застройке земельных участков поселений.

4. Использование земель природоохранного, природно-заповедного,  лесного и водного фондов производится в подчиненном служебном
режиме данных земель произрастающей на них растительности и раз­местившихся на них водоемах.  В силу этого рациональное использо­вание  этих земель заключается  в установлении режима допусков и ограничений размещения или неразмещения тех или иных объектов,
создания или поддержания тех или иных ландшафтов и т.д.

Таким образом, понятие рационального использования земель за­ключает в себе как общее для использования всех земель понятие, так и специфические для определенных категорий земель. Правила раци­онального использования земель имеют универсальный характер, а специфические зависят от особенностей используемых земель как по природным качествам (земли природно-заповедного фонда и др.), так и по целевому назначению (земли поселений и др.).

Правовое обеспечение рационального использования земель выра­жается в совокупности правовых форм и методов, направленных на создание условий, делающих возможным и принудительным использо­вание всех земельных участков рационально.

Само значение термина «рациональный» означает «разумный», т.е. совершаемый расчетливо, с учетом всех обстоятельств использования земель. Содержание же правового обеспечения рационального исполь­зования земель будет рассмотрено в следующем параграфе учебника.

9.5. Организационно-правовые формы обеспечения рационального использования земель

Правовое обеспечение той или иной цели предполагает системное обеспечение ее реализации необходимыми правовыми средствами, поз­воляющими реально достичь поставленной задачи. Например, для обес­печения целевого использования земель существует в российском законодательстве такой комплекс правовых мер, как запрещение при­ступать к пользованию земельным участком до отвода его в натуре на местности; право государственного контроля путем свободного доступа йа земельный участок сотрудников государственного контро­ля за использованием земель; наличие таких мер ответственности, как лишение земельного участка за нецелевое использование его с одно­временным привлечением к ответственности и т.д. Все эти правовые средства в комплексном взаимодействии осуществляют предотвраще­ние и пресечение отступлений от целевого использования земли, а значит, и обеспечивают соблюдение этого целевого использования.

Правовое обеспечение рационального использования земель осуще­ствляется с помощью следующего комплекса правовых меропри­ятий:

1. Стимулирование целевого использования земельного участ­ка собственниками, землевладельцами, землепользователями и арен­даторами,   выражающееся   в   следующих   аспектах:

а) платности землепользования и природопользования, которая предусмотрена как для всех природных объектов (ст. 20 Федерально­го закона «Об охране природной среды»), так и для земель конкретно (Закон РФ от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю» (в ред. от 23.12.2003)), где предусмотрены ставки земельного налога, арендная плата и нормативная цена земли.

Плата за землю является наиболее значимым экономико-правовым стимулом, побуждающим землепользователей, во-первых, не приобретать излишние площади земель в собственность, пользование или аренду, во-вторых, использовать приобретенные земельные участки наиболее рационально, т.к. использовать их иначе является просто невыгодным;

б)   применением льгот и преимуществ к землепользователям, раци­онально использующим землю. Например, применение налогового сти­мулирования для граждан, впервые осваивающих земельный участок для ведения крестьянского хозяйства; установление надбавок за эко­логически чистую продукцию, выращенную на рационально использу­емом сельскохозяйственном угодье;

в)   применением невыгодных правовых последствий к лицам, осу­ществляющим нерациональное использование земель. Например, неис­пользование земельного угодья в течение более трех лет, если зако­ном не установлен более длинный срок, влечет за собой возможность
изъптия этого участка у собственника.

2. Устранение причин и условий, способствующих нерациональ­ному использованию земель. Под этим правовым способом можно понимать:

а)   установление государственной разрешительной системы предос­тавления и изъятия земель, совершения сделок с земельными участка­
ми и т.д. В частности, государственной регистрации подлежат как пра­ва на участок (ст. 131 ГК РФ), так и сделки с землей (ст.  164 ГК РФ);
под страхом наказания запрещается приступать к пользованию земель­ным участком, на которое не имеется специального разрешения упол­номоченного на то государственного или муниципального органа, а так­ же если не совершен отвод границ земельного участка в натуре и т.д.;

