8.1. Понятие и общая характеристика земельно-процессуального права

Процесс (от лат. processus — продвижение) представляет собой совокупность последовательных действий, направленных на достиже­ние чего-либо.

Для формирования общего понятия правового процесса необходи­мо уяснить, какое место занимает он в деятельности исполнительных государственных органов, а также органов местного самоуправления, и какую сферу охватывает: какие органы его осуществляют, представ­ляет ли он только порядок деятельности соответствующих юрисдик-ционных органов по разрешению споров и принудительному осущест­влению права или представляет собой более широкое понятие, вклю­чая и положительные моменты осуществления прав и обязанностей субъектов определенных общественных отношений.

Земельный процесс как правовое явление охватывает правопри­менительную деятельность государственных органов исполни­тельной власти всех уровней и органов местного самоуправления, заключающуюся в решении конкретных задач земельно-правово­го регулирования, и сопровождается определенной процессуальной формой.

Сфера земельно-процессуального правового регулирования много­гранна и включает практически все стороны земельно-правового ре­гулирования.

Задачей земельного законодательства является регулирование зе­мельных отношений в целях обеспечения рационального использова­ния и охраны земель, создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле. Оно создает условия для воспроизводства, повышения плодородия почв, сохранения и улучше­ния окружающей среды, защиты прав на землю всех субъектов земель­ных отношений.

В каждой отрасли российского права принято различать нормы материального и процессуального права. Каждой значительной части материальной земельно-правовой нормы соответствуют процессуаль­ные земельно-правовые нормы.

Процессуальная норма представляет собой установленное или сан­кционированное государством общеобязательное правило поведения государственных органов и их организаций, а также граждан при уча­стии их в процедуре, имеющей целью достижение определенного пра­вового результата, или применение норм материального права. Ины­ми словами, процессуальная норма способствует реализации норм материального права.

Во многих случаях для более эффективного решения вопросов (с учетом общественных и личных интересов), возникших на практике, процессуальная норма объективно необходима — она способствует соблюдению законности при осуществлении организациями и лицами своих прав и обязанностей.

Процессуальные нормы способствуют достижению того результа­та, который необходим для нормальной реализации материальной нор­мы. Основная функция материальной нормы — прямая регламентация поведения граждан, их коллективов, органов государства. Вместе с тем эти нормы (процессуальные и материальные) имеют общую цель — обеспечение правопорядка в обществе. Следует отметить, что процес­суальная норма, в отличие от материальной, самостоятельного значе­ния не имеет. Однако само существование материальных норм еще не обеспечивает осуществления гражданами и организациями принад­лежащих им прав. Должна существовать норма, в которой указывались бы обстоятельства реализации этих прав и обязанностей. Только при таком условии можно избежать правонарушения. Например, государ­ству принадлежит право распоряжения землей, которое выражается в предоставлении земельных участков в собственность, владение, пользо­вание или аренду отдельными землепользователям. Для того чтобы это право было реализовано, государство (в виде его органов) должно со­вершить ряд действий, предусмотренных процессуальными нормами земельного права: рассмотреть поступившие ходатайства, принять ре­шение по делу, определить границы участка в натуре, разрешить воз­никший спор и т.д.

Вопрос о существовании самостоятельных отраслей процессуаль­ного права в юридической литературе до сих пор является спорным.

Причем некоторые авторы полагают, что каждой отрасли материаль­ного права должна соответствовать особая процессуальная отрасль. К таким отраслям следует отнести уголовно-процессуальное, граждан­ско-процессуальное и административно-процессуальное право.

В монографии, специально посвященной процессуальным вопросам, авторы высказывают свою точку зрения на эту проблему: «Нам пред­ставляется, —пишет И.А. Иконицкая, — что процессуальная отрасль заслуживает и должна обслуживать одновременно материальную отрасль. Правда, в таких отраслях советского права, как трудовое земельное, колхозное, еще недостаточно в количественном отношении того правового материала, который мог бы сформироваться в соответ­ствующую процессуальную отрасль. Поэтому в ряде случаев для реа­лизации материальных норм пользуются процессуальными нормами, содержащимися в источниках разноименных отраслей права»¹.

Однако проведение земельной реформы в России, установление многообразия форм собственности на землю и хозяйствования на ней, переход к рыночной экономике, где земля выступает в качестве това­ра и является объектом различных сделок (купли-продажи, залога, аренды и др.), вынуждает законодателей задуматься о создании пра­вового материала для положительного решения вопроса о процессу­альном земельном праве, для укрепления законности в земельных от­ношениях.

