§ 1. Понятие и система источников

Действующее в настоящее время в Болгарии административное право явля­ется в значительной мере продуктом перестроечных процессов начала 90-х го­дов. Отказ Болгарии от социалистического пути развития, стремление обрести самостоятельность и найти свое место в современном мире привели к изменению политической системы этой страны и преобразованию административного права. В мае 1989 г. были внесены изменения в действовавшее ранее законода­тельство о гражданстве, паспортах и ряд других нормативных актов» что при­вело к существенному расширению правового статуса болгарских граждан.

Закон об изменении Конституции от 15 января 1990 г. исключил положения о руководящей роли Болгарской Коммунистической партии из действовавшей в то время Конституции 1971 г. Таким образом, утратил значение один из ключе­вых принципов социалистического административного права Болгарии.

Принятый 29 января 1990 г. Закон о собраниях, шествиях и манифестациях ввел уведомительный порядок проведения этих политических акций вместо су­ществовавшего ранее разрешительного. Закон об именах болгарских граждан от б марта 1990 г., призванный обеспечить национальное равноправие граждан НРБ, восстановить их нарушенные права и законные интересы, также содержал целый ряд норм, регулирующих деятельность государственных органов.  Закон об изменении и дополнении Конституции от 3 апреля 1990 г. содержал целый ряд радикальных изменений подхода к регулированию общественных отношений и полностью исключил социалистическую терминологию. Этот акт впервые в по­слевоенной Болгарии провозгласил принцип разделения властей, создал консти­туционную основу равноправия всех политических партий (эти положения были детализированы в принятом в этот же день Законе о политических партиях), одинакового правового статуса всех форм собственности. Все это создало кон­ституционную основу для перестройки административного права.

Важным этапом преобразования конституционного права Болгарии стало принятие 12 июля 1991 г. новой Конституции Болгарии. На основе ее положений были разработаны и приняты законы о различных государственных органах и другие важнейшие акты.

Фактически началось создание нового административного права, по­скольку но основе конституционных норм были проведены кардинальные изме­нения организации и функционирования механизма исполнительной власти» от­менялись устаревшие нормы административного права, началось создание меха­низма, направленного на недопущение возрождения характерных для тотали­тарной государственности подходов к регулированию административно-право­вых отношений. Вместе с тем следует отметить, что движение по этому пути но­сит противоречивый характер в том числе и в силу теоретической неразработан­ности ряда институтов.

К числу источников болгарского административного права можно отнести:

1.    Действующую Конституцию Болгарии, принятую 12 июля 1991 г. Нормы, регулирующие порядок организации и деятельности органов исполнительной власти (ст.ст. 74, 87, 88, 98-100, 105-116, 139, 143, 144), права и свободу граждан и их гарантии в сфере государственного управления (ст.ст. 45, 51, 52, 55, 60, 61), прямо относятся к сфере административного права.

2.    Законы, принимаемые Народным Собранием Болгарии. Примером таких актов может служить Закон о национальной службе безопасности от 8 июня 1994 г.¹⁷².

3.    Нормативные акты Совета Министров Болгарии. Так, например, поста­новлением № 7 от 25 января 1994 г. Совет Министров утвердил Правила порядка осуществления права собственности государства на предприятиях⁸⁷³.

4.    Нормативные акты министерств: правила, распоряжения, инструкции и приказы. Например, Министерством земледелия 29 марта 1993 г. были утвер­ждены Правила устройства и деятельности Национальной ветеринарно-меди-цинской службы и распоряжение № 2 об условиях и порядке осуществления ча­стной ветеринарно-медицинской практики.

5.    Акты областной администрации.

6.    Нормативные акты представительных и исполнительных органов мест­ного самоуправления.

7.    Источниками административного права, имеющими внутриорганизаци-онный характер, служат нормативные акты руководителей государственных предприятий и учреждений.

§ 2. Органы исполнительной власти

Конституция Болгарии закрепила принцип разделения властей. В соответ­ствии со ст. 8 «государственная власть разделяется на законодательную, испол­нительную и судебную». Однако, если о Народном собрании прямо сказано, что оно осуществляет законодательную власть (ст. 62), а глава шестая, посвященная правовому статусу судебных органов, носит название «Судебная власть», то применительно к исполнительным органам таких указаний почти нет (исключение составляет ст. 139 Конституции, в которой сказано, что «органом исполнительной власти в общине является кмет»). Это не случайно, так как Кон­ституция наделяет радом полномочий в сфере исполнительной деятельности Президента, Совет Министров, министров, областных правителей и кметов.

