2.1. Понятие источников земельного права

Для раскрытия понятия «источник земельного права» необходимо выявить его признаки.

Под источниками права понимаются различные способы выраже­ния правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения. Уполно­моченные органы государства через наиболее распространенную фор­му источника права — нормативные правовые акты устанавливают (санкционируют) правовые нормы, рассчитанные на многократное при­менение при регулировании земельных отношений.

Каждый источник права обладает такими признаками, как:

• документальная форма  закрепления.   Нормы земельного права содержатся в соответствующих нормативно-правовых актах. Например, Правила применения нормативной цены земли установлены ст.   25 Закона РСФСР от  11.10.1991 №   1738-1  «О плате за землю» (в ред. от 24.12.2002)¹, т.е. вытекают из точного смысла данного нормативно-правового акта;
• особая форма документа, предусмотренная законом или не про­тиворечащая ему. Так,  Федеральное Собрание РФ принимает зако­ны;  Правительство РФ принимает постановления и распоряжения; органы  местного самоуправления принимают решения,  а  местная администрация — постановления и распоряжения; руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы;

• соответствие органа или должностного лица в принятии правового акта действующему законодательству. Например, если областное
  законодательное собрание вынесет решение об установлении принци­пов платы за землю, то оно превысит свои полномочия, поскольку этот вопрос находится в ведении Российской Федерации;
• наличие в нормативном акте правовых норм. Так, если решени­ем  органа местного самоуправления тому или иному предприятию
  будет предписано устранить нарушения земельного, законодательства, то данное решение не будет нормативным в силу индивидуальности и разовости данного предписания; в то же время, если данный орган примет решение по вопросам организации ведения земельно-кадаст­рового учета в своем регионе, то содержание этого решения, рассчи­танное на многократное применение, будет иметь нормативный ха­рактер.

Различают действие нормативно-правовых актов по территории, времени и кругу лиц:

а)  действие нормативно-правовых актов по территории, как правило,   определяется территориальной  подведомственностью  орга­на — автора того или иного нормативно-правового акта. Например, законы Федерального Собрания РФ и постановления Правительства РФ распространяются на территорию всей Российской Федерации; решения областных законодательных собраний, имеющих общенорма­тивное значение, распространяются лишь на своей территории и не действуют на территории соседних областей;

б)  действие земельно-правовых актов по времени, как правило, не имеет обратной силы, т.е. не распространяется на те отношения,
которые возникли до вступления данного акта в законную силу, если иное не предусмотрено законом. К земельным правоотношениям, воз­никшим до момента принятия ЗК РФ, Кодекс применяется к тем пра­вам и обязанностям, которые возникнут после его введения в действие.

По некоторым отношениям принимаемые нормативно-правовые акты могут определенное время бездействовать, т.е. время их принятия и время вступления в силу не всегда совпадают. Например, ЗК РФ не применялся к правоотношениям по оплате за использование земель до принятия специального закона о плате за землю. Лишь в дальнейшем такой закон был принят.

Вместе с тем может возникнуть ситуация, когда действующий нор­мативно-правовой акт не подлежит применению, хотя гипотеза (фак­тический состав) для этого имеется. Так, с истечением сроков исковой давности субъекты земельных правоотношений лишаются права на взыскание убытков, причиненных нарушением земельного законо­дательства; с истечением сроков давности привлечения к ответствен­ности нормативный акт, предусматривающий наказание для виновных лиц, не применяется (ст. 191 ТКРФ; ст. 4.5 КоАП РФ; ст. 78 УК РФ).

Подобно тому как на негаторные иски (иски об устранении пре­пятствий к реализации права собственности) не распространяются сроки исковой давности, в правовом регулировании «чисто» земельных отношений (т.е. непосредственно связанных с эксплуатацией земли и т.п.) отсутствуют нормы о таких сроках;

в) действие нормативно-правовых актов по кругу субъектов осуществляется в отношении:

• общих субъектов, т.е. лиц, по своей юридической природе не от­личающихся какими-либо особыми признаками. Например, все граж­дане Российской Федерации имеют право на получение земельного участка в порядке, определенном законодательством;
• специальных субъектов, т.е. лиц, обладающих признаками, обес­печивающими им определенные дополнительные права или льготы либо лишающими этих льгот. Так, для получения земельного участка для ведения фермерского хозяйства необходимо наличие специально­го субъекта, обладающего опытом работы в сельском хозяйстве либо специальной подготовкой. Общему субъекту (например, горожанину, никогда не проживавшему в сельской местности и не имеющему спе­циальной квалификации) может быть отказано в таком праве. Кроме того, лица, проживающие в данной, местности, имеют преимущество перед приезжими при прочих равных условиях.

Помимо дифференциации правового регулирования по кругу субъектов действие нормативно-правовых актов может быть диффе­ренцировано и по кругу объектов правового регулирования. Так, зе­мельный фонд РФ подразделен на семь категорий земель, для каж­дой из которых установлен специфический правовой режим исполь­зования.

