7.1. Понятие государственного управления землепользованием

Государственное управление землепользованием представляет со­бой организующую деятельность специально уполномоченных государ­ственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных прав на земельные участки, независимо от форм собственности.

Государственное управление землепользованием является частью государственного управления в целом и выделяется в особый инсти­тут земельного права по объекту управления.

Государственное управление землепользованием основывается на праве территориального верховенства государства как суверена и необходимости обеспечивать в землепользовании баланс общегосудар­ственных и частных интересов.

Формы и методы этой деятельности чрезвычайно разнообразны и содержатся в правовых нормах, которые в совокупности образуют важ­ный инструмент земельного права. В настоящее время центр тяжести перемещается от командно-административного управления землей к заново разработанной системе экономического регулирования земель­ных отнрщендй в России, когда субъектами этих отношений выступа­ют миллионы собственников земли — граждан и юридических лиц.

Государственное управление землепользованием предполагает пре­доставление свободы хозяйствования на своей земле субъектам зе­мельных правоотношений, незаконное вмешательство в деятельность сельскохозяйственного предприятия влечет за собой отмену незакон­ных решений виновных государственных органов и должностных лиц с взысканием с них убытков, причиненных этим незаконным вмеша­тельством (ст. 61 и 62 ЗК РФ).

Существенным препятствием для государственного управления зем­лепользованием в стране является создание. стихийных монополисти­ческих объединений, смычек недобросовестных предпринимательских кругов с государственными должностными лицами, а поэтому государ­ственное регулирование должно сопровождаться эффективными анти­монопольными правовыми мероприятиями. В честности, Законом опре­делены равноправие всех форм собственности и всех форм хозяйство­вания; свобода вхождения в рыночные земельные отношения любым хозяйствующим субъектам; предоставление значительных прав орга­нам, осуществляющим антимонопольное регулирование, по пресечению монополистических действий; ответственность должностных лиц, на­рушающих свои должностные обязанности и т.п.

Содержание государственного управления землепользованием про­является в создании государственных органов и законодательном на­делении их соответствующей компетенцией; закреплении форм и ме­тодов управления, а также функций (видов деятельности), которые эти органы должны совершать¹.

Государственные органы, осуществляющие управление и контроль в области землепользования, осуществляют свои функции определен­ными методами: экономическими, административными и организаци­онно-правовыми, которые отвечают природе земельных отношений.

Экономический метод предполагает платность  использования зем­ли, экономическое стимулирование эффективной деятельности в об­ласти управления землепользованием, право собственности на землю, совершение сделок с землей при сохранении ответственности соб­ственников за их рациональное использование, нормирование и лими­тирование в области управления землепользованием.

К административным методам правового управления землепользо­ванием относятся: выдача разрешений на использование земли (зе­мельного участка); лицензирование использования земли; проведение государственной экологической экспертизы.

К организационно-правовым методам управления землепользовани­ем следует относить:  обеспечение безопасного использования земли; рациональную организацию государственного земельного кадастра, создание государственного реестра собственно земель; организацию ведения мониторинга земель.

Функции государственных органов по управлению землепользовани­ем рассчитаны на применение их в тех случаях, когда требуется госу­дарственное вмешательство. Так, при перераспределении земельных участков по договору купли-продажи государственная функция регули­рования этих сделок будет выражаться лишь в регистрации в органах местной администрации и в рассмотрении споров, если таковые возник­нут при заключении, расторжении или в ходе исполнения сделок.

Принципами, на которых основано выполнение государственными органами своих функций являются:

• четкое разделение функций между соответствующими звеньями государственных органов и органами местного самоуправления. Так,
  функция земельного  контроля  возложена на органы  Федеральной службы земельного кадастра России, а функция контроля за экологи­ческой  безопасностью на земельных участках —  на подразделения Министерства природных ресурсов РФ (МПР России);
• недопустимость вмешательства одних государственных органов в функции других, поскольку такое вмешательство может породить неразбериху, уход от ответственности должностных лиц за порученный им участок работы.

Рассмотрим содержание этих функций, а также порядок их осу­ществления по отдельности.

7.2. Органы, осуществляющие государственное управление землепользованием

Согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В силу этого правовое управление землепользованием осуществ­ляется как федеральными органами власти и управления, так и орга­нами власти и управления субъектов РФ.

Государственные органы по характеру управления землепользова­нием можно подразделить на органы общей компетенции и органы специальной компетенции, т.е. регулирующие круг земельных вопро­сов и те, которые занимаются специализированными вопросами управ­ления. Например, ме.стная администрация регулирует вопросы предоставления и изъятия земель, регистрации земельных сделок, принятия Мёр по соблюдению режима природопользования, установленного для данной местности; органы Федерального агентства кадастра объектов Недвижимости¹ осуществляют специализированные функции по под­готовке дел к осуществлению землеустройства на конкретных земель­ных участках; органы санэпиднадзора осуществляют контроль за обес­печением производства экологически чистой продукции и т.п.

ЗК РФ закреплены полномочия субъектов РФ и полномочия орга­нов местного самоуправления в области землепользования (ст. 9—11).

Четко разделены функции между соответствующими звеньями го­сударственных органов и органов местного самоуправления. Так, фун­кция земельного контроля возложена на органы Федерального агент­ства кадастра объектов недвижимости, а функции контроля за эколо­гической безопасностью на земельных участках — на подразделения Министерства природных ресурсов РФ.

Широкие полномочия в области управления землепользованием предоставлены Правительству РФ¹.

Участие органов государственной власти в управлении землеполь­зованием регламентировано в нормативно-правовых актах. В частности, Президент РФ принимает указы и распоряжения по регулированию земельных отношений, обязательные для исполнения на территории всей Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ); Государственная Дума принимает законы (с одобрением их Советом Федерации), ко­торые регулируют общественные земельные отношения в России (ст. 105 Конституции РФ); Правительство РФ на основании и во ис­полнение Конституции РФ и федеральных законов принимает поста­новления и распоряжения по регулированию земельных отношений (ст. 115 Конституции РФ); органы местного самоуправления, которые согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов госу­дарственной власти, обеспечивают самостоятельное решение населе­нием вопросов местного значения, в том числе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью на землю (п. 1 ст. 130 Конституции РФ), регулируют земельные отношения в соответствии с Законом о местном самоуправлении².

Министерства и ведомства, не наделенные по новой Конституции функциями самостоятельного регулирования земельных отношений, осуществляют отдельные функции регулирования и контроля лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.

Как правило, эти функции закреплены в положениях об этих ми­нистерствах и ведомствах.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 № 202 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов не­движимости» (в ред. от 19.05.2004)¹ определена компетенция этого агентства, которое является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет деятельность через конкретные федеральные органы.

В своей деятельности этот орган руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Правитель­ства РФ, а также указанным постановлением. Федеральнаое агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнитель­ной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органа­ми местного самоуправления, организациями и общественными объе­динениями.

Во исполнение возложенных на агентство задач оно выполняет сле­дующие функции: разрабатывает с участием заинтересованных феде­ральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ предложения по управлению земельными ресур­сами, готовит предложения о размерах платы на землю, штрафов за нарушение земельного законодательства и др.

В пределах своей компетенции она имеет право: проводить про­верки использования земель независимо от их ведомственной при­надлежности и видов прав на земельные участки; давать обяза­тельные для исполнения гражданами и юридическими лицами предписания об устранении нарушений земельного законодатель­ства; в установленном порядке привлекать к административной от­ветственности лиц, виновных в нарушении земельного законода­тельства, а также приостанавливать действия принятых с наруше­нием земельного законодательства решений органов местного самоуправления по вопросам предоставления и изъятия земельных участков и направлять материалы об этом в суд и правоохрани­тельные органы и др.

Постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 № 200 «Вопро­сы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом»¹ определена его компетенция:  оно  осуществляет деятельность непо­средственно через свои территориальные органы. /Основными функциями данного агентства являются:

• проведение единой государственной политики в области имуще­ственных и земельных отношений;
• приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей, компетен­ции;
• регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осу­ществлении оценочной деятельности;
• координацию в случаях, установленных законодательством РФ, деятельности в области имущественных и земельных отношений иных
• федеральных органов исполнительной власти и органов исполнитель­ной власти субъектов РФ и др.

Министерство природных ресурсов РФ является федеральным ор­ганом исполнительной власти, осуществляющим контроль за исполь­зованием и охраной всей окружающей среды, основным элементом которой является земля².

Министерство сельского хозяйства РФ (Федеральное агентство по сельскому хозяйству) в соответствии с утвержденным Положением³ является федеральным органом исполнительной власти, осуществля­ющим контроль за использованием и охраной земель сельскохозяй­ственного назначения.

Помимо общего управления ведомственное управление землями поселений осуществляет Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое действует в соответствии с утвержденным Положением⁴.

Ведомственными органами управления землями являются: Мини­стерство обороны РФ, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству и Федеральное агентство железнодорожного транспор­та и др.

7.3. Правовые функции государственного управления землепользованием

Проблема совершенствования государственного управления земле­пользованием в целом и в отдельных отраслях народного хозяйства имеет важное значение в связи со все расширяющейся практикой деятельности органов государственного управления.

Основными функциями государственного управления землепользо­ванием являются: учетная, плановая, распределительно-перераспреде-. лительная, функция обеспечения надлежащего использования земель, контрольная и охранительная.

Содержание государственного управления землепользованием рас­крывается в процессе осуществления этого права и проявляется в определенных функциях. Рассмотрим их по отдельности.

1. Учетная функция (функция учета).

Применительно к земельным отношениям можно выделить такие составляющие ее разновидности:

а)   экологическая учетная   функция выражается   в   осуществлении мониторинга земель, который согласно п. 2 Положения об осуществле­нии государственного мониторинга земель¹ представляет собой систему сведений о состоянии земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий нега­тивных процессов. При этом мониторинг земель является составной час­тью мониторинга за состоянием окружающей среды.

Экологический характер данной регулирующей функции выража­ется в том, что объектом ее являются не столько земли, сколько их состояние как экологических систем. Так, в содержание мониторинга входит учет процессов, связанных с изменением почв, вызванных об­разованием оврагов, состояния земель поселений и т.п.;

б)   экономическая учетная функция выражается в ведении государ­ственного земельного кадастра, представляющего собой систему необхо­димых сведений и документов о правовом режиме земель, их распреде­лении по собственникам земли, землепользователям и арендаторам, кате­гориям земель, о качественной характеристике и ценности земель².