Президент осуществляет государственную власть в качестве главы государ­ства (ст. 92). Поскольку Президент «олицетворяет единство нации», ему предос­тавлен ряд полномочий, позволяющих эффективно воздействовать на все три ветви власти.

Президент участвует в формировании Совета Министров. В соответствии со ст. 99 Конституции после консультаций с парламентскими группами Прези­дент возлагает на кандидата в Министры-председатели от наибольшей по чис­ленности парламентской группы обязанность по формированию правительства.

Если данному кандидату удается сформировать правительство, то Народное Собрание проводит голосование по данной кандидатуре.

Конституция предусматривает ситуацию, когда кандидат в Министры-председатели от наибольшей по численности парламентской группы не сможет в семидневный срок предложить состав Совета Министров. В этом случае Прези­дент возлагает эту обязанность на кандидата в Министры-председатели от вто­рой по численности парламентской группы. Если и тогда не будет предложен со­став Совета Министров, Президент возлагает эту обязанность на кандидата в Министры-председатели, названного какой-либо следующей парламентской группой. При условии, что этот мандат осуществлен успешно, Президент пред­лагает Народному собранию избрать кандидата в Министры-председатели. Если же согласие об образовании правительства не достигнуто, то Президент назна­чает «служебное» правительство, распускает Народное Собрание и назначает новые выборы.

В практике Болгарии уже имели место такие ситуации: после того, как все попытки сформировать правительство оказались безуспешными и 12 октября 1994 г. Народное собрание не избрало Министром-председателем Д. Луджева, Президент распустил Народное собрание, назначил новые выборы и назначил «служебное» правительство во главе с Ренетой Инджовой¹⁷⁴.

Как верховный главнокомандующий вооруженными силами, Президент на­значает и освобождает высший командный состав вооруженных сил.

Президент возглавляет Консультативный совет по национальной безопас­ности, в состав которого входят председатель Народного собрания, Министр-председатель, министр обороны, министр иностранных дел, министр внутренних дел, министр финансов, начальник генерального штаба болгарской армии и по одному представителю от каждой парламентской группы. Консультативный со­вет по национальной безопасности: обсуждает вопросы внешней и внутренней политики; обеспечивает гражданский мир, общественный порядок, права и инте­ресы болгарских граждан; предпринимает действия, направленные на пресечение или предотвращение возникновения угрозы национальной безопасности. На очередные заседания Совет собирается один раз в три месяца, внеочередные за­седания проводятся в случае необходимости по инициативе Президента или при объявлении общей или частичной мобилизации, военного положения и в некото­рых других случаях, прямо предусмотренных Конституцией (п. 4 и 5 ст. 100). За­седания Совета - закрытые. Кворум составляет 2/3 состава Совета,

Президент определяет организацию служб при Президенте и назначает пер­сонал.

Кроме того, Президент осуществляет целый ряд содержательных полномо­чий в исполнительной сфере. Он объявляет общую или частичную мобилизацию, в предусмотренных законом случаях заключает международные договоры, ут­верждает изменения границ и центров административно-территориальных еди­ниц по предложению Совета Министров.

В Болгарии предусмотрен институт контрассигнатуры: значительная часть актов Президента скрепляется также подписью Министра-председателя или соответствующего министра (ст. 102). Исключение составляют акты о назначении «служебного» правительства, о возложении мандата на образование правитель­ства, определении организации и порядка деятельности служб при Президенте и назначении персонала, назначении выборов и некоторые другие, прямо указан­ные в п. 3 ст. 102 Конституции.

Руководство внешней и внутренней политикой страны Конституция возло­жила на Совет Министров, Ст. 2 Положения о структуре и организации работы Совета Министров и его администрации, утвержденного Постановлением № 45 Совета Министров от 5 марта 1993 г., устанавливает, что Совет Министров ру­ководит исполнительной властью в Республике Болгария¹⁷⁵. Этот же акт уста­навливает, что принципами деятельности данного органа являются: законность, коллегиальность, иерархичность и децентрализация оперативных функций и полномочий.