Каждый источник земельного права — это элемент в системе зе­мельного законодательства, которое в свою очередь является звеном в общей системе права государства. В любой системе не исключены сбои, нарушения, коллизии, а значит, и необходим антиколлизионный правовой механизм. В земельном праве выделяются следующие элементы:

1. механизм, устранения иерархических противоречий, коллизий. Так, если действующий земельно-правовой акт противоречит Консти­туции РФ, то решением Конституционного Суда РФ он может быть от­менен. В соответствии с ныне действующим законодательством судебный контроль над нормотворчеством в России осуществляется как Кон­ституционным Судом РФ, так и судами общей юрисдикции в преде­лах компетенции, установленной ст. 120 Конституции РФ и другими законодательными актами. Иерархические противоречия неконститу­ционного характера могут быть устранены системой прокурорского надзора путем принесения прокурором протеста на нормативный акт, принятый с нарушением установленной компетенции или процедуры принятия;
2. механизм устранения логических противоречий. Например, если в сфере правового регулирования возникает особая группа об­щественных отношений, требующих особой правовой регламентации, то в нормативно-правовых актах делается «отдушина», позволяющая не поставить закон наперекор объективным потребностям местных усло­вий. Так, при наличии общего запрета на использование земель при­родоохранного назначения для хозяйственной деятельности в местах проживания малочисленных народов и этнических групп допускает­ся использование этих земель для выпаса оленей;
3. механизм устранения противоречий в норматив но-правовых актах, принятых в различное время. Например, по ЗК РСФСР 1970 г. аренда земли считалась деянием, нарушающим национализацию земель­ных ресурсов. Наряду с этим положением были приняты нормативно-правовые акты,  разрешавшие аренду земли в качестве допустимой формы эксплуатации земельных ресурсов.  Возникло противоречие норм действующего законодательства друг другу. Устранение такого противоречия осуществляется по правилу: «если позднее изданный закон регулирует случай иначе, чем ранее приня­тый, то применяется более поздний закон»;
4. механизм устранения   пробелов в  действующем  земельном законодательстве. Пробелы  в законе —  естественное  явление,   воз­никающее, во-первых, из-за отставания правотворческой деятельности от динамично развивающихся общественных отношений; во-вторых, из-за недостатков в самой правотворческой деятельности.  Поэтому за­кон дает право судам в случае таковых пробелов применять при ре­шении конкретных гражданских дел аналогию закона или аналогию права (ст. 6 ГК РФ).

Совокупность нормативно-правовых актов образует собой систе­му законодательства, которая строится по определенной «иерархиче­ской лестнице»: акты расположены по степени юридической силы, по степени конкретности правового регулирования и по другим призна­кам.

Подводя итог сказанному, можно определить источник зе­мельного права как документ установленной формы, изданный уполномоченным на то государственным органом, содержащий в себе земельно-правовые нормы, действующий на определенной тер­ритории, определенное время и среди определенного круга лиц, яв­ляющийся элементом системы земельного¹ законодательства.

2.2. Система источников земельного права

Система права предполагает прежде всего иерархию составляющих ее элементов, а применительно к нормативно-правовой системе эта иерархия выражается в соподчиненности нормативно-правовых актов.

Иерархия земельно-правовых нормативных актов представляет со­бой следующие уровни:

1. Международно-правовые договоры, подписанные и ратифици­рованные Российской Федерацией, содержащие земельно-правовые нор­мы (ст. 4 ЗКРФ).

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные прин­ципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международ­ным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом РФ, то применяются правила международного договора.

Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные сред­ства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).

Международный договор будет являться элементом правовой сис­темы Российской Федерации в случае, если он заключен в установ­ленном порядке и ратифицирован или утвержден компетентным орга­ном государственной власти. В качестве примера можно привести договор СССР с Финляндской Республикой о передаче ей в аренду на 50 лет советской части Сайменского канала на Карельском пере­шейке и острова Малый Высоцкий¹.

Использование норм международного договора для правового уре­гулирования имеет важное значение потому, что в качестве субъекта земельных правоотношений могут выступать иностранные юридиче­ские и физические лица.

В соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин имеет право  на  обращение  в  межведомственные   (международные) органы по защите прав и свобод человека при соблюдении определен­ных условий: наличие соответствующего международного договора РФ и исчерпание всех имеющихся внутригосударственных средств право­вой защиты нарушенных прав. Так, ст. 3 АПК РФ закрепляет приори­тет правил, установленных международным договором РФ, перед «внут­ренним» процессуальным законом.

Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69 Конституции РФ).

2. Конституция РФ — ведущее начало всего нормотворчества, основной источник для всех отраслей российского права. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется по всей территории России.

Все принимаемые подзаконные правовые акты не должны проти­воречить Конституции РФ, конституциям республик, законодательству других субъектов РФ.

Если законодательные и иные нормативно-правовые акты, прини­маемые в России, вошли в противоречие с Конституцией РФ, то они подлежат отмене или изменению.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Фе­деративным договором о разграничении предметов ведения и полно­мочий (ст.   11).

