§ 1. Понятие и система источников

Китайская административно-правовая наука (как и правовая наука в КНР вообще) в настоящее время еще находится на стадии становления. Общественные отношения, выступающие предметом регулирования административного права, подвергаются значительным изменениям по мере того, как модель «социализма с китайской спецификой» преобразуется в направлении сокращения сферы непо­средственного государственного руководства, уменьшения степени его централи­зации. Все это затрудняет выработку четкого и общепринятого понимания адми­нистративного права китайскими юристами, ведет к различиям во взглядах на формы административной деятельности, к отсутствию устоявшейся классифика­ции актов органов государственного управления.

В качестве учебной дисциплины административное право стало внедряться в систему юридического (политико-юридического) образования КНР лишь с 1983 г. и только в 1986 г. было включено в учебные планы большинства юриди­ческих факультетов и институтов. В те же годы оно стало одним из главных предметов на курсах кадровых работников - административных руководителей. В августе 1985 г. на учредительном съезде в Чанчжоу было основано научно-ис­следовательское общество административного права. Тогда же им была прове­дена первая научная конференция по вопросам взаимосвязи административного права с экономической реформой.

В общетеоретических работах административное право обычно рассматри­вается как одна из основных отраслей в системе права КНР, служащая задачам государственного управления. В работах же, авторами которых являются ад-министративисты, административное право, как правило, не вычленяется в каче­стве отрасли правовой системы и понимается как «общее название администра­тивно-правовых норм, регламентирующих административное управление госу­дарства в различных областях»¹⁵⁷, или как «различные законодательные уста­новления, относящиеся к государственной административно-управленческой деятельности»¹⁵⁸.

Из приведенных определений административного права следует, что ос­новным комплексом общественных отношений, которые считаются предметом регулирования этой отрасли, в первую очередь выступают отношения в сфере государственного управления. Однако встречаются и более широкие трактовки предмета административного права. Так, некоторые авторы не ограничивают его предмет только управленческой деятельностью, а говорят также о «контроле за организацией и осуществлением управления»¹⁵⁹. В учебнике «Введение в юриспруденцию» сфера административно-правового регулирования определя­ется как область общественных отношений, в которой отражается организация, компетенция, принципы деятельности, система управления и порядок работы го­сударственных административных органов¹⁶⁰. То есть акцент фактически дела­ется на внутриорганизационную деятельность органов государственного управ­ления.

Основными негодниками административного права КНР являются Консти­туция 1982 г.¹⁶¹, основанные на ней органические законы (цзучжи фа), опреде­ляющие принципы организации и деятельности государственных (в том числе и административных) органов, а также нормативные акты органов государствен­ной власти и государственного управления (в китайской терминологии - госу­дарственных административных органов) различных уровней, совместные нор­мативные акты государственных административных органов и руководящих ор­ганов Компартии Китая и общественных организаций, в которых содержатся внешне-властные юридические нормы. Кроме того, совместные нормативные акты могут приниматься двумя и более административными органами.

Конституция определяет место государственных административных орга­нов в государственном механизме КНР, порядок их образования и компетенцию, взаимоотношения с другими государственными органами и между собой. При этом государственные административные органы на всех уровнях формируются выборными представительными органами и перед ними подотчетны. В КНР не существует практики избрания глав администраций непосредственно населе­нием, они избираются местными собраниями народных представителей.

К органическим законам, содержащим административно-правовые нормы, в частности, относятся Закон об организации Государственного совета КНР 1982 г.¹⁶² и Закон об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств различных ступеней (последняя редакция -1995 г.).

Административно-правовые нормы содержатся в законах, принимаемых в КНР Всекитайским собранием народных представителей (ВСНП) и его Постоян­ным комитетом (ПК ВСНП), например в принятом ВСНП Законе КНР о воин­ской обязанности 1984 г. или принятом ПК ВСНП Таможенном кодексе 1987 г. К ведению Государственного совета (Правительства КНР) относится издание ад­министративно-правовых актов, которые составляют значительный массив ис­точников административного права КНР. Их издание является одним из главных полномочий Госсовета, важным средством регламентации государственной дея­тельности, непременным условием согласованной и эффективной деятельности государственного аппарата, обеспечения стабильности и сплоченности государ­ства, успешного продвижения по пути реформ и модернизации.

