3.1. Земельно-правовой режим в России до 1861 г.

Исторические исследования не дают оснований для предположе-ния о наличии рабовладельческого землевладения на территории Рос­сии.

Письменные источники свидетельствуют о том, что начиная с XI в. на территории современной России стала складываться феодальная земельная собственность — экономическая основа господства клас­са феодалов. Эти факты подтверждаются и археологическими дан­ными.

Первичной формой экономической реализации феодальной земель­ной собственности явилось полюдье,, представлявшее собой институт прямого внеэкономического принуждения населения, в котором в об­наженной форме выступали отношения господства и подчинения, рав­но как и начальная фаза превращения земли в феодальную собствен­ность¹.

Анализ ст. 3 Русской Правды, в которой «людин» противопостав­лялся «княжу мужу», показывает, что в Древней Руси произошла диф­ференциация общества на феодалов и нефеодалов, поскольку под тер­мином «люди» Русская Правда подразумевала всех свободных лиц, преимущественно крестьян-общинников, составлявших основную мас­су населения.

Феодальный строй России вырос из первобытнообщинного, а так­же из элементов патриархального рабства — начальной формы рабо­владения, при которой рабы входили во владевшую ими семью как бесправные ее члены, выполнявшие наиболее тяжелую работу. Это обстоя­тельство наложило отпечаток на процесс формирования феодального строя и его дальнейшее развитие.

Первоначально подлежали усиленной защите все частные земле­владения. Например, в ст. 34 Русской Правды (Краткой редакции) устанавливался высокий штраф за порчу межевого знака, что указы­вало на заботу древнерусского государства об обеспечении устойчи­вости земельных отношений.

Затем выделяются «лучшие мужи» — владельцы феодальных вот­чин. Поскольку крупное землевладение, позволявшее применять более эффективное землевладение, становится лидирующим, под его покро­вительство идут разорившиеся и обнищавшие крестьяне. Они попа­дали в зависимость от крупных землевладельцев.

Древнерусское государство обеспечивало правовой статус предста­вителей класса феодалов, поскольку они были более надежной опорой, нежели общинники и свободные люди. Так, в ст. 19—28, 33 Русской Правды (Краткой редакции) определялся особый порядок охраны как феодальных землевладений, так и служителей, работавших на них (ста­рост, огнищан и пр.).

Одновременно развивались и совершенствовались отношения фе­одальной части населения с нефеодальной при усилении феодального господства. Например, лица, попавшие в долговую кабалу к феодалу, становились закупами, т.е. обязанными своей работой в хозяйстве феодала вернуть полученную у него «купу» (долг), для чего им предо­ставлялись земельные угодья и средства производства. Если закуп совершал побег, то он превращался в полного («обельного») холопа (ст. 56—65, 66 Русской Правды (Пространной редакции)).

Установление феодальной зависимости сельского населения было длительным процессом, но и после своего становления феодализм претерпевал определенные, характерные для России изменения.

Анализ этого исторического материала дает основание говорить о следующих особенностях правового регулирования земельных отноше­ний в Древней и Средневековой Руси.

1. В Киевской Руси феодальные отношения развивались неравно­мерно. Например, в Киевской, Галицкой, Черниговской землях этот
   процесс шел быстрее, чем у вятичей и дреговичей.
2. В Новгородской феодальной республике развитие крупного фе­одального землевладения происходило быстрее, чем на всей остальной территории Руси, причем росту могущества новгородских феодалов спо­собствовала жестокая эксплуатация покоренного населения, проживав­шего в обширных новгородских владениях.
3. Феодальное землевладение порождало в средние века взаимо­связь феодалов с помощью системы вассальных отношений типа вас­салитета-сюзеренитета. Существовала личная зависимость одних вас­салов от других, а великий князь опирался на меньших князей и бояр; они искали у него защиты во время частых военных стычек.
4. Высокий авторитет религии в древние й средние века порож­дал земельное господство церкви, получавшей значительные земель­ные угодья от государства и феодалов. Например, традиционным было со стороны феодалов дарение церкви и монастырям части земельных угодий, закладываемых на вечный помин души, пожертвования ими земель для возведения храмов, монастырей и для других нужд. Имели место и факты занятия земель с нарушением земельных прав других лиц. Так, в 1678 г. на монахов Трифонова монастыря (ныне — г. Вят­ка) поступила жалоба от крестьян, у которых силой были отобраны сенокосы и рыбохозяйственные водоемы.
5. Развитию феодальных отношений способствовали такие обстоя­тельства, как почти двухвековое господство над древнерусским госу­дарством Золотой Орды. Требовалась систематическая выплата дани, но при рутинном состоянии феодальной техники эффективность зем­леделия могла быть достигнута лишь путем открытого насилия над личностью крестьянина. Эти два обстоятельства при укреплении фе­одальных тенденций способствовали долгому и прочному господству крепостного права в России вплоть до  1861  г.

Возникновение, формирование и укрепление феодальных отноше­ний в древнерусском государстве имели прогрессивное значение на определенном этапе его развития, поскольку это помогло сформировать и укрепить региональные (княжеские) образования, централизованное объединение которых позволило создать могучее Российское государ­ство.

Вместе с тем феодальная раздробленность была тормозом экономи­ческого развития регионов, поскольку сдерживала обмен между ними (товарный, информационный и т.п.). Это отрицательно сказывалось на развитии земледелия, сельского хозяйства, ремесел, культуры и других сфер общественной жизни.

Поскольку верхушка феодальной знати представляла собой глав­ную оппозицию власти государя, к концу XV в. появилась ярко выра­женная тенденция к ограничению ее привилегий и формированию нового класса — помещиков-дворян.

Помещикам-дворянам давалась земля под условие службы госуда­рю, и первая крупная массовая передача земель московским служилым людям произошла в конце XV в. после присоединения Новгорода к Москве (1478 г.) — Иван III пожаловал им конфискованные новгород­ские земли, а в XVI в. помещичье землевладение стало важной фор­мой хозяйствования.

Раздача земель дворянскому войску усиливала эксплуатацию крестьянства, что побуждало крестьян отправляться на поиски мест, где феодальный гнет не был так тяжел. Подъем миграционной волны вызвал потребность в ограничении таких перемещений. Ограничитель­ные мероприятия осуществлялись вначале путем заключения между­княжеских договоров, а затем было применено правовое вмешатель­ство: установлен запрет на перевод крестьян с княжеских земель на частные земли; крестьянин имел право перехода только один раз в году— в Юрьев день (26 ноября) и в течение недели после него; была введена высокая плата за уход от феодала и т.п.

Раздача земель дворянскому войску консервировала феодальную систему, но прекратить ее было нельзя, поскольку другие источники укрепления армии отсутствовали.

В 1565 г. Иван Грозный разделил земли государства на земские (обычные) и опричные (особые), включив в последние земли оппози­ционной княжеско-боярской аристократии. Некоторые из малых кня­зей и бояр в годы опричнины погибли, другие получили новые земли в неопричных уездах из рук царя как пожалование под условием вер­ности и службы. В результате не только был нанесен удар по старой феодальной знати, но и,подорвана ее экономическая основа, посколь­ку раздаваемые земли перешли служилым людям.

В начале XVI в. была предпринята попытка ограничить рост цер-ковно-монастырского землевладения, занимавшего до '/₃всех феодаль­ных владений в стране. В некоторых местностях (например Владимир­ской, Тверской) духовенству принадлежало более половины всех земель. Поскольку эта попытка вначале не увенчалась успехом, в 1580 г. цер­ковным Собором было принято решение, запрещавшее митрополиту, архиереям и монастырям покупать вотчины у служилых людей, при­нимать земли в заклад и на помин души, увеличивать каким-либо дру­гим способом свои земельные владения.

Во второй половине XVI в. была проведена повсеместная опись вотчинных земель, информация о которых была занесена в писцовые книги, что способствовало упорядочению финансовой и налоговой систем, а также служилых обязанностей феодалов. В дальнейшем правительство провело повсеместное описание земель с подразделе­нием их на окладные единицы («сохи») в зависимости от качества угодий. Полученная и документально закрепленная информация спо­собствовала созданию системы крепостного права в сельском хозяйстве России, благо государство нашло способ избавления и от Юрь­ева дня. Так, с 1581 г. стали вводиться «заповедные лета», т.е. годы, ког­да Юрьев день не действовал, а в 1649 г. произошло окончательное за­крепление крестьян за феодалами — введено крепостное право.

В XVII—XVIII вв. фактически сложился земельно-правовой строй России, который не был полностью разрушен в ходе февральской ре­волюции 1917 г., а через пару десятилетий отдельные элементы этого строя в трансформированном виде были закреплены в нормах земель­ного законодательства советского периода.

Сложившийся земельно-правовой строй России в дореформенный (до 1861 г.) период приспосабливался государством к новым истори­ческим потребностям.

1.    Формировался земельный фонд России через Генеральное ме­жевание, развернувшееся с середины XVIII в. и продолжавшееся де­сятилетия.

Начало Генеральному межеванию было положено в 1754 г. в рам­ках правовой политики «просвещенного абсолютизма». В 1765 г. пра­вительством Екатерины II был опубликован манифест о началах пред­стоящего отмежевания частновладельческих земель в России, а в 1766 г.— «Генеральные правила» и «Наставления землемерам» по* проведению межевания. Эти правовые акты более чем 100 лет игра­ли основополагающую роль в организации и регулировании земель­ного кадастра в России.

Генеральное межевание представляло собой более развитую сис­тему земельного учета по сравнению с писцовыми книгами, которые, при всей их доскональности, охватывали лишь малую часть всего зе-мельного фонда страны. Кроме того, Генеральное межевание привело к обновлению принципов российского земельного права: всеобщно­сти учета земель; документальности фактического владения землей, ра­ционального размещения угодий и т.п.

С осуществлением мероприятий по Генеральному межеванию сни­мались многие проблемы, порождавшие земельные споры из-за описа­тельного характера границ владений по писцовым книгам. Составле­нием правильных топографических планов всех земельных владений разрешились многочисленные земельные споры, возникавшие до Гене­рального межевания. Вместе с тем возложенная на субъектов земле­пользования обязанность документального доказывания земельных прав повсеместно привела к расхищению земель при межевании со­циально  слабых субъектов землевладельцами-феодалами.