б)   установление научно обоснованных расчетов последствий исполь­зования земель, позволяющих уже на стадии Предоставления земельных участков в пользование предотвратить нерациональное их использова­ние в будущем. В частности, ст.  11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 15.04.1999) по­ зволяет выявить несовершенства в проекте строительства объекта, ко­торое может повлечь нерациональное использование земельного учас­тка в будущем (повышенное антропогенное загрязнение и др.);

в)   установление необходимости согласования отводов земельного участка с соответствующими государственными службами. Например,
выходе осуществления землеотводного процесса заинтересованные в отводе земельного участка лица должны получить письменно заверен­ные согласования с представителями органов санитарно-эпидемиологи­ческого надзора (Федеральный закон РСФСР от 19.04.1991 № 1034-1 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 21.07.1998)), с представителями пожарной службы (Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в ред. от 10.05.2004)) и др., что позволяет специалистам этих служб уже на ста­дии отвода устранить недостатки, которые могут послужить нераци­ональному использованию земли.

3.     Устранение   правовой   возможности   оперативного   пресечения нерационального   использования   земельных  участков, например   воз­можности   прекратить  финансирование   строящегося   сооружения, если расположение строительства произведено неправильно.

Это пресечение может быть обеспечено, во-первых, предоставлением соответствующих правомочий государственным контрольным службам. Например, органы государственного контроля за охраной и использова­нием земель и их должностные лица вправе приостанавливать использо­вание сельскохозяйственных земель, ели оно осуществляется способами, способствующими возникновению эрозии почв, ведущими к ее деграда­ции (см.: Положение о государственном земельном контроле).

Во-вторых, такому пресечению может способствовать любой граж­данин в силу наличия у него конституционного права на обращение в любые государственные органы, вплоть до международных в, уста­новленном законом порядке (ст. 33, 46 Конституции РФ), что позволя­ет ему требовать принятия мер по устранению нарушений в исполь­зовании земель.

В-третьих, такое пресечение невозможно, если отсутствуют права и гарантии у лиц, осуществляющих пресечение нерационального ис­пользования земель. Так, в 1993 г. были признаны недействующими статьи, предусматривающие возможность изъятия земельных участков, используемых нерационально. В 1994 г. это основание изъятия было воспроизведено в ГК РФ, но возможность применения данного осно­вания не допускалась до введения Земельного кодекса, который несколько лет не могли принять по вине Государственной Думы РФ. В результате отсутствия правовых оснований отсутствовала и возмож­ность оперативного пресечения нерационального использования земель.

4.  Установлении правовой возможности устранения нарушений правил рационального использования земель и восстановления по­ложения в использовании земель. В частности, в случае отступления без надлежащего разрешения от проекта внутрихозяйственного землепользования виновные в этом лица несут наказание (см.: КоАП РФ) и обязаны восстановить допущенную ломку этого проекта (размеще­ние угодий, прокладку дорог и т.д.).

Восстановление в натуре последствий отступления от рациональ­ного использования земель не всегда возможно. Например, погублен­ный в результате нерационального использования сельскохозяйствен­ного угодья почвенный слой практически невосстановим, а поэтому восстановление нарушенных угодий зачастую может быть компенси­ровано лишь в денежной сумме за проведенную рекультивацию с помощью почвенного слоя, снятого с других земель.

Немалым стимулирующим правовым средством является правило, по которому самовольный застройщик обязан привести земельный участок в прежнее состояние за свой счет без компенсации понесен­ных затрат.

Правовое обеспечение рационального использования земель выра­жается не только в наличии комплекса правовых мероприятий, но и в наличии правовых возможностей субъектов земельных правоотно­шений рационально использовать землю. К числу таковых следует от­нести:

- свободу хозяйствования на земле, выражающуюся в праве соб­ственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления деятельности по использованию земель (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), на владение, пользование и распоряжение землями свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нару­шает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции), действовать при использовании земель своей волей и в своем интере­се (ч. 2 ст.  1 ГК РФ).

Вместе с тем свобода в использовании земель должна осуществ­ляться под контролем государства, поскольку в противном случае она может превратиться в анархию, игнорирование интересов общества. Например, фермеры начнут сдавать свои земли в аренду другим граж­данам, вместо того, чтобы выращивать на них сельскохозяйственную продукцию, или увлекутся коммерческой несельскохозяйственной де­ятельностью, хотя обязаны осуществлять сельскохозяйственную дея­тельность в качестве ведущей (ст. 16 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).