Административно-правовые акты - это общее название актов, разрабаты­ваемых Госсоветом в ходе управления различными отраслями. По своей юриди­ческой силе эти административно-правовые акты следуют за общегосударствен­ными законами и стоят выше местных законов и ведомственных актов. Они яв­ляются мерилом и стандартом административной деятельности государства и имеют обязательную силу в масштабах всей страны. Каждый из них перед офи­циальным утверждением проходит экспертную проверку в Правовом управлении Госсовета. Затем они передаются в Постоянное бюро Госсовета или непосредст­венно премьеру либо одному из его заместителей. Административно-правовые акты принимаются либо всем составом Государственного совета, либо его По­стоянным бюро. Например, Государственным советом 31 июля 1979 г. было при­нято Положение КНР о стандартизации, а Постоянным бюро 30 мая 1989 г. -Положение КНР о порядке регистрации предприятий как юридических лиц.

В число источников административного права КНР входят также распоря­жения, инструкции и положения, издаваемые министерствами, государствен­ными комитетами и центральными ведомствами. В качестве примера таких ак­тов можно указать на распоряжение Министерства общественной безопасности КНР о порядке разрешения автодорожных происшествий от 10 августа 1992 г. Такие нормативные акты могут издаваться соответствующими органами совме­стно. Например, Совместная инструкция (циркуляр) Министерства финансов и Государственного комитета по реформе экономической системы относительно документации бухгалтерий опытных акционерных предприятий от 23 мая 1992 г.

Источниками административного права КНР являются и локальные нор­мативные акты, издаваемые местными собраниями народных представителей (СНП) либо их Постоянными комитетами и местными народными правительст­вами. При этом местные собрания народных представителей провинций и горо­дов центрального подчинения и их постоянные комитеты могут издавать с по­следующей регистрацией в Постоянном комитете ВСНП местные законы, не противоречащие Конституции, законам и административно-правовым актам. Примером может служить Положение об ответственности за нарушения общест­венного порядка и их предотвращении, принятое Постоянным комитетом СНП Шанхая 11 апреля 1992 г.

В районах национальной автономии органам самоуправления предостав­лено право издавать отдельно действующие положения (т. е. местные норматив­ные акты, которые могут иметь отличия от общегосударственного законодатель­ства) и положения об автономии - также с последующей регистрацией в Посто­янном комитете ВСНП. Так, 27 июля 1992 г. ПК СНП Тибетского автономного района принял Положение об охране окружающей среды.

Примером административных актов, принимаемых государственными ор­ганами совместно с общественными организациями, является Циркуляр о разви­тии движения рационализаторов и новаторов в области науки и техники, приня­тый Всекитайской Федерацией профсоюзов совместно с Государственным эко­номическим комитетом, Государственным комитетом по науке и технике и ЦК Комсомола Китая (опубликован 2 мая 1985 г.).

§ 2. Государственная администрация

Система государственного управления КНР в центре и на местах строится в соответствии с принципами, одно время характерными для большинства стран, входивших в «мировую социалистическую систему». Костяком государственного аппарата провозглашены массовые представительные организации типа Советов - собрания народных представителей, которые формируют органы государст­венного управления общей компетенции¹⁶³. В КНР высшим представительным органом является Всекитайское собрание (съезд) народных представителей, ко­торое образует Центральное народное правительство - Государственный совет. Согласно Конституции Госсовет КНР является исполнительным органом выс­ших органов государственной власти, высшим государственным администра­тивным органом. Из этой формулировки следует, что Госсовет, с одной стороны, является высшим органом государственного управления общей компетенции, которому подчинены все отрасли и все органы государственного управления, с другой - представляет собой исполнительно-распорядительный орган и в силу этого проводит в жизнь политику, выраженную в актах высших органов госу­дарственной власти.

Госсовет проводит заседания в полном составе (пленарные заседания) или в составе Постоянного бюро (комитета), в которое кроме премьера и его замести­телей входят члены Госсовета и начальник секретариата, т, е. в таком случае в заседаниях не участвуют министры и председатели комитетов, не являющиеся членами Госсовета.