Совет Министров состоит из Министра-председателя, его заместителей и министров.

Членами Совета Министров могут быть болгарские граждане, отвечающие условиям избрания народными представителями (т. е. достигшие 21 года, не на­ходящиеся под опекой и не отбывающие наказание в виде лишения свободы). На членов Совета Министров распространяется принцип несовместимости должно­стей и деятельности, установленный для народных представителей. Кроме того, в силу п. 2 ст. 113 Конституции для них могут быть установлены дополнительные ограничения. Полномочия народного представителя, избранного министром, прекращаются на то время, пока он является министром (ч. 2 ст. 68).

Решением Народного Собрания в 1992 г. был создан Совет Министров в составе Министра-Председателя и 14 министров, в том числе: министра тор­говли, министра транспорта, министра труда и социального обеспечения, мини­стра земледелия, министра иностранных дел, министра по вопросам окружаю­щей среды, министра финансов, министра здравоохранения, министра обороны, министра внутренних дел, министра правосудия, министра промышленности, министра территориального развития и строительства, министра образования, науки и культуры. Первые три из перечисленных министров являлись одновре­менно заместителями Министра-председателя.

Правовыми формами осуществления Советом Министров его полномочий являются постановления («постановления»), распоряжения («разпореждания») и решения («решения»). Постановлениями Совет Министров утверждает правила.

Полномочия Совета Министров прекращаются в результате выражения Народным Собранием недоверия Совету Министров или Министру-председа­телю; если принята отставка Совета Министров или Министра-председателя; в случае смерти Министра-председателя.

Совет Министров подает в отставку перед вновь избранным Народным со­бранием, но исполняет свои функции до избрания нового правительства.

Министр-председатель координирует общую политику правительства, ру­ководит ею и несет за нее ответственность.

Министры руководят отдельными министерствами, если Народное собра­ние не решит иначе. Создание, преобразование и упразднение министерств в п. 7 ст. 84 Конституции отнесены к компетенции Народного Собрания, причем осу­ществляется данное полномочие по предложению Министра-председателя.

Министры издают правила («правилтци»), распоряжения («тредби»), ин­струкции («инструкции») и приказы («заповеди»).

Министерства являются специализированными органами государственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется прави­лами организации и деятельности каждого конкретного министерства. Мини­стерства осуществляют важнейшие функции, позволяющие руководить отраслью хозяйства или определенной сферой жизни общества. Так, министерство здраво­охранения осуществляет следующие функции: организует, руководит и контро­лирует непосредственно и с помощью областной администрации и кметств дея­тельность государственных учреждений здравоохранения; планирует развитие сети здравниц и разрабатывает методики обеспечения необходимых финансовых ресурсов; осуществляет методическое руководство органами и организациями здравоохранения в других министерствах (транспорта, народной обороны и др.); руководит подготовкой и переподготовкой медицинских кадров; руководит про­ведением санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий; руко­водит, организует и осуществляет государственный санитарный контроль; орга­низует медико-санитарную охрану на границах; разрабатывает основные прин­ципы и критерии определения трудоспособности граждан, организует врачебно-трудовую экспертизу и руководит ею; руководит просвещением и воспитанием населения в области здравоохранения; проводит политику государства в области международного сотрудничества в сфере здравоохранения; организует и руково­дит изучением, охраной и хозяйствованием курортов республики; осуществляет медицинский надзор за физкультурой, спортом, туризмом и утверждает меди­цинские нормы и правила физического воспитания; разрабатывает мероприятия по борьбе с алкоголизмом, курением и другими формами наркомании в рамках своей компетенции и разрабатывает и осуществляет лекарственную политику¹⁷⁶.

Структуру и штатное расписание министерства в пределах общей численно­сти, определенной Советом Министров, утверждает соответствующий министр. Министр является работодателем по отношению к служащим министерства, главным распорядителем кредитов, утверждает бюджетные сметы, проект бюд­жета министерства, осуществляет права государства в обществах с государст­венным имуществом. Министру в его деятельности помогают заместители мини­стра, работу между которыми распределяет сам министр. Он может передать за­местителям свои отдельные полномочия за исключением прав, предоставленных ему законом, и права на издание нормативных актов. Кроме того, в министерст­вах предусматривается обычно должность главного секретаря, который через начальников управлений координирует деятельность аппарата министерства.

Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов и секре­тариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями и зада­чами министерства. Секретариат осуществляет взаимодействие между управлениями в министерстве, подготавливает материалы, вносимые в Совет Минист­ров, организует согласование нормативных актов министерства с другими ве­домствами, контролирует выполнение решений руководства министерства и коллегиума.

Коллегия («коллегиум») министерства - совещательный орган. Состав кол­легии утверждается министром. По занимаемой должности в коллегию входят министр, являющийся ее председателем, заместители министра, главный секре­тарь, начальники управлений, начальник кабинета министра и советники. Дру­гие специалисты и представители профсоюзов могут участвовать в заседаниях коллегии по решению министра.

Коллегия созывается министром и рассматривает: основные проблемы, свя­занные с задачами и деятельностью министерства; отчеты и анализ исполнения основных задач и результатов работы министерства, отдельных звеньев, органов и организаций, прямо ему подчиненных; проекты нормативных актов, издавае­мых министерством; проекты нормативных актов Совета Министров, относя­щихся к сфере деятельности министерства. Решения принимаются большинством голосов, а в случае, если голоса разделились, окончательное решение принимает министр.

Под руководством Совета Министров действуют не только министерства, но и другие государственные органы: комитеты (например, Комитет по туризму при Совете Министров, Комитет по лесам при Совете Министров, Комитет по энергетике, Комитет по использованию атомной энергии в мирных целях, Коми­тет по стандартизации и метрологии, Комитет почт и телекоммуникаций), ко­миссии (Национальная комиссия по ценам при Совете Министров, Межведомст­венная комиссия по управлению, использованию и распоряжению недвижимым имуществом - собственностью Республики Болгария за границей), советы (Национальный Совет по водам, Национальный совет по борьбе со злоупотреб­лениями наркотиками, Межведомственный совет по вопросам военно-промыш­ленного комплекса и мобилизационной готовности страны) и агентства (Агентство по приватизации, Агентство по иностранной помощи). Руководители этих органов и других ведомств назначаются Советом Министров, если в законе не указано иное.

Организация и деятельность данных органов может быть проиллюстриро­вана на примере Национального Совета по водам, деятельность которого регу­лируется утвержденными постановлением Совета Министров № 199 от 13 ок­тября 1992 г. Правилами устройства и деятельности Национального совета по водам¹⁷⁷. Национальный Совет по водам осуществляет государственную поли­тику в области водных ресурсов, разрабатывает стратегию рационального ис­пользования вод, общенациональное и региональное водохозяйственное прогно­зирование, разрабатывает водохозяйственные балансы и проекты нормативных актов. Это коллегиальный орган Совета Министров, в состав которого входят представители основных министерств и других ведомств, имеющих прямое от­ношение к проблеме использования водных ресурсов. Состав определяется Сове­том Министров. Кворум в Совете - 2/3 состава, решения принимаются квалифицированным большинством голосов. Исполнительным органом Совета является Центральное управление.

В случае необходимости Совет Министров создает различного рода вре­менные органы. Так, например, в связи с тяжелым состоянием водоснабжения г. Софии был образован штаб по преодолению кризиса в водоснабжении. В со­ответствии с утвержденными постановлением Совета Министров № 294 от 9 де­кабря 1994 г. Правилами устройства и деятельности правительственного штаба по преодолению кризиса в водоснабжении¹⁷⁸ это временный вспомогательный орган правительства (ст. 2). Председателем штаба является заместитель Мини­стра-председателя. В состав штаба входят заместители министров внутренних дел, обороны, здравоохранения, окружающей среды, земледелия, председатель Национального совета по водам и некоторые другие должностные лица. Предсе­датель вправе привлечь при необходимости и других лиц и специалистов, не яв­ляющихся членами штаба, для исполнения функций и задач штаба без права со­вещательного голоса. Члены штаба исполняют свои функции с помощью струк­турных органов министерств и ведомств, которые они представляют. Техниче­ская и организационная работа обеспечивается начальником гражданской обо­роны Республики Болгария. Штаб заседает еженедельно, кворум составляет бо­лее половины состава, решения принимаются простым большинством голосов. Решения штаба обязательны для министерств и ведомств.