Свобода хозяйствования на земле выражается также в недопусти­мости произвольного вмешательства любых лиц в деятельность зем­лепользователей под страхом  ответственности за этот произвол.   В собственники земельных, участков вправе оспаривать в судебном порядке ненормативные акты государственных органов и ор­ганов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, нормативные акты, признавать их по суду недействительными, если они нарушают права и законные интересы этих собственников (ст. 13 ГК РФ), взыскивать с данных органов причиненные этим актом убытки (ст. 16 ГК РФ), а также требовать денежной компенсации за понесен­ный моральный вред (ст. 151, 1099—1101 ГК).

Свобода хозяйствования на земле является первым условием обес­печения рационального использования земли, поскольку только сам землепользователь знает природные особенности местности, в которой трудится, свойства своего земельного участка и в соответствии с ними вырабатывает порядок рациональной хозяйственной эксплуатации земли.

В дореформенный период при монопольном господстве государ­ственной собственности на землю и идеологическом господстве одной партии были типичными случаи, когда работники райкомов и другие чиновники советского аппарата заставляли колхозников ускорять посевные и уборочные работы, чтобы раньше всех отрапортовать о завершении посевных и уборочных кампаний. В результате возника­ли значительные недоборы урожая сельскохозяйственных культур из-за проведения полевых работ в невыгодные сроки;

- правильную правовую регламентацию земельных отношений, предполагающую:

- отсутствие пробелов в земельном законодательстве, т.е. необхо­димых правовых норм, наличия которых требует особая природа зе­мельных отношений. Например, при отсутствии точных критериев обеспечения и поддержания почвенного плодородия (поддержки на должном уровне гумусированной части почвенного слоя, обеспечения водного, воздушного и теплового режима в нем, создания благоприят­ных условий для развития почвенной фауны и т.п.) сама деятельность по повышению почвенного плодородия приводит к снижению послед­него. В частности, чрезмерное внесение минеральных удобрений при­водит к сгоранию гумуса, а уменьшение последнего ведет к снижению почвенного плодородия. Арендаторам же, являющимся временными хозяевами на земле, зачастую нужна сиюминутная выгода в ущерб почвенному благополучию земельного участка в последующие годы, а поэтому пробел в законе влечет за собой значительные негативные последствия в виде нерационального использования земель;

- отсутствие несовершенств в законе, которые парализуют его результативность, и принятые правовые нормы оказываются бесполез­ными для правового регулирования рационального использований земель. Например, к числу таких несовершенств следует отнести суще­ствовавшую в ст. 50 старого Кодекса РФ об административных пра­вонарушениях формулировку «бесхозяйственное использование зем­ли», которая не содержала правовых критериев, а значит, и невозмож­но применение правовых санкций за подобное деяние.

Значительным несовершенством до реформируемого земельного законодательства явилось отсутствие в нем точной терминологии, ко­торой начинают снабжаться вновь принимаемые нормативные акты о земле. Так, в Федеральном законе от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиора­ции земель» (в ред. от 10.01.2003) даются все необходимые понятия, применяемые в этом законе, что способствует значительному облег­чению правоприменительной практики.

Как земельное законодательство дореволюционной России, так и законодательство советского периода не содержало ни в одном из
земельных кодексов России понятия земель как объекта правоотно­шений. В результате дискуссионным остается предмет земельного
права, существенно затрудняется правовое регулирование, направлен­ное на рациональное использование земель;

- наличие эффективного правоприменительного механизма, без которого принятые земельно-правовые нормы остаются бездейству­ющими. В частности, закон о плате за землю может эффективно и пол­но применяться благодаря специальной Инструкции о порядке приме­нения этого закона, позволяющей его исполнителям правильно понять сложности правоприменительной практики, произвести расчет платы за землю, не прийти в тупик при сложных и нестандартных ситуаци­ях, в которых складываются правоотношения данного вида;

- наличие необходимого материального обеспечения для успешной реализации законодательства, регулирующего земельные отношения. В частности, законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государствен­ную Думу России только при наличии заключения Правительства РФ (п. 3 ст.   104 Конституции РФ);

- своевременное и правильное корректирование правового ре­гулирования земельных отношений, при котором законодатель дер­жит руку «на пульсе» правоприменительной практики и своевремен­но реагирует на свои ошибки, вызванные несовершенством правовых норм.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что правовое обеспечение рационального использования земель представ­ляет собой сложный комплекс правовых Средств, системное использование которых позволяет достичь решения задачи рационального ис­пользования земель.