2.   На земельные отношения накладывался буржуазный отпечаток, вносящий свои коррективы в земельно-правовое регулирование:

• создаваемые промышленные предприятия ощущали нужду в ра­бочей силе, поэтому появился статус деревень, прикрепленных к заво­дам, крестьяне которых обязаны были на них трудиться. Например, указ «О покупке к заводам деревень» отменял запреты для купцов и про­мышленников покупать населенные деревни, запретив продажу таких деревень отдельно от заводов и без разрешения Берг- и Мануфактур-коллегии, а также использование этих деревень в качестве залога;
• под напором развивавшихся капиталистических отношений госу­дарство отменило монопольное право на землю. Указ от 12 декабря 1801 г. предоставил купцам, мещанам и всем крестьянам, кроме поме­щичьих, право покупать землю, а Указ от 3 марта 1848 г. предоставил такое же право и помещичьим крестьянам;
• была предоставлена возможность прекращения крепостнических отношений на возмездной основе. Так, указ от 20 февраля 1803 г. (о свободных хлебопашцах) предоставил помещикам право (но не обя­занность) отпускать своих крестьян на волю за установленный ими самими выкуп, а указ 1842 г.— возможность предоставления поме­щиками земли крестьянам по договору в пользование, за что послед­ние должны были нести в пользу помещиков определенные повин­ности; сохранялись права помещиков вершить суд и расправу над крестьянами за проступки и маловажные преступления;
• в целях недопущения дробления земельных владений указ от 23 марта 1714 г. «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» предоставил дворянам право передавать по наследству землю и недвижимое имущество только старшему сыну, с последу­ющим запретом продажи этих объектов и передачи их другим лицам под залог;
• вводились ограничения в землепользовании в интересах государ­ства. Так, по указу от 10 декабря 1719 г. добыча металлов и минера­лов на землях частных собственников составляла привилегию госу­дарства. Собственник земель либо пользовался преимущественным правом на устройство заводов по добыче и переработке полезных ископаемых, либо получал '/₃₂ прибыли от разработки этих ископа­емых на его землях.

3. Одновременно усиливались феодально-крепостнические тенден­ции в регулировании земельных отношений дореформенной России:

• укреплялся правовой статус общины как ведущей формы кресть­янского быта в сельской местности, поскольку община была удобной формой поддержания порядка в государстве;
• укреплялся правовой статус помещика как главного феодала-зем­левладельца, одновременно являвшегося полицейским оплотом государства. Император Павел I, например, говорил: «У меня столько по­лицмейстеров, сколько помещиков в государстве»;
• через земельные отношения регулировался и национальный воп­рос многонациональной России. Так, были установлены черты оседло­сти лиц еврейского происхождения¹.

Одновременно развитие всех охарактеризованных выше противо­положных тенденций вело к обострению противоречий между различ­ными социальными группами, в силу чего «крепостное право стало пороховой бочкой под государством»².

3.2. Земельная реформа 1861 г. и ее правовое содержание

Земельная реформа 1861 г. не затронула в целом земельно-право­вые отношения России. Она была осуществлена в соответствии с принципами, сформулированными при императоре Александре II:

• собственность на землю сохраняется за прежними владельцами-помещиками;
• крестьяне получают усадебную оседлость и наделы на условиях последующего выкупа или отработки;
• крестьяне выступают как социальный субъект земельно-правовых отношений только в составе общины;
• всемерно должен быть обеспечен фискальный и казенный инте­рес при реорганизации земельных отношений³.

Таким образом, все виды поземельной собственности и поземель­ных прав, зафиксированные Сводом законов, сохранились без суще­ственных изменений. Освобождаемые крестьяне, приобретая статус «свободных сельских обывателей», имели земельные права с такими же ограничениями, какие существовали для частновладельческих зе­мель сословно непривилегированных лиц.

Причины земельной реформы в России кратко были выражены в преамбуле Манифеста Александра II: «...Государственное законода­тельство, деятельно благоустроя высшие и средние сословия... не до­стигло равномерной деятельности в отношении к людям крепостным, так названным потому, что они, частию старыми законами, частию обы­чаем, потомственно укреплены под властию помещиков, на которых с тем вместе лежит обязанность устроять их благосостояние. Права помещиков были доныне обширны и не определены с точностию за­коном, место которого заступали предание, обычай и добрая воля по­мещика. В лучших случаях из сего происходили добрые патриархаль­ные отношения искренней правдивой попечительности и благотвори­тельности помещика и добродушного повиновения крестьян. Но при уменьшении простоты нравов, при умножении разнообразия отноше­ний, при уменьшении непосредственных отеческих отношений поме­щиков к крестьянам, при впадении иногда помещичьих прав в руки людей, ищущих только собственные выгоды, добрые отношения осла­бевали и открывался путь к произволу, отяготительному для крестьян и неблагоприятному для их благосостояния...»¹.

По Манифесту получалось, что причиной проблем в земельных отношениях России явилось ухудшение отношений между людьми. Однако действительным источником противоречий были экономические причины: народное хозяйство России все шире и шире вовлекалось в рыночные отношения, из года в год увеличивался экспорт из Рос­сии, в первую очередь хлеба, что настойчиво требовало в условиях рыночной конкуренции повышения производительности труда. Труд же крепостного крестьянина отличался низкой производительностью².

Россия пребывала в тисках феодально-крепостнической замкнуто­сти и патриархальной обособленности, слишком поздно вступила на путь капиталистического развития. Если в Западной Европе прикреп­ление крестьян к земле произошло в период раннего средневековья, то в России — лишь в XVII в., т.е. когда на Западе от крепостного права оставались лишь некоторые феодальные повинности.

Кроме того, феодальная система России была гораздо более тяж­кой для крестьян, чем в странах Западной Европы.

Наконец, отставание России от стран Западной Европы в реформи­ровании производственных отношений в сельском хозяйстве было обусловлено и природными факторами: страны Западной Европы рас­положены вблизи морей и судоходных рек; в них получили раннее развитие торговля и ремесла; территории этих стран в несколько раз меньше России с ее бездорожьем и отсутствием должной сельскохо­зяйственной  инфраструктуры.

Указанные объективные факторы и факторы субъективные (консер­вативные традиции)  сделали  безуспешными попытки Александра  I, издавшего в 1803 г. указ «О свободных хлебопашцах», и Николая I, издавшего в 1842 г. указ «Об обязанных крестьянах», реформировать крепостнические отношения в отношении свободного найма.

Более удачными попытки реформации оказались в западных провин­циях России. Так, в Польше крепостное право было отменено в 1807 г., в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (ныне — страны Балтии) — в 1816—1819 гг.¹ Традиционно считавшийся в истории ос­вободительным от крепостного права 1861 г. на самом деле является лишь годом начала массового освобождения крестьян от крепостной зависимости. Положение от 19 февраля 1861 г. касалось лишь частновладельческих крестьян — наиболее многочисленной, зависимой от помещиков категории крестьянства; положения этой реформы были распространены на другие категории крестьянства в разное время: на удельных крестьян (находившихся в зависимости от царской фами­лии) — Законом от 26 июля 1863 г.; на государственных крестьян (пла­тивших оброк непосредственно казне) — Законом от 18 января 1866 г.

Основным законодательным актом, определяющим способы и пути освобождения крестьянства от крепостной зависимости, явилось Вы­сочайше утвержденное Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, содержащее 207 статей².

Анализ содержания данных нормативно-правовых актов показывает, что принципы земельной реформы, избранные Секретным комитетом (образован в январе 1857 г. для подготовки проекта освобождения крестьян), — «осторожность и постепенность» — нашли в них свою реализацию. Была создана система земельного строя, позволявшая постепенно, по «прусскому типу» аграрной эволюции перерасти кре­постническому помещичьему хозяйству в хозяйство рыночного бур­жуазного типа. Этому способствовали следующие основные законо­положения:

• помещики, сохраняя право собственности на все принадлежащие им земли, обязаны были предоставить крестьянам, объявленным поголовно свободными сельскими обывателями, указанное в местных по­ложениях количество земли (ст.  3 Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости);
• крестьяне были обязаны нести в пользу помещика повинности работой или деньгами за отведенный земельный надел в рамках пра­вил, содержащихся как в Общем, так и в местных положениях (ст. 4 Общего положения);
• наделение крестьян землею и другими угодьями, а равно следу­ющие за это повинности, должны были отвечать таким условиям:
• размер надела не должен быть ниже установленного минимума;
• повинности не должны быть противны общему законодательству и положениям о крестьянах, вышедших из зависимости;
• работы в качестве повинности за переданный надел должны были определяться в договорах, заключенных на срок не свыше трех лет;
• перезаключаемый договор также не должен был превышать трехлет­него срока (ст. 6 Общего положения).

При разработке Общего и местных положений, а также Правил о порядке применения этих положений был разработан правовой меха­низм оптимального разрешения противоречий и гармонизации инте­ресов собственников с неимущими. Например, если не достигалось добровольного соглашения между помещиком и крестьянином отно­сительно получения надела и отработки повинности, надел крестьян землей и порядок отправления повинностей за него определялся Об­щим и местным положениями (ст. 6 Общего положения).

Реформа собственности на землю осуществлялась двумя путями: в порядке рыночных отношений (купля-продажа земли) и в порядке выкупа крестьянами у помещиков в собственность своей усадебной оседлости (земли, предоставленной помещиком в постоянное пользо­вание).

В последнем случае был предусмотрен механизм правительствен­ной помощи крестьянам: правительство ссужало под приобретаемую землю определенную сумму с рассрочкой уплаты ее крестьянами на определенный срок¹. В результате помещик при сделке получал сто­имость земельного участка сразу, имея возможность вложить средства в ведение новых форм хозяйствования на земле, а крестьянин не ра­зорялся при покупке этого участка.

На период реформации земельных отношений вводился взамен крепостничества новый правовой институт — «постоянные поземель­ные отношения между помещиком и водворенным на его земле кресть­янином»², оформляемый специальным документом — уставной грамо­той³. Этот институт прекращался по двум основаниям: в случае добровольного отказа крестьянина от пользования предоставленным ему наделом или перехода крестьянина в установленном законом порядке в другое сооловие.

Одновременно был введен новый институт — сельских обществ и волостей. Согласно ст. 40 Общего положения сельское общество со­ставлялось из крестьян, водворенных на земле одного помещика. Во­лости образовывались из состоящих в одном уезде и, по возможности, смежных сельских обществ (ст.  42).