В основе формирования отраслей права лежат как объективные, так и субъективные факторы. К последним следует отнести количествен­ное накопление правового материала. До тех пор, пока его не накоп­лено в достаточном количестве, процессуальные и материальные нор­мы могут существовать в одной отрасли права.

Для выяснения соотношения материальных и процессуальных норм в земельном праве необходимо обратиться к земельному законодатель­ству, проанализировать ряд статей ЗК РФ, где установлен порядок предоставления и изъятия земельных участков. Эти статьи решают процессуальные вопросы предоставления и изъятия земель в собствен­ность, владение, пользование или аренду. Из содержания данных ста­тей можно уяснить, что предоставление земельных участков осуществ­ляется в порядке отвода, который производится на основании реше­ния соответствующего органа местного самоуправления. Однако приступить к владению и пользованию предоставленным земельным участком до установления компетентными органами Государственного земельного комитета РФ конкретного участка в натуре и выдачи документа, удостоверяющего это право, запрещается.

Соответствующие статьи ЗК РФ содержат материально-правовые и процессуально-правовые нормы. Из содержания статей видно, что предоставление и изъятие земельных участков совершается в опре­деленном процессуальном порядке. Установлен порядок возбуждения дела о предоставлении земельного участка, определены органы и сро­ки рассмотрения ходатайства, порядок подготовки документации об изъятии и предоставлении участка, форма и содержание принятого решения, права и обязанности сторон при рассмотрении вопроса и др.

Соотношение материальных и процессуальных норм в земель­ном праве выражается в следующем:

• процессуальные нормы являются производными от материальных;
• материальные и процессуальные нормы имеют один и тот же (в конечном счете) объект регулирования — отношения по поводу
  земли, хотя есть и различия;
• земельно-процессуальные отношения отличаются от материаль­ных тем, что первые связаны непосредственно с порядком организа­ции деятельности органов по применению материальных норм земель­ного права.

Отношения материального права возникают по поводу самого объекта земельных отношений.

8.2. Соотношение процессуальных норм земельного права с административным, гражданским и уголовным правом

Разграничение отраслей права между собой определяется прежде всего предметом правового регулирования. Предметом земельного права являются земельные отношения.

В административном праве регламентации подвергается сама дея­тельность государственных органов и акцент больше делается на фор­му, нежели на содержание деятельности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Админи­стративное право ограничивается лишь определением структуры этих органов и их основных функций по государственному регулированию земельных отношений. Нормы, устанавливающие порядок формирова­ния земельных органов, являются административно-процессуальными. Административное право можно рассматривать как обобщающую от­расль в силу того, что нормы, в нее входящие, регулируют отношения, охватывающие организацию деятельности государства в лице соответствующих государственных органов и органов местного самоуправле­ния во всех областях общественной жизни. Поэтому нормы админис­тративного права, определяющие структуру, порядок организации ука­занных органов, проникают во все отрасли права. Но это отнюдь не означает, что все вопросы государственного регулирования земельных отношений подпадают под действие норм административного права. Последние устанавливают общие положения, тогда как специфика регулирования, например, земельных отношений находит свое отраже­ние в нормах земельного права.

Особенность земельного процесса заключается в том, что в каче­стве критерия, определяющего его структуру, выступают функции го­сударственного регулирования земельных отношений. Административ­ный процесс делится на виды в зависимости либо от органов, рассмат­ривающих конкретное дело, либо от характера конкретных дел в сфере регулирования земельных отношений. Оба процесса относятся к од­ной области управленческой деятельности государственных, органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного само­управления. Каждый из них является самостоятельным видом процесса, имеющим свою специфику. Так, административный процесс можно рассматривать как деятельность по реализации материальных адми­нистративно-правовых норм и установленных ими санкций. В этой связи возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности: правоприменительной и правоохранительной¹.

Правоохранительная деятельность представляет собой двуединый процесс. В зависимости от условий выступает та или иная сторона деятельности государственных органов по применению норм права. Отсюда следует, что правоприменительная деятельность государствен­ных органов в зависимости от условий может осуществляться в раз­личных процессуальных формах.

Таким образом, участниками юридического процесса как правопри­менительной деятельности могут быть:

• соответствующие исполнительные органы РФ и субъекты РФ, а также органы местного самоуправления;
• юридические лица;
• граждане.