Требование же .рационального использования земель является глав­ной задачей земельно-правового регулирования, достижению которой посвящена практически каждая норма российского земельного права. В каждой норме, в том числе и не относящейся к земельному законо­дательству, содержатся положения, способствующие решению данной задачи: наследственные правоотношения, сделки с недвижимостью, предпринимательская деятельность и т.д. содержат прямые или кос­венные положения по рациональному использованию земель.

9.6. Понятие и общая характеристика охраны земель

Правовая охрана земель — это охрана их правовыми средствами, т.е. путем установления прав и обязанностей по отношению к земле государственных органов, предприятий, учреждений и граждан путем запретов и дозволений, путем поощрения заботливых собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и наказания право­нарушителей (ст.  12 ЗК).

Необходимость охраны земель закреплена в Конституции РФ, в ЗК РФ (ст. 31), в земельном законодательстве и в правовых актах субъек­тов РФ.

Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей тер­ритории. Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности зем­ли быть естественным основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственным (операционным) базисом хозяй­ственной и иных видов деятельности.

Целями охраны  земель являются:

• предотвращение деградации, загрязнения и захламления. Нару­шения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности;
• обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, нарушению или другим неблагоприятным воздействиях в результате хозяйственной деятельности.

Охрана земель включает систему правовых, организационных, эко­номических и др. мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращения необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вр.едных воздействий, а так же на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, на воспроизводство и повышение плодородия почв.

Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям с учетом зональных, региональных особенностей и ставит следующие цели:

• предотвратить деградацию и нарушение земель, другие неблаго­приятные, последствия хозяйственной деятельности путем стимулиро­вания природоохранных технологий производства, введения компенса­ционных выплат всем пользователям земли за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других соб­ственников и пользователей земли и экономической обстановкой в целом;
• обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению;
• создать механизм учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечение пользователей земли экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участ­ков.

В содержании охраны земель входят: рациональная организация земель; восстановление и повышение плодородия почв, а также дру­гих полезных свойств земли, защита от водной и ветровой эрозии и т.п.

За счет средств республиканского и местного бюджета осуществ­ляются республиканские и региональные программы по охране земель. В интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оцен­ки состояний почв Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериаль­ных и радиоактивных веществ в почве (ст.   13 ЗК РФ).

При размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплу­атацию новых и реконструируемых объектов строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на со­стояние земель, должны предусматриваться и осуществляться меро­приятия по охране земель.

Земельным законодательством разработаны виды стимулирования рационального использования и охраны земель, которое включает:

• выделение средств из федерального бюджета республик в соста­ве РФ и других субъектов федерации, местных бюджетов, внебюджет­ных фондов охраны земель для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли, а также частичную компен­сацию при снижении доходов в результате консервации земель, нару­шенных не по вине лиц, использующих эти земли;
• освобождение от платы за земельные участки,   находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения и в период, предусмотренный проектом  производства работ;
• компенсацию убытков, причиненных снижением доходов в резуль­тате временной консервации земель, нарушения использования земель вследствие стихийных бедствий, передачи земель под государственные и муниципальные защитные лесные насаждения и иные природоохран­ные объекты;
• поощрение граждан, ведущих крестьянское фермерское хозяйство, членов колхозов, кооперативов, акционерных обществ, работников со­вхозов, лесхозов и других предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда;
• установление повышенных цен на экологически чистую сельско­хозяйственную  продукцию;
• полную  или частичную  компенсацию собственникам земель и другим  пользователям  земель произведенных ими затрат по  охране земель, повышению плодородия почв.  Она производится из средств федерального бюджета и бюджетов других субъектов Федерации при подтверждении соответствующим земельным органом объемов выпол­ненных работ, предусмотренных государственными комплексными про­граммами повышения плодородия почв и проектами внутрихозяйствен­ного землеустройства в порядке, установленном законодательством РФ и правовыми актами субъектов РФ.