Учетная функция является базовой для остальных функций госу­дарственно-правового регулирования земельных отношений, посколь­ку от точности знаний о наличии и состоянии земельного фонда за: висит эффективность планирования, распределения и перераспределе­ния земель, контроля и охраны, их правильного использования. В силу этого учет должен быть объективным, а последнее достигается соблю­дением следующих правил:

• всеобщностью учета, согласно которой, например, земельно-када­стровому учету подлежат все земли, независимо от их категорий (п. 3 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра); объектом мониторинга являются все земли, независимо от форм соб­ственности на землю, целевого назначения и характера использования (п. 3 Положения о мониторинге земель);
• системностью учета, предполагающей целостность множествен­ных подходов в учете земель. Например, мониторинг земель как сис­тема учета включает в себя подсистемы, соответствующие категори­ям земель (мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг земель поселений и т.п.); в зависимости от сроков прове­дения выделяется базовый, периодический и оперативный; в процессе ведения государственного земельного кадастра выявляется совокуп­ность сведений о правовом режиме, целевом назначении, количестве, качественном состоянии и оценке земель (п. 12 Положение о поряд­ке ведения государственного земельного кадастра);
• эффективностью учета, предполагающей, например, при ведении государственного земельного кадастра применить, современные техни­ческие средства, компьютерные системы и методы получения, обработки, хранения и предоставления земельно-кадастровой документации (п. 5 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра);
• достоверностью учета,, при нарушении которой возможны зна­чительные просчеты в государственном регулировании земельных от­ношений, а цоэтому ответственность за достоверность сведений земель­но-кадастровой документации несут руководители органов, на которые возложено ведение государственного земельного кадастра (п. 12 ука­занного Положения);
• непрерывностью учета, обусловленной естественной изменчиво­стью состояния земли в зависимости от естественных и антропоген­ных факторов, что требует постоянного обновления информации об этом объекте. Поэтому содержание мониторинга земель составляют систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и их оценка.  В земельно^ кадастровом учете выделяется такая функция, как текущий учет зе­мель,, осуществляемый в целях уточнения и обновления первичных кадастровых данных, в ходе которого выявляются и регистрируются изменения, происходящие в составе земель, их качественном состоя­нии и использовании (п. 10 Положения о порядке ведения государ­ственного земельного кадастра);
• единством методики учета на всей территории РФ. По мони­торингу земель составляется федеральная программа мониторинга зе­мель на соответствующий период, ежегодно (не позднее 1 сентября) уточняемая с учетом поступающих предложений. Государственный земельный кадастр ведется по единой для Российской Федерации ме­тодике в тесной взаимосвязи и с соблюдением' принципов совмести­мости с. территориальным, лесным, водным кадастрами и кадастрами других видов природных ресурсов (п. 3 Положения о порядке веде­ния земельного кадастра);
• гарантированностъю обеспечения учета. Так, техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизирован­ной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения инфор­мации в местных органах Федерального агентства кадастра обектов недвижимости. Финансирование программ по мониторингу земель осуществляется из средств бюджета. Государственный земельный ка­дастр ведется за счет республиканского бюджета, что составляет фи­нансовые и материальные предпосылки гарантированности обеспе­чения учета земель и их состо-яния;
• возможностью и гарантированностъю внедрения полученных данных учета' в практику использования земель, поскольку без на­личия этого правового механизма бесполезной оказывается и вся учет­ная функция. Данные государственного земельного кадастра, соглас­но п. 6 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра, подлежат обязательному применению при планировании ис­пользования и охраны земель, их изъятии, оценке хозяйственной дея­тельности землепользователей и т.п. Положение об осуществлении государственного мониторинга земель предоставляет право гражданам и организациям в установленном порядке пользоваться данными мо­ниторинга-, и воспрепятствование осуществлению изложенных правил является нарушением земельного законодательства со всеми вытека­ющими из этого последствиями.

Помимо установленного законом правового механизма учета земель и их состояния, учетная информация формируется в сводном докумен­те — докладе о состоянии и использовании земель, который ежегодно, не позднее 30 апреля, представляется в Правительство РФ (п. 18 По­ложения о порядке ведения земельного кадастра).

Система учета земель совершенствуется по мере развития земле-учетного дела. Так, по мере повышения уровня учета классификаци­онные единицы учета укрупняются (п. 9 Положения о порядке веде­ния государственного земельного кадастра).

Земельный учет отличается от планирования и прогнозирова­ния тем, что в нем не учитываются возможные изменения в со­стоянии земель. Например, недопустимо составлять земельно-учет­ную документацию по изменениям, происходящим в тех или иных земельных угодьях, поскольку учет количества и качества земель ведется только по их фактическому состоянию и использованию, и все изменения фиксируются после того, как они произошли в натуре (п. 9 Положения о порядке ведения государственного зе­мельного   кадастра).

Объективный учет способствует проведению так необходимого для Российской Федерации земельного кадастра.

Государственный земельный кадастр представляет собой систе-'му необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйствен­ном и правовом положении земель Российской Федерации, место­положении и размерах земельных участков, их качественной харак­теристике, о владельцах земельных участков, правовом режиме землепользования, государственной регистрации прав на земельный участок и находящихся на нем объектов, учете и кадастровой оценке земельных участков, иных необходимых и достоверных сведений о земле.

Как сказано в ст. 1 Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»¹, государственный кадаст­ровый учет земельных участков — это описание и индивидуализа­ция в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие харак­теристики, которые позволяют однозначно выделить его из других зе­мельных участков и осуществить качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных- участков со­провождается присвоением каждому земельному участку кадастро­вого номера.

Объектом государственного земельного кадастра является земель­ный участок — часть поверхности земли (в том числе поверхност­ный почвенный слой), границы которой описаны и, удостоверены в Ос­тановленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного уча^ст-ка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.

Межевание земельного участка — мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности.

Территориальная зона — часть территории, которая характеризу­ется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответ­ствии с земельным законодательством, градостроительным законода­тельством, лесным законодательством, водным законодательством, за­конодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством РФ и ее субъектов.

Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения; государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель; государственной регис­трации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустрой­ства; экономической оценки земель и учета стоимости земель в со­ставе природных ресурсов; установления обоснованной платы за зем­лю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности (ст. 4).

В ст. 12 названного Федерального закона сказано, что государствен­ный земельный кадастр содержит сведения о земельных участках, тер­риториальных зонах, землях и границах территорий, на которых осу­ществляется местное самоуправление, землях и границах субъектов РФ, землях и границах Российской Федерации.

В Едином государственном кадастре земель содержатся следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; место­положение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное исполь­зование земельных участков; описание границ земельных участков, их отдельных частей; зарегистрированные в установленном порядке вещ­ные права и ограничения (обременения); экономические характерис­тики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для от­дельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.

Моментом возникновения или моментом прекращения существо­вания земельного участка как объекта государственного кадастро­вого учета в соответствующих границах является дата внесения со­ответствующей записи в Единый государственный реестр земель (ст.   14).

Земельный кадастр ведется в целях организации рационального использования всех (особенно сельскохозяйственных) земель и вклю­чает регистрацию землепользовании, учет количества и качества зе­мель, бонитировку почв и экономическую оценку земель, а также пре­дусматривает постоянное слежение за быстро происходящими изме­нениями в сфере земельных отношений.

Государственный земельный кадастр ведется по единой для Россий­ской Федерации системе. Объектами государственного кадастрового учета являются земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества.

Порядок ведения государственного земельного кадастра устанавли­вается федеральным законом о государственном земельном кадастре (ст. 70 ЗК РФ).

В последнее время существенно меняются земельные отношения, в сферу которых проникают рыночные отношения. Это требует но­вых подходов к земле и созданию действенного земельного кадаст­ра, без которого нельзя научно обоснованно решить вопрос об уста­новлении платы за землю и определить действительную стоимость земли.

Постановлением Правительства РФ от 06.09.2000 № 660 «Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам»¹ определен порядок кадастрового деления территории РФ в целях ведения государственного земельного кадастра и присвое­ния земельным участкам кадастровых номеров, состоящих из када­стрового номера квартала, государственного реестра земель кадас­трового района.

Кадастровый номер присваивается каждому земельному участку, подлежащему государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Данные государственного земельного кадастра подлежат обяза­тельному применению при планировании использования и охраны земель, предоставлении и изъятии земельных участков, совершении сделок с землей, при определении размеров платежей за землю, про­ведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осу­ществлении других мероприятий, связанных с использованием и ох­раной земель.

Ведение государственного земельного кадастра обеспечивается проведением необходимых космических топографо-геодезических, кар­тографических, почвенных, геодезических и других обследований и изысканий.

Государственный земельный кадастр ведется Федеральноым аген­тством кадастра объектов недвижимости и его органами на местах за счет средств республиканского бюджета, бюджетов субъектов и за счет средств, получаемых за предоставление сведений государственного зе­мельного кадастра.

Государственная регистрация всех землепользователей определя­ет правовое положение землепользовании и подтверждает законность правового статуса землепользователей. Основаниями для регистрации вновь образованного землепользования являются решение специаль­но уполномоченного органа о предоставлении земельного участка для определенных целей и документ о перенесении в натуру проекта и закреплении на местности границ участка.

Для наиболее рационального и производительного использования земли и ее эффективной охраны необходимо иметь точное представ­ление о количестве земель и их качестве. Для этого ведется соответ­ствующий учет. Количественный учет производится по угодьям и вклю­чает сведения о площадях земель и их пространственном положении. Качественный учет земельных угодий определяется природными фак­торами (почвы, рельеф, климат, степень подверженности эрозии и т.п.), а также зависит от хозяйственной и экономической оценки угодий.

Отставание от потребностей практики в учете качества земли и ее относительной ценности не может не отразиться на перспективном пла­нировании, размещении и специализации сельского хозяйства по зонам страны, на укреплении экономики сельскохозяйственных предприятий, на правильном установлении закупочных цен, системе налогообложения. Решение этих вопросов особенно важно в условиях новых методов хозяйствования при переходе к рыночным отношениям.

В связи с проведением земельной реформы в России, установлени­ем многообразия и равенства всех форм земельной собственности, платы за землю и ее использование как никогда остро встал вопрос о совершенствовании земельного кадастра.

Учет земель подразделяется на первичный (основной) и текущий (последующий). В первом случае учетные документы содержат пер­воначально полученные сведения о земле, а во втором — в эти доку­менты ,вносятся текущие изменения.