Соотношение земельных и гражданских процессуальных норм. Во-первых, здесь необходимо прежде всего указать на различия в объектах материальных, а следовательно, и процессуальных. Для гражданско-процессуального права — это большей частью имуществен­ные отношения, а также личные неимущественные, но связанные с иму­щественными отношениями.

Данные отношения облечены в товарно-денежную форму. Земля также является недвижимостью (имуществом) и участвует в граждан­ском обороте. Но это имущество особого рода.

Во-вторых, гражданский процесс — это средство осуществления правосудия. Он имеет место в деятельности органов суда (или арбит­ража) и носит правоохранительный характер.

Точками соприкосновения гражданского и земельного процесса принято считать земельные споры.

Включение земли как недвижимости в гражданский оборот влечет за собой ее участие в сделках. Земельно-правовые сделки имеют сме­шанный правовой режим, поскольку они одновременно регулируются нормами гражданского и земельного права. В силу этого на них рас­пространяются общие и особенные правила сделок.

Специфика земельных споров состоит в том, что они в меньшей степени затрагивают право собственности на землю, а в большей — право пользования землей. Гражданские имущественные споры, наобо­рот, как правило, затрагивают право собственности.

При разрешении земельных споров судьи исходят из общих прин­ципов осуществления правосудия, их деятельность определяется нор­мами гражданско-процессуального права. Но поскольку объектом спора выступает земля, поскольку этот вид спора относится к земельно-пра­вовым отношениям, которые регулируются нормами земельного зако­нодательства с учетом норм гражданского законодательства.

Здесь следует добавить, что поскольку земельно-процессуальные отношения являются производными от земельно-материальных, то их правовая природа не меняется в зависимости от органов, в каком они разрешаются¹.

Однако возникло много сложных проблем и связанных с ними вопросов, в том числе по поводу разрешения земельных споров. Земля признана недвижимостью, законом разрешаются сделки с земельны­ми участками, расширена сфера применения норм гражданского пра­ва в регулировании земельных отношений между участниками зе­мельных отношений. В земельно-процессуальных отношениях приме­няются нормы ГПК РФ и АПК РФ.  Применение к регулированию земельных отношений ГК РФ, ГПК РФ и АПК РФ требует основа­тельного изучения теории гражданского процесса и концепции раз­граничения норм земельного и гражданского законодательства, дей­ствующих в одной и той же области регулирования земельных от­ношений.

Если до начала перестройки экономики превалировали админист­ративные методы разрешения земельных споров, то в настоящее вре­мя происходит существенный сдвиг в сторону более широкого исполь­зования норм гражданского, гражданско-процессуального и арбитраж-но-процессуального законодательства при разрешении этих споров. Если же для разрешения земельных споров будут созданы специаль­ные органы (земельные комиссии, земельные суды), встанет вопрос о формировании особого земельно-процессуального права.

Соотношение земельных и уголовных процессуальных норм. Если обратиться к уголовному судопроизводству, то можно заметить, что здесь процесс всегда связан, с деятельностью органов правосудия и определяется как регламентированная законом деятельность государ­ственных органов по разрешению споров и принудительному осущест­влению права.

Процессуальные нормы выступают механизмом для реализации материальных норм уголовного права.

Задачами уголовного судопроизводства является быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение пра­вильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший пре­ступление был подвергнут справедливому наказанию, и ни один неви­новный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден.

Уголовное судопроизводство должно способствовать укреплению законности и искоренению преступлений, охране интересов общества, прав и свобод граждан в духе неуклонного соблюдения Конституции РФ, конституций республик в составе РФ и законодательных актов субъектов РФ.

В этой связи земельный процесс выступает как объект для приме­нения уголовно-процессуальных норм. Они вступают в действие тогда, когда совершаются серьезные нарушения земельного законодательства. При наличии конкретного факта преступного деяния применяются нор­мы уголовного права, а порядок их применения регламентируется уго­ловно-процессуальными нормами.

Как известно, процессуальные нормы таких развитых отраслей пра­ва, как административное, гражданское и др., могут обслуживать не
только одноименные материальные отрасли, но и иные.

8.3. Виды земельного процесса

Каждой материальной земельно-правовой норме соответствует про­цессуальная земельно-правовая и иная норма. Например, предоставле­ние земельного участка (реализация права на него, предусмотренного материальной земельно-правовой нормой) осуществляется по опреде­ленной процедуре: подача заявки, рассмотрение заявки, принятие ре­шения, реализация решения на практике, обжалование решения заин­тересованными лицами и т.п.