Объединение крестьян в общины было обязательным, а выход из них осуществлялся лишь в порядке, определенном законом. Так, для увольнения крестьян из сельских обществ требовалось, чтобы они, если пользовались наделом помещичьей земли, не имели недоимок в повин­ностях, причитающихся за такое пользование, чтобы они отказались навсегда от мирского надела в установленном порядке и сдали состо­явшие в их пользовании участки земли (ст.   130 Общего положения).

Наконец, надельная земля предоставлялась не каждому лицу в от­дельности, а крестьянскому двору, крестьянской семье в лице ее пред­ставителя — домохозяина, который нес ответственность перед общи­ной за исправное отбывание повинностей, а все члены этой семьи находились в полной зависимости от домохозяина (без него нельзя было уйти на заработки, изменить место жительства и т.п.).

В результате реформы, таким образом, была создана взамен крепост­ного права сложная система общинной и семейной круговой поруки; сельская община («мир») отвечала перед государством за каждого до­мохозяина, а домохозяин отвечал перед общиной за членов своей се­мьи. В результате крепостное право, будучи отмененным, фактически трансформировалось  в другую   форму.

Вновь образованная система земельных отношений явилась пере­ходной к созданию капиталистической (рыночной) системы сельско­го хозяйства. Разрабатывая ее, государство исходило из особенностей России, ее огромных территорий, укоренившихся крепостнических тра­диций, которые опасно было сразу ломать. Предосторожности, соблю­денные государственными чиновниками того времени, имели в России своим последствием почти 42 года без значительных потрясений госу­дарственного строя, не считая, конечно, убийства царя-освободителя Александра II в 1881 г., т.е. через 20 лет после издания Манифеста об освобождении крестьян.

Реформа 1861 г. сохранила исторически сложившиеся две основ­ные формы землевладения: общинное на большей территории России и подворное— преимущественно в западной ее части.

Приоритетным положением пользовалось общинное землевладе­ние (объединение землепользователей, связанное обязательной общ­ностью уравнительного землепользования), поскольку оно являлось гарантией против окончательного обезземеливания и пролетаризации крестьян, а значит, и против социально-государственных потрясений в  России.

Изменения, происходившие в земельном строе России в этот поре­форменный период, и появление новых форм крестьянского землевла­дения получили отражение в юридической науке того времени.

Разрешение спора между сторонниками общинного и подворного землевладения началось после неудач в Русско-японской войне 1904 г. и революции   1905 г.

Развитие рыночных отношений в земельном строе России работа­ло на укрепление позиций подворного землевладения. Важную роль в вовлечении земли в орбиту товарно-денежных отношений сыграли созданные под общим ведомством Министерства финансов России Крестьянский поземельный банк (с 1882 г.) и Дворянский поземель­ный банк (с 1885 г.). Эти банки давали денежные ссуды в обеспече­ние покупки земель в собственность либо под залог недвижимости.

Подводя итог изучению данного периода и сопоставляя его с предыдущим историческим периодом, можно сделать следу­ющие выводы.

1.  Феодально-крепостнические тенденции в регулировании зе­мельных отношений России пришли в противоречие с рыночными отношениями, в которые вступила Россия.

2.  Земельная реформа по Манифесту от 19 февраля 1861 г. на­чала разрушать тормозящий развитие страны феодально-крепо­стнический строй.

3. С учетом закоренелых традиций феодализма в России, ее осо­бого природно-экономического положения, резкая ломка феодаль­ных отношений в земледелии была чревата социальными потря­сениями, а поэтому Секретный комитет при разработке норма­тивных актов руководствовался  принципами  постепенности  и осторожности.

4. Такой подход привел к замене феодально-крепостнических земельных отношений в России общинной формой землевладения, которая тормозила проникновение рыночных отношений в земле­делие.

5. Общинная форма землевладения вскоре также стала тор­мозом развития сельского хозяйства России, и со всей остротой встал вопрос о ее реформации.

3.3. Столыпинская аграрная реформа 1906—1907 гг.

Революционная ситуация в России в 1905—1907 гг., встряхнувшая страну, породила новую аграрную реформу, вошедшую в историю под названием столыпинской. Ее центральной идеей явились насильствен­ное разрушение крестьянской земельной общины и создание на ее развалинах новой системы земледелия, порождающей господство креп­ких хозяев (кулаков, фермеров — каждая политическая доктрина на­зывает их по-своему).

По своей глубине, масштабности, системности, содержательности и последствиям проект реформы, осуществленный Столыпиным, стоит в одном ряду с начинаниями Петра I, Александра II, Октябрьской рево­люцией 1917 г. Это была действительно великая аграрная реформа в великой стране.

Все то, что произошло в России в 1990-е гг. и происходит в на­стоящее время, является только карикатурой на реформы и ни в ка­кое сравнение с проектом Столыпина идти не может.

Исключительно важное значение реформаторы уделяли правовому и финансовому обеспечению преобразований, мерам по защите инте­ресов новых собственников и недопущению обезземеливания крес­тьян, хорошо понимая и возможные последствия этой угрозы.

Задачи новой реформы решались не за счет помещичьих земель, а путем облегчения покупки земельных угодий и создания условий переселения в Сибирь, где были огромные массивы неосвоенных зе­мель.

Был принят ряд указов, вносящих коренные изменения в сложив­шуюся систему земельных правоотношений того времени: указом от 3 ноября 1905 г. расширена деятельность Крестьянского банка по скупке частноземлевладельческих земель и распродаже их крестьянам трудового типа на льготных условиях; указом от 8 ноября 1905 г. от­менены выкупные платежи за надельные земли, отведенные кресть­янам после реформы 1861 г.; указом от 12 августа 1906 г. произведена передача Крестьянскому банку удельных земель, которые были в сель­скохозяйственном пользовании и не входили в состав лесных дач; указом от 19 сентября 1906 г. передана свободная часть кабинетских земель Алтайского округа казне для отвода их поселенцам; указом от \5 ноября 1906 г. крестьянам предоставлено право закладывать Кресть­янскому банку не только принадлежащие им, но и приобретенные ими от поселенцев надельные земли.

Переселенческое дело в России было начато и до столыпинской реформы. Так,  Законом   1890 г. было разрешено и стимулировалось переселение крестьян в некоторые губернии Сибири, а законы 1892 и 1893 гг.  расширили переселенческую сферу.

Однако это переселенческое дело было связано с постройкой Си­бирской железной дороги¹. Столыпинская же реформа имела иную цель — устранение малоземелья крестьян за счет освоения новых земель.

Малоземелье толкало крестьян на конфликты с помещиками, обла­дающими огромными земельными массами, а поэтому столыпинская реформа представляла собой попытку вынести вспыхивающие очаги социальной напряженности на просторы Сибири, где они сами собой бы потухли (земли там достаточно), да и государству была большая выгода от освоения сибирских земель.

Другой стороной столыпинской политики было совершенствование правоотношений по землеустройству: внося изменения в размеры зем­левладения и агрикультурную сторону крестьянского хозяйства, пра­вительство стремилось найти исцеление его недугов в отыскании та­кой новой правовой оболочки, которая могла бы сама по себе устра­нить преграды для развития крестьянского хозяйства и дать толчок его производительности и интенсификации. В основе указов от 4 мар­та и от 15 ноября 1906 г., закона от 14 июня 1910 г., Положения о землеустройстве от 29 мая 1911 г. лежала индивидуализация кресть­янского землевладения, замена общинного землевладения его личной формой.

Указанными нормативными актами определялся статус двух групп: обществ и селений, не производивших общих переделов земель; об­ществ и селений, производивших общие переделы.

Землеустроительная политика преследовала две основные цели: формирование хуторских хозяйств как наиболее удачной для хозяй­ствования формы размещения угодий и сосредоточение истощенных земель, являющихся собственностью многих крестьян, в руках немно­гих экономически сильных крестьян-фермеров. Техническая и процес­суальная сторона перехода к отрубному и хуторскому земледелию была закреплена в Положении о землеустройстве от 29 мая   1911 г.

Проведение данной землеустроительной политики осложнялось двумя обстоятельствами: несовершенством содержания правового регулирования и перегибами, допускаемыми исполнителями на местах. Например, не были в должной мере предусмотрены семейные разделы земель (при создании новых семей, что неизбежно), а из-за этого ху­торская политика, устраняющая на первых порах чересполосицу, при­вела бы к еще большей чересполосности и распылению крестьянских земель; при проведении землеустроительной политики исполнителей охватывала «хуторомания», Землеустроители порой насильно заставля­ли крестьян переселяться на хутора; скупка земель в некоторых мест­ностях начинала принимать угрожающие размеры и т.п.¹

Кроме того, колебания происходили и на уровне центрального ап­парата России, из-за чего на места поступали противоречивые указа­ния. Так, через несколько дней после появления Высочайшего указа Сената о переводе крестьян в положение полноправных сельских обы­вателей он был отменен Циркулярным письмом Министерства внутрен­них дел России.

Нервозная обстановка в стране, вызванная революционными выс­туплениями народных масс, усиливала эти колебания, доводя до столк­новения между отдельными государственными органами. Например, Особое совещание, возглавляемое графом Витте, было за постепенное изменение общинного землевладения крестьянства и устранение со­словной крестьянской замкнутости. Законодательная же комиссия МВД России отстаивала прямо противоположное: требовала всеми мерами сохранять сословную обособленность крестьян и поощрять существование земельной общины с ее порядком и традициями.

В результате столыпинской реформы в России вместо единой сис­темы землепользования образовалось множество форм землепользова­ния: помещичье, общинное, подворное, хуторское, отрубное. Кроме того, существовали многочисленные формы собственности, введенные еще в прошлых веках.

Нормы земельного права, регулировавшие в России землевладение и землепользование, были весьма пестры и разнообразны, разбросаны в разных частях Свода законов Российской империи, что объяснялось различием прав на землю в зависимости от характера вещного объекта, их субъектов, способов владения, направлений государственной поли­тики в изменяющихся условиях.

В период столыпинской аграрной реформы окончательно сложил­ся и устоялся до октябрьского переворота 1917 г. следующий режим земельного строя.

1. Государственные земли. Это земли, определенные законом, как все имущество, не принадлежащее никому в особенности, т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни установле­ниям. Таковы казенные земли, пустопорожние и дикие поля, леса, мор­ские берега, озера, судоходные реки и их берега. Если земли состояли в ведомстве казны, то они именовались также казенными¹.