Важным элементом земельного кадастра является, бонитировка почв (от лат. bonitas — доброкачественность) — качественная харак­теристика почв, выражаемая в оценочных единицах (бонитетах). При бонитировке определяются природные свойства почвы, устойчиво вли­яющие на урожайность сельскохозяйственных культур (агрохимиче­ские свойства, кислотность, запасы азота, фосфора, калия и т.п.). Это дает возможность определить в каждом конкретном случае, какие удобре­ния и в каком количестве требуется внести в почву, что позволяет ус­тановить тот или иной балл бонитета почв, т.е. оценочную единицу. Группе почв с определенными природными качествами присваивается соответствующее количество расценочных единиц — баллов (по сто­балльной системе). Почвами высшей категории являются те, которым присвоено 100 баллов. Однако бонитировка не затрагивает экономи­ческого критерия, не дает возможности учитывать доходность земель, качественно отличных друг от друга. Данная задача может быть вы­полнена путем экономической оценки угодий.

Экономическая оценка земель характеризует производительную способность земли как средства производства с помощью натураль­ных и стоимостных оценочных показателей, таких как валовой продукт, чистый доход, урожайность, местоположение (например, близость к рынкам сбыта). Она позволяет объективно сопоставить результаты хозяйственной деятельности сельскохозяйственных предприятий друг с другом независимо от формы и вида земельной собственности, уст­раняет уравнительный подход к оценке этих, результатов, дает возмож­ность привести в соответствие с законодательством вопросы плани­рования и продажи сельскохозяйственной продукции.

Экономическая оценка земли и других природных ресурсов непо­средственно связана с совершенствованием экономического механиз­ма оптимизации землепользования, экологопользования в целом и охраны окружающей среды.

Речь идет о платности экологопользования в целях стимулирова­ния рациональной эксплуатации земли и других природных ресурсов и их охраны в процессе производственной деятельности. В этом пла­не важное значение приобретает положение законодательства о том, что за пользование природными ресурсами как частью национального достояния их пользователи вносят установленные платежи и осу­ществляют природоохранные мероприятия за счет собственных средств и кредитов.

Действующим земельным законодательством установлено, чт# использование земли в Российской Федерации является платным. Землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земель­ным налогом. За земли, передаваемые в аренду, взимается арендная плата.

Для покупки и выкупа земельных участков в случаях, предусмот­ренных земельным законодательством, а также для получения под залог земли банковского кредита устанавливается нормативная цена земли, которая определяется в размере 50-кратной ставки земельно­го налога.

Целью введения платы за землю является стимулирование рацио­нального использования, охраны и освоения новых земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на земле разного качества и создание специальных фондов финансирования этих мероприятий.

Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйствен­ной деятельности пользователей земли. Он устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.

Ставки земельного налога устанавливаются в расчете на один гек­тар сельскохозяйственных угодий с учетом их состава, качества (по кадастровой оценке), размера и местоположения.

Порядок определения ставок земельного налога на сельскохозяй­ственные угодья устанавливается Федеральноым агентством кадаст­ра объектов недвижимости и утверждается Правительством РФ.

Законодательством установлены следующие формы кадастровой документации: а) земельно-кадастровая книга предприятия, учрежде­ния и организации, за которыми земля закреплена в постоянное или временное пользование: б) государственная земельно-кадастровая книга района (города); в) государственный земельный кадастр облас­ти, края и других субъектов Федерации; г) государственный земель­ный кадастр РФ.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществ­ляет организационно-методическое руководство всеми работами по учету и регистрации земель, утверждает методические указания и ин­струкции по регистрации землепользователей, учету количества и ка­чества земель и т.д. Издаваемые ею указания являются обязательны­ми для всех министерств, ведомств,: землепользователей, в том числе, и граждан. Кадастровые данные ежегодно уточняются и обновляются, а в конце года Госкомзем предоставляет в Правительство РФ Государ­ственный доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации за соответствующий год.

Как отмечалось, земельное законодательство в Российской Фе­дерации с 1968 г. предоставило «место под солнцем» кадастровому учету земель (т.е. единому системному, обеспечивающему правиль­ное построение земельных правоотношений). С 1977 г. введено По­ложение о земельном кадастре РФ, определившее принципиальные основы его ведения. В 1982 г. был введен межведомственный акт, определяющий механизм ведения земельно-кадастровой документа­ции. Научно-исследовательскими институтами и учебными заведе­ниями проделана значительная работа по проведению геоботаничес­ких и других обследований земель, собраны необходимые естествен­но-научные материалы, дающие первичную базу для формирования единой системы земельного кадастра страны, однако результаты этих научных исследований в условиях административно-командной системы народного хозяйства оказались невостребованными, зачас­тую устаревали, не успев попасть в официальные кадастровые до­кументы.

Отсутствие рыночного элемента в земельных отношениях делало земельный кадастр лишь обузой для чиновников системы сельскохо­зяйственного управления.

Земельная реформа, начатая с 1990 г., обязывала в многочислен­ных нормативно-правовых актах¹ достигать цели обеспечения равно­правного многообразия всех форм собственности и хозяйствования на земле, и увлечение этой главной целью опять отодвинуло на вто­рой план то, что должно бы быть на первом плане — обеспечение создания земельного кадастра, соответствующего требованиям рыноч­ных земельных отношений, и обеспечение увязки его с этими отно­шениями. В 1992 г. было принято новое Положение о порядке веде­ния земельного кадастра, которое, однако, страдало такой же неопре­деленностью и отсутствием четкой концепции, что и предшествующее Положение 1977 г. Новое Направление в ведении земельного кадас­тра определено Федеральным законом от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» и постановлением Правитель­ства РФ от 06.09.2000 № 660 «Об утверждении Правил кадастрового деления территорий Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам»¹.

С включением земли в гражданский оборот особое правовое поло­жение стали получать объективные свойства каждого земельного уча­стка, его агропроизводительность и урожайность, местоположение и взаимосвязь с другими природными объектами, экологическая обста­новка и состояние агроландшафта, в котором находится эта земля (ст. 27 ЗК РФ).

Оценка земельных ресурсов — определение кадастровой стоимос­ти земельных участков на рентной основе с учетом плодородия почв, природных и экономических условий, местонахождения земельных участков в соответствии с зонированием и районированием земель. Она осуществляется в соответствии с Федеральным законом об оце­ночной деятельности (ст. 66 ЗК РФ).

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.08.1999 № 945 «О государственной кадастровой оценке земель»² для внедре­ния экономических методов управления земельными ресурсами и по­вышения на этой основе эффективности использования земель в 1999—2001 гг. необходимо было провести государственную кадастро­вую оценку всех земель в России для совершенствования налогооб­ложения и других целей.

Постановлением Правительства РФ от 03.08.1996 № 932 «Об утверждении федеральной целевой программы» предусмотрено созда­ние автоматизированной системы ведения государственного земельно­го кадастра³.

При осуществлении оценки земельных ресурсов используются дан­ные мониторинга земель, государственного земельного кадастра, дру­гих обследований и наблюдений за состоянием земель, проводимых в установленном порядке. Для проведений оценки земельных ресурсов образуются в установленном порядке оценочные комиссии, в состав которых входят государственные и независимые эксперты, имеющие соответствующие лицензии. Утвержденные в установленном порядке данные о кадастровой стоимости земельных участков применяются при определении платы за землю и осуществлении государственного ре­гулирования оборота земли.

Порядок проведения оценки земельных ресурсов, а также порядок установления платы за землю и использования средств от платежей за землю регулируются федеральными законами об оценке земель и о плате за землю.

Однако эти научные разработки и по сей день остаются без долж­ного внимания. Между тем совершенствовать правовое регулирование земельных отношений, оставляя без должного внимания правовое ре­гулирование кадастра, — это все равно, что строить здание без фун­дамента.

Как и следовало ожидать, земельная реформа идет со значительны­ми пробуксовками, несмотря на многочисленные «подстегивающие» нормативные акты, поскольку нет пока у нас достоверных знаний об объекте воздействия (о земле).

Чтобы действовать хоть с какими-то шансами на успех, надо знать тот объект, на который предстоит воздействовать, поскольку размер такого успеха прямо пропорционален объему знаний об объекте на­шего воздействия.

Что же необходимо сделать для выхода из кризиса?

1.   Необходимо коренное изменение ведения земельного када­стра, который должен изменить свою функцию и вместо произ­водственной роли играть правовую роль, обеспечивая надлежащую информацию о правовом положении каждого земельного участка (какие права и обязанности у лиц, использующих данный земель­ный участок, должны возникать; какие мероприятия они должны осуществлять на этом участке по регулированию водного, солево­го,   питательного режима почв,  по  охране смежных природных объектов, по охране почв от каких-либо неблагоприятных процес­сов и т.п.).

2. Необходимо изменение земельно-кадастровой единицы учета, и на смену абстрактным земельным массивам должны прийти конк­ретные участки с точно обозначенными границами, с однородными почвенными особенностями, т.е. угодьями.

В связи с этим должна восполнить пробелы и земельно-правовая наука, которая обязана, наконец, дать четкое правовое определение земли как объекта земельно-правового регулирования, что позволит точнее определить предмет земельного права.

Деление земельного фонда России на категории земель предусмо­трено ст. 7 ЗК РФ.

3.    Необходимо   изменение   критериев  учета   земельных  участков, поскольку для  земельно-правового регулирования важна не  столько информация о земле как о природном теле, сколько знание об участ­ке как о средстве производства: о недостатках (низкое состояние гу­муса в почве, недостаток влаги, наличие эрозионных процессов и т.п.) и достоинствах его  (высокое  плодородие,   нахождение  питательных веществ в усвояемой для растений форме и т.п.);  об экологических взаимосвязях участка с другими природными объектами; о состоянии в агроландшафте и т.п.

Данные критерии должны отражать комплекс показателей, име­ющих экологическое, экономическое, социальное значение, которые юри­дически значимы для земельно-правового регулирования и на основа­нии которого государство вправе вмешиваться в земельные правоот­ношения, если они начинают складываться в направлении, вредном и опасном для национальной безопасности.

Критерии должны быть выработаны и всесторонне обсуждены пред­ставителями всех наук, имеющих прямое или косвенное отношение к данной проблеме, поскольку данные необходимые критерии многознач­ны. Здесь должны участвовать и представители агрономических, эко­номических, сельскохозяйственных, почвоведческих, технических и других научных направлений, совместно с учеными юристами — аграр­никами, цивилистами, административистами и др.