При характеристике источников земельного права, как и всех от­раслей права, основным источником выделяется Конституция РФ. Это происходит потому, что Конституцию РФ от других источников отли­чают особые юридические свойства, которые заключаются:

• в верховенстве Конституции. Это означает, что с ее принципа­ми, нормами, закрепленными в ней, должна сообразовываться деятель­ность всех государственных, общественных структур, граждан во всех сферах жизни.  Она выступает как бы доминантой всего обществен­ного развития;
• в ее высшей юридической силе, что закреплено в ст.  15. Это озна­чает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации_* не должны противоречить Конституции, и что органы госу­дарственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы;
• в ее роли как ядра правовой системы. Ее принципы играют ос­новополагающую роль для всей системы российского права и текущего законодательства. Именно Конституция определяет сам процесс пра­вотворчества во всех сферах права;
• в особой охране Конституции, т.е. охране закрепленных в ней правил. Для этого задействована вся система органов государствен­ной власти, осуществляющих охрану в различных формах. Статья 80 Конституции закрепляет, что Президент РФ является ее гарантом. Важную роль в охране конституционных норм играет Конституцион­ный Суд РФ, который рассматривает дела о соответствии Конститу­ции Российской Федерации законов и иных нормативных актов как федеральных органов власти, так и субъектов РФ.

К законодательным актам конституционного уровня относятся Кон­ституция РФ и федеральные конституционные законы, изданные в связи с принятием в Российскую Федерацию нового субъекта (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ), а также в соответствии с ч. 1 ст. 76 по пред­мету ведения и другим вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (вред. от 15.12.2001^У и другие нормативно-правовые акты обеспечивают механизм действия законодательства конституционного уровня.

Многие из содержащихся в Конституции РФ общих норм имеют земельно-правовую направленность. Так, конституционные нормы уста­навливают, что земля и другие природные ресурсы используются и ох­раняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9 Кон­ституции РФ). Примечательно, что ни о каком другом природном объекте ни в одном законодательном акте не говорится ничего подобного.

Таким образом, Конституция РФ ставит землю в особое положение по сравнению с другими объектами правового регулирования, отмечая ее уникальность и неповторимость.

Согласно п. 1 и 2 ст. 9 Конституции РФ земли могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собствен­ности, которые признаются и защищаются равным образом. В п. 1 и 2 ст. 35 сказано, что право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользо­ваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с дру­гими лицами.  Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не приносит ущерба окружающей среде и не нару­шает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользо­вания землей определяются на основе федерального закона (ст. 36).

Конституция РФ предусматривает регулирование земельных отно­шений на основе приоритета публично-правовых норм земельного законодательства. Это означает, что право частной собственности на землю не может быть абсолютным правом. Права частных земельных собственников могут и должны быть ограничены в интересах обще­ства. Аналогичные ограничения предусмотрены в законодательстве ряда стран (например, США, Англии и др.).

Немаловажное значение для земельного права имеют конституци­онные нормы, регулирующие экологические отношения. Так, в соответ­ствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу эко­логическим правонарушением (ст. 42), а также обязан охранять при­роду и окружающую среду, бережно относиться к природным богат­ствам (ст. 58). В п. «д» ст. 71 Конституции РФ установлено, что в ведении Российской Федерации находятся федеральная государствен­ная собственность и управление ею (в том числе и федеральная зе­мельная собственность). К совместному ведению Российской Федера­ции и ее субъектов относятся: разграничение государственной соб­ственности (п. «г» ст. 72); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (п. «д» ст. 72), а также земельное, водное, лесное законодательство, законода­тельство о недрах, об охране окружающей среды (п.  «к» ст. 72).

В соответствии с Конституцией РФ общепризнанными принципа­ми и нормами международного права и международными договора­ми с Российской Федерацией она осуществляет свои суверенные пра­ва и юрисдикцию на своем континентальном шельфе¹ и в исключи­тельной экономической зоне².

3.    Федеральные  конституционные законы. Третьим   уровнем   ис­точников земельного права являются федеральные конституционные
законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Консти­туцией РФ (ст. 65, 66, 68, 70, 84,  114, 118, 128 и 135). Принятый феде­ральный конституционный закон в течение   14 дней подлежит под­писанию  Президентом  РФ  и  обнародованию   (ст.   108   Конституции РФ).  Например,  28 апреля   1995 г.  принят Федеральный конститу­ционный   закон  №  1-ФКЗ   «Об   арбитражных  судах  в   Российской Федерации»  (в ред.  от 25.03.2004)'; а 21   июля   1994 г.  принят Фе­деральный конституционный закон № 1-ФКЗ  «О  Конституционном Суде Российской Федерации»   (в ред.  от   15.12.2001 )².

Важнре значение для земельного права имеют конституционные нормы, гарантирующие государственную защиту прав и свобод граж­данина путем признания, соблюдения и защиты. В частности, ст. 45 Конституции РФ гласит, что каждый гражданин вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом. Одним из таких способов является право обращения в суд или арбитражный суд.

Статья 120 Конституции РФ — важная гарантия правильного рас­смотрения любого земельного спора, устанавливающая независимость судей и подчинение их только закону, а в случае несоответствия акта государственного или иного органа закону — принятие решения в со­ответствии с законом.