Порядок управления государственным имуществом, а'значит и зем­лями, и все права, связанные с их обладанием, содержались в сводах учреждений и уставах о казенном управлении².

Земли, имевшие стратегическое и военное значение (занимаемые крепостями и другими сооружениями), не могли быть предметом то­варного оборота. Казенные же земли могли предоставляться в пользование частным лицам.

Временным правительством в марте 1917 г. удельные и кабинетские земли были включены в состав государственных земель. В ст. 411 ч. 1 т. X Свода законов Российской империи имеется лишь единствен­ная статья, прямо относящаяся к удельным землям: «Удельными иму-ществами называются все те, кои или первоначально поступали в со­став уделов, или впоследствии покупкой или променом приобретены и к оным причислены». Скудность законодательства об удельных зем­лях обусловлена тем, что об этой категории земель не было принято много распространяться.

Удельные имения были созданы по указу императора Павла I «Об учреждении императорской фамилии», по которому огромные земель­ные массивы были переданы в собственность царской фамилии. Впо­следствии число удельных имений стало увеличиваться за счет новых перечислений из государственных имуществ.

В ст. 412 указанного тома Свода законов Российской империи называется дворцовое имущество: «Имущества, приписанные к содер­жанию различных дворцов императорского дома...». Судьбе земель, на которых были расположены эти дворцы, следовала и судьба этих не-движимостей, а поэтому данная категория земельных угодий отлича­лась от удельных земель. Отличие заключалось в том, что дворцовое имущество было двоякого рода:

• государственное — имения Царскосельское, Петергофское, Таицкое и др., принадлежащие царствующему императору, не могли быть завещаемы, разделяемы или подлежащими другим видам отчуждения;
• личная собственность особ императорского дома — дворцовое имущество: Павловское, Гатчинское, Бородинское и др. — могло быть завещаемо и делимо по частям.

2.   Монастырские земли. Православному духовенству отводились лучшие земли в увеличенном размере¹.  Одновременно архиерейским
домам  и монастырям не запрещалось приобретать в собственность всякого рода ненаселенные недвижимые имения, как покупкой, так и
через дар или завещания от частных лиц².

Ограничения в праве собственности монастырей и архиерейских домов были двух видов:

• запрет на владение или приобретение недвижимых имений³;
• запрет на отчуждение в посторонние руки земельных угодий, отведенных им казной⁴.

Правовой режим церковных и монастырских земель и источники их образования почти не отличались друг от друга.

3.   Майоратные земли. Их правовой  институт утвердился в Рос­сии в XIX в.   Правовой режим майоратных земель был специфичен следующим:

• этот вид землевладения возникал по инициативе царя, который своей властью жаловал имения отдельным преданным ему сановни­кам на праве майората (потомственного владения)⁵;
• майоратное владение не могло быть дробимо,  отчуждаемо, за­кладываемо или иным путем уменьшаемо⁶;
• имение в целом переходило только к старшему наследнику. Ос­тальные наследники не только не получали никакой части из имения, но даже не могли требовать какого-либо вознаграждения. С прекращением наследников мужского пола майоратное имение отбиралось в казну.

Законом от 21 октября 1906 г. было разрешено владельцам майо­ратных имений отчуждать крестьянам за деньги участки из состава этих имений. Данное изменение было внесено для расширения кресть­янского землевладения.

4.     Частновладельческие земли. До   столыпинской   реформы данное право принадлежало исключительно дворянам-помещикам. Лишь ука­зом от 9 ноября 1906 г. субъектом права собственности на надельную землю был признан и крестьянин.

5.    Посессионные земли. Особенности   их  правового режима  выра­жались в наличии ограничений частной собственности. Например, по
одному земельному спору Сенат указал, что «посессионное право есть право частной собственности, но неполное, ограниченное условиями, вытекающими из назначения горнозаводской деятельности»¹.

Субъектами права собственности посессионных земель были вла­дельцы посессионных заводов (имеющих пособие от казны или в лю­дях, или в землях, или в лесах, или в рудниках).

6. Общественные земли. Правовой режим их в законодательстве России не был разработан. В ст. 414 т. X Свода законов Российской империи было дано лишь общее перечисление субъектов права соб­ственности на общественные земли: это города и городские общества; дворянские общества; общества сельских обывателей; земства и зем­ские учреждения. Отсутствовало четкое определение того, что нужно понимать под общественными землями.

Общественные земли оказались в числе земель, на национализации которых настаивали крестьяне в 1917 г., однако они, вероятно, имели в виду не всех субъектов права собственности на общинные земли, а помещичьи товарищества, которых к тому времени было свыше тыся­чи и они владели около 4 млн десятин земли.

Возникновение в России земель различных форм собственности и с разнообразным режимом использования привело к выделению в составе российского права особой отрасли — земельного права, которое в рабо­тах разных авторов имело различное наименование и содержание².

Внесла свои коррективы в развитие земельного права и первая мировая война. Так, в период со 2 февраля 1915 г. по 8 февраля 1917г. был издан ряд законов, ограничивавших по политическим мотивам землевладение лиц немецкой, еврейской, польской, австрийской, венгер­ской и других национальностей.

Анализируя период столыпинской аграрной реформы и период раз­вития земельных отношений до 1917 г., можно сделать вывод о том, что в земельные отношения России проникли, наконец, рыночные от­ношения, следствием которых явилось повышение эффективности сель­скохозяйственного   производства.

Новые рыночные отношения в этот период сосуществовали со ста­рыми полукрепостническими, что и обусловило сложности в правовом регулировании земельных отношений, дробность и запутанность зе­мельного законодательства, неразработанность земельного права на теоретическом уровне.

3.4. Земельный строй в России в годы советской власти

С первых дней февральской революции 1917 г. начались работы по подготовке аграрной реформы, руководство которыми постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. было возложено на Главный земельный комитет при Министерстве земледелия. '"Однако дело двигалось медленно. Стремление учесть все мнения и все обду­мать с крайней основательностью не только замедляло работы по подготовке реформы, но и ослабляло ее размах и энергию реформа­торского   творчества.

Соображения государственного характера о постепенности и закон­ности земельной реформы, необходимости принятия ее Учредительным собранием оказались чуждыми крестьянской массе России, задыхавшей­ся от земельной тесноты и тягот, войны. Охваченное мыслью о всеобъем­лющем переделе земли, крестьянство стихийно стремилось_/ невзирая ни на что, овладеть землей, что вынудило Временное правительство издать ряд карательных постановлений. Так, постановлением от 11 апреля 1917 г. «Об охране посевов» на продовольственные и земельные комите­ты были возложены обязанности принимать меры против самовольного нарушения чьих-либо земельных и имущественных прав, возмещать убытки, происходившие в результате народных волнений¹. Главком Юго-Западного фронта генерал Корнилов издал приказ от 8 июля 1917 г., со­гласно которому лица, препятствовавшие помещикам убирать урожай в зоне фронта, могли подвергнуться заключению сроком до трех лет.

Несмотря на принимаемые меры, земельные и имущественные пра­вонарушения в стране приобретали все больший размах. Например, в приказе министра продовольствия говорилось, что во многих местах население предпринимает незаконные насильственные действия, препят­ствующие землевладельцам в уборке полей и посевов, снимает с работ военнопленных, принуждает землевладельцев платить повышенную пла­ту за сельхозработы; захватывает хлеба, покосы, инвентарь и т.п.²

«Подливали масла в огонь» политические партии, рвущиеся к влас­ти, подстрекая население к самовольным захватам земли. Так, В.И. Ле­нин в открытом письме к делегатам Всероссийского съезда кресть­янских депутатов призывал крестьян не дожидаться созыва Учреди­тельного собрания, а тотчас же брать земли в свои руки³, т.е. к самовольному захвату земель.

Кризис в использовании земель России усугублялся последстви­ями первой мировой войны, продолжавшей свой разрушительный ход: почти на 1/5 сократились посевные площади¹, поля зарастали бурь­яном и чертополохом; несмотря на благоприятные климатические ус­ловия 1917 г., валовой урожай хлебов по сравнению с 1913 г. сокра­тился почти на 1/3 - Основная часть урожая приходилась на помещи­чьи и кулацкие хозяйства, которые и в военное время не утратили своей экономической силы.

В этих условиях от крестьянских масс поступило 242 наказа де­легатам I Всероссийского Съезда Советов крестьянских депутатов².

Ознакомившись с ними, В.И. Ленин решил положить их в основу первого земельного закона пролетарского государства³. Как известно, это было реализовано в знаменитом Декрете о земле⁴, получившем название ленинского.

Основные положения Декрета сводились к отмене частной соб­ственности на землю, обращению ее в народное достояние, приоритет­ному пользованию землей трудящимися, принудительному характеру земельных преобразований и т.п.

Декрет действовал в течение шести лет⁵, но положения его легли в основу советского законодательства, регулировавшего земельные отношения на протяжении всего периода строительства социализма в России.

Реализация положений Декрета о земле на местах, в губерниях, уездах России была обеспечена заменой земельных комитетов⁶.

Декрет о земле быстро дополнялся специальными декретами. Так, были приняты Декрет ВЦИК от 9 февраля 1918 г. «О социализации земли»⁷, Декрет СНК от 29 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью»⁸, Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах»⁹, Декрет СНК РСФСР от 30 апреля  1920 г. «О недрах земли»¹⁰.

Одновременно с нормативно-правовыми актами, устанавливающи­ми правовой статус земли и других природных объектов, принимались акты о порядке пользования этими объектами, вносившие коренные изменения в систему земельных, водных, горных, лесных и т.п. право­отношений. Например, Положением о социалистическом землеустрой­стве¹ вся земля в пределах РСФСР была объявлена единым государ­ственным земельным фондом, что положило начало введению монопо­лии государственной собственности на землю, принесшей немало проблем в использование земель России; устанавливался приори­тет общественных форм землепользования; земля была исключена из товарно-денежных отношений, был создан колхозно-совхозный поря­док и т.п.

С 1922 г. началась кодификация земельного законодательства, пре­следовавшая цель «создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле»². Вначале кодификация была осу­ществлена на республиканском уровне созданием Земельного кодек­са РСФСР 1922 г.³ и аналогичных кодексов в союзных республиках, а затем — на союзном уровне принятием Общих начал землепользо­вания и землеустройства⁴. Впоследствии ход кодификации и измене­ний законов шел в обратном направлении: вначале кодификация осу­ществлялась на союзном уровне, а затем — на республиканском. Так, в 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик⁵, а в 1970 г. на базе этих Основ принят Земельный кодекс РСФСР⁶.