Кроме того, при Совете Министров существуют фонды, например, Нацио­нальный компенсационный жилищный фонд при Совете Министров.

§ 3. Государственная служба

Традиционно в болгарском административном праве понятие «государст­венная служба» использовалось в узком значении этого слова, как исполнение административно-управленческих функций в государственных учреждениях, т. е. в учреждениях, находящихся на госбюджетном финансировании.

Современные представления о государственной службе базируются на со­ответствующих нормах Конституции и разъяснениях Конституционного суда Болгарии. Термин «государственная служба» упоминается в болгарской Консти­туции неоднократно. Так, ч, 2 ст. 65 устанавливает, что «кандидаты в народные представители, находящиеся на государственной службе, прекращают ее испол­нение после своей регистрации». Часть 1 ст. 68 гласит: «Народные представители' не могут находиться на другой государственной службе...», а ч. 2 уточняет: «Народный представитель, избранный министром, прекращает свои полномочия на время, в течение которого он является министром.» Близкие по содержанию нормы применительно к статусу Президента и вице-президента содержатся в ч. 2 ст. 95, членов Совета Министров - в ч. 1 ст. 113. Нетрудно заметить, что речь идет об использовании термина в широком смысле, как деятельности по осуще­ствлению функций государства. В решении № 5 Конституционного суда Болга­рии от 6 апреля 1993 г. отмечалось: «Эта деятельность совершается от имени го­сударства и реализует полномочия предусмотренных для этого в Конституции органов. За нее предусмотрено и обычно получается вознаграждение. Это не яв­ляется деятельностью, непосредственно связанной с производством материаль­ных ценностей»¹⁷⁹.

Вместе с тем в Конституции имеется ст. 116, часть 1 которой гласит: «Госу­дарственные служащие являются исполнителями воли и интересов нации. При исполнении своей службы они должны руководствоваться только законом и быть политически нейтральными», а часть 2 уточняет: «Условия, при которых государственные служащие назначаются и освобождаются от должности и могут быть членами политических партий и профсоюзных организаций, а также осу­ществлять право на стачку, определяются законом». Здесь речь идет о государст­венной службе в узком смысле, как исполнении административных функций в го­сударственном учреждении, находящемся на бюджетном финансировании.

По мнению Конституционного суда, использование термина «государ­ственная служба» в общем смысле не исключает возможности его использования в узком смысле, исходя из особенностей того института, с которым связана госу­дарственная служба. Это различие не означает противоречия в самом смысле по­нятия, а «отражает различия в видах государственной службы».

Государственные служащие при выполнении своих обязанностей должны быть политически нейтральны. Статья 12а Закона о политических партиях уста­навливает, что «государственные служащие не могут использовать служебное положение для осуществления деятельности в пользу или во вред политической партии или организации, движения или коалиции с политическими целями, а также осуществлять политическую деятельность по месту работы». В соответст­вии со ст. 48 Конституции «рабочие и служащие имеют право на здоровые и безопасные условия труда, на минимальное трудовое вознаграждение и на оп­лату, соответствующую выполненной работе, а также на отдых и отпуск при ус­ловиях и в порядке, определенных законом». Все эти вопросы урегулированы Кодексом труда.

Государственные служащие находятся и в административно-правовых, и в трудовых отношениях с работодателем. Основанием возникновения и тех, и дру­гих отношений является назначение на должность, которое производится по ре­зультатам конкурса или на основании трудового договора.

Условия и порядок проведения конкурса определяются каждым министер­ством сообразно характеру и назначению функций, связанных с соответствую­щей должностью и возможным числом кандидатов. В принимаемых министерст­вами правилах назначения, перемещения по службе и увольнения служащих дан­ного министерства перечисляются документы, которые подают кандидаты на должность; обычно это заявление, автобиография, трудовая книжка, документ об образовании. Право претендовать на должность предоставлено всем болгар­ским гражданам, однако реализуется оно в соответствии с возрастом, образова­нием, состоянием здоровья. В зависимости от характера государственной службы к кандидатам могут предъявляться особые требования в отношении их психологической пригодности или физической подготовки. Так, психологическая пригодность кандидатов на должности в МВД устанавливается Институтом по психологии или его филиалами; физическая годность устанавливается комис­сией, назначаемой начальником соответствующей службы; кроме того, все кан­дидаты подлежат медицинскому обследованию.