Статья 123 Конституции РФ сформулировала основные принципы судопроизводства — гласность, состязательность, равноправие.

4.    Федеральные законы. Они принимаются  Федеральным  Собрани­ем РФ, которое состоит из двух палат — Совета Федерации и Госу­дарственной Думы.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.

Законодательная форма как источник земельного права в насто­ящее время значительно расширена. В соответствии со ст. 5, 76 Кон­ституции РФ законодательные акты теперь принимаются не только на федеральном и республиканском уровне, но и на уровне субъектов РФ. Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие закона и иных нормативно-правовых актов.

Государственная Дума принимает федеральные законы по вопро­сам, предусмотренным Конституцией РФ, которые затем передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федераций, если за него проголосовало более половины от общего числа чле­нов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмот­рен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комис­сию для преодоления возникающих разногласий, после чего феде­ральный закон подлежит повторному рассмотрению Государствен-ной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повтор­ном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от об­щего числа депутатов Государственной Думы (п. 5 ст. 105 Консти­туции РФ).

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат при­нятые Государственной Думой федеральные законы по наиболее важ­ным вопросам (ст.   106 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Кон­ституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон.

Однако следует отметить, что некоторые федеральные законы в области земельных отношений не имеют рыночного механизма их регулирования.

5. Указы Президента РФ. Президент РФ является главой госу­дарства. Он в соответствии с Конституцией РФ может издавать ука­зы и распоряжения.

Следует отметить, что нормативные указы Президента РФ относят­ся к федеральному уровню.

Анализ нормативных актов Президента РФ дает основание утверж­дать, что они изданы по самым разнообразным проблемам правового регулирования земельных отношений в период проведения земельной реформы в России, начиная с Указа Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (утратил силу).

ЗК 1991 г. устарел, и ни у кого не вызывало сомнений, что многие его положения вступили в противоречие с Конституцией РФ, но нор­мы, которых был лишен ЗК РФ и которые содержались в указах Президента РФ обеспечивали тем не менее рациональное использование земель, их охрану, ограничение (в разумных пределах) права частной собственности на землю. Одним словом, они представляли собой ре­альное воплощение принципа общественно-Целесообразного характе­ра регулирования земельных отношений.

Был создан правовой вакуум в сфере земельных отношений, резуль­таты которого не замедлили сказаться. Как часто бывает в нашей стране, бездумно сметается весь накопленный опыт (в том числе и поло­жительный), однако альтернативы уничтоженному зачастую не нахо­дится. 

Новый ЗК РФ был принят Государственной Думой 28 сентября 2001 г. и опубликован 30 октября 2001 г.¹ Он состоит из 18 глав и 103 статей. Работа над новым ЗК РФ продолжалась около десяти лет. За это время было подготовлено несколько вариантов, а принят был-, на наш взгляд, не лучший вариант. Доказательством этой точки зре­ния служит очередная редакция ЗК РФ от 7 июля 2003 г.²

6.     Постановления     и    распоряжения    Правительства    РФ также относятся к федеральному уровню.

Источниками земельного права являются также подзаконные нор­мативно-правовые акты исполнительных органов государствен­ной власти, изданные в пределах их компетенции и во исполнение законов и указов Президента РФ.

Специфика этого уровня заключается в том, что:

• подзаконные нормативно-правовые акты издаются в пределах своей компетенции государственными органами, выполняющими испол­нительно-распорядительные функции;
• данные акты не должны противоречить федеральным законам, нормативным указам Президента РФ, которые в свою очередь не долж­ны противоречить конституционным законам.

С учетом образовавшегося вакуума в регулировании земельных отношений особо возросли роль и значение подзаконных норматив­но-правовых актов, так как то, что должно было быть урегулировано законами, в значительной мере регулируется указами Президента РФ и подзаконными нормативно-правовыми актами.

В соответствии с Конституцией РФ исполнительную, власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое из­дает постановления и распоряжения и обеспечивает их выполнение;

Правительство РФ осуществляет полномочия, которые возложены на него КонституциейчРФ, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ¹.

Все это и обусловило то обстоятельство, что постановления Пра­вительства РФ касаются самых разнообразных сторон правового ре­гулирования земельных отношений и потому занимают самое важное место среди подзаконных нормативных правовых актов. Это постанов­ление Правительства РФ от 05.02.1993 № 100 «О государственной программе мониторинга земель Российской Федерации на 1993—1995 годы»², постановление Правительства РФ от 05.08.1992 № 555 «Об ут­верждении Положения о порядке консервации деградированных сель­скохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промыш­ленными отходами и радиоактивными веществами»³, распоряжение Правительства РФ от 10.08,1992 № 1453-р «Об отмене администра­цией Московской области решений районных, городских, поселковых и сельских администраций об изъятии земель государственного лес­ного фонда и передаче лесов на территории лесопаркового пояса г. Москвы другим пользователям», постановление Правительства РФ от 28.01.1993 № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмеще­ния убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» (в ред. от 15.05.1999)⁴; постановление Правительства РФ от 19.11.2002 № 833 «О государственном земельном контроле» и утвержденное им Поло­жение⁵; постановление Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного монито­ринга земель»⁶.