Правовое регулирование земельных отношений в русле социалис­тических принципов шло с большими трудностями, поскольку реали­зация таких принципов осуществлялась вопреки объективным законам общества и природы: не был задействован личный интерес произво­дителей сельхозпродукции, они исключались из механизма отношений собственности, ставка делалась на принуждение, апеллирование к со­знательности субъектов правоотношений и т.п. Например, начиная с 1928 и по 1986 г. почти ежегодно принимались постановления о меро­приятиях по посевным и уборочным работам. Как правило, они прини­мались совместно правительством и ЦК правящей коммунистической партии. Эти постановления вводили принудительные обязанности.

С не меньшей сложностью проводилась и правотворческая работа по совершенствованию земельного законодательства.  Например, 06щие начала землепользования и землеустройства, будучи разработан­ными, свыше года не утверждались, дебатировались различные поло­жения проекта этого Закона; Основы земельного законодательства раз­рабатывались с   1948 г. и были приняты лишь через 20 лет и т.д.

В основе реформации земельного строя лежала идея приоритетно­го положения в земледелии крупного государственного хозяйства (сов­хоза). Сельскохозяйственная кооперация крестьянства — колхозы — должна была в последующем трансформироваться в государственные хозяйства. Таким образом земля у крестьян была бы национализиро­вана (Декрет о земле не предусматривал национализации крестьян­ской земли, в противном случае не удалось бы партии большевиков одержать победу в гражданской войне и удержаться у власти).

Реформа земельных отношений, проходившая в исследуемый пери­од, характеризовалась следующими особенностями:

• укреплением правового статуса госхозов  (совхозов) —  государ­ственных сельскохозяйственных предприятий:
• созданием условий для полного перехода к коммунистическому земледелию;
• созданием и развитием культурно-агрономических центров;
• -   организацией массовой кооперации крестьянства в колхозы и иные формы коллективных хозяйств. Так, постановлением ЦИК и СНК СССР от 01.02.30 «О мероприятиях по укреплению социалистическо­го переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллек­тивизации и по  борьбе с  кулачеством»  местным  органам давалось право «раскулачивания» крупных крестьянских хозяйств, мешающих принудительной коллективизации, вплоть до конфискации их имуще­ ства и высылки в отдаленные неосвоенные районы страны¹;
• наступлением на частный сектор земледелия. Например, ст. 46 Положения о социалистическом землеустройстве запрещала рабочим или служащим  совхозов заводить в хозяйствах собственных живот­ных, птиц, огороды;
• применением преимущественно административных методов госу­дарственного руководства,  управления  и регулирования  земельных отношений. Так, постановлением СНК СССР от 21.06.1945 «О мерах по улучшению дела ведения и освоения севооборотов в колхозах» кол­хозникам (т.е. коллективным собственникам своего хозяйства) навязы­вались требования по ведению земледелия; постановлением Совета Ми­нистров СССР и ЦК ВКП(б) от 20.10.1948 «О плане полезащитных ле­сонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР» устанав­ливались принудительные объемы указанных работ, не считаясь с эко­номикой хозяйств¹; постановлением Совета Министров СССР от 17.08.1950 «О переходе на новую систему орошения в целях более полного использования орошаемых земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ» было дано указание ликвидировать на полях постоянные оросительные каналы, увеличить размеры поливных участков и т.д.;
• опорой на добросовестность людей без увязки с личной заинте­ресованностью в результатах производства. Лишь после провалов за­думанного производились соответствующие корректировки в законо­дательстве. Например, в первом Примерном уставе сельскохозяйствен­ной артели   1930 г. не были в должной мере урегулированы вопросы оплаты труда колхозников, норм выработки и т.п. Лишь в 1933 г. Наркомзем СССР издал постановление «О примерных нормах выработки в  1933 году» и «Об оценке в трудоднях различных сельскохозяйствен­ных работ в колхозах»²;
• приоритетным применением внеэкономического принуждения в использовании земель, что можно было реализовать лишь при нали­чии учета и контроля за мерами труда и мерами потребления.  Как правило, методами проб и ошибок нарабатывались меры регулирова­ния производственных и земельных отношений.  Например, только начиная с урожая   1940 г. нормы обязательных поставок сельхозпро­дукции колхозами стали устанавливаться с каждого га пашни, т.е. с учетом конкретных расчетов³; только с  1939 г. были разработаны ме­роприятия по соблюдению норм приусадебных участков и охраны их от разбазаривания⁴; с  1939 г. введен обязательный минимум трудово­го участия колхозника в колхозном производстве, введены трудовые книжки и т.д.;
• резким несоответствием между интенсивностью государственных мероприятий (подчас расточительных) по регулированию землеполь­зования и малоэффективными результатами сельхозпроизводства. Это вынудило  сменить тактику государственного  управления  сельским хозяйством. С 1955 г. до колхозов и совхозов стали доводиться пла­ны (играющие роль закона, обязательные к исполнению) лишь по объ­ему государственных закупок сельскохозяйственной продукции. Пла­нирование же сельхозпроизводства (определение структуры посевных площадей, технологии производства и т.п.) было отнесено на усмот­рение самих сельхозпредприятий¹;
• консерватизмом и бюрократизмом методов регулирования земель­ных и сельскохозяйственных отношений. Например, в 1960—1980-е гг. были приняты специальные постановления ЦК КПСС и Совета Ми­нистров СССР, обязывающие неуклонно исполнять постановление от 09.03.1955 «Об изменении практики планирования сельского хозяй­ства», требующие привлекать к ответственности виновных в наруше­нии этого постановления должностных лиц.  Однако положение неулучшилось, сельхозпредприятиям продолжали навязываться не пре­дусмотренные законом плановые задания. То, что бюрократизм будет важнейшим препятствием и сыграет для административно-командной системы роковую роль, предвидел в послед­ние годы жизни и создатель социалистического государства В.И. Ленин. В записке наркому финансов он написал: «Вся работа всех хозорганов у нас страдает бюрократизмом. Коммунисты стали бюрократами. Если что погубит, то — это»;
• порочностью всей системы социалистических отношений, что доказал провал крупных реформ  1953 г.,   1965 г., Продовольственной программы  1982 г., внедрения внутрихозяйственных методов повыше­ния производительности сельскохозяйственного производства. Так, внедрение коллективного и арендного подряда натолкнулось на та­кие организационные трудности,  что удалось устоять лишь некото­рым подрядным коллективам. Потребовалась радикальная реформа не только земельного, но и всего строя России, демократизация общества.

Упадок сельского хозяйства достиг критической черты. Доходило до того, что отдельные хозяйственные работники выращивали на сво­их приусадебных участках больше продукции, чем колхоз или совхоз, предоставившие эти участки.

Более чем 70 лет социалистического строительства в России до­казали необходимость и прогрессивность товарно-денежных отноше­ний и опасность их ущемления.

Возврат к рыночным отношениям в землепользовании начался с 1987 г., когда после длительного запрета была, наконец, предоставлена возможность арендных отношений в земледелии, а также свободной кооперации граждан. Однако расширение сферы товарно-денежных от­ношений шло медленно, сдерживалось устоявшимися за годы совет­ской власти консервативными традициями. Кроме того, структуры со­юзного (Союза ССР) уровня долгое время не давали России обрести надлежащий суверенный статус.

Несмотря на препятствия, чинимые реформам, они зрели, чтобы проявиться в нормативных актах, раскрепощающих земельные и хозяй­ственные отношения в стране. Радикальный перелом наступил в 1990 г. с обретением Российской Федерацией суверенитета и началом кардинальной земельной реформы.

3.5. Земельный строй России с 1990 г. по настоящее время

С 1990 г. в законодательство Российской Федерации вносятся из­менения, реформирующие земельный строй. К ним относятся:

-   радикальное изменение отношений собственности. Российская Федерация заявила о суверенном правовом регулировании земельных
отношений и отношений по природопользованию только российским законодательством и законодательством  входящих в нее республик.
Были реформированы отношения собственности на землю и природ­ные объекты. В частности, был введен правовой режим равноправно­го положения всех форм и видов собственности; установлены право передавать земельные участки в собственность граждан, а также пра­вовые гарантии для собственников по владению, пользованию и рас­поряжению землей и др.;

-  радикальное изменение производственных отношений.  Гражданам России было предоставлено право иметь в индивидуальной или семей­ной собственности сельскохозяйственные, промышленные и иные пред­приятия без ограничения форм, размеров, видов их деятельности, за исключением запрещенных законом.

Одновременно были созданы условия для ломки социалистиче­ской собственности в пользу частной, облегчен выход предприимчи­вым гражданам из государственных сельскохозяйственных предпри­ятий и колхозов для ведения свободного частного хозяйствования на земле;

-  включение производителей сельскохозяйственной продукции в отношения земельной собственности. Например, земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохо­зяйственных предприятий, могут передаваться в коллективную соб­ственность — совместную или долевую; установлена также возмож­ность приобретения земель для целей, связанных с ведением сель­скохозяйственного производства, в собственность; предоставлена возможность создания и ведения крестьянского (фермерского) хозяй­ства и т.п.;

-  создание экономико-правового механизма приватизации земель­ных участкоё гражданами. Местным органам самоуправления предо­ставлено право изъятия и передачи в специальный земельный фонд для последующего перераспределения гражданам части земель, исполь­зуемых не по целевому назначению, неэффективно, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья;   Федеральная служба земельного кадастра России и Минсельхоз России обязаны си­стематически готовить каталоги этих земель, публиковать их, органи­зовывать рекламу в средствах массовой информации, оказывать содей­ствие в переселении граждан,  желающих и способных создать кре­стьянские хозяйства; за сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда виновные должностные лица подлежат штрафу;

-  обеспечение свободного хозяйствования на земле. Вмешательство в хозяйственную деятельность со стороны  государственных,  хозяй­ственных и других органов и организаций запрещается. Предусмотре­ны судебная и арбитражная защита от неправомерных действий ука­занных лиц, взыскание с них убытков, причиненных незаконным вме­шательством;

-  устранение монополистического давления на вновь создаваемые и действующие предпринимательские структуры, частные предприятия
и на зарождающийся механизм рыночных отношений. Так, Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельно­сти на товарных рынках»¹ запрещено навязывать контрагенту кабаль­ные условия договоров на поставку сельхозпродукции; препятствовать
доступу на рынок недобросовестной конкуренции. Предусматривались следующие виды ответственности: административная ответственность, уголовная ответственность и др.;

-  введение платности землепользования, которая реализуется через покупную (нормативную), цену земли,  устанавливаемую в законодательном порядке, через налогообложение использования земель¹ и че­рез арендную плату. В результате вводится новый метод, регулирова­ния режима использования земель— экономико-правовой. Например, дифференциацией налога на сельскохозяйственные угодья с учетом их качества, площади и местоположения (ст. 5 Закона РСФСР «О плате за землю») стимулируется эффективность использования земель лю­бого качества и состояния; введением налоговых льгот на земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, зем­лепользователи стимулируются к освоению новых земель и вовлече­нию их в сельскохозяйственный оборот; установлением государствен­ного ограничения арендной платы за землю устраняются возможно­сти извлечения повышенных нетрудовых доходов за сдаваемую в аренду землю, стимулируется использование земли самими собствен­никами и т.п.;

- придание приоритетного правового статуса сельскохозяйственно­му использованию земель.