Кандидаты, не соответствующие требованиям конкурса о возрасте, образо­вании и психофизической годности. K участию в конкурсе не допускаются и опо­вещаются об этом письменно. Отказ может быть обжалован в административном порядке. Жалоба направляется начальнику, издавшему приказ о конкурсе. Его решение является окончательным. Конкурс проводит специальная конкурсная комиссия, как правило, не ранее одного месяца с момента объявления о кон­курсе. По результатам конкурса издается приказ о вступлении в должность.

В некоторых ведомствах к кандидатам при вступлении в должность предъ­являются дополнительные требования. Закон о политических партиях в ч. 1 ст. 14 устанавливает: «Военнослужащие в вооруженных силах и войсках других ведомств, офицерский, сержантский и рядовой состав МВД, Службы охраны, Национальной разведывательной службы, судьи, прокуроры и следователи, слу­жащие МИД, а также служащие штатного состава аппарата Президента не могут быть членами политических партий или организаций, движений или коалиций с политическими целями». Пункт 2 этой же статьи уточняет, что «при поступлении на работу в указанные ведомства лица представляют декларацию о том, что они не являются членами политических партий или организаций, движений или коа­лиций с политическими целями». Офицеры и сержанты в системе МВД приносят присягу и подписывают декларацию, что не являются членами политических партий, а государственные служащие гражданской администрации МВД подпи­сывают декларацию об охране государственной и служебной тайны. Отказ от принесения клятвы и представления декларации является препятствием для всту­пления в должность.

Служащие регулярно проходят аттестации - периодические проверки и оценки способностей эффективно исполнять обязанности, связанные с занимае­мой должностью. Для проведения аттестаций создаются специальные комиссии в рамках данного органа.

Государственные служащие могут быть уволены: при наступлении предель­ного возраста службы в данном органе или на данной должности; при выходе на пенсию; по состоянию здоровья или другим причинам, делающим данное лицо непригодным к работе в данном государственном органе; по собственному жела­нию; по сокращению штатов или при переходе на выборную должность; при дисциплинарном увольнении. Трудовые договоры прекращаются на условиях и в порядке, предусмотренном трудовым законодательством. Об увольнении изда­ется приказ, который может быть обжалован в письменной форме министру че­рез орган, издавший приказ об увольнении.

§ 4 Система местного управления и самоуправления

Возвращение к принципу разделения властей и отказ от социалистического принципа единства власти повлек реформу организации власти на местах. В Болгарии получила конституционное оформление концепция местного самоуправления. Часть 1 ст. 2 Конституции гласит: «Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением».

Система управления на местах построена в соответствии с администра­тивно-территориальным делением. Территория Болгарии делится на 252 общины и 8 областей. На уровне областей осуществляется местное управление, которое носит чисто административный характер.

Область является административно-территориальной единицей для прове­дения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечения соответствия национальных и местных интересов. Управление в области осуществляет областной управляющий, которому помо­гает областная администрация. Областного управляющего назначает Совет Ми­нистров. Областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законность и общест­венный порядок и осуществляет административный контроль.

Община является основной административно-территориальной единицей, в которой осуществляется местное самоуправление. Община является юридиче­ским лицом, имеет право на свою собственность, а также самостоятельный бюд­жет. Органом местного самоуправления в общине является общинный совет, ко­торый избирается населением сроком на четыре года. Общинный совет наделен правом оспаривать в судебном порядке акты и действия, нарушающие их права. Органом исполнительной власти в общине является кмет. Он выбирается населе­нием или общинным советом сроком также на четыре года. В своей деятельности кмет руководствуется законами, актами общинного совета и решениями населе­ния.

§ 5. Формы управленческой деятельности. Акты публичной администрации

Среди форм управленческой деятельности в Болгарии прежде всего необхо­димо выделить правовые (издание юридических актов и совершение на их основе иных действий управленческого характера) и неправовые (организационные, аналитические, обеспечительные и т. д.).

В числе правовых форм обычно называется издание нормативных актов.

Нормативные акты публичной администрации довольно разнообразны. Хотя административное право Болгарии длительный период развивалось путем прямого заимствования идей и институтов советского права, были выработаны своеобразные формы административных актов.