Отсутствие у материальных земельно-правовых норм обеспечитель­ных процессуальных норм оставляет первые пустой безжизненной декларацией. Так, отсутствие в законе в качестве исполнительного документа решений по земельным спорам, принимавшихся местными органами самоуправления, сводило к нулю исполнение этого решения до тех пор, пока таковое решение не обрело в законе статуса испол­нительного документа.

Земельно-процессуальные нормы служат необходимым условием действия на практике материальных земельно-правовых норм, и по­скольку последние в правовой науке нашли определенную классифи­кацию на регулятивные и охранительные, такой же классификации следует подвергнуть и процессуальные нормы.

К числу регулятивных земельно-процессуальных норм, а значит и к регулятивному виду земельного процесса, следует отнести те, кото­рые регулируют применение материальных земельно-правовых норм с диспозициями, не имеющими охранительного характера, например пе­ревод земель из -одного вида угодья в другое; стимулирование земле­пользователей к повышению плодородия почв и мелиорации исполь­зуемых земельных угодий; организация и проведение землеустроитель­ных действий и т.п.

К числу охранительных земельно-процессуальных норм целесооб­разно отнести такие, которые регулируют применение материальных земельно-правовых норм, содержащих санкции за нарушение или иные меры, направленные на пресечение нарушений и восстановление нарушенных земельных отношений. Так, к данной группе принадлежат: возмещение убытков, причиненных нарушением земельного законода­тельства; отмена незаконных решений по земельным вопросам; изъ­ятие самовольно занятых земельных участков и др.

Регулятивные земельно-процессуальные нормы можно классифици­ровать по следующим основным направлениям.

1. Земельно-процессуальные   нормы,  регулирующие   порядок   веде­ния  земельного учета,   земельного   кадастра. Положением   о  поряд­ке ведения земельного кадастра введены такие важнейшие процессу­альные нормы, как единая методика ведения кадастра; виды информа­ции, подлежащие отражению в земельно-кадастровой документации; сроки предоставления кадастровой документации и др.

2. Земельно-процессуальные   нормы,  регулирующие   порядок   пла­нирования   и   программирования   использования   земель. Определяют компетенцию федеральных, государственных и муниципальных органов в данной сфере; порядок составления планов и программ по исполь­зованию и охране земель; порядок принятия и исполнения их, отчета и отчетности органов,  ответственных за реализацию этих планов и программ.

3. Земельно-процессуальные   нормы,  регулирующие  отношения   по предоставлению и изъятию земель (распределению и перераспреде­лению земельных участков). Содержатся в нормативно-правовых ак­тах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправле­ния; в законе о собственности и о разграничении собственности; в законодательстве о регулировании арендных отношений и земельном законодательстве.

Данная группа земельно-процессуальных норм весьма обширна и подразделяется на ряд групп:

а)   нормы, регулирующие порядок предоставления земельных участ­ков, которые в свою очередь можно подразделить на:

• нормы, регулирующие административный порядок предоставле­ния, когда местная администрация в соответствии с установленной процедурой передает лицу, физическому или юридическому, земель­ный участок в собственность, аренду или на ином титуле использо­вания земли;
• нормы, регулирующие гражданский порядок предоставления зем­ли, когда земельные участки продаются физическими и юридически­ми лицами друг другу или сдаются в аренду и субаренду по соответ­ствующим договорам, регистрируемым в местной администрации;

б)   нормы, регулирующие изъятие земельных участков, осуществля­емое по основаниям, определенным в законе;

в) нормы, регулирующие изменение правового режима земель в связи с генеральными планами поселений и их изменением в установ­ленном порядке.

4. Земельно-процессуальные нормы, регулирующие правовое обес­печение надлежащего использования земель, выражающиеся в при­менении установленных агротехнической,  эколого-правовых и иных норм при хозяйственной эксплуатации земельных участков. Например,
предприятия и граждане, ведущие сельское хозяйство, обязаны выпол­нять комплекс мер по охране почв, и процесс реализации этого комп­лекса, процедура контроля за реализацией обеспечивают надлежащее использование земель.