7. Акты министерств и иных государственных органов феде­ральной исполнительной власти. В межотраслевом и отраслевом масштабах источниками земельного права служат нормативные акты государственных комитетов, министерств и служб РФ — нормативные приказы, инструкции и др. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Одна­ко в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или постанов­ления Правительства РФ получило право на издание обязательного акта, а также если этот ведомственный акт был утвержден постанов­лением Правительства РФ, он получает общеобязательную силу.

В качестве примера можно привести Рекомендации по реорганиза­ции колхозов и совхозов, утвержденные Министерством сельского хозяйства РФ  14 января  1992 г.¹

Для упорядочения ведомственного правотворчества Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию всех этих актов на предмет их полного соответствия действующему законода­тельству.

8. Нормативно-правовые акты субъектов РФ. В республиках, входящих в состав Российской Федерации, роль источников земель­ного права выполняют конституции республик, а также нормативные постановления по вопросам использования и охраны отдельных при­родных ресурсов, нормативные указы президентов республик (там, где они выбраны), а также нормативные постановления и распоряжения правительств республик. Поэтому в некоторых из них приняты зе­мельные кодексы (Карелия, Коми и др.), а в некоторых они находятся в стадии разработки.

В субъектах РФ общее управление использованием и охраной зе­мель осуществляют соответствующие органы государственной влас­ти субъектов, полномочия которых определены Федеральным законом от 06.10.1999 № 194-ФЗ «Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 07.05.2002)². С учетом нового Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Россий­ской Федерации»³ и ЗК РФ определена компетенция поселковой, сель­ской, районной и городской администраций.

В других субъектах РФ (в областях, автономных областях и окру­гах) источниками земельного права, помимо законодательных актов выступают уставы субъектов РФ и издаваемые органами исполнитель­ной власти нормативно-правовые акты, а также решения представитель­ных органов субъектов, постановления и распоряжения глав админи­страций. Так, в Нижегородской области утверждена Программа при­ватизации земель сельскохозяйственных предприятий, которая предусматривает раздел земли и имущества среди владельцев земельной доли. Ряд решений по разным вопросам использования и охраны земель был принят и в других субъектах РФ.

Согласно ст. 72 и 76 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. По предметам ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются нормативно-правовые акты субъектов РФ. Но Конституция РФ не содержит положения, которое бы разрешало нару­шать эту очередность.

В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ вопросы создания единого рынка земли отнесены исключительно к ведению Российской Федерации. Следовательно, саратовский закон «О земле» и аналогич­ные акты других субъектов РФ, в которых разрешена купля-продажа земельных участков, это конституционное положение игнорируют.

Разграничение компетенции федеральных органов государственной власти и аналогичных органов субъектов РФ осуществляется в соответ­ствии с Указом Президента РФ от 12.03.1996 № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральны­ми органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25.11.1996)¹.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов нахо­дятся вопросы разграничения государственной собственности на зем­лю и другие природные ресурсы, а также природноресурсовое законо­дательство, законодательство об охране окружающей среды и др.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ облада­ют всей полнотой государственной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. от 30.01.2001 )² было создано семь феде­ральных округов.

В каждом федеральном округе создано Управление Генеральной прокуратуры, в задачу которого входит приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.

9. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправле­ния. В соответствии со ст.  12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое яв­ляется самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы само­управления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного самоуправления, владе­ния, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских, иных поселениях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населени­ем самостоятельно (ст.   131  Конституции РФ).

Например, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации»¹ глава местной администрации в пре­делах своей, компетенции издает постановления и распоряжения, а ру­ководители органов и структурных подразделений местной админист­рации издают приказы, которые, имея общенормативное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке исполь­зования земель городской, сельской застройки и т.п.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить конституционным, законодательным, подзакон­ным нормативно-правовым актам, указам Президента РФ и норматив­но-правовым актам субъектов РФ.

Обеспечение соблюдения существующей иерархии нормативно-правовых актов возлагается на суды и прокуратуру. Рассмотрим по­рядок устранения коллизий, возникающих в системе источников зе­мельного права.

Компетенция Конституционного Суда РФ определена Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Рос­сийской Федерации» (в ред. от 15.12.2001)², принятым Федеральным Собранием РФ и подписанным Президентом РФ 21 июля 1994 г. В этом Законе определено, кто обладает правом на обращение в Консти­туционный Суд РФ (ст. 3, 84, 88, 96,  101,  105, 107).

Конституционность нормативно-правового акта проверяется Кон­ституционным Судом РФ с позиций:

• содержания правовых норм в данном нормативно-правовом акте. Например, если права граждан и организаций в земельно-правовом акте ущемлены по сравнению с конституционным, то такой земель­но-правовой акт может быть признан не соответствующим Консти­туции РФ;
• формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постанов­ления как формы принятия нормативно-правового акта, установленного законом, был издан приказ, т.е. форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным;
• порядка принятия  нормативного  акта и  введения его  в дей­ствие. Например, нельзя считать конституционным такой норматив­но-правовой акт,  который не был опубликован и доведен до испол­нителей;
• установленной Конституцией РФ компетенции и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти. Например,  если  Государственная Дума Федерального  Собрания  РФ примет земельно-правовой акт без одобрения Совета Федерации, то в данном случае будет явное нарушение разграничения  компетенции между этими  органами;
• разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, федеральным или иными договорами о разграничении предметов ве­дения и полномочий. Например, признается неконституционным нор­мативно-правовой акт, который принимается органами государственной власти субъектов РФ, в то время как его принятие отнесено только к федеральным органам государственной власти.

Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о провер­ке конституционности нормативно-правового акта принимает постанов­ление о признании этого акта соответствующим или не соответству­ющим Конституции РФ полностью или частично в зависимости от об­стоятельств дела (ст. 86, 98 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

С момента вступления в силу постановления о признании норма­тивного акта или отдельной его части неконституционными, норматив­ный акт или его часть не могут быть официально опубликованы, об­народованы или введены в действие, а будучи введенными в действие, считаются недействительными.

В Прокуратуру РФ вправе обратиться любой гражданин или организация с заявлением о принесении протеста прокурора на нормативный акт, принятый с нарушением закона: в случае несоблю­дения компетенции органа, принимавшего данный акт; нарушения процедуры принятия акта; противоречия подзаконного акта законо­дательству и т.п.

Прокуратура не вправе приносить протесты на неконституцион­ность нормативных актов по тем делам, которые относятся к компе­тенции Конституционного Суда РФ.

Устранение противоречий и коллизий в нормативно-правовых ак­тах осуществляет и арбитражный суд в процессе рассмотрения конк­ретных дел. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федера­ции», последний, установив в процессе разрешения дела несоответствие нормативного акта другим законам РФ, принимает решение на осно­вании законодательных актов.

10. В результате правоприменительной практики издаются руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ и ре­шения Высшего Арбитражного Суда РФ. Данные виды норматив­ных актов специфичны тем, что они имеют обязательную силу для судов указанных систем при разрешении ими конкретных дел. В пра­вовом же регулировании они не могут быть использованы в качестве непосредственных регуляторов  общественных отношений.

Однако любой субъект правоотношений, чей спор или чье дело рассматривается в судах судебной или арбитражной системы, неизбеж­но попадает под действие указанных актов. Так, утвержденная госу­дарственным арбитражем методика исчисления убытков, полученных в результате нарушения договорных обязательств, применяется арбит­ражными судами и при рассмотрении дел о причинении вреда земель­ным угодьям вследствие незаконного решения органов управления.

Руководящие постановления пленумов Верховного Суда РФ и ре­шения Высшего Арбитражного Суда РФ:

• устраняют пробел правовых норм в сфере земельного законо­дательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию зако­на или аналогию права; затем, на основании обобщения данных дел, выносятся обобщающие,  «выстраданные»  судебной практикой новые нормативные правила;
• в дальнейшем становятся базой для совершенствования действу­ющего земельного законодательства,   поскольку судебные системы  в лице своих верховных органов обладают по Конституции РФ правом законодательной инициативы, опыт (прецедент) судебной и арбитраж­ной практики становится основой вновь принятых нормативно-право­вых актов.

11. Вспомогательные нормативно-правовые акты. Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменитель­ной деятельности играют стандарты. Так, ГОСТ 17.5,1.01—78 «Охра­на природы. Рекультивация земель» регламентирует основные поло­жения, определенные ЗК РФ для землепользователей в качестве обязанности по восстановлению нарушенных земель.

Эти стандарты обеспечивают «расшифровку» содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практи­ке. Так, раскрытие п. 17 ГОСТ 26640—85 «Земли. Термины и опреде­ления» понятия рационального использования земель позволяет пра­вильно применять положение ЗК РФ об обязанностях рационального использования земель собственниками, землевладельцами, арендатора­ми и землепользователями.

Таким образом, система источников земельного права РФ различа­ет несколько уровней: международно-правовые договоры; Конституция РФ и федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента РФ; акты Правительства РФ; акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Данная система наделена механизмом устранения противоречий, возникающих в ней, через Конституционный Суд РФ, органы прокура­туры РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, кото­рые своими решениями признают незаконными и недействительными нормативно-правовые акты, принятые с нарушением правил иерархи­ческой системы.

Система нормативно-правовых актов, являющихся источниками права, представляет по существу систему законодательства и посто­янно совершенствуется в связи с реализацией земельной и других реформ. О том, какими путями осуществляется это совершенствова­ние,  будет рассказано в следующем разделе настоящей главы.

2.3. Перспективы развития земельного законодательства

1. Развитие системы законодательства — обязательное требование нормального функционирования правовой системы, поскольку условия существования общества непрерывно изменяются, вызывая изменения в системе общественных отношений. Например, за последнее время резко ухудшилась экологическая обстановка на планете, что потребо­вало радикально изменить правовое регулирование земельных отно­шений в сторону усиления охраны земли.