Госсовет осуществляет руководство деятельностью центральных отрасле­вых административных органов, которыми являются министерства, госкомитеты и ведомства. Кроме того, он руководит административной работой, имеющей общегосударственный характер, но не входящей в компетенцию отраслевых ор­ганов. Госсовет не только осуществляет централизованное руководство деятель­ностью всех государственных административных органов на местах, но и уста­навливает конкретное разграничение полномочий между центральными государ­ственными административными органами и соответствующими органами про­винций, автономных областей и городов центрального подчинения. Он право­мочен изменять или отменять ненадлежащие распоряжения, инструкции и поло­жения, принимаемые министерствами и госкомитетами, а также ненадлежащие постановления и распоряжения местных государственных административных ор­ганов различных ступеней.

С вступлением страны в эпоху всесторонних реформ в конце 70-х годов (точка отсчета - III пленум ЦК КПК 11-го созыва в декабре 1978 г.) центральный административный аппарат КНР неоднократно подвергался различным пере­стройкам. Наиболее радикальная была начата в 1993 г* после принятия 1-й сес­сией ВСНП 8-го созыва своего рода программы перестройки Госсовета. Сущест­вующая в КНР модель административного управления сложилась на базе плано­вой экономики и выглядит рудиментов сегодня, когда благодаря начатой реформе во всех областях социально-экономической жизни страны произошли значительные изменения, когда старая плановая модель экономики уходит в прошлое в связи с поставленной XIV съездом КПК (октябрь 1992 г.) целью по­строения «социалистической рыночной экономики». В ведении правительства остаются главным образом общее планирование (на макроуровне), обеспечение проведения в жизнь единых политических установок, координация, осуществле­ние надзора и контроля. Ставится задача урегулировать отношения между цен­тром и местами, рационально разграничить сферы компетенции центрального и местных правительств с тем, чтобы сполна выявить и развить активность как центра, так и мест. Предстоит также отладить отношения между различными подразделениями Госсовета, рационально разграничив сферы полномочий, про­вести упорядочение структуры подразделений, сокращение их количества и чис­ленности персонала.

В соответствии с руководящей идеей реформы для каждой категории под­разделений Госсовета были разработаны свои модели перестройки: а) для ком­плексных экономических подразделений (типа Госплана, Госкомитета по делам экономики и торговли, Минфина) центр тяжести работы был перенесен на мак­роэкономическое управление, разработку стратегии и программ народно-хозяй­ственного развития; б) для специализированных хозяйственных подразделений -их преобразование в хозяйственные организации без правительственных функ­ций (так, на базе бывшего Министерства авиационной и космической промыш­ленности созданы две генеральные компании) или институты (палаты) общего­сударственного значения, которые сохранили функции управления отраслью, но уже в качестве ведомств при Госсовете. Именно так было реорганизовано Мини­стерство текстильной промышленности, замененное Всекитайской палатой тек­стильной промышленности. Некоторые министерства и комитеты сохранили прежние названия, но их работа переориентирована главным образом на разра­ботку планов, координацию, оказание услуг (например, информационных и кон­сультационных) и контроль. Одновременно произведена перестройка ряда учре­ждений при Госсовете, одни из которых были слиты с министерствами или гос­комитетами, став их структурными частями, другие были сохранены, но с мень­шим аппаратом и измененными функциями.

Таким образом, в составе Госсовета сохранены (либо вновь образованы) подразделения, осуществляющие регулирование и контроль на макроуровне; подразделения, осуществляющие управление общественными службами; подраз­деления, отвечающие за жизненно важные для всего народного хозяйства базо­вые отрасли и новые технологии. Как в отношении сохраненных, так и в отно­шении вновь созданных министерств (комитетов) предусмотрены перестройка функций, сокращение сферы администрирования и передача полномочий подве­домственным предприятиям в соответствии с требованиями рыночной эконо­мики, стимулирование выхода предприятий на рынок. Кроме того, проведено сокращение числа внутриведомственных структур и персонала.