5. Земельно-процессуальные нормы, регулирующие порядок осу­ществления государственного контроля за использованием земель.
В данной группе норм содержатся не только регулятивные, но и охра­нительные процессуальные нормы. Так, порядок посещения должност­ными лицами земельных угодий для проверки соблюдения земельно­го законодательства в использовании этих земель относится к числу регулятивных норм; дача предписаний этими лицами на предмет уст­ранения нарушений, приостановка хозяйственной деятельности на этих участках до  устранения   нарушений  регулируются  охранительными земельно-процессуальными  нормами.

Как уже отмечалось, контроль за порядком использования земель осуществляется не только специально уполномоченными на то орга­нами, но и другими, в том числе и судами. Так, согласно ст. 226 ГПК РФ и ст. 141 АПК РФ суды через исполнение частных определений, вынесенных ими по выявленным нарушениям в ходе рассмотрения судебных дел, контролируют устранение нарушений, допущенных уча­стниками земельных правоотношений.

В силу этого процессуальные нормы, регулирующие порядок госу­дарственного земельного контроля, содержатся не только в земельно-правовых нормативных актах, но и в нормативных актах иной право­вой природы (в частности, в гражданско-правовых).

6.   Земельно-процессуальные нормы, регулирующие охранитель­ную государственную функцию в отношении использования и ох­раны земель. Несмотря на преимущественно охранительный характер норм данной группы, в ней содержатся и регулятивные нормы. Напри­мер, нормы, регулирующие порядок обращения в суд и арбитражный суд за защитой нарушенных прав, больше тяготеют к регулятивной, чем к охранительной природе.

Охранительные земельно-процессуальные нормы можно подразделять на нормы, регулирующие применение наказаний и нормы, регулирующие порядок разрешения споров между субъектами земельных правоотношений.

Земельно-процессуальные нормы, регулирующие порядок примене­ния наказаний, содержатся как в земельном законодательстве, так и нормативно-правовых актах, являющихся головными для соответству­ющих отраслей законодательства (КоАП РФ, УПК РФ).

Земельно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разреше­ния споров между субъектами земельных правоотношений, содержат­ся в основных процессуальных актах, регулирующих порядок отправ­ления правосудия по конкретным делам судами государственной сис­темы (ГПК РФ, АПК РФ), а также договорными (третейскими судами).

Земельно-Процессуальное регулирование наказаний в целом отра­ботано в действующем законодательстве и на практике относитель­но неплохо. Кроме того, наказания применяются государственными органами и должностными лицами, имеющими необходимую подготовку и квалификацию.

Совершенно иная картина наблюдается в земельно-процессуальном регулировании порядка разрешения споров между субъектами земель­ных правоотношений. Во-первых, вся организация и фактическое про­ведение дел по данным спорам лежит на сторонах, которые не всегда обладают необходимыми навыками в этом вопросе. Во-вторых, земель­но-процессуальное регулирование споров в сфере землепользования недостаточно отработано в силу относительно недавно возникших рыночных отношений в данной сфере.

8.4. Структура земельного процесса

В качестве критерия определения структуры земельного процес­са необходимо взять содержание рассматриваемых дел. Можно выде­лить   следующие   виды   производства:

• производство   по  делам   о   предоставлении земельного  участка;
• производство  по делам  об изъятии земельного участка;
• землеустроительное  производство. Его  можно  рассматривать в качестве составной части производства по делам о предоставлении и
• изъятии земельного участка;
• производство   по  разрешению   земельных   споров;
• производство    по   осуществлению    государственного    контроля за рациональным использованием   и   охраной  земель.

Общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производства, регулируются нормами, составляющими самостоятельные институты земельного права, и относятся к земельно-процессуальным нормам.

Рассмотрим подробнее отдельные виды производства.

Предоставление и изъятие земель. Предоставление земель осу­ществляется в форме землеотводного процесса. Изъятие земель — в форме процесса по изъятию. Эти процессы состоят из ряда стадий, последовательность проведения которых определена в законе.

Землеотводный процесс включает следующие стадии:

1. утверждение акта о "предварительном согласовании места раз­мещения объекта;
2. проведение проектных изыскательских работ;
3. принятие постановления о предоставлении земельного участка;
4. установление границ земельного участка на местности и состав­ление его плана или чертежа;
5. государственная регистрация и выдача документов, удостоверя­ющих право на землю.

Цель законодательного регулирования действия по предоставлению земель — обеспечение правильного отвода земель и полный учет прав и интересов будущих собственников, землевладельцев, землепользова­телей и арендаторов.