4.    Земельно-кадастровый учет   должен  быть расширен; прежнее его фокусирование только на учете земель приводит к негативным по­следствиям, поскольку земля учитывается вне ее экосвязей с другими природными объектами_s и ее места в агроландшафте.  Между тем как
использование земли влияет на изменения (положительные или отри­цательные) в агр о ландшафтах, так и состояние и развитие агроландшафтов влияет на изменения в используемых земельных участках.

Учет земли по агроландшафтам и другим экологическим пока­зателям должен прийти на смену категорированию земель, посколь­ку по-следнее базируется на голом экономическом расчете без учета экологических условий и особенностей той или иной местности, а игнорирование этих условий сводит на нет все усилия в обеспече­нии рационального использования земель. Такие примеры история административно-командной экономики СССР показала нам в изо­билии.

Данное требование вытекает из положений ст. 36 Конституции РФ, которые допускают владение, пользование и распоряжение землей лишь такими способами, которые не наносят ущерба окружающей среде.

5. Нужно сменить рутинный способ ведения земельного кадаст­ра рукописным способом, пусть даже и с применением машинопис­ного. Необходима компьютеризация ведения кадастрового учета земель, г/озволяющая оперативно внедрять в память ЭВМ и получать из нее необходимую  информацию.

При этом компьютеризация должна быть полной и единой, а для этого должны быть утверждены новые методики, единые для всех го­сударственных, органов, ведущих земельный кадастр, единая термино­логия, введенная в законодательство и обязательная к применению.

Однако разработанные мероприятия по совершенствованию земель­ного кадастра могут оказаться, как это уже было, выполненными час­тично, а кадастр только тогда можно считать созданным, когда он пред­ставляет собой систему. Несоблюдение хотя бы одного элемента зе­мельно-кадастрового учета может привести к сбою всей системы кадастра, подобно тому, как слом клапанной пластинки в двигателе автомашины (незначительная сама по себе деталь) приводит к оста­новке всей автомашины.

Здесь все зависит от исполнителей (работников государственных органов, на которых возложено ведение кадастра), и нужно разрабо­тать и законодательно утвердить систему мер стимулирования и от­ветственности за надлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей.

Кроме того, такие же меры необходимо предусмотреть для иных лиц государственного аппарата за использование или неиспользование Кадастровых данных в земельных отношениях.

2. Плановая функция (функция планирования).

Начиная с 1974 г. государственные планы по рациональному ис­пользованию всех природных ресурсов и по охране природы стали составной частью годовых, пятилетних и перспективных планов раз­вития всего народного хозяйства.

В настоящее время планирование использования земель и их ох­раны (как и других природных ресурсов) предусмотрено в отраслевом законодательстве.

Функция планирования использования и охраны земель вытекает из потребности рационального и эффективного использования и ох­раны земельных ресурсов.

Многие полагают, что плановая экономика себя скомпрометирова­ла. Однако все ее негативные проявления — это не следствие плано­вой экономики, а итог чрезмерной бюрократической практики. План, так же как и рынок, нельзя абсолютизировать.

Как показывает мировая практика, научно обоснованное планирова­ние с применением рыночных механизмов обязательно приносит успех.

Объектом планирования использования земель и их охраны явля­ется деятельность людей (коллективов, предприятий, учреждений, орга­низаций, отраслей, регионов и т.д.).

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ вопросы отраслевого использования зе­мель решаются только с согласия органов местного самоуправле­ния (местной администрации). Им же предоставлено право непос­редственно осуществлять планирование использования земель, находящихся в их ведении, совместно с местными органами по земель­ным ресурсам.

В соответствии с указанным положением о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству разрабатыва­ет совместно с органами местного самоуправления (их администраци­ей) республиканские программы по рациональному использованию зе­мель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в ком­плексе с другими природоохранными мероприятиями.

В компетенцию Российской Федерации в области регулирования земельных отношений входят разработка совместно с органами мест­ного самоуправления (и их администрацией) и выполнение республи­канских программ по рациональному использованию земель, повыше­нию плодородия почв, охране земельных ресурсов. Такими же полно­мочиями в области планирования и использования земель и их охраны на своей территории обладают республики, входящие в состав Россий­ской Федерации, и другие субъекты РФ. В соответствии с этими про­граммами разрабатываются региональные программы по использова­нию и охране земель.

Функция планирования использования земель и их охраны нахо­дится в непосредственной связи с кадастром земель, поскольку вести планирование использования и охраны земель возможно лишь при наличии данных земельного кадастра.

Хозяйственное и иное использование и освоение земель произво­дится на основе решений федеральных органов, органов государствен­ной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Планирование осуществляется в целях определения долгосрочной перспективы развития территории на основе социально-экономических программ и утвержденной в установленном порядке землеустроитель­ной, градостроительной, природоохранной и иной документации.

На землях сельскохозяйственного назначения дополнительно про­изводится природно-сельскохозяйственное районирование.

Зонирование земель — разделение земель на земельные участки с различными целевым назначением и правовым режимом, использо­вания.

Зонирование земель осуществляется в соответствии с планами развития городов и других поселений. Основные принципы и положе­ния зонирования земель определяются Правительством РФ. Зониро­вание земель производится на основе решений органов государствен­ной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления о выделении в пределах подведомственной территории зон (зональные планы), устанавливаемых на основе одной или нескольких характери­стик: правовой режим зоны; целевое назначение и разрешенное ис­пользование земельных участков в пределах зоны; место расположе­ния производственных и социально-культурных объектов; параметры и нормативы застройки; иные характеристики. Решения о зонирова­нии земель обязательны для исполнения.

Использование и охрана сельскохозяйственных земель осуществ­ляется в соответствии с природно-сельскохозяйственным райониро­ванием земель Российской Федерации, утверждаемым Правитель­ством РФ.

Требования нормативных актов о приррдно-сельскохозяйственном районировании земель сельскохозяйственного назначения относятся к законным обременениям земельных участков и включаются в усло­вия их предоставления гражданам, сельскохозяйственным организаци­ям, крестьянским (фермерским) хозяйствам.

Нормы предоставления земельных участков для сельскохозяй­ственного производства утверждаются органами представительной власти субъектов РФ на основе рекомендаций научно-исследова­тельских учреждений по экономической и экологической оптими­зации производства различных видов сельскохозяйственной продук­ции.

Максимальный предел владения гражданином (семьей) и юридиче­ским лицом сельскохозяйственными земельными участками устанав­ливается соответствующими органами государственной власти субъек­тов РФ, исходя из природно-экономических, экологических и соци­альных условий на основе, рекомендаций научно-исследовательских учреждений.

Объектами земельных отношений являются земельные участки и права на них.

Земельный участок — часть поверхности земли, имеющая фиксиро­ванную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре и документах государственной регистрации прав на землю. Граница зе­мельного участка фиксируется на планах и выносится в натуру. Пло­щадь земельного участка определяется после выноса границы в натуру

Правовой статус земельного участка включает в себя целевое на­значение, разрешенное использование и форму законного владения.

Владельцы земельного участка -*- общее наименование лиц, име­ющих право собственности на земельный участок, постоянного (бес­срочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды земельного  участка.

Земельные участки и права на них, а также прочно связанные с земельными участками объекты (почва, замкнутые водоемы, лес, мно­голетние насаждения, строения, сооружения и др.), перемещение кото­рых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, находят­ся в обороте нераздельно, если иное не предусмотрено законом.

Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым признается земельный участок, который без изменения своего целе­вого назначения и разрешенного использования может быть разделен на части, каждая из которых после раздела может образовать само­стоятельный земельный участок, подлежащий государственной регис­трации. Неделимым признается земельный участок, который по свое­му целевому и хозяйственному назначению и разрешенному исполь­зованию Не может быть разделен на самостоятельные земельные участки. Земельный участок может быть признан неделимым на ос­новании закона.

Земельный участок, предоставленный из государственных или му­ниципальных земель или приобретенный по другим основаниям, может быть обременен следующими обязательствами: запретом на продажу или иное отчуждение определенным лицам либо разрешением на от­чуждение определенным лицам бессрочно или в течение установлен­ного срока; запретом на сдачу в аренду или субаренду; правом на пре­имущественную покупку по объявленной цене в случае его продажи; передачей по наследству только определенным наследникам (для сель­скохозяйственных земель); условием начать и завершить застройку или освоение земельного участка в течение установленных сроков по согласованию в определенном порядке с проектом; запретом на изме­нение внешнего вида недвижимости, реконструкцию или снос здания, строения, сооружения без согласования в определенном порядке; ус­ловием осуществить строительство, ремонт или содержание дороги, участка дороги, запретом на отдельные виды деятельности или формы поведения; запретом на изменение целевого использования земельно­го участка; условием соблюдать природоохранные требования или выполнять определенные работы, в том числе охранять животный мир, сохранять редкие растения, памятники природы, истории и культуры, археологические объекты, имеющиеся на земельном участке; услови­ем предоставлять право охоты, ловли рыбы, сбора дикорастущих рас­тений на своем земельном участке в установленное время и в уста­новленном порядке; условием сохранить естественную среду обитания и пути миграции диких животных; иными обязательствами, ограниче­ниями или условиями¹.

Обременения земельного участка устанавливаются непосредствен­но законодательством, договором или решением суда. Обременения зе­мельного участка включаются в его правовой статус, подлежат госу­дарственной регистрации и сохраняются при переходе земельного участка к другому лицу.

Разрешенное использование земельного участка — использование земельного участка с учетом целевого назначения, установленных ог­раничений и обременении. Оно определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации.

Разрешенное использование земельного участка может содержать требования:

• к способам использования земельного участка и запрещению тех из них, которые ведут к деградации земли, снижению плодородия почв и ухудшению окружающей природной среды;
• плотности, высоте и глубине застройки в соответствии с градо­строительной документацией и строительными нормами и правилами;
• размещению социально-культурных, коммунально-бытовых, про­мышленных и иных зданий, строений и сооружений в пределах соот­ветствующей зоны или земельного участка;
• видам пользования, оказывающим негативное воздействие на здо­ровье человека или связанным с повышенной для него опасностью;
• предельно допустимым нормам нагрузки на окружающую природ­ную среду;
• сохранению зеленых насаждений;
• иным требованиям, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправ­ления.