§ 3. Государственная служба

Создание современной системы государственной службы относится к 1 ок­тября 1993 г., когда было введено в действие Временное положение о государст­венных служащих¹⁶⁴, принятое Постоянным бюро Госсовета пятью месяцами раньше. Это положение разрабатывалось еще в 80-х годах, и первый его проект был подготовлен Министерством кадров в 1987 г. В 1988-1989 годах он прошел широкое обсуждение в центре и на местах, а затем результаты обсуждения были систематизированы Министерством кадров. В 1992 г. обобщающие документы по этому вопросу были одобрены постоянными органами Госсовета КНР и По­литбюро ЦК Компартии Китая. В 1989 г. началось внедрение предусмотренной проектом положения системы государственной службы в опытном порядке в от­дельных подразделениях Госсовета и на местах.

Кроме того, по распоряжению Госсовета стали практиковаться предусмот­ренные положением методы комплектования государственного аппарата. По статистике ряда ведомств, только в 1988 г. более миллиона человек участвовали в экзаменах на штатные должности в правительствах различных ступеней. А среди лиц, зачисленных в штаты Госсовета в 1991 г., около 80 % прошли строгую экзаменационную проверку. Таким образом, принятию даже временного акта о государственных служащих предшествовала восьмилетняя подготовительная ра­бота, в том числе четыре года эксперимента в центре и на местах.

Разработка и принятие Временного положения о государственных служа­щих явились важным шагом в создании регулярной системы государственной службы в КНР.

К государственным служащим отнесены работники административных ор­ганов всех ступеней за исключением рабочих и обслуживающего персонала. Го­сударственные служащие выделены теперь из общей категории «кадры» («ганьбу»), и к ним отнесены только лица, занимающие должности в, админист­ративном аппарате. Установлена ранжированная иерархия сотрудников госу­дарственных административных органов, причем ранги увязываются с занятием определенных постов. 1-й ранг у Премьера Госсовета, 2-3-й - у его заместителей и членов Госсовета, 3-4-й - у министров и глав администраций провинциального уровня и т.д. Табель о рангах замыкают делопроизводители (10-15-й ранги). Должности госслужащих разделены на руководящие и неруководящие. Послед­ние перечислены во Временном положении. Это, например, делопроизводители, референты, сотрудники отделов (секторов), инспектора и т.д. Вместе с тем наме­чено составить отдельную табель о рангах для работников, не занимающих ру­ководящие посты, с тем чтобы те из них, кто отлично проявил себя, могли быть повышены в ранге с увеличением зарплаты без назначения на руководящий пост.

Новая система государственной службы является и важным этапом пере­хода от всеобщего централизованного распределения кадров к зачислению в штаты административных органов путем экзаменационного отбора. В настоящее время экзамены сдают лишь кандидаты на неруководящие должности. Одновременно действует порядок замещения должностей, предусмотренный Конститу­цией и законами (например, занятие постов министерского уровня), и путем пе­реводов и повышений (так обычно назначаются заведующие отделами и выше­стоящими подразделениями административных органов). Впервые зачисляемые на должности государственные служащие проходят годичный испытательный срок, в течение которого они также проходят курс обучения практической ра­боте. Для государственных служащих, зачисляемых в учреждения провинциаль­ного уровня и выше, требуется обязательный двухлетний стаж низовой работы (ст.ст. 18 и 19 Временного положения).

В районах национальной автономии и ведомствах по делам национально­стей при зачислении на государственную службу предоставляется приоритет претендентам из национальных меньшинств (ч. 2 ст. 13 Временного положения).

Новая система государственной службы предусматривает регулярные атте­стации государственных служащих. Предусмотрены текущие и итоговые атте­стации по результатам года. Текущие аттестации служат основанием для годич­ной аттестации, а результаты годичной аттестации - для поощрений или взыска­ний, направления работника для прохождения переподготовки, для вынесения решения об увольнении, переводе на другую работу, присвоении ранга и назна­чения зарплаты. Система аттестаций, как считают в КНР, способствует преодо­лению существовавшей в прошлом практики, когда не делалось различий в от­ношении работников в зависимости от качества их работы. Еще в период экспе­риментального действия проекта Временного положения в трех ведомствах Гос­совета из числа государственных служащих, зачисленных по результатам экза­менов, около 140 человек в ходе последующей аттестации были повышены в ран­гах, заняв должности на уровне начальников департаментов и заведующих отде­лами. Одновременно в отношении лиц, не справляющихся с работой, были при­няты такие меры, как понижение в ранге, увольнение или перевод на другую ра­боту¹⁶⁵.