Таким образом, предоставление земель — это правовой землеотвод­ный процесс наделения субъектов права пользования землей опреде­ленными правами и гарантиями.

Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, заинтересованные в выделении зе­мельного участка для строительства, обращаются в государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных уча­стков, с заявлением, в. котором должно быть указано назначение объек­та, дано его технико-экономическое обоснование либо соответству­ющие расчеты и испрашиваемое право на земельный участок.

Эти органы с учетом социально-экономических, экологических и градостроительных условий принимают решение о предоставлении участка, что является основанием для выбора в установленном поряд­ке земельного участка, определения границ этого участка в натуре (на местности) и оформления комитетом по земельным ресурсам и зем­леустройству акта о предварительном согласовании места размещения объекта, а в необходимых случаях его санитарной (охранной) зоны.

В случае, когда для размещения объекта необходимо изъятие зе­мельных уч[асткрв или их частей у землепользователей, соответствующий орган информирует собственников этих участков о их возмож­ном выкупе.

Указанные органы принимают постановление об утверждении акта о предварительном согласовании места размещения объекта по одно­му из вариантов или об отказе в размещении объекта.

При предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, может быть проведен сход граждан по поводу изъятия и предоставле­ния земельных участков под объекты, деятельность которых затраги­вает интересы указанных народов и групп. Соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления принимает постановление о предварительном согласовании места размещения объекта с учетом итогов этого схода.

Постановление об утверждении акта является основание для под­готовки землеустроительной документации по предстоящему изъятию, определению размеров возмещения убытков и потерь сельскохозяй­ственного и лесохозяйственного производства.

Постановление соответствующего органа о предварительном согла-. совании места размещения объекта является основанием для разра­ботки проектной документации и действует в течение трех лет.

В случаях, когда место для окончательного размещения объекта принято с нарушением требований российского законодательства и законодательства субъектов РФ, органы, осуществляющие государствен­ный контроль за исполнением и охраной земель, вправе обжаловать это решение в суд.

После согласования и утверждения проекта на строительство граж­дане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образова­ния юридического лица, а также юридические лица, на основании утверж­денных актов о предварительном согласовании места размещения объек­та или генеральных планов и проектов застройки (в городах и других населенных пунктах) обращаются в государственный орган исполнитель­ной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков, с ходатайством (заявлением) о предоставлении земельного участка.

По представлению соответствующего комитета по земельным ре­сурсам и землеустройству соответствующий орган рассматривает пред­ставленные материалы и принимает решение об условиях предостав­ления земельного участка.

Ходатайства юридических лиц и заявления граждан о предостав­лении земельных участков для предпринимательской деятельности рассматриваются соответствующими органами в двухмесячный срок, а заявления граждан для иных целей — в месячный срок, если не установлен иной срок законами субъектов РФ,

Следует отметить, что в проекте Земельного кодекса, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, более четко определена последовательность стадий землеотводного процесса, определены по­следовательность совершения этих действий, права местной админист­рации по предоставлению земель и их органов по, выдаче собственни­кам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам права пользо­вания землей.

Представляется, что в действующем законодательстве именно сей­час появляется все больше и больше земельно-процессуальных норм, регулирующих предоставление и изъятие земель, землеустройство, зе­мельный контроль, разрешение земельных споров. В земельном праве появилась реальная возможность наряду с материальным правом сфор­мулировать и процессуальное право, как это уже сделали админист-ративисты.

Необходимо различать действия по предоставлению земли в соб­ственность, владение, пользование или аренду от оснований возникно­вения права собственности, землепользования, землевладения, включа­ющего сложный фактический состав:

• решение о предоставлении земли в собственность, владение, пользование или аренду, а также в субаренду и сервитут;
• отвод земли в натуре;
• юридическое оформление этого права.

Для возникновения права пользования землей необходимо наличие указанных трех юридических фактов. Если хотя бы один из них от­сутствует, то указанные права не могут считаться возникшими. В зе­мельном законодательстве сказано, что приступить к пользованию предоставленным земельным участком до установления соответству­ющими землеустроительными органами границ этого участка в нату­ре (на местности) и выдачи документа, удостоверяющего право пользо­вания землей, запрещается.