1. Постановления - акты Совета Министров, издаваемые по широкому кругу вопросов, относящихся к компетенции этого органа. В постановлениях намечаются меры в какой-либо сфере деятельности или жизни общества (например, постановления Совета Министров: № 140 1994 г. «Об определении предельных цен на подсолнечное рафинированное масло»; №27 1994 г. «Об оп­ределении минимальной заработной платы, повышении размера социальной пенсии и компенсации некоторых доходов населения»); постановлениями вно­сятся изменения и дополнения в изданные ранее постановления и такие акты, как «правилник»; утверждаются различные списки и программы (постановление Со­вета Министров № 180 1994 г. «О принятии списка предприятий и их обособленных частей, которые не могут быть приватизированы в порядке ст. 35 Закона о преобразовании и приватизации государственных и общественных предпри­ятий»; постановление Совета Министров № 187 1994 г. «О принятии Националь­ной программы противодействия преступности»).

2.      «Правилник» - акт, издаваемый Советом Министров или министрами. Болгарские авторы отмечают, что для того, что «у нас называется «правилник», в русском языке употребляется несколько терминов: положение, устав, регла­мент, правила, постановление»¹⁸⁰. Анализ актов, изданных под данным назва­нием, подтверждает это. Так, в 1994 г. под данным названием были изданы акты «Об устройстве и деятельности Главного управления «Государственный резерв и запасы военного времени при Совете Министров»; «О порядке осуществления права собственности на государственных предприятиях»; «О применении Закона о табаке и табачных изделиях» и др. Разнообразие содержания этих актов пока­зывает, что «правилник» - термин обобщающего характера для общего админи­стративного акта.

3.      «Наредба» — также общий административный акт, издаваемый Советом министров или министрами и касающийся обычно либо одного ведомства, либо одного конкретного вопроса, либо изданный в приложение к одной или несколь­ким статьям закона или постановления Совета Министров. Этот термин перево­дится как решение или распоряжение. Как «наредба» были изданы 1994 г. акты Совета Министров «О деятельности, получении и расходовании средств по фонду «Табак» при Министерстве земледелия»; «О контроле за золотыми и се­ребряными изделиями»; «О предоставлении и регламентации статуса беженцев»; «О выдаче разрешений на организацию азартных игр» и др.

4.      «Решения» - акты Совета Министров по конкретным вопросам назначе­ния на должность и освобождения от должности (например, областных управ­ляющих), финансирования и пр. Например, в 1994 г. были приняты следующие решения Совета Министров Болгарии: «Об определении дней религиозных праздников вероисповеданий, отличных от восточно-православного»; «О пере­воде на летнее время»; «Об открытии болгарского государственного профессио­нального училища с германским участием»; «О финансировании предвыборной кампании по избранию народных представителей» и др.

5.      «Приказ» - аналогичен российскому представлению о данном виде акта. Например, приказ Министерства культуры о приватизации Рекламно-издатель­ского центра «Культура» (София) или приказ Министерства земледелия об опре­делении режима рыбной ловли в водах реки Дунай в 1994 г.

Законодательством предусмотрено также издание государственными орга­нами индивидуальных административных актов. Они могут разрешать гражда­нам или организациям совершать определенные действия. Например, Комиссия по азартным играм при Министерстве финансов дает разрешение на организа­цию азартных игр, которое содержит: данные о лице, ответственном за регистра­цию; вид разрешаемых игр; вид и максимальный размер залога; место проведения игр; территориальный охват (для лотерей); утвержденные условия игры; срок, на который выдается разрешение.

В результате проверок различных сфер жизни государства служащие госу­дарственных органов составляют протоколы, ревизионные акты и доклады. Вы­шестоящие государственные органы могут по результатам проверок издавать указания и предписания, обязательные для должностных лиц и организаций для устранения недостатков, в том числе предлагать руководителям организаций и учреждений наложить на нарушителей административные взыскания, а в уста­новленных законом случаях налагают его сами.

Важным аспектом деятельности многих государственных органов является издание постановлений о наказании. Такие постановления издаются на основа­нии актов проверок, установивших нарушения законодательства или различного рода нормативов. Так, например, санкции за загрязнение окружающей среды на­лагаются на основании констатирующего протокола и результата анализов, за­регистрировавших загрязнение окружающей среды. Нормативные акты, преду­сматривающие наложение санкций, обычно довольно подробно описывают про­цедуру подготовки документов, необходимых для принятия решения о санкциях. Так, в данном случае необходимо, чтобы пробы брались в присутствии предста­вителя юридического лица, а при его отказе подтвердить взятие пробы - в при­сутствии двух других свидетелей¹⁸¹.