Особое значение имеют установления Временного положения, направлен­ные на устранение влияния в государственной службе родственных отношений. Поэтому установлено, что лица, связанные супружескими узами, отношениями прямого кровного родства или непрямыми родственными связями в пределах трех поколений, а также родственными связями по линии жены или мужа, не мо­гут занимать должности в одном и том же административном подразделении, подчиняясь одному и тому же руководителю, не могут находиться в прямом под­чинении друг другу. Таким государственным служащим нельзя заниматься кон­трольной, ревизионной, кадровой, финансовой деятельностью в учреждениях, где указанные выше родственники занимают руководящие посты (ст. 6! Времен­ного положения). Предусматривается также, что на местах (за исключением пра­вительств в районах национальной автономии) на руководящих должностях уездного и нижестоящего уровня не должны находиться уроженцы данной мест­ности (ст. 63). Эти установления направлены против образования круговой по­руки лиц, связанных родственными отношениями. Государственным служащим запрещается заниматься торговлей» предпринимательством и участвовать в дру­гой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль.

Важно также отметить, что повышение государственных служащих в ранге теперь происходит гласно, что снижает возможности влияния на этот процесс разного рода «особых» отношений. Сейчас процедура повышения в ранге вклю­чает четыре момента: на основании рекомендаций руководства и мнений рядо­вых сотрудников выдвигаются кандидатуры на повышение; затем проводится цензовая проверка кандидатов с целью выяснения вопроса о том, насколько они удовлетворяют требованиям должности, на которую выдвигаются; на основе го­дичной аттестации проводится специальный тест для кандидатов на повышение; наконец, окончательное решение коллегиально принимает руководящий орган, наделенный полномочиями утверждать назначения и смещения кадров, Как счи­тают в КНР, такой порядок повышения в должности выглядит в глазах окру­жающих служащих гораздо более убедительным, нежели прежний, в основе ко­торого доминирующим было мнение руководства, зачастую основанное на «особых» связях. Кроме того, новый порядок усиливает контролирующую роль рядовых служащих.

Временное положение о государственных служащих ввело и четкую регла­ментацию порядка понижения в ранге, отстранения от должности, ухода на пен­сию» отчисления из штатов государственных служащих на основании собствен­ного желания или увольнения. Ранее в госаппарате КНР в течение долгого вре­мени сохранялась застойная атмосфера, когда зачисленный в штат работник практически уже не мог быть отчислен, причем он мог только повышаться по службе, но не понижаться. Согласно Временному положению государственные служащие, признанные по результатам годичной аттестации не соответствую­щими занимаемым должностям либо не справляющимися со служебными обя­занностями, а также не подходящие для перевода на другие должности равного ранга, должны быть в соответствии с установленным порядком понижены в должности (ст. 43). Увольнение применимо в отношении государственных слу­жащих, которые; а) на протяжении двух лет подряд показали себя при годичных тестах некомпетентными или не справляющимися с должностными обязанно­стями и не пожелавшими вместе с тем перейти на другие предлагавшиеся долж­ности; б) отказались подчиниться распределению» вызванному структурными изменениями аппарата или сокращением штатов; в) имеют прогулы или не явля­ются на работу без уважительных причин в течение 15 дней подряд или в общей сложности более 30 дней в течение одного года; г) не выполняют служебных обя­занностей, не соблюдают дисциплину, несмотря на сделанные предупреждения. Эти установления успешно применялись в тех подразделениях госаппарата, где проводилось экспериментальное внедрение новой системы государственной службы саде до официального введения Временного положения.

Этот акт возложил комплексное управление государственными служащими на Министерство кадров Госсовета КНР. На него же возложена ответственность за толкование положения.