В некоторых случаях необходимым условием для возникновения права пользования землей помимо указанных трех юридических фак­торов является также заключение социального соглашения (имену­емого актом или договором о предоставлении в пользование земель­ного участка) между органом, отводящим землю, и будущим субъектом права. При этом в сложный фактический состав, порождающий это право, входят не только названные выше юридические факты, но и заключение указанного выше соглашения и выдача землепользователям специальных документов, оформляющих их права, и государствен­ная регистрация земельных участков.

До ЗК РФ оформление права пользования земельным участком требовалось не всегда. Например, колхозники и проживающие в сель­ской местности рабочие и служащие не получали никаких докумен­тов, удостоверяющих право пользования отведенными им приусадеб­ными участками.

Иногда эти документы были в виде двусторонних письменных со­глашений, заключаемых между органами, предоставившими в пользо­вание земельные участки, и землепользователями. Такие соглашения не только удостоверяли их право на землю, но и фиксировали их пра­ва и обязанности. В большинстве случаев они назывались актами о предоставлении в пользование земельных участков. Иногда эти согла­шения получали название договоров.

Юридическое значение всех перечисленных видов документов за­ключается в том, что они являются основными и наиболее бесспорны­ми доказательствами наличия у их держателей права собственности, владения, пользования или аренды земельных участков.

Наряду с предоставлением в собственность, земля предоставляет­ся в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, во временное пользование, в аренду.

Землеустроительное производство. Землеустройство — это правовой процесс, в соответствии с которым собственники и другие землепользователи наделяются определенными материальными и про­цессуальными правами.

Землеустроительный процесс делится на стадии. Стадии землеус­троительных работ — это определенная группа землеустроительно-процессуальных действий по каждому виду землеустройства¹.

Землеустроительный процесс состоит из следующих стадий:

1. подготовительные работы к составлению землеустроительного процесса;
2. разработка прогнозов, схем, проектов землеустройства;
3. рассмотрение и утверждение проектной документации;
4. перенесение проекта в натуру (на местность);
5. оформление и выдача землеустроительных материалов и доку­ментов;
6. осуществление авторского надзора за выполнением землеустрой­ства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами;
7. государственная экспертиза землеустроительной документации (ст. 6 указ ФЗ).

1.  Подготовительные работы к составлению землеустроитель­ного проекта. Составлению землеустроительного проекта предшеству­ет выезд на место представителя землеустроительного органа для оп­ределения фактического положения землепользования (при участии заинтересованных пользователей земель и в присутствии представи­теля органа местного самоуправления). В частности, выяснению под­лежат основания и характер прав указанных субъектов на земли, под­лежащие землеустройству, расположение и размещение этих земель, их границы, а также пожелания об изменении границ.

2.    Разработка   прогнозов,   схем,   проектов землеустройства. Раз­работку прогнозов,  схем,  землеустроительных проектов производят
исходя из экономических, естественно-исторических и других конкрет­ных условий землеустраиваемых хозяйств. Например, работу по состав­лению землеустроительных проектов, как правило, подразделяют на две основные стадии: составление эскизного проекта и составление деталь­ного (технического) проекта. Для отдельных частей проекта состав­ляют несколько вариантов, из которых после экономического анализа выбирают лучший.

Важным разделом землеустроительного проекта является план по проведению намеченных в нем мероприятий с указанием срока их выполнения, порядка их осуществления и необходимых для этого средств.

Землеустроительный проект составляется при участии заинтересо­ванных землепользователей. Содержание проекта определяется преж­де всего специализацией хозяйства и требованиями рациональной организации производства, а также природными особенностями зоны расположения хозяйства.

Составление землеустроительного проекта оформляется специаль­ным протоколом.

3.      Рассмотрение    и   утверждение    проектной    документации — одна из важных стадий землеустроительного процесса. При предъяв­лении проекта землепользователям могут быть заявлены землеустро­ительному органу претензии. Если претензии признаются основатель­ными, в проект вносят соответствующие изменения. Отклонение пре­тензий дает право заинтересованным субъектам права подать жалобы в тот государственный орган, к ведению которого относится утверж­дение, землеустроительного проекта.

При рассмотрении предъявленного землеустроительного проекта у заинтересованных землепользователей могут возникнуть те или иные споры между собой. Эти споры либо решаются на месте представите­лем землеустроительного органа, либо переносятся в тот орган, кото­рый будет утверждать землеустроительный проект.

Предъявление сторонам землеустроительного проекта должно про­исходить обязательно в присутствии представителя органа местного самоуправления и представителей землепользователей.