Перечень требований, включаемых в разрешенное использование земельного участка, устанавливается вне зависимости от прав на дан­ный участок.

Разрешенное использование земельных участков определяется органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местно­го самоуправления при зонировании земель, а также при предостав­лении конкретных земельных участков и указывается в документах, предусмотренных настоящим ЗК РФ.

Самовольное изменение разрешенного использования земельных участков не допускается.

3. Распределительно-перераспределительная функция.

Эта функция государства в отношении регулирования земельных отношений выражается:

а)  в проведении землеустроительных и других мероприятий, направ­ленных на пространственно-территориальное устройство земель, куда
входит установление на местности границ административно-террито­риальных образований конкретных пользователей землей, устранение
отдельных неудобств у них, отвод участков в натуре и т.п., что меняет их правовой статус;

б)  изъятии земельных участков,  используемых с нарушением зе­мельного законодательства, с последующим предоставлением их дру­гим лицам;

в)   изъятии или принудительном выкупе земельных участков (пусть даже и не было нарушений в их использовании) с последующей пе­редачей их для государственных или общественных надобностей;

г)   выделении из существующих землепользовании новых земель­ных угодий с иным правовым режимом по основаниям, определяемым
закон-ом. Например, при выходе членов сельскохозяйственных пред­приятий из состава этого предприятия для ведения крестьянского хо­зяйства и др.

Важнейшей задачей земельной реформы в России является вклю­чение как можно большего числа пользователей земельными участ­ками в механизм отношений частной и других форм собственности, что будет способствовать более эффективному использованию' этих земель.

Под распределением и перераспределением земель между пользо­вателями (предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами) понимается процесс их предоставления и изъятия для государ­ственных, общественных, а также местных нужд граждан и их объеди­нений. Данная функция осуществляется с учетом приоритетного ис­пользования земель сельскохозяйственного назначения для сельско­хозяйственных нужд названных субъектов права.

Предоставление и изъятие земель взаимосвязаны и рассматрива­ются как стороны одного процесса. При его осуществлении государ­ственные органы совершают совокупность действий, направленных либо на возникновение права пользования конкретным земельным участком у конкретных лиц (и соответственно на изъятие земли у прежних пользователей или из запаса), либо на прекращение права пользования участками (и соответственно на передачу их другим ли­цам или возврат в государственный запас).

В первом случае при предоставлении земель возникает необходи­мость в перераспределении земельных участков между пользователя­ми земли, а в другом — при изъятии земли необходимость в примене­нии правовой санкции в связи с нарушением пользователем возложен­ных на него обязанностей.

4. Функция обеспечения надлежащего использования зе­мель.

Эта функция выражается в применении государством таких нор­мативных мер, которые понуждают лиц, использующих землю, к надле­жащему исполнению своих обязанностей и прав относительно закреп­ленных за ними земельных участков.

Данная функция многоаспектная, и в ней можно выделить следу­ющие направления:

а)  применение налоговых форм воздействия. Так, освобождением от налога лиц, осуществляющих сельскохозяйственное освоение земель,
государство стимулирует расширение размеров сельскохозяйственно­го использования земель;

б)   применение мер экономического стимулирования землепользо­вателей. Например, установлением повышенных цен на экологически
чистую  продукцию  государство  стимулирует  соблюдение  экологиче­ских и санитарно-гигиенических правил использования земель;

в)  применение мер ответственности за нарушение земельного за­конодательства. Например, обязанность возвращать самовольно заня­тые земельные участки без возмещения затрат, произведенных за вре­мя незаконного пользования, отбивает охоту к самовольному строитель­ству на чужих участках;

г)   применение мер ответственности к тем пользователям земель­ными участками, которые не осуществляют мероприятий, направленных на предотвращение деградации и ухудшения земель, а также дру­гих неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности, т.е. не занимаются их воспроизводством;

д)   внедрение нормативов деятельности на земельном участке, пре­вышение которых влечет за собой определенные отрицательные по­следствия для виновных в этом лиц. Так, в интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояния почв устанав­ливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных ве­ществ в почве, превышение которых является загрязнением земель
(ст. 14 ЗКРФ);

е)    осуществление всеми землепользователями землеустройства для организации рационального использования предоставленных земель.

Функция обеспечения надлежащего использования земель осу­ществляется посредством деятельности, направленной на сохранение и улучшение полезных свойств земли в процессе ее использования. Мелиорация земель признана одной из основных задач ускорения научно-технического прогресса в сельском хозяйстве.

Мелиорация земель — это коренное улучшение земель путем про­ведения гидротехнических, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий¹.

Различаются внутрихозяйственная мелиорация, которая планирует­ся и осуществляется за счет пользователей земель, и межхозяйствен­ная, осуществляемая за счет государства специальными государствен­ными предприятиями и организациями. Она представляет собой ко­ренное улучшение значительных по своим размерам массивов.

Рекультивацией называется деятельность по восстановлению про­дуктивности земель, их полезных свойств, утраченных в процессе на­рушения почвенного покрова в результате производственной или иной деятельности  человека.

Предприятия, организации и учреждения, чья деятельность связана с нарушением почвенного покрова, обязаны за свой счет приводить данные земли в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. Для этого они о0язаны снимать, хранить и наносить пло­дородный слой почвы на рекультивируемые земли, а При экономиче­ской целесообразности — на малопродуктивные угодья².

Мероприятия по восстановлению плодородия рекультивируемых земель для использования их в сельском или лесном хозяйстве осу­ществляются землепользователями за счет средств предприятий, орга1 низаций, учреждений, проводивших на этих землях работы, связанные с нарушением почвенного покрова.

За счет средств государственного бюджета рекультивация осуще­ствляется, как правило,- силами предприятий и организаций Министер­ства сельского хозяйства РФ.

Одним из наиболее опасных и распространенных видов вредного воздействия на сельскохозяйственные земли является водная и ветро­вая эрозия почв, которая выводит высокопродуктивные угодья из сель­скохозяйственного производства. Различаются естественная и антро­погенная (вызываемая производственно-хозяйственной деятельностью человека) эрозия почв.

Меры по борьбе с эрозией носят комплексный характер и включа­ют организационно-хозяйственные, агротехнические, лесомелиоратив­ные мероприятия. Проведение этих мероприятий предусмотрено со­ответствующими нормативными актами.

Противоэрозийные мероприятия осуществляются соответствующи­ми министерствами, комитетами, ведомствами, пользователями земель.

Для наиболее рационального использования земель, находящихся как в сельской местности, так и в городах, проводятся землеустрой­ство и планировка населенных пунктов.

Землеустройство представляет собой систему государственных мероприятий, направленных на регулирование земельных отношений, организацию рационального использования земли и охрану, учет и оценку земельных ресурсов, составление территориальных и внутри­хозяйственных планов.

Задачами землеустройства являются организация рационального использования земель во всех отраслях народного хозяйства, создание благоприятной окружающей экологической среды, поддержание устой­чивых ландшафтов и охрана земель¹.

Землеустройство обеспечивает:

• планирование и организацию рационального использования и охра­ны земель независимо от форм собственности и форм хозяйствования;
• разработку федеральных и региональных программ использова­ния и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства с учетом градостроительных, экологических, экономических и иных особеннос­тей территории;
• межевание земель с установлением (восстановлением) на местнос­ти границ административно-территориальных образований, границ земель­ных участков владельцев земли по единой государственной системе и их техническое оформление (ст.  17 Федерального закона от 18.06.2001);
• составление новых проектов и упорядочение существующих зем­левладений и землепользовании с устранением неудобств в располо­жении земель;
• определение границ земельных участков, установление границ и отвод земельных участков в натуре (на местности), оформление пла­нов (чертежей) границ земельных участков, подготовку документов для удостоверения прав на земельные участки;
• разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель;
• разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от водной и ветровой эрозии, селей, оползней, под­топления, заболачивания, иссушения, уплотнения, засоления, загрязне­ния отходами производства, химическими и радиоактивными вещества­ми, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, сохранению и повышению плодородия почв;
• обоснование размещения и установления границ особо охраня­емых территорий;
• закрепление и изменение на местности городской черты.и чер­ты сельских поселений;
• проведение топографо-геодезических, картографических, почвен­ных, агрохимических, геоботанических, историко-культурных и других исследовательских и изыскательских работ;
• разработку землеустроительной документации, связанной с ресурс­ной оценкой, использованием и охраной земель, сохранением и разви­тием исторически сложившейся хозяйственной деятельности малочис­ленных народов и этнических групп. Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при ведении -государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
• проведение инвентаризации всех земель и систематическое вы­явление неиспользуемых, нерационально используемых или использу­емых не по целевому назначению земель (ст. 13 указанного Федераль­ного закона);
• составление кадастровых и тематических карт и атласов состо­яния и использования земельных ресурсов;
• проведение оценки качества земли (ст. 9 указанного Федераль­ного закона).

Землеустройство проводится по решению государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления или по хо­датайству всех пользователей земли (по договорам), а также по ини­циативе комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и по судебным решениям.

Землеустройство проводится при участии заинтересованных пользо­вателей землей. Проекты землеустройства после утверждения заказчи­ком переносятся в натуру (на местность) с обозначением границ земель­ных участков и полей севооборотов знаками установленного образца.

Землеустроительные работы осуществляются на основании лицен­зий, выдаваемых в установленном порядке.

Виды землеустройства. В зависимости от содержания землеуст­ройство подразделяется на два вида: межевание и внутрихозяйствен­ное землеустройство.

Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной, связанной с использованием, охраной и перераспределением земель, документации. Межевание объектов зем­леустройства включает в себя следующие работы: определение гра­ниц объектов землеустройства на местности и их согласование; за­крепление на местности границ объекта землеустройства межевыми знаками (ст.   17 указанного Федерального закона).

Путем межевания устанавливаются границы отдельных землеполь­зовании и отграничиваются земли одних пользователей от других.

Важной задачей межевания является образование новых землеполь­зовании путем предоставления земель разного рода сельскохозяйствен­ным предприятиям, акционерным обществам, крестьянским (фермерским) хозяйствам, промышленным предприятиям, предприятиям транспорта и т.д. Межхозяйственное землеустройство обеспечивает также упо­рядочение и рациональную организацию существующих землепользо­вании, устранение неудобств в расположении земель (чересполосицы, вклиниваний, вкраплений и т.п.).