После вступления в законную силу Временное положение о государствен­ных служащих стало постепенно внедряться на территории страны сверху вниз. Это внедрение было начато с аппарата Госсовета и постепенно дойдет до органов волостной (поселковой) администрации. Весь процесс рассчитан на три года или несколько больший срок.

§ 4. Система местного управления

Органы местного управления - народные правительства - формируются собраниями народных представителей (СНП) во всех единицах административ­ного деления КНР, которыми являются провинции, автономные районы (области), города центрального подчинения, автономные округа, уезды, авто­номные уезды, города, городские районы, волости, национальные волости и по­селки. В районах национальной автономии - автономных областях, автономных округах, автономных уездах - они называются органами самоуправления¹⁶⁶. Кроме того, местные административные органы существуют в «промежуточных» территориальных единицах, не предусмотренных Конституцией, но зафиксиро­ванных в законе, регулирующем организацию местных органов власти и управ­ления. Этими единицами являются административные округа в провинциях и ав­тономных областях, районы в некоторых уездах и городские кварталы (микрорайоны). В них не созываются СНП, а управляющие ими административ­ные органы назначаются вышестоящими народными правительствами и имену­ются делегированными (посланными) органами. Ими являются окружные адми­нистративные управления, районные управы и квартальные канцелярии.

Местные народные правительства (МНП) являются органами управления общей компетенции и имеют двойное подчинение. Они несут ответственность перед образующими их СНП и им подотчетны. В то же время они подчиняются вышестоящим государственным административным органам, т.е. народным правительствам или Госсовету. В период между сессиями СНП народные прави­тельства несут ответственность за свою работу перед Постоянными комитетами СНП соответствующих ступеней. Вся система местных народных правительств различных ступеней находится под централизованным руководством Госсовета КНР.

Состав народных правительств различных ступеней определяется законом по единообразной схеме на провинциальном и уездном уровне. Кроме глав пра­вительств (губернаторов, начальников уездов) в них входят их заместители, на­чальник секретариата (главный секретарь), руководители структурных подраз­делений (департаментов, управлений, комиссий - в провинциальном звене, бюро и отделов - в уездном звене). В состав народных правительств волостей, нацио­нальных волостей и поселков входят главы правительств (волостные и поселко­вые старосты) и их заместители.

Объем полномочий народных правительств провинциального и уездного звена, с одной стороны, и низового звена - с другой, различен. Уездный и выше­стоящие местные народные правительства руководят работой не только своих функциональных подразделений, но и народных правительств нижестоящей сту­пени. Они правомочны изменять либо отменять ненадлежащие постановления и распоряжения нижестоящих народных правительств. Таких полномочий, естест­венно, лишены низовые органы государственного управления.

Закон предоставляет право народным правительствам провинций, авто­номных областей (районов), городов центрального подчинения, городов ~~ адми­нистративных центров провинций» а также (с разрешения Госсовета) сравни­тельно крупных городов разрабатывать самостоятельные административные ус­тановления» однако при условии их соответствия положениям законов и админи­стративно-правовых актов Госсовета.

Как уже отмечалось, Закон об организации местных СНП и МНП закрепил сложившуюся ранее систему делегированных органов. Окружные администра­тивные управления, образуемые с санкции Госсовета правительствами провин­ций и автономных областей, служат промежуточной ступенью государственного управления между провинциальным и уездным звеньями. Народными прави­тельствами уездов и автономных уездов с согласии народных правительств про­винциального уровня образуются районные управы в качестве промежуточного звена между уездными и низовыми уровнями. Подобным же образом народные правительства городских районов и городов без районного деления могут учре­ждать в качестве делегированных ими органов квартальные канцелярии. По­следние также являются промежуточным звеном, но не между административ­ными органами различных ступеней, а между районными и городскими прави­тельствами и комитетами городского населения - массовыми самодеятельными организациями жителей городов. Деятельность комитетов населения как в го­роде, так и в деревне тесно увязывается с работой государственного администра­тивного аппарата, играющего фактически ведущую роль в системе всех органов государства.