Проект внутрихозяйственного землеустройства тщательно прове­ряется начальником отдела (партии) и после рассмотрения на техни­ческом совещании землеустроительной экспедиции представляется колхозам — на обсуждение общего собрания (собрания уполномочен­ных колхоза) или расширенного заседания правления колхоза, совхо­зам — на обсуждение производственного совещания совхоза.

Утверждение землеустроительного проекта, составленного инжене­ром-землеустроителем, производится комитетом зпо земельным ресур­сам и землеустройства района. Одновременно с рассмотрением про­екта соответствующий орган обсуждает все поданные на этот проект жалобы и разрешает те споры между пользователями земель, которые не были урегулированы на месте. Утверждение землеустроительного проекта оформляется решением. Если соответствующий орган сочтет составленный землеустроительный проект неудовлетворительным или нарушающим права указанных субъектов права, он рекомендует внес­ти в проект необходимые поправки. После обсуждения рекомендаций соответствующего органа и внесения необходимых поправок проект переносится в натуру.

4.    Перенесение   проектов   в   натуру   (на  местность) заключает­ся в установке на землеустраиваемых территориях специальных ме­жевых знаков  (столбов) установленных образцов.  Совершение этих действий возлагается на соответствующие землеустроительные орга­ны. Исполнение землеустроительного проекта происходит при обяза­тельном участии заинтересованных пользователей земли.

5.     Завершающей    стадией   землеустроительного    процесса   явля­ется оформление и выдача землеустроительных материалов и доку­ментов.

6.    В реализации проекта  землеустройства значительная   помощь может быть оказана его составителями.   Поэтому новое земельное
законодательство допускает авторский надзор за выполнением проек­та землеустройства землепользователями.

Центр тяжести в соответствующем законодательстве в значитель­ной мере переносится на новый статус личности в земельных отно­шениях. В данном аспекте можно говорить о гуманизации земельно­го законодательства.

Достаточно сравнить ЗК РСФСР 1970 г. с действующим Земельным кодексом, чтобы убедиться в значительно большей защите земельных прав граждан. Эти права в гораздо большей степени обеспечиваются судебной защитой и рассмотрением некоторых земельных дел в арбит­ражном суде. Если в ЗК 1970 г. только одна ст. 134 была посвящена разрешению споров между совладельцами индивидуальных жилых стро­ений о порядке пользования общим земельным участком, то в ЗК зна­чительно большее число статей, о чем уже говорилось выше¹.

Земельные споры порой очень трудно отличить от гражданских спо­ров, объектом которых является имущество. Согласно ГК РФ земля стала недвижимостью и, как любое имущество, активно участвует в гражданском обороте. В зависимости от вида земельного спора, где речь идет о земле как объекте права собственности или когда спор касается порядка пользования земельным участком, применяются как гражданско-процессуальные, так и земельно-процессуальные нормы.

Важная отличительная особенность гражданских споров заключа­ется в том, что они разрешаются только судами (или в арбитраже), в то время как некоторые земельные споры могут быть разрешены в ад­министративном порядке.

Производство по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель. В соответствии с Поло­жением о государственном земельном контроле в Российской Феде­рации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.11.2002 № 833², этот контроль осуществляется органами местного самоуправ­ления и администрациями, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с действующим зако­нодательством.

Эти органы в соответствии со своей компетенцией в администра­тивном порядке налагают штрафы за нарушение земельного законо­дательства. Подробно об этом сказано в указанном Положении.

Задачей государственного контроля является обеспечение соблю­дения всеми землепользователями требований земельного законода­тельства в целях эффективного использования и охраны земель.

Специально уполномоченные государственные органы осуществля­ют контроль за использованием и охраной земель в соответствии со своей компетенцией:

• организуют проверку и экспертизу изменения качественного состо­яния земель;
• принимают меры по устранению нарушений земельного законода­тельства;
• вносят в установленном порядке предложения о консервации де­градированных и загрязненных земель, дальнейшее использование ко­торых может привести к негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции;
• информируют население о состоянии земельного фонда и прини­маемых мерах по охране земель;
• участвуют в работе комиссии по приемке мелиоративных, рекуль­тивируемых и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооружен­ных в целях охраны земель.

(?) Контрольные вопросы

1. Как можно определить государственное регулирование земельных от­ношений?

2. Каковы органы государственного регулирования земельных отношений?

3. В чем состоят функции государственного регулирования земельных отношений?