2.  Введение программирования совершенствования земельного за­конодательства  необходимо:

а)  через реформирование земельных отношений, посредством кото­рого будет целенаправленно и запрограммированно изменяться земель­ное законодательство. Так, Законом РСФСР от 23.11.1990 № 374-1 «О земельной  реформе»   была  поставлена  задача  поэтапного перерас­пределения земель в интересах создания условий для равноправно­го развития различных форм хозяйствования на земле и формирования многоукладной экономики, что повлечет за собой прогнозируемые из­менения в земельных отношениях, поддающихся своевременному пра­вовому регулированию (в настоящее время этот закон утратил силу);

б)  через реформирование производственных отношений в сельском хозяйстве, главным средством производства которого является земля,
что будет способствовать совершенствованию правоприменительной деятельности по эффективному использованию земельных ресурсов и их охране.

3. Совершенствование правотворческой процедуры путем расшире­ния демократических начал при разработке и принятии нормативно-правовых актов.

4. Совершенствование правовой регламентации, содержащейся в нормативно-правовых актах, путем:

• устранения излишней «зарегулированное», мешающей развитию производительных сил и эффективному использованию земель. Так, упрощен отвод земель путем передачи от центральных органов Рос­сии всех вопросов по отводу земли в местные органы самоуправле­ния, что облегчает оперативное решение земельных вопросов;
• устранения неурегулированности той части общественных зе­мельных отношений, которая в наибольшей степени нуждается в пра­вовой регламентации. Например, прежний ЗК РСФСР 1970 г. не содер­жал правовой нормы о мониторинге земель, которая была введена в ЗК РФ 1991 г., а без этой нормы в современных условиях невозмож­но экологически правильно эксплуатировать земли;
• совершенствования формулировок правового регулирования зе­мельных отношений, что совершенствует и систему земельных право­отношений в России. Так, если в прежнем ЗК РСФСР 1970 г. фигурировали лишь природные и зеленые зоны, то новый ЗК РФ 1991 г. ввел новое понятие «земли рекреационного назначения», расшифровав их содержание, что позволяет обеспечить надлежащее целевое использо­вание данной категории земель.

5.   Совершенствование правоприменительной практики путем:

• введения в земельное законодательство процессуальных право­вых норм, обеспечивающих надлежащее применение закона на прак­тике. Например, введение в ЗК РФ процессуального порядка согласо­вания места размещения объекта позволяет, с одной стороны, защитить от волокиты дело о предоставлении земельного участка, а с другой — не ущемить интересы других лиц при отводе земельного участка;
• введения стимулов для надлежащего исполнения субъектами зе­мельных правоотношений своих обязанностей. Это могут быть поло­жительные стимулы, влекущие для землепользователей дополнитель­ные блага за надлежащее исполнение ими своих обязанностей. На­пример, ЗК РФ предусматривает экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель.

6. Включение в сферу земельно-правового регулирования рыночных отношений: введена плата за землю и мониторинг земель; налоговое стимулирование эффективного использования земель; производители сельскохозяйственной продукции и лица, хозяйствующие на земле, включаются в механизм отношений земельной собственности и т.п.

7. Проникновение земельно-правового регулирования в сферы пра­вового регулирования иных отраслей. Например, включены такие тер­мины, как «хозяйствование на земле»,  «технологии»,  «хозяйственная деятельность», нашедшие отражение в ЗК РФ 1991 г., и др.

8. Проникновение многоотраслевого  правового регулирования в сферу земельно-правового регулирования. Так, нормы права о собст­венности включают в себя в качестве объектов собственности и зем­лю, которая стала недвижимостью и объектом различных сделок, т.е.
гражданско-правовое регулирование переместилось в сферу земель­но-правового, породив качественно новый институт земельного пра­ва — правовое регулирование сделок с землей,  право наследования земли и др.

9. Экологизация земельного законодательства представляет собой разработку и  совершенствование действующего  законодательства  в
соответствии с объективными потребностями оптимального взаимодей­ствия общества и окружающей среды, составной частью которой яв­ляется ее уникальный объект — земля (почва), с учетом совокупного действия объективных законов их развития и отражения действия этих законов в механизме действия земельно-правовых норм.

Экологизацией земельного законодательства называется процесс внедрения экологических требований в законодательные и иные нормативно-правовые акты, регулирующие хозяйственную и иную деятельность, охватывающую- негативное влияние на окружающую среду.

Экологизация как деятельность по внедрению экологических тре­бований охватывает практически все сферы производственной, обще­ственной и бытовой жизни. Это вытекает из приоритета законов раз­вития природы, которые мы должны соблюдать в ходе хозяйственной и иной деятельности, влияющей на состояние естественной среды обитания человека.

Экологизация земельного законодательства имеет три основных направления:

• экологическое правотворчество, выражающееся в разработке и принятии компетентными государственными  органами нормативно-правовых актов земельно-правового содержания. Эти акты имеют не­сколько разновидностей;
• экологическая   корректировка  земельного   законодательства. Важным инструментом обеспечения экономической земельно-правовой деятельности   являются   акты по  налогообложению   использования земли;
• экологизация правоприменительной деятельности, выражающа­яся в экологизации земельных правоотношений путем применения но­вейшего земельного законодательства.