Все действия по межеванию имеют определенное правовое значе­ние, ибо они связаны с установлением, прекращением или изменени­ем конкретных прав землепользователей. Поэтому обязательным ус­ловием проведения его является участие всех заинтересованных субъектов права в составлении проекта землеустройства. Межхозяй­ственное землеустройство имеет правовое значение еще и потому, что при его проведении проверяются правовые основания статуса земле­пользователей. Поэтому иногда на практике межхозяйственное зем­леустройство приводит к спорам между землепользователями. Эти споры разрешаются в административном и судебном порядке.

Межхозяйственное землеустройство (межевание) может быть как первоначальным, так и последующим. Первоначальное — это землеус­тройство при отводе земельных участков, а последующее — провбди­мое в отношении уже существующих землепользовании.

Межхозяйственное землеустройство должно проводиться таким образом, чтобы создать наиболее благоприятные условия для внутри­хозяйственного  землеустройства.

Внутрихозяйственное землеустройство проводится внутри зе­мельных массивов, закрепленных за одними и теми же землепользо­вателями. Его цель — установить отдельные виды угодий, входящих в состав этих земельных массивов, разграничить указанные угодья по их хозяйственному назначению и рационально организовать территорию внутри отдельного хозяйства (ст.   18).

Внутрихозяйственное землеустройство, так же как и межхозяйствен­ное, имеет важное юридическое значение, поскольку оно определяет ё значительной мере содержание прав пользования землей (например, права и обязанности конкретного землепользователя по отношению к отдель­ным участкам их земельных массивов. Кроме того, некоторые действия по внутрихозяйственному землеустройству могут привести к изменению прав землепользования и возникновению в связи с этим правовых конф­ликтов. Так, при внутрихозяйственном землеустройстве колхозных мас­сивов выделяют участки для фермерских хозяйств своих работников и т.д. Указанные действия носят правовой характер, так как ими порожда­ются права конкретных землепользователей.

Система землеустроительных органов. Общее организационно-методическое руководство всем землеустроительным делом в нашей стране осуществляют республиканские комитеты по земельным ресур­сам и землеустройству. Например, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости ведет учет всех земель, планирует проведе­ние всех землеустроительных работ в Российской Федерации.

Землеустроительными работами в субъектах РФ руководят земель­ные комитеты, в составе которых имеются соответствующие управле­ния (отделы). Эти подразделения комитетов помимо учета земель, планирования землеустроительных работ и т.д. теперь осуществляют широкие контрольные функции: проверяют проведение землеустрои­тельных работ, правильность использования земель их пользователя­ми, обоснованность изъятия земель для государственных, муниципаль­ных и общественных надобностей; осуществляют государственную экспертизу землеустроительной документации (ст.  6).

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и ее орга­ны на местах:

• приостанавливают исполнение неправомерных решений по воп­росам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотре­ния протестов в соответствующих органах местного самоуправления (администрации), суде, арбитражном суде; комитеты по земельным ре­сурсам и землеустройству республик в составе Российской Федера­ции и других субъектов РФ — решений районных и городских (кро­ме Москвы и Санкт-Петербурга) администраций; районные, городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству — решений сель­ской, поселковой и районной (в городе) администрации;
• привлекают к ответственности должностных лиц и граждан за нарушение земельного законодательства (ст.  25);
• выдают разрешения (лицензии) предприятиям, учреждениям, орга­низациям и гражданам на проведение землеустроительных и других проектно-изыскательских работ, связанных с изучением и использова­нием земельных ресурсов; представляют на утверждение в установ­ленном порядке нормативы цены земли, размеры земельного налога и арендной платы;
• регистрируют права на земельные участки и договоры купли-продажи (купчие), дарения, аренды, временного пользования, залога земельных участков и прав аренды;
• осуществляют землеустройство, государственный контроль за использованием и охраной земель, дают обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений земельного зако­нодательства РФ;
• ведут земельный кадастр и мониторинг земель;
• выдают в установленном порядке предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам документы, подтверждающие их право на земельный участок;
• обращаются беспошлинно в суд по вопросам защиты законных интересов граждан и юридических лиц, а также по вопросам отмены неправомерных решений органов власти.

Контроль за проведением землеустройства осуществляется в целях обеспечения соблюдения юридическими лицами и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства РФ, а так­же утвержденных в установленном порядке технических условий и требований проведения землеустройства.

Контроль за проведением землеустройства осуществляют Федераль­ное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориаль­ные органы, которые обеспечивают контроль за: а) соблюдением тре­бований законодательства РФ при проведении землеустройства, а так­же утвержденных в установленном порядке технических условий и требований проведения землеустройства; б) выполнением мероприя­тий по изучению состояния земель, а также по организации рациональ­ного использования и охраны земель при проведении землеустройства; в) выполнением предписаний по устранению допущенных при прове­дении землеустройства нарушений; г) передачей безвозмездно юриди­ческими лицами и гражданами одного экземпляра подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, по­лученных в результате проведения землеустройства.

Федеральнаое агентство кадастра объектов недвижимости и ее тер­риториальные органы при осуществлении контроля за проведением землеустройства взаимодействуют со всеми другими органами, заин­тересованными в успешном проведении землеустройства¹.

5. Функция контроля за использованием и охраной земель.

Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются: обеспечение соблюдения всеми предприятиями, уч­реждениями, организациями, а также гражданами, иностранными физи­ческими и юридическими лицами и лицами без гражданства требова­ний земельного законодательства в целях эффективного использова­ния и охраны земель².

В условиях рыночной экономики и наличия в России земельного рынка государственный контроль не утрачивает свою значимость, а приобретает новые направления и методы, поскольку собственникам и пользователям земельных участков предоставляется право самостоя­тельно хозяйствовать на своих земельных участках. В то же время Конституция РФ (ст. 36 ч. 2) предписывает владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами без нанесения ущерба окружа­ющей среде и без нарушения прав и законных интересов иных лиц.

Государственный контроль за использованием и охраной земель представляет собой также многоаспектную функцию, в составе кото­рой можно выделить следующие направления:

а) организация проверок, экспертиз и иных действий, направленных на выявление фактов, представляющих нарушения земельного законодательства. Например, если при проведении экспертизы намечаемого к строительству объекта была установлена неизбежность его отрица­тельного влияния на состояние земель, то строительство данного объек­та запрещается законом;

б) принятие мер по предотвращению и пресечению нарушений земельного законодательства. Так, органы, осуществляющие государ­ственный контроль за использованием и охраной земель, вправе делать представления соответствующим организациям и должностным лицам об устранении нарушений, применять в пределах своей компетенции наказания, предусмотренные за нарушения земельного законодатель­ства, и т.п.

Контроль заиспользованием и охраной земель — это деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения все­ми землепользователями и иными лицами правового режима земель.

Государственный контроль за использованием и охраной земель является всеобщим, охватывает все категории земель и распростра­няется на всех землепользователей. Он не ограничен какими-либо сроками.

Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется в Российской Федерации представительными и ис­полнительными органами власти на местах, а также специально упол­номоченными на то органами: Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и ее органами на местах, а также другими государственными органами (ст. 71 ЗК РФ). Для усиления контро­ля и повышения уровня его экологической направленности введен мониторинг земель.

Правовые формы земельного контроля. Контрольная деятельность государственных органов земельного контроля протекает в установ­ленных законом правовых формах во избежание произвола и безот­ветственности должностных лиц в своей работе. Эта деятельность осу­ществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.11.2002 №833 «О государственном земельном контроле»¹, которым утверждено Положение о нем.

Его осуществляют: Федеральное агентство кадастра объектов не­движимости и его органы на местах; МПР России и его органы на ме­стах; Минсельхоз России; Госстрой России.

Повседневная деятельность по осуществлению госземконтроля за использованием и охраной земель возложена на инспекторскую служ­бу в составе органов специальной компетенции.

Руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимо­сти является главным государственным инспектором по использованию и охране земель, его заместители — государственными инспекторами по использованию и охране земель (одновременно председателями террито­риальных органов), их заместители — должностными лицами других спе­циально уполномоченных государственных органов, на которые возложе­на функция контроля за охраной и использованием земель. Названные должностные лица имеют право самостоятельно рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства и принимать по ним решения.

Независимо от цели проверки (по плану, по жалобе) закон дает право госинспектору совершать ряд правовых действий, в их числе:

• проверка законности основания пользования.землей;
• обследование фактического состояния использования земель или их неиспользования в соответствии с целевым назначением и статус­ным положением субъекта землепользования.

Госземконтроль осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. В его компетенцию входит соблюдение зе­мельного законодательства и требований по охране и использованию земель: соблюдение порядка переуступки права пользования землей; предоставление достоверных сведений о состоянии земель, использо­вание земель по целевому назначению; выполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и т.д.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осущест­вляет государственный контроль совместно с МПР России и его терри­ториальными органами; с Минсельхозом России в отношении земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с Федеральным за­коном от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 10.01.2003)¹.

Госземкадастр России осуществляет государственный контроль совместно с Госстроем России за обеспечение организации и охраны земель в городских и сельских поселениях.

Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за со­стоянием земельного фонда России (съемки, обследования и изыскания)².

Структура, содержание и порядок осуществления мониторинга ус­танавливаются федеральным законом и законами субъектов РФ, а до их принятия — Правительством РФ и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ (ст. 67 ЗК РФ).

Мониторинг земель является составной частью наблюдений за состоянием окружающей среды. Объектом мониторинга земель явля­ются все земли Российской Федерации независимо от форм собствен­ности, целевого назначения и характера использования. Мониторинг земель имеет подсистемы, соответствующие категориям земель в зе­мельном фонде РФ.

В зависимости от целей и территориального охвата осуществляются федеральный, региональный и местный (локальный) мониторинги земель.

В соответствии с международными научно-техническими програм­мами Россия может принимать участие в работах по глобальному мониторингу земель.

При ведении мониторинга земель выявляются следующие процес­сы: эволюционные (связанные с естественноисторическими процесса­ми развития); цикличные (связанные с суточными, сезонными, годовыми и иными периодами изменений природного характера); антропогенные (связанные с человеческой деятельностью); чрезвычайные ситуации (связанные с авариями, катастрофами, стихийными и экологическими бедствиями и др.).

Основными задачами, мониторинга земель являются:

• своевременноевыявление изменений состояния земельного фонда, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
• информационное обеспечение государственного земельного ка­дастра, рационального землепользования и землеустройства, контроля за использованием и охраной земель.