Экономико-правовые методы обеспечения приоритетного положе­ния АПК выразились в том, что с 1991 г. установлена система финан­совой поддержки АПК путем направления на его развитие не менее 15% национального дохода РСФСР (ст. 13); на дра года освобожда­ются предприятия несельскохозяйственной сферы от налогообложе­ния той части прибыли, которая получается от выпуска продукции для АПК; строительство в городах и сельской местности и расширение действующих промышленных предприятий, не связанных с производ­ством продукции сельского хозяйства и ее переработкой, разрешается только по согласованию с областной администрацией, а высвобожда­ющиеся ресурсы и мощности строительных организаций направляют­ся на развитие села (ст.   12), и др.

Социально-правовые методы приоритетного обеспечения АПК вы­ражаются в создании условий для деурбанизации городского населения, стимулирования миграции его в сельскую местность для привлечения в земледелие и другие сферы сельского хозяйства. Так, специалистам социально-культурной сферы, бытового обслуживания, здравоохранения, народного образования, санитарной и ветеринарной служб, физкультуры и спорта, работающим в селе, устанавливаются повышенные (на 25%) оклады и тарифные ставки по сравнению со ставками аналогичных городских специалистов (ст. 22); на все категории работников обра­зования, культуры, здравоохранения и правоохранительных органов в сельской местности распространяются льготы, предусмотренные для работников АПК (ст. 24).

При проведении земельной реформы была осуществлена реорга­низация большей части колхозов и совхозов (около 95%), в резуль­тате чего около 15 млн работающих в этих хозяйствах получили земельные доли от 2 до 15 гектаров каждый. На базе колхозов и сов­хозов были созданы сельскохозяйственные кооперативы, акционер­ные общества, товарищества, фермерские хозяйства и другие формы хозяйствования на земле. За это время возникло около 290 тыс. фер­мерских хозяйств с общей земельной площадью около 12 млн га. В результате этой реорганизации большая часть земель сельскохо­зяйственного назначения из государственной собственности была передана в частную, а также общую совместную или общую долевую собственность;

- устранение несправедливости и неправомерности действий со­циалистического государства, допущенных в ходе принудительной коллективизации крестьянства, при которой земли крестьян факти­чески были принудительно изъяты в пользу малоэффективных кол­хозов, часть из которых трансформировалась в совхозы. Так, при кол­лективной совместной собственности земель колхозов и других сель­хозпредприятий земельные участки передаются бесплатно в пределах площади, исчисляемой путем умножения средней расчетной доли, сло­жившейся в данном административном районе, на число членов дан­ного хозяйства; при коллективно-долевой собственности доля не может быть более предельных участков, передаваемых в собствен­ность; для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индиви­дуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства и т.п. земельные участки предоставляются бесплатно в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе, либо в пределах норм, устанавливаемых областной админис­трацией.

Передача земельных участков для вышеуказанных целей произво­дится за плату, если участки по своей площади превышают установ­ленные нормы.

Во избежание трудноразрешимых споров, которые могут возникнуть в ходе приватизации земли и имущества реорганизуемых сельхозпред­приятий, установлено, что возврат земельных участков бывшим собственникам земли и их наследникам не допускается. Они могут по­лучить землю в собственность на общих основаниях;

-  создание эколого-правового механизма охраны и рационального использования земель.  В земельном законодательстве впервые появ­ляются такие новые экологические понятия, как «экологическая без­опасность», «экологическая обстановка на территории», «благоприятная экологическая среда», «устойчивые природные ландшафты», «экологи­ческий правопорядок»¹.

Имевшее место в отмененном земельном законодательстве односто­роннее стимулирование расширения сельхозугодий, осуществляемое зачастую в ущерб экосистемам местности, сменилось приоритетным обеспечением экологического благополучия земель, в частности, уста­новлено право консервации деградированных земельных угодий, час­тичная компенсация из средств бюджета снижения дохода в резуль­тате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, ис­пользующих эти земли.

Одновременно стимулируется деятельность землепользователей по вовлечению в сельскохозяйственный оборот земель экономико-право­выми и иными методами;

-  принятие   ряда правовых норм,  направленных на обеспечение экологической безопасности  (чистоты) производимой сельхозпродук­ции, поскольку эта проблема обрела остроту в связи с неправильным использованием агрохимикатов в сельском хозяйстве.   В  частности,
осуществляется  стимулирование производства  экологически  чистой продукции, устанавливается финансовая и уголовная ответственность
главы крестьянского двора за умышленную продажу экологически грязной продукции. В земельный фонд для организации крестьянских
хозяйств не включаются участки, которые не позволяют выращивать сельскохозяйственную продукцию,  не удовлетворяющую санитарным
требованиям, и др.;
разработка и принятие ряда нормативно-правовых актов, обеспе­чивающих правовую  охрану окружающей  среды  при  использовании
земель: приостановка хозяйственной деятельности предприятия, нару­шающего режим природопользования, до устранения допущенных на­рушений; организация предприятий, деятельность которых может выз­вать экологические последствия, затрагивающие интересы территории; введение экологических требований в сельском хозяйстве (ст. 42 За­кона «Об охране окружающей среды»; ст. 94 ЗК РФ).

-  дополнение земельного законодательства новой категорией зе­мель, не знакомой прежнему законодательству, — земель природоох­ранного, историко-культурного, рекреационного назначения и др.;

-  усиление  ответственности за нарушения земельного законода­тельства:  ужесточаются  административные  санкции;   субъектами ад­министративной ответственности за нарушения земельного законода­тельства становятся и юридические лица; расширяется круг лиц, при­меняющих административные наказания к виновным нарушителям. Так, дополнительно к административным комиссиям право наложения
штрафов предоставлено Министерству природных ресурсов РФ (МПР) и Санэпидемнадзору Минздрава РФ.

Земельная реформа осуществляется поэтапно. На первом этапе происходит закрепление за местными органами самоуправления прав по распоряжению землей; уточняются административные границы; выявляются потребности в земле граждан и организаций; формирует­ся специальный фонд земель для последующего распределения; уста­навливаются ставки земельного налога и цена земли. На втором эта­пе осуществляется непосредственное перераспределение земель — закрепление их в собственность, пользование, аренду гражданам и организациям в соответствии с законодательством.

Период с 1990 г. можно охарактеризовать как время бурного за­конотворчества; объем принимаемых нормативно-правовых актов в отдельные периоды превышает возможности усвоения их специалис­тами и внедрения в практику земельных отношений. Особое место в этой связи занимает принятие в 1994 г. первой (Общей) части ново­го ГК РФ, который имеет важное значение для правового регулирова­ния не только гражданских, но и земельных отношений. Успешной реализации земельной реформы активно противостояли консерватив­ные силы. Так, в августе 1991 г. была предпринята попытка государ­ственного переворота, вошедшая в историю России под названием «августовского путча».

Принятие новых законов проходило в союзном и российском пар­ламентах в условиях острой борьбы между представителями прогрес­сивных и консервативных идей, и содержание принимаемых законов зачастую отражало компромисс между этими двумя взаимоисключа­ющими течениями. Примером такого компромисса явилось, в частно­сти, принятие Основ законодательства об аренде, которые, несмотря на несовершенство, способствовали созданию немалого количества аренд­ных предприятий, выходящих из режима функционирования в усло­виях командной экономики.

Позиции представителей сторонников рыночной экономики посте­пенно укреплялись, и появился целый ряд законодательных актов, в результате чего произошел перелом в формировании земельного зако­нодательства: Закон РФ от 23.12.1992 № 4196-1 «О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и ин­дивидуального жилищного строительства», Указ Президента РФ от 23.04.1993 «О дополнительных мерах по наделению граждан земель­ными участками», Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регу­лировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в Рос­сии», Указ Президента РФ от 07.03.1996 № 337 «О реализации консти­туционных прав граждан на землю» (в ред. от 25.01.1999), Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 11.04.2002)¹, по­становление Правительства РФ от 18.02.1998 № 219 «Об утверждении правил ведения Единого государственного реестра на недвижимое иму­щество и сделок с ним» (в ред. от 03.10.2002)² и др.

С распадом в 1991 г. Союза ССР открылся простор для развития земельного законодательства России, однако оно реализовывалось с пробуксовками, как и ушедшее в историю союзное законодательство. Так, положения ЗК 1991 г. в части наделения землей всех желающих граждан, несмотря на указы Президента РФ, а также постановления парламента (Верховного Совета РФ), торпедировались руководителя­ми колхозов и совхозов, не желавших терять свое монопольное по­ложение. Не помогало и действие антимонопольного закона (Зако­на РСФСР от 22.03.1991 №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в ред. от 09.06.2003)³).

Нужен был радикальный правовой механизм, позволявший рефор­мирование земельных отношений. Поэтому с принятием в несельско­хозяйственной сфере Закона РСФСР «О приватизации государствен­ных и муниципальных предприятий» в сельскохозяйственной сфере реформирование земельных отношений путем приватизации земель стали решать такие нормативно-правовые акты, как Указ Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению зе­мельной реформы в РСФСР»¹.