Цель экологизации законодательства — насытить правила и нор­мы проектирования строительства и использования земель, сделать эти правила составной частью всей проектировочной, строительной и экс­плуатационной деятельности. Формами экологизации являются соот­ветствующие нормативно-правовые акты или нормативные документы, содержащие технические, технико-экономические и другие нормы и правила. К их числу относятся санитарные, строительные, технологи­ческие, градостроительные и т.п. нормативы, утвержденные компетент­ными органами.

Один из методов экологизации относится к сфере применения норм права, другой — к их созданию. Особенность первого метода заключа­ется в том, что путем применения права экологизируется не сама норма того или иного закона, а то правоотношение, которое возникает в про­цессе ее выполнения. Суть второго метода экологизации законодатель­ства заключается в создании новых правовых норм или технико-эко­номических нормативов путем включения в ткань их материи эколого-правовых постулатов. Данный метод является основным в эколо­гизации  законодательства.

Объектами такого экологического воздействия выступают различ­ные отрасли законодательства, и прежде всего те, которые регулиру­ют хозяйственную деятельность.

Экологизация земельного законодательства, осуществляется путем:

• внедрения эколого-правовых норм в правовой режим катего­рий земель. В отличие от ЗК РСФСР 1970 г., предусматривающего шесть категорий земель, ЗК РФ 2001 г. дополнительно предусмот­рел такие категории земель, которые обеспечивают экологическое благополучие на территории. Так, земли особо охраняемых терри­торий и объектов, предназначенные для обеспечения нормального функционирования природных объектов, позволяют обеспечить со­хранность в первозданном виде природные ландшафты и уголки природы и т.п.;
• -экологизации правового статуса субъектов земельных правоот­ношений. Например, если хозяйственная деятельность предприятия-землепользователя нарушает установленный режим природопользова­ния, то такая деятельность может быть приостановлена в порядке, предусмотренном законом;
• экологизации имущества и средств производства, являющихся собственностью землепользователей, поскольку собственник при осу­ществлении своего права собственности обязан принимать меры, пре­дотвращающие нанесение им ущерба окружающей среде;
• экологизации техники и технологий, внедряемых в сферу земле­пользования. Так, при внедрении новых технологий, отрицательно влия­ющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществлять­ся мероприятия по охране земель. При этом оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных ме­роприятий по их защите производится по результатам экспертизы, без положительного заключения которой запрещается внедрение техни­ки и технологии.

С учетом анализа перспектив развития земельного законодатель­ства можно построить следующие прогнозы.

1. Земельное законодательство будет развиваться в направлении совершенствования рыночных отношений.
2. В земельно-правовом регулировании будет усиливаться диффе­ренциация правового статуса субъектов земельных правоотношений,
   поскольку следствием развития рынка в сфере землепользования яв­ляется появление многоукладной экономики.
3. С интенсификацией землепользования возникает потребность в усилении экологизации земельного законодательства в целях обеспечения   экологической   безопасности   хозяйственной   деятельности субъектов земельных правоотношений.
4. Поскольку в рыночных земельных отношениях ведущая роль принадлежит договорным отношениям, то возрастает и роль земель­
   но-правового регулирования договоров.
5. Развитие рыночных отношений в сфере землепользования тре­бует обеспечения необходимой свободы, а поэтому земельно-право­вая регламентация будет очищаться от излишней детализации при усилении четкой регламентации эколого-правовых нормативов пове­дения.                       '
6. Вместе с тем расширение правовой свободы субъектов земель­ных правоотношений неизбежно должно сопровождаться усилением
   ответственности за земельно-правовые нарушения, а в структуре этой ответственности наибольший удельный вес должны занимать меры финансового и имущественного воздействия.
7. Одновременно с указанными направлениями развития земельного законодательства будет совершенствоваться и земельно-правовая рег­ламентация по двум основным направлениям:

• совершенствование материальных норм  права,  регулирующих земельные отношения;
• совершенствование процессуальных норм права, регулирующих порядок реализации материальных земельно-правовых норм на прак­тике.

Все перечисленные направления совершенствования земельного за­конодательства будут реализовываться одновременно, но, возможно, с различной степенью интенсивности на каждом из этих направлений.

Контрольные вопросы '

1. Чем отличается источник права от ненормативных источников?
2. В какой форме закрепляется источник права?
3. Каковы пределы действия источника права?
4. Каким способом устраняются противоречия между источниками права?
5. Каким способом устраняются пробелы права в источниках права?
6. Какие нормативные акты составляют систему источников земельного права?
7. Каков порядок устранения нарушений в иерархии источников земель­ного права через Конституционный Суд РФ?
8. Каков порядок установления нарушений в иерархии источников земель­ного права через суды и прокуратуру?
9. Какие уровни нормативных актов могут существовать в системе источ­ников земельного права для обеспечения правоприменительной практики?
10. Почему развитие системы законодательства — это объективная тен­денция?
11. Каково генеральное перспективное направление развития земельногозаконодательства?
12. Какими способами совершенствуется и будет совершенствоваться зе­мельное законодательство?