В содержание мониторинга земель входят систематические наблю­дения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, вы­явление изменений и оценка состояния землепользовании, угодий, по­лей, участков, а также процессов, связанных с изменением плодородия почв (опустынивание, развитие водной и ветровой эрозий, потери гу­муса, ухудшение структуры почв, заболачивание и засоление, зараста­ние и закустаривание сельскохозяйственных угодий, загрязнение зе­мель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими ток­сичными веществами).

Оценка состояния земель выполняется путем анализа ряда после­довательных наблюдений (периодических, сезонных, суточных), направ­ленности и интенсивности изменений и сравнения полученных пока­зателей с нормативными.

Мониторинг земель ведется Федеральным агентством земельного кадастра объектов недвижимости при участии Министерства сельского хозяйства, Государственным комитетом по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Федеральной службой России по гидроме­теорологии и мониторингу окружающей среды, а также других заин­тересованных министерств и ведомств.

Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мо­ниторинга земель являются все земли Российской Федерации.

Задачами государственного мониторинга земель являются: свое­временное выявление изменений состояния земель, оценка этих изме­нений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов; информационное обес­печение ведения государственного земельного кадастра, государствен­ного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства; обеспечение граждан информа­цией о состоянии окружающей среды в части земель.

В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории государственный мониторинг земель может быть федеральным, регио­нальным и локальным. Государственный мониторинг земель осуществ­ляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

Порядок осуществления государственного мониторинга земель ус­танавливается Правительством РФ (ст. 67 ЗК РФ).

Базовый и периодический мониторинг земель ведется в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, городах комитетами по земельным ресурсам, землеустройству республик в составе Российской Федерации, органами Федерального агентства кадастра объектов недви­жимости и другими заинтересованными министерствами и ведомствами.

Оперативный (дежурный) мониторинг земель ведется комитетами по земельным ресурсам и землеустройству районов, городов и автоном­ных образований с использованием данных базового и периодическо­го мониторинга.

Указанные органы ежегодно, не позднее 1 марта, представляют в соответствующие органы исполнительной власти доклады о состоянии земель в регионе.

Государственный контроль за соблюдением земельного законода­тельства, использованием и охраной земель осуществляют федераль­ные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, специально уполномоченные органы государственной власти по контролю за использованием и охраной земель, а также органы местного самоуправления (ст. 71 ЗК РФ).

Согласно ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномочен­ными органами. Он осуществляется в соответствии с законодатель­ством РФ¹ и в порядке, установленном нормативными правовыми ак­тами органов местного самоуправления.

Общественный земельный контроль осуществляется органами терри­ториального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установ­ленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами го­сударственной власти и органами местного самоуправления, предусмот­ренными ст. 29 ЗКРФ, решений, затрагивающих закрепленные Кодексом права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за со­блюдением требований использования и охраны земель.

Общественный контроль за использованием и охраной земель осу­ществляется общественными инспекторами, назначаемыми специаль­но уполномоченными органами государственной власти по контролю за использованием и охраной земель из числа лиц, знающих земель­ное законодательство и имеющих опыт работы в области охраны ок­ружающей среды.

На предприятиях, в учреждениях и организациях проводится производ­ственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 73 ЗК РФ).

Порядок государственного, производственного и общественного контроля за соблюдением земельного законодательства, использовани­ем и охраной земель определяется Правительством РФ.

В ходе земельного контроля проверяется законность предоставле­ния земельных участков, их размеры, правильность использования зем­ли в соответствии с целевым назначением. Контроль охватывает так­же систематическую проверку соблюдения всеми землепользователя­ми земельного законодательства, условий и порядка эксплуатации земель. Проверяется правильность ведения государственного учета зе­мель и регистрация землепользовании.

Органы государственного контроля вправе давать всем землеполь­зователям предписания об устранении нарушений правил пользования землей и в случае надобности привлекать виновных к ответственнос­ти. Из подконтрольности всех землепользователей вытекает их обя­занность допускать представителей уполномоченных на то  органов государства к проверке использования земли и безоговорочно подчи­няться требованиям об устранении обнаруженных нарушений.

Местная администрация не только осуществляет непосредственный государственный контроль за использованием земли, но и предостав­ляет и изымает земельные участки, дает заключения о предоставле­нии и изъятии земельных участков, производимых вышестоящими органами, выдает землепользователям государственные акты на право пользования землей; принимает решения о предоставлении во времен­ное пользование различным землепользователям земли сельскохозяй­ственного назначения; организует проведение работ по землеустрой­ству, контролирует осуществление указанными субъектами меропри­ятий по повышению плодородия, борьбе с эрозией, загрязнением и заболачиванием почв.

Специально уполномоченными государственными органами, осу­ществляющими государственный земельный контроль, являются: Феде­ральное агентство кадастра объектов недвижимости и ее органы на ме­стах; Министерство природных ресурсов РФ и его органы на местах.

Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии с орга­нами представительной и исполнительной власти.

Главным государственным инспектором по использованию и охра­не земель Российской Федерации является руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, а его заместители и на­чальник Управления государственного контроля за использованием и охраной земель Федерального агентства являются заместителями Глав­ного государственного инспектора. Все эти должностные лица несут персональную ответственность за организацию и осуществление зе­мельного контроля в Российской Федерации, а государственные инс­пекторы по использованию и охране земель соответствующих терри­торий и их заместители — на этих территориях.

В равной мере это относится к председателям соответствующих комитетов субъектов РФ, городов и районов.

Специально уполномоченные органы государственного контроля за использованием и охраной земель осуществляют его в соответствии со своей компетенцией, которая определена Положением о нем. Они:

• организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений;
• принимают меры к устранению нарушений земельного законо­дательства;
• участвуют в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель;
• вносят в установленном порядке предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрез­вычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим послед­ствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников;
• информируют население о состоянии земельного фонда, эффек­тивности его использования и принимаемых мерах по охране зе­мель;
• участвуют в согласовании градостроительной и землеустроитель­ной документации, в работе комиссий по приемке мелиоративных, ре­культивированных и других земель, на которых проведены мероприя­тия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, со­оруженных в целях охраны земель.

В указанном Положении определены права и обязанности долж-ностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель. Эти лица несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодатель­ства, за объективность материалов проводимых проверок.

Убытки, причиненные землепользователям неправомерными дей­ствиями должностных лиц, осуществляющих земельный контроль, воз­мещаются в порядке, установленном законодательством.

Жалобы на действия должностных лиц, осуществляющих земель­ный контроль, подаются вышестоящему должностному лицу или в суд.

В Положении определены сроки наложения штрафов за нарушения земельного законодательства специально уполномоченными на то орга­нами государства, осуществляющими земельный контроль, — двухмесяч­ный срок со дня обнаружения правонарушения, а в отдельных случа­ях — не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения.

Органы Федерального агенства кадастра объектов недвижимости налагают штрафы:

• за самовольное занятие земельных участков, а также противоправ­ные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель;
• нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;
• использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель;
• систематическое невнесение платежей за землю;
• захламление земель, порчу и уничтожение плодородного слоя;
• нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, невы­полнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
• проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуата­цию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;
• искажение сведений о состоянии и использовании земель;
• нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граж­дан о предоставлении земельных участков, сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда;
• уничтожение межевых знаков;
• уклонение от исполнения и несвоевременное исполнение выдан­ных должностными лицами органов, осуществляющих земельный кон­троль, предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.

Органы Министерства природных ресурсов РФ налагают штрафы за следующие нарушения:

• самовольное занятие земель природоохранного, природно-заповед-ного, оздоровительного и рекреационного назначения;
• захламление   земель;
• загрязнение земель химическими (токсичными) и радиоактивны­ми веществами, производственными отходами и сточными водами;
• порчу и уничтожение плодородного слоя почвы, нерациональное использование сельскохозяйственных земель и охрану почв от ветро­вой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;
• невыполнение обязанностей по приведению временно занима­емых земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
• противоправные действия должностных и юридических лиц, по­влекшие за собой самовольное занятие земель природоохранного, при-родно-заповедного, оздоровительного и рекреационного назначения, а также за нарушение установленного режима использования указан­ных земель с особыми условиями использования;
• уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение вы­данных должностными лицами Министерства и его органов на мес­тах предписаний по вопросам устранения нарушений земельного за­конодательства.

Органы Федерального агентства по строительству и жилищно-ком­мунальному хозяйству налагают штрафы:

• за самовольное занятие земельных участков, а также противоправ­ные действия должностных лиц, повлекшие за собой самовольное за­нятие земель городов и других поселений;
• самовольное   строительство;
• использование земельных участков не по целевому назначению, нарушение утвержденной градостроительной документации при отво­де земель;
• проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуата­цию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;
• уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение вы­данных должностными лицами агентства и его органов на местах пред­писаний по вопросам устранения нарушений земельного законода­тельства;
• нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан (хода­тайств) о предоставлении земельных участков в городах и других по­селениях.

Органы санитарно-эпидемиологического надзора РФ, органы и уч­реждения государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ налагают штрафы:

• за несоблюдение санитарного законодательства при использова­нии земельных участков, установлении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон при проектировании и эксплуа­тации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоро­нению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства, за предотвращение загрязнения земель возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний;
• самовольное строительство в случае нарушения санитарно-эпи­демиологических правил и норм по охране почв;
• проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;
• загрязнение земель химическими (токсичными) и радиоактивны­ми веществами, заражение возбудителями бактериальных и инфекци­онных заболеваний;
• уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение вы­данных должностными лицами органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.

В соответствии с действующим земельным законодательством ус­тановлено, что впредь до принятия нового земельного законодатель­ства РФ граждане, должностные и юридические лица подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке, в следующих раз­
мерах:

• за нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юриди­ческих лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель, граж­дане — от одного до трех, должностные лица — от трех до десяти, юридические лица — от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда;
• за нарушение установленного режима использования природо­охранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а так­же земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, граждане — от трех до пяти, должностные лица — от пяти до десяти, юридиче­ские лица — от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда;
• за нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводя­щими к порче земель, систематическое невнесение платежей за зем­лю граждане и должностные лица — от трех до десяти, юридиче­ские лица — от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда;
• за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществля­ющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства, граж­дане — от пяти до десяти, должностные лица — от десяти до двадца­ти, юридические лица — от двадцати до тридцати минимальных раз­меров   оплаты  труда.