Требование рационального использования земли неотделимо от ее охраны. Нерациональное использование земли, потребительское и бес­хозяйственное отношение приводит к нарушению выполняемых ею функций, снижению ее природных свойств.' Поэтому целью охраны земель является предупреждение истощения почв, загрязнения поверх­ности земли, повышение плодородия почв и сохранение их природных качеств и свойств.

В связи с появлением частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на землю и многообразием форм исполь­зования земли возникает большая необходимость в охране, прежде всего, частной и других форм собственности на землю и прав пользо­вателей этой землей.

Под охраной права частной, государственной, муниципальной .и иных форм собственности на землю следует понимать охрану принадлежа­щего им права владения, пользования и распоряжения землей.

Охрана прав пользователей землей заключается в охране прав и законных интересов указанных субъектов права и ответственности за нарушение возложенных на них обязаностей.

Различная роль земли в отдельных областях народного хозяйства обусловливает особенности их правового режима, а это в свою оче­редь, определяет специфику охраны этих земель.

Конечная цель охраны всех земель состоит в обеспечении рацио­нального и эффективного их использования всеми пользователями землей, которым они предоставлены.

Право собственности на землю защищается законом против любых неправомерных вторжений в сферу власти собственников. Все* орга­низации, предприятия и граждане обязаны уважать это право и не совершать никаких действий в его нарушение. В законодательстве подчеркивается, что действия, в прямой или скрытой форме наруша­ющие право частной, государственной и иных форм сббственности на землю, запрещаются.

Нарушенные права пользователей землей подлежат восстановле­нию в порядке, предусмотренном законодательством РФ.

Пользователи землей вправе требовать прекращения любых неза­конных действий и отмены решения должностных лиц, направленных на неправомерное изъятие земель. Органы прокурорского надзора должны опротестовывать подобные незаконные действия и решения.

Если нарушение прав пользователей землей было вызвано преступ­ными действиями виновных, последние подлежат привлечению к от­ветственности в установленном законом порядке.

Охрана прав пользователей землей гарантирует указанным субъек­там права возможность беспрепятственно пользоваться землей, успе­шно осуществлять на ней ту деятельность, для которой земля предо­ставлена.

При проектировании, эксплуатации новых и реконструируемых зда­ний, строений и сооружений, внедрении новой техники и новых тех­нологий должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель, соблюдению экологических, санитарно-гигиенических и других установленных требований (норм, правил, нормативов).

Оценка негативного воздействия на состояние земель и эффектив­ности предусмотренных мероприятий по использованию и охране зе­мель проводится на основе экологических, санитарно-гигиенических и иных экспертиз, без положительного заключения которых запрещаются внедрение новой техники и новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, финансирование строительства и реконструкции производственных и других объектов.

Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения на этих землях жилых домов, объектов производственного и социально-культурного назначения, проведения на них мелиоративных и культур­но-технических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химиче­ского воздействия.

Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактив­ное и химическое загрязнение земель, повлекшее их изъятие из хо­зяйственного оборота или ухудшение качества, полностью возмещают убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного произ­водства (ст. 57 и 58 настоящего Кодекса), а также компенсируют за­траты на дезактивацию земель, подвергшихся загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования, либо возме­щают собственникам этих земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации (ст.   14 ЗК РФ).

(?)   Контрольные вопросы

1. Какие объективные обстоятельства, послужили закреплению рациональ­ного использования земель в качестве главной задачи российского земельно­го законодательства?
2. В нем выражается количественная сторона рационального использова­ния земли?
3. В чем выражается качественная сторона рационального использования земли?
4. В чем выражаются особенности рационального использования сельско­хозяйственных земель в отличие от других видов и категорий земель?
5. В чем заключается правовое значение стимулирования рационального использования земель?
6. В чем проявляется роль и значение профилактических мероприятий по нарушению земельного законодательства и возникновению их последствий?
7. Какие пресекательные правовые мероприятия для правового обеспече­ния рациональной хозяйственной эксплуатации земель содержит российское земельное  законодательство?
8. Какие правовые возможности для рационального использования земель должны быть предусмотрены в земельном законодательстве?
9. Каково  воздействие других элементов правовой системы Российской Федерации на правовое обеспечение рационального использования земель?
10. Каковы понятие и общая характеристика охраны земель в России?
11. В чем заключается взаимосвязь охраны права частной, государствен­ной, муниципальной и иных форм собственности на землю с правами пользо­вателей  землей?