Государственные органы могут осуществлять в установленных случаях обязательную государственную регистрацию. Например, в общинах ведется спе­циальный реестр, в котором регистрируются все разрешения на осуществление частной ветеринарной практики в общине, выдаваемые в двухнедельный срок после предоставления соответствующих документов лицом, желающим осущест­влять такую практику.

Государственные органы могут выдавать официальные документы. На­пример, по ходатайству работодателя Центральное управление Национальной службы занятости выдает рабочие визы иностранцам, имеющим намерение ра­ботать в Болгарии.

§ 6. Контроль за соблюдением законности в государственном управлении

В соответствии со ст. 7 Конституции Болгарии «государство несет ответст­венность за вред, причиненный незаконными актами или действиями его органов или должностных лиц», а ст. 56 устанавливает, что «каждый гражданин имеет право на защиту, если нарушены или затронуты его права или законные инте­ресы. В государственные учреждения он может являться с защитником».

В соответствии со ст. 120 Конституции суды осуществляют контроль за за­конностью актов и действий административных органов. Граждане и юридиче­ские лица могут обжаловать все административные акты.

Задачей судебной власти является защита прав и законных интересов граж­дан, юридических лиц и государства. Судебная власть провозглашается в Кон­ституции независимой (одной из гарантий этого служит ее самостоятельный бюджет) и осуществляется Верховным кассационным судом, Верховным административным судом, апелляционными, окружными, военными и районными су­дами.

Верховный кассационный суд осуществляет верховный судебный надзор за точным и единообразным применением законов всеми судами.

Верховный административный суд осуществляет верховный судебный над­зор за точным и единообразным применением законов в административном пра­воприменении.

Структура прокуратуры соответствует структуре судебных органов. Глав­ный прокурор осуществляет надзор за законностью и методическое руководство деятельностью всех прокуроров.

В решении должностных вопросов в судебной системе Болгарии большую роль играет специальный орган - Высший судебный совет, который состоит из 25 членов, причем председатели Верховного кассационного и Верховного адми­нистративного судов и главный прокурор являются его членами по праву, один­надцать членов избирает Народное собрание, а остальные одиннадцать - органы судебной власти. Мандат выборных членов Высшего судебного совета состав­ляет 5 лет. Председательствует на заседаниях министр юстиции, не участвующий в голосовании.

Высший судебный совет назначает, повышает, понижает, перемещает и ос­вобождает от должности судей, прокуроров и следователей, предлагает кандида­туры председателя Верховного кассационного суда, председателя Верховного административного суда и Главного прокурора Президенту для назначения.

Срок полномочий Председателя Верховного кассационного суда, Предсе­дателя Верховного административного суда и главного прокурора - семь лет без права повторного избрания; судьи, прокуроры и следователи становятся несме­няемыми после трех лет пребывания в должности.

Судьи, прокуроры и следователи пользуются иммунитетом народных пред­ставителей, вопрос о снятии иммунитета решает Высший судебный совет.

Адвокатура свободная, независимая и самоуправляющаяся. Она помогает гражданам и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.

Кроме того, законодательством предусмотрена возможность обжалования решений государственных органов в административном порядке, т. е. по верти­кали. Окончательным в этом случае служит либо решение министра, либо дру­гого органа, прямо установленного в законе или административном акте. При­мером административного порядка обжалования может служить регулирование вопроса о предоставлении рабочих виз. С ходатайством о разрешении работать в Болгарии иностранцу и выдаче рабочей визы работодатель обращается в низо­вое бюро по труду, компетенция которого распространяется на территорию места расположения работы. Данное бюро по труду либо отказывает в предос­тавлении визы, либо направляет документы в региональное бюро по труду. Ре­гиональное бюро по труду также вправе отказать, либо направить документы в Центральное управление Национальной службы занятости, которое и выдает рабочие визы. Отказ каждого звена обжалуется в вышестоящее, причем решение Центрального управления национальной службы занятости является оконча­тельным¹⁸².