Главный государственный инспектор по использованию и охране земель РФ. и другие должностные лица, на которых возложено осу­ществление государственного контроля за использованием и охраной земель, имеют право вести самостоятельно дела о нарушениях земель­ного законодательства. При этом они должны руководствоваться сле­дующим порядком перерасчета размеров штрафов, установленных ЗК РФ и выраженных в твердых суммах.

Дела о земельных правонарушениях, указанных в Положении, рас­сматриваются комиссиями специально уполномоченных органов, осу­ществляющих контроль в соответствии с законодательством об административных отношениях, а также государственными инспекторами по использованию и охране земель и должностными лицами этих органов согласно их компетенции, установленной в Положении.

Суммы штрафов за нарушение земельного законодательства при наложении их органами Государственного земельного кадастра Рос­сии поступают на формирование специальных денежных фондов ко­митетов по земельным ресурсам и землеустройству:

• органами Министерства природных ресурсов РФ и органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической служ­бы РФ в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 30.06.2003)¹ — на формирование внебюджетных экологи­ческих фондов;
• органами Государственного комитета по строительству и жилищ­но-коммунальному комплексу РФ — в соответствующие бюджеты.

При неуплате штрафа в 15-дневный срок взыскание денежных средств в размере суммы штрафа с юридических лиц (за исключе­нием иностранных и международных организаций), привлеченных к административной ответственности за нарушение земельного зако­нодательства, производится в бесспорном порядке на основании по­становлений должностных лиц или комиссий, специально уполномо­ченных органов, осуществляющих государственный земельный конт1 роль.

Взыскание денежных средств с иностранных и международных организаций предпринимателей без образования юридического лица, должностных лиц и граждан производится на основании арбитражно­го суда или суда общей компетенции.

Органы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости взаимодействуют:

• с Министерством природных ресурсов и его органами на местах в части осуществления государственного контроля за охраной земель; сохранения и воспроизводства плодородия почв и улучшения природ­ной среды; определения ущерба, нанесенного уничтожением или ухуд­шением качественного состояния земель; проведения экспертизы, про­грамм, схем и проектов использования земельных ресурсов; подготов­ки предложений по консервации загрязненных и деградированных земель;
• департаментом Министерства природных ресурсов РФ и его органами на местах в части разработки и осуществления программ использования земель лесного фонда;
• Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному комп­лексу РФ и его территориальными органами в части осуществления контроля над градостроительной деятельностью, связанной с земель­ными отношениями в городах.

Органы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в порядке, установленном законом, взаимодействуют с прокуратурой, органами суда, финансовыми, налоговыми органами в целях повыше­ния эффективности земельного законодательства.

6. Охранительная функция.

Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений в России представляет собой совокупность мероприятий, систематически осуществляемых и направленных на обеспечение над­лежащего земельного правопорядка.

Главной целью охранительной функции является охрана созданного в стране земельного правопорядка от деформаций, вызванных различ­ными проблемами, и устранение тех деформаций, которые предотвра­тить не удалось.

Под земельным правопорядком понимается система землепользо­вания, устойчиво создававшаяся под влиянием правовой деятельнос­ти государства и соответствующая целям, заложенным в правовом ре­гулировании этих отношений.

Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений реализуется в следующей деятельности:

а)   правовом обеспечении охранительных мероприятий в отношении отдельных объектов землепользования, нуждающихся в данной охра­не. Например, если в ближайшее время невозможно восстановление плодородия почв деградированных земель,  то государство допускает
консервацию их,  осуществляемую в соответствии с  Положением о консервации от 05.08.1992', т.е. вводится специальное охранительное*
правило, нормы которого направлены на восстановление нормального состояния земель;

б)   правовом обеспечении статуса лиц, осуществляющих активную эксплуатацию земель. Так, для допуска к ведению крестьянского (фер­мерского) хозяйства лица обязаны иметь либо соответствующую ква­лификацию, либо опыт работы в сельском хозяйстве. Тем самым приоритетное положение создается для умеющих правильно использовать землю, и устанавливаются значительные правовые преграды к эксплу­атации земли для лиц, не имеющих должных навыков и умения рабо­тать с землей;

в)  правовом обеспечении специального правового регулирования в местностях со сложившейся особой обстановкой, требующей особого
правового статуса.  Например, в зонах чрезвычайной экологической ситуации вводится приостановка хозяйственной эксплуатации земель,
отрицательно влияющей на окружающую природную среду, а в зоне экологического бедствия она вообще подлежит прекращению¹;

г)   правовом обеспечении земельных отношений между субъектами земельных правоотношений. Эта деятельность выражается:

• в пресечении нарушений земельного и иного законодательства, регулирующего земельные отношения. Так, деятельность сельскохозяй­ственных, промышленных и иных предприятий, грубо нарушающих установленный режим природопользования,  приостанавливается до устранения данных нарушений, а если они не устранены в установ­ленный срок, то такое предприятие подлежит ликвидации;
• восстановлении нарушенных земельных отношений. Например, использование земель может осуществляться только с соблюдением определенной разрешительной системы (распоряжение местной адми­нистрации о предоставлении земельного участка, отвод земли в нату­ре на местности и т.п.). Поэтому при самовольном захвате земельных участков последние принудительно изымаются со сносом самовольно возведенных строений и возвратом участков прежним владельцам, т.е. восстанавливается существовавшее до нарушения положение в зе­мельных отношениях;
• разрешении коллизий (споров), возникающих между субъектами правоотношений. Судами и соответствующими государственными орга­нами осуществляется рассмотрение земельных споров, в ходе которых происходит восстановление нарушенных прав и отказ в удовлетворе­нии необоснованных заявлений о принятии мер к правомерно действу­ющей стороне. Суды при обнаружении нарушений в ходе рассмотре­ния дел о земельных спорах вправе давать (выносить) частные опреде­ления об их устранении, обязательные для исполнения адресатами²;
• профилактике нарушений земельного и иного законодательства, т.е.  в устранении причин и условий, способствующих совершению земельных правонарушений. В частности, профилактика нарушений осуществляется через реализацию разрешительной системы по пре­доставлению земельных участков, в ходе которой устанавливается заслон проникновению нарушителей в землепользование; в стимули­ровании охранительных мероприятий, производства экологически чи­стой сельскохозяйственной продукции; в введении повышенных нало­гов за необоснованно излишнее занятие земельных площадей и т.п.

Одним из главных мероприятий по профилактике земельных пра­вонарушений является осуществление землеустройства, позволяюще­го в натуре на местности определить отправные точки устранения нарушений (границы земельных участков, которые недопустимо нару­шать; рациональную структуру землепользовании, которую необходи­мо соблюдать; отклонения в землеустроительных действиях, которые необходимо пресекать и т.п.).

Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений является всепроникающей и действует наряду со всеми остальными функциями методом императивных предписаний.

В учетной функции она проявляется в установлении обязательных для всех землепользователей требований осуществлять установление обязанности ведения и обеспечения земельного учета (ведение земель­но-кадастровой книги предприятия, подача необходимых сведений, пра­вильное исчисление налогов за используемые земельные участки и применение ответственности за нарушения этого учета).

Аналогичным образом охранительная функция проявляется и в других функциях государственного регулирования земельных отноше­ний, вводя обязательные предписания и ответственность за их нару­шения.

Отсутствие охранительной функции, дополняющей остальные функ­ции государственного регулирования земельных отношений, сделало бы невозможным исполнение последних. Вместе с тем охранительную функцию невозможно было бы реализовать, если бы не были четко регламентированы остальные функции государственного регулирова­ния, поскольку применение ответственности и иных мер воздействия в правовых отношениях невозможно без четкой регламентации отно­шений, к которым эти меры применяются.

Охранительная функция обеспечивает исполнение других функций государства в области регулирования общественных отношений в сфере землепользования по двум основным направлениям: материаль­ному и процессуальному.

Под материальным направлением следует понимать любую функ­цию государственного регулирования земельных отношений, которая непосредственно воздействует на эти отношения. Например, деятель­ность государственных органов, осуществляющих контроль за исполь­зованием земель, по выявлению нарушений земельного законодатель­ства и принятию мер к устранению этих нарушений.

Под процессуальным направлением понимается порядок (ход, про­цесс) осуществления функции. Так, функция контрольная осуществ­ляется путем беспрепятственного посещения должностными лицами контрольных органов земельных участков, обследования их при предъявлении служебного удостоверения; вынесения решения о при­остановлении агротехнических работ, если они осуществляются с на­рушением законодательства; составления протоколов о нарушениях земельного законодательства; применения штрафов в пределах предо­ставленной данным должностным лицам компетенции и т.п.¹

Процессуальное направление осуществления государственных функций регулирования земельных отношений от материального на­правления отличается подобно тому, как форма отличается от содер­жания. Процессуальное направление— это юридические формы осу­ществления материальных направлений указанных государственных функций.  .

Выделение в государственных функциях регулирования земельных отношений материального и процессуального направления весьма ус­ловно, поскольку в практике правового регулирования эти направле­ния тесно переплетаются и взаимопроникают друг в друга. Например, реализация должностными лицами государственных органов, осуществ­ляющих госконтроль за использованием земель, права давать обязатель­ные к исполнению предписания по вопросам охраны земель является одновременно и материальным направлением (должностное лицо воз­действует данным предписанием на отношения по порядку использо­вания земель), и процессуальным направлением (должностное лицо оформляет данное предписание в соответствии с процессуальными требованиями, соблюдая при этом процессуальный порядок предъяв­ления предписаний, сроки рассмотрения предъявленных предписаний нарушителями, обращения в суд с беспошлинными исками по поводу нарушений и т.п.).

Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений тесно смыкается с контрольной, поскольку без осуществ­ления контроля невозможно выявление нарушений. Вместе с тем ох­ранительную  функцию  следует отличать от контрольной,  поскольку задача первой заключается в выявлении нарушений и принятии мер к их устранению, а задача второй — в пресечении и устранении нару­шений, а также причин и условий, порождающих эти недостатки.

Вместе с тем охранительная функция взаимосвязана с остальными функциями государственного регулирования земельных отношений, и на практике возникают определенные трудности в их разграничении.

Отграничение функций государственного регулирования земельных отношений имеет большое практическое значение, поскольку позволяет правильно определить предмет правового регулирования каждой, из них, а значит, и правильно квалифицировать нужную правовую ситуацию.

Контрольные   вопросы

1. Дайте понятие государственного управления земельными отношениями.
2. Какие органы государственного управления земельными отношениями вам известны?
3. Каковы функции государственного управления земельными отноше­ниями?