В соответствии с этим Указом по представлению земельных коми­тетов колхозы и совхозы были обязаны в 1992 г. провести реорга­низацию, привести свой статус в соответствие с законодательством, перерегистрироваться в соответствующих органах. Районным органам исполнительной власти совместно с земельными комитетами предло­жено установить среднерайонные нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан с учетом качества земель. Коллективам сов­хозов, других сельскохозяйственных предприятий, колхозов и коопе­ративов, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользования, — до 1 марта 1992 г. принять решение о переходе к ча­стной, коллективно-договорной и другим формам собственности в со­ответствии с земельным законодательством. Местной администра­ции — обеспечить выдачу гражданам, ставшим собственниками земли, соответствующих свидетельств на право собственника.

Указом Президента РФ от 02.03.1992 №213 «О порядке установ­ления нормы бесплатной передачи земельных участков в собствен­ность граждан» было установлено, что при определении среднерайон­ной нормы бесплатной передачи земли в собственность вся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных пред­приятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сель­ских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве, а так­же лиц, занятых в социальной сфере на селе. В число лиц, работаю­щих в сельском хозяйстве, включаются только работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств, а в социальную сферу — работники предприятий, организа­ций и учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на тер­риториях сельскохозяйственных предприятий.

Для ускорения приватизации и дальнейшего совершенствования земельных отношений было предоставлено право гражданам и юри­дическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий наряду с арендой земельных участков приобретать их в собственность. Земельные участки, предоставленные гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, по их желанию могут продаваться им в собственность.

Было предусмотрено право частной собственности на земельные участки, используемые для предпринимательской деятельности, а так­же право собственности юридических лиц на землю.

В 1992 г. был утвержден порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а так­же предоставленных гражданам и их объединениям для предприни­мательской деятельности, согласно которому покупателями земельных участков могут быть любые физические и юридические лица, включая иностранные, а также лица без гражданства.

В целях совершенствования системы наделения граждан земельны­ми участками и перерегистрации ранее предоставленных участков Указ Президента РФ от 23.04.1993 №48 0 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» (в настоящее время ут­ративший силу)¹ рекомендовал всем субъектам РФ в трехмесячный срок определить потребность граждан в получении за плату и бес­платно земельных участков для индивидуального жилищного строи­тельства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.

Для успешного проведения приватизации государственных и муни­ципальных земель важное значение имеет государственная Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий, утверж­денная Указом Президента РФ от 24.12.1993 № 2284, а также распоря­жение Правительства РФ от 15.06.1994 № 908-р, Указ Президента РФ от 22.07.1994 № 1535 «Об основных положениях государственной про­граммы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» (в ред. от 25.01.1999)².

Подводя итог сказанному, следует определить общие условия при­ватизации земельных участков.

Приватизация земельных участков — это передача из государствен­ной или муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц тех земельных участков, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного насле­дуемого владения или аренды. Приватизация земельных участков происходит по заявлению граждан и юридических лиц в порядке, ус­тановленном земельным законодательством. Бесплатная передача зе­мельных участков в собственность граждан и юридических лиц про­изводится в пределах норм, установленных субъектами РФ.  Земельный участок, общая площадь которого превышает норму площади для бесплатной передачи его в собственность, выкупается по договорной цене либо остается в постоянном (бессрочном) пользовании, пожиз­ненном наследуемом владении или аренде.

Уменьшение земельных участков, ранее предоставленных гражда­нам в установленном порядке, при их приватизации без согласия граж­дан запрещается.

Никто не может быть обязан приватизировать земельный участок и никому не может быть отказано в приватизации земельного участ­ка, если территориальными планами использования земель и решени­ями уполномоченных органов допускается приватизация такого земель­ного участка в данном месте.

Земельный участок может быть приватизирован собственником (собственниками в долях) здания, строения или сооружения, находя­щихся на нем. Не подлежат приватизации или продаже земельные участки, в отношении которых не имеется надлежаще оформленных документов о территориальных границах, сервитутах и обременениях (до их установления и оформления). Продажа и передача в собствен­ность земельного участка с находящимся на нем лесом не означает возникновения сразу (до соответствующего оформления) собственно­сти на находящийся на земельном участке лес.

Не допускается продажа земельных участков, занятых муниципаль­ным или государственным жилым фондом, подземными линейными сооружениями. Общая долевая собственность на усадебные, садовые, дачные, гаражные участки возникает при условии, если жилой дом, садовый дом, дача, гараж находятся в общей долевой собственности. Не подлежат приватизации спорные земельные участки, в отношении которых ведется административное или судебное разбирательство, до вступления в силу соответствующего решения.

При приватизации предприятий и других объектов, расположенных в черте городских поселений, земельные участки собственнику недви­жимости предоставляются в долгосрочную аренду.

Для решения вопроса о приватизации земельного участка гражда­нин или юридическое лицо обязаны предъявить: договор, решение суда, постановление органа исполнительной власти и иные документы, бес­спорно подтвержающие право собственности на здание, строение или сооружение, находящиеся на земельном участке, если земельный уча­сток застроен; постановление органа исполнительной власти о предо­ставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение или аренду; план земельного участка; заявление всех собственников здания, строения или сооружения, находящихся на земельном участке.

Подготовка документов о передаче или продаже права собствен­ности на земельный участок возлагается на соответствующие земель­ные комитеты совместно с органами градостроительства и жилищно-коммунальными .

В 1993 г. с принятием Конституции РФ реорганизационные меры получили конституционное обоснование, что позволило придать рефор­мированию земельных отношений системный характер.

Стал использоваться прогрессивный опыт реорганизации сельского хозяйства и распространяться на не реформированные пока предприя­тия. В частности, этому способствовало принятие постановления Пра­вительства РФ от 15.04.1994 №324 «О практике аграрных преобразо­ваний в Нижегородской области»¹. Делу реформирования стал прида­ваться долгосрочный, масштабный характер. Так, в 1996 г. была принята Федеральная программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств.

Введение в России частной собственности на землю и другие вещ­ные права (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ и ст. 209—217 ГК РФ) способ­ствует формированию рынка земли, т.е. ,земля все активнее включа­ется в гражданский оборот. Это прежде всего относится к землям, предоставленным гражданам на праве частной собственности: под ин­дивидуальное жилищное и дачное строительство, под гаражное строи­тельство, садоводство, а в сельской местности — под приусадебные зе­мельные участки².

Земельный рынок существует там, где имеется широкий слой зе­мельных собственников.

Итак, с начала 1990-х гг. до 1993 г. в Российской Федерации прохо­дил процесс реформирования земельных отношений и переход от закреп­ления в исключительную государственную собственность к значитель­ному перераспределению земли, передаче ее в негосударственные формы собственности. Была проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и сов­хозов, в результате чего 11,8 млн бывших работников колхозов и совхо­зов и других граждан получили 135 млн гектаров сельскохозяйственных земель в собственность, или 63% всех сельскохозяйственных земель в стране.

Земельные участки для подсобного сельского хозяйства имеют 43 млн граждан; в их собственности находится 8,3 млн га.

Документы, удостоверяющие права граждан на землю, выданы 35 млн граждан и 672 тыс. юридических лиц и крестьянских хозяйств.

Формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. Количество сделок с землей достигает 600—700 тыс. в год. Создает­ся автоматизированная система государственного земельного кадаст­ра и регистрации прав на землю.

Земельная реформа в основном коснулась земель сельскохозяй­ственного назначения. Крайне медленно идет приватизация земель в городах, что не позволяет привлечь достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение земель в городах на основе требова­ний рынка и развития городов.

Исключительно важное значение для дальнейшего развития земель­ной реформы, создания условий для повышения эффективности исполь­зования земли, увеличения социального и производственного потенци­ала земельных ресурсов, укрепления конституционных прав граждан на землю, формирования эффективного механизма регулирования зе­мельных отношений и государственного регулирования земельных ресурсов имеет утвержденная постановлением Правительства РФ от 26.06.1999 № 694 Федеральная целевая программа «Развитие земель­ной реформы в Российской Федерации на 1999—2000 годы»¹.

В России продолжается процесс закрепления земли в частную соб­ственность граждан и юридических лиц (мы называли его также пе­рераспределением земли). В настоящий момент делаются попытки упо­рядочить правовое регулирование этого процесса и привести положе­ния различных нормативных актов в соответствие друг с другом. Так, был издан Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государ­ственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 11.04.2002)², который закрепил обязанность регистрировать пра­ва на недвижимое имущество (к которому в соответствии со ст. 130 ГК РФ³ относятся и земельные участки) и сделки с ним в Едином го­сударственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Принятие в 2001 г. нового ЗК РФ, а также Федерального зако­на от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйствен­ного   назначения»⁴ будет   способствовать   более  успешному  проведению и в конечном счете завершению земельной реформы в Рос­сии.

Успешное завершение перераспределения земельной собственно­сти станет залогом успешного проведения всей земельной реформы. Ведь собственники земли, по замыслу инициаторов реформы, будут должным образом заботиться о своей собственности, повышать пло­дородие земли и рационально использовать ее, что благоприятно ска­жется на состоянии экономики. Многочисленные собственники зем­ли инициируют возникновение земельного рынка, в котором нуждает­ся экономика. Но при этом не следует забывать о том, что земля является особым объектом собственности, нуждающимся в охране и особом режиме использования, которые обеспечиваются нормами зе­мельного права, поэтому необходимо найти разумный баланс соотно­шения норм земельного и гражданского права в сфере регулирования земельных отношений.

Стоит заметить, что в России всегда на первом месте стояла про­блема исполнения законов (в широком смысле слова), а не проблема качества этих законов. Именно на это стоит обратить внимание соот­ветствующим государственным органам. Точное исполнение законов — залог успеха реформ.

Подводя итог сказанному в данной главе, сделаем общие выводы.

1. Возникновение, развитие и становление земельного строя в России отличалось от земельного строя других стран: здесь прак­тически не было рабовладельческих земельных отношений, но кре­постнические отношения затянулись надолго, затормозив разви­тие по сравнению с западноевропейскими и другими странами.
2. Переход от крепостного строя к рыночным отношениям в земледелии осуществился в основном через две реформы — 1861 г.
   (царя Александра II ) и 1906г. (П.А. Столыпина). Хотя цели полностью не были достигнуты, введение рыночных элементов в земельные от­ношения позволило России добиться значительных успехов.
3. К 1917г. в земельный фонд России входили государственные, удельные, кабинетские, частновладельческие и другие виды земель
   со своим специфическим режимом.
4. Опыт земельных реформ Временного правительства России в 1917г. показал, что при проведении реформ нужна быстрота и ре-
   шительность при тщательном учете обстановки, местных условий и иных обстоятельств. Медлительность с реформами стоила Вре­менному правительству его существования, как и в 1991 г. организованный путч чуть не стоил существования демократическому правительству Российской Федерации.
5. Более чем семидесятилетний опыт показал, что уничтоже­ние рыночных отношений, а главное, исключение земли из граждан­
   ского оборота не может привести к эффективности производства и подъему экономики до мирового уровня.
6. Рыночные регулируемые земельные отношения — одна из глав­ных ценностей, вырабдтанных цивилизованным человечеством, —
   помогут вернуть Россию в лоно прогресса и подлинной демократии.
7. Уже на первом этапе земельной реформы страна получила законодательную базу, направленную на обеспечение этой рефор­мы,  и трудности по ее проведению в жизнь в основном имели субъективный характер  (стереотип мышления людей, консерва­тизм отдельных групп населения и т.п.).
8. Правовое вмешательство в регулирование рыночных земель­ных отношений должно строиться с учетом механизма действия
   объективных законов природы и общества, игнорирование кото­рых приводит к недостижению целей правового регулирования.

3.6. История формирования курса «Земельное право»

Учебная дисциплина, как уже отмечалось, отличается от отрасли изучаемого права тем, что:

1) в учебной дисциплине изучаются и те правовые вопросы, кото­рые не входят в предмет правового регулирования, однако их нали­чие необходимо для надлежащего усвоения материала. Например, в курсе «Земельное право» приходится касаться и трудовых отношений,
поскольку использование земельных ресурсов осуществляется с по­мощью трудовых функций людей, а последние входят в предмет регу­лирования трудового права;

2)    система учебного курса не всегда совпадает с системой отрасли права в силу логики изложения курса, исключающей дублирование
учебного материала. Так, в учебной дисциплине источники земельно­го права выносятся в самостоятельную тему Общей части, не повто­ряясь потом в Особенной части.

В силу этой особенности учебная дисциплина «Земельное право» складывалась по своей логике, отличной от логики формирования от­расли «Земельное право».

Анализ истории формирования указанного учебного курса позво­ляет выделить следующие этапы.

Первый этап — период до 1938 г., когда дисциплина «Земельное право» не имела самостоятельного статуса, а преподавалась в качестве земельно-колхозного права¹. Однако и в этот период имелись предпо­сылки для раздельного преподавания, поскольку был подготовлен, выпу­щен в свет и использовался в учебном процессе ряд неплохих для того времени учебников².

Структура учебников данного периода была различной, однако во всех давалось понятие земельного права и особое внимание уделялось раскрытию понятия трудового землепользования, являвшегося цент­ральным институтом не вполне сформировавшейся еще отрасли земель­ного права.

Вместе с тем в учебниках начинает появляться исследование пра­вового режима природных объектов, связанных с землей. Д.С. Розен-блюм, дополнительно к этому, раскрывает режим государственных зе­мельных имуществ³.

Второй этап — период после 1938 г. до середины 1980-х гг., когда в вузах страны преподавалась дисциплина «Земельное право» в ши­роком смысле, поскольку:

• земельное право официально отпочковалось в самостоятельную учебную дисциплину и изучается отдельно;
• внутри дисциплины  все  глубже раскрываются  ее  институты, касающиеся природных объектов, находящихся в неразрывной связи с землей, — недра, воды, леса, поскольку раскрытие правового режима земель, занимаемых этими объектами, не может быть полным без рас­крытия правового режима самих объектов.

За этот период преподавание обогатилось целым рядом учебников по земельному праву, написанных в разные годы и разными авторами⁴.

Если первый этап характеризовался обретением дисциплиной «Зе­мельное право» своей самостоятельности, то второй этап характери­зует процесс внутреннего совершенствования этой дисциплины.

Как на первый, так и на второй этап формирования и развития кур­са «Земельное право» влияют объективные и субъективные факторы.

К числу объективных факторов относится развитие производствен­ных отношений и формирование законодательства. Так, использование земли и природных объектов (недр, вод, лесов) осуществлялось без надлежащего учета их природных экологических связей, в результате чего использование одного объекта зачастую осуществлялось во вред другому. В результате возникшей угрозы глобального кризиса в при­роде земельное законодательство стало развиваться в сторону эколо­гизации, что и сказалось на преподавании курса.

К числу субъективных факторов относятся также состояние науч­ной мысли, роль конкретных лиц в науке, поддержка или оппонирова­ние развитию той или иной правовой школы и т.п. Например, в зе­мельно-правовой науке длительное время существовала идея, что ис­ключительная монополия государства на земельную собственность является чуть ли не панацеей от всех бед: уничтожает возможность эксплуатации человека человеком, дает беспрепятственный простор размещению производительных сил на территории страны и т.д. Од­нако игнорировался тот важнейший факт, что монополия такой соб­ственности отчуждает производителей продукции от конечного резуль­тата своего труда, а государство лишается возможности надлежаще стимулировать производителя в эффективном использовании земель.

В 1970-е гг. прошел процесс бурной кодификации природоресурсного законодательства, начиная от земельного и кончая горным, а в начале 1980-х гг. в соответствии с Основами были приняты Земельный, Водный, Лесной кодексы и Кодекс о недрах РСФСР, появились и два важнейших природоохранительных закона — законы РСФСР об охране и использо­вании животного мира и об охране атмосферного воздуха. В результате относительно стройной системой законодательства было охвачено право­вое регулирование практически всей окружающей природной среды. Эта целостность правового регулирования повлекла за собой и изменения во взгляде на земельное право как учебную дисциплину.

В частности, было принято решение перейти к преподаванию не земельного права в широком смысле, а нового предмета — курса «Природоресурсового права и правовой охраны окружающей среды», в свя­зи с чем не замедлили появиться на свет специальные учебные посо­бия и учебники¹.

Однако учебный курс не является консервативным, он непрерыв­но развивается, стимулируя углубление научных исследований. Вы­яснилось, что природоресурсовый подход к правовому регулированию не гарантирует безопасности природе, поскольку вне правового ре­гулирования остаются экологические связи природных объектов между собой и экосвязи друг с другом (поресурсовый же подход диктуется экономическими интересами общества, игнорируя интере­сы обеспечения экологической целостности окружающей среды). Вскоре после этого появились пособия по экологическому праву¹, а с 1988 г. в учебную программу экологических вузов была включе­на новая дисциплина «Экологическое право» и был издан первый в России учебник².

Казалось бы, оптимальный вариант найден, земля урегулирована как экологический объект со всеми его связями, и в учебной дисциплине, по крайней мере, проблемы устранены.

Однако вскоре выяснилось: оказывается, сложно вести преподава­ние правового регулирования земли как экономического ресурса и как экологического объекта в одном и том же курсе. Вначале необходимо изучить курс «Земельное право», т.е. регулирование экономических земельных отношений, а уже потом переходить к изучению курса «Эко­логическое право», т.е. изучать правовое регулирование экологических общественных отношений.

Данное обстоятельство вынудило вернуться к дисциплине земель­ного права, однако пользоваться старыми учебниками уже нельзя: пе­рестройка в законодательстве допустила в сферу земельных отноше­ний рыночную специфику, российское законодательство меняется, а со­юзное устраняется.

В соответствии с этим изменяются и прежние институты, да и структура земельного права в целом. Так, государственное управле­ние землепользованием меняется на государственное регулирование, а это — качественно иная форма правового воздействия; на смену институту права исключительной государственной собственности на землю пришел новый институт — право частной и коллективной соб­ственности на этот объект; в связи с правом свободного хозяйство­вания на земле, провозглашенным новым законодательством, появились новые правовые институты, а также новые категории земельного фон­да (земли рекреационного, историко-культурного назначения и т.п.), а значит, и новые институты в Особенной части курса «Земельное право».

Возрождение курса «Земельное право» способствует и возрожде­нию науки «Земельное право», а последняя совершенствует курс, на­полняя его результатами исследований¹.

Совершенствование и развитие курса «Земельное право» осуществ­ляется по двум противоположным направлениям одновременно:

1)      совершенствуется и углубляется специфика земельно-правового регулирования отношений, отделяясь от смежных правовых форм. Так, со временем в налогово-правовом механизме появятся специфические положения, учитывающие особенность земли как объекта налогообло­жения, специфические правила и др.;

2)      происходит процесс интеграции, взаимодействия и взаимопроник­новения норм права разных отраслей. Например, в сферу земельного
права  вторгаются  нормы трудового  права,   регулирующие  процедуру исполнения работником своих обязанностей в сфере хозяйственной
эксплуатации земель; нормы гражданского права все активнее втор­гаются в действие норм земельного права.  Роль гражданского права
особенно возросла после принятия ГК РФ.

Кроме того, отраслевые правовые науки взаимодействуют и взаи­мообусловливают развитие фундаментальных правовых наук, получая одновременно от них стимул к развитию.

На состояние, содержание и развитие правовых наук влияет состо­яние законодательства, развитие которого в свою очередь зависит от развития правовых наук.

Контрольные вопросы

1. В чем состоят основные тенденции развития земельных правоотноше­ний в России до XVIII в.?

2. Каковы особенности формирования земельных отношений в России с ХVIII в. до реформы  1861  г.?

3. Каковы принципы земельной реформы 1861 г. и условия, в которых они формировались?

4. Как проходила реформа 1861 г. и в чем состояли изменения в земель­ном строе России?

5. Каковы содержание столыпинской земельной реформы и трудности ее реализации?

6. Что представляет собой земельный строй, сложившийся к 1917 г. в результате земельной реформы П.А. Столыпина?

7. Какие земельные реформы были проведены Временным правительством в 1917 г. и в чем причины их провала?

8. Как развивался земельный строй России в   1917—1990 гг.?

9. В чем состояло содержание земельной реформы в России в  1990 г.?

10. Как проходит реализация земельной реформы в России в настоящее время?

11.  В чем особенности курса «Земельное право» как учебной дисциплины?

12. Каковы основные этапы формирования курса «Земельное право»?

13. Какие факторы влияют на формирование курса «Земельное право»?

14. Перечислите направления совершенствования и развития курса «Зе­мельное право».