Первые попытки реформирования местных административных органов были предприняты еще в начале 80-х годов. Эта реформа, однако, не затронула существа административной системы, хотя в ходе ее проведения сократился чис­ленный состав руководящих работников, снизился их средний возраст. Так, об­щее число губернаторов и вице-губернаторов» мэров и вице-мэров городов, пред­седателей автономных областей уменьшилось на 34 %, их средний возраст сни­зился на 7 лет, а доля лиц с высшим образованием увеличилось с 20 до 43 %. Та­ким образом, при реорганизации местной администрации на первый план была выдвинута задача не изменения функций и даже не перестройки структуры, а об­новления кадрового состава. Одновременно был поставлен вопрос о разграниче-нии функций партийных и административных органов. На практике это свелось к уходу с административных постов ряда руководителей местных парторганов (1982-4984 гг.).

Более широкая перестройка административного аппарата на местах нача­лась в 90-е годы на уровне волостей и уездов; к 1994 г. ею была охвачена при­мерно четверть этих единиц. Одновременно в экспериментальном порядке выбо­рочно реформируется аппарат на уровне провинций, городов и округов.

§ 5. Акты субъектов администрации

До начала экономической реформы в КНР существовал огромный и плохо упорядоченный административный аппарат. Одним из следствий такого поло­жения было очень большое количество различных наименований актов органов государственного управления. Как теперь признают китайские авторы, это вело к путанице в плане понимания как смысла актов, так и их юридической силы¹⁶⁷;'' В феврале 1981 г. Госсовет КНР принял Временные правила об официальных до­кументах органов государственной администрации, в которых устанавливалось, что акты, предусматривающие принятие принудительных административных мер, именуются «миилин» (приказ, распоряжение), а акты, принимаемые в целях их соблюдения народными массами, именуются «бугао» (обращение, объявле­ние)¹⁶⁸.

Вопрос о том, что следует понимать под актом субъекта администрации, является спорным в китайской административно-правовой науке. По сути дела, разногласия сводятся к тому, должен ли такой акт носить нормативный характер или таковым можно признавать также акты правоприменительного (индивиду­ального, распорядительного) характера. В зависимости от точки зрения некото­рые китайские специалисты по административному праву относят к числу актов государственного управления акты, исходящие от ВСНП, ПК ВСНП, Госсовета КНР, входящих в' него министерств и ведомств, а также акты народных прави­тельств провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, правительств крупных городов, наделенных Госсоветом соответствующими полномочиями. Другие считают, что в число актов субъектов администрации должны также включаться решения, приказы (распоряжения) народных прави­тельств на уровне обычных городов, уездов, волостей.

Классификация актов субъектов административной деятельности пока не носит устоявшегося характера в работах китайских юристов. Все же можно кон­статировать, что достаточно широко применяется классификация на основе юридических свойств актов управления, непосредственно связанных с формами управления. В зависимости от этого акты разделяются на нормативные и инди­видуальные, именуемые также «принятием конкретных административных мер». Правовое положение субъектов административной деятельности, объем их ком­петенции служат еще одним критерием при классификации. Применительно к этому выделяются акты, действующие в общенациональном и местном (локальном) масштабах. По форме акты делятся на письменные и устные.

В КНР намечается тенденция к формированию двухуровневой системы ис­точников права в ряде отраслей: 1) законы; 2) подзаконные акты, обычно име­нуемые положениями о порядке применения того или иного закона, в которых развиваются и конкретизируются нормы исходного закона. В связи с этим неко­торые авторы говорят о разделении актов субъектов государственного управле­ния на нормоустанавливающие и определяющие порядок проведения в жизнь со­ответствующих актов¹⁷⁰. Наличие огромного аппарата государственного управ­ления, его особое значение с точки зрения политического режима в современном Китае дают этим же авторам основания для разделения административно-право­вых актов на акты для внутреннего и внешнего применения. Под первыми име­ются в виду регламентирующие административно-правовые отношения в рамках системы органов государственного управления, а также устанавливающие поря­док деятельности того или иного органа. Под вторыми - акты, регулирующие административно-правовые отношения между органами государственной адми­нистрации и гражданами¹⁷¹.

§ 6. Контроль за соблюдением законности в государственном управлении

В КНР нет специальной системы органов административной юстиции, од­нако в системе судов общей юрисдикции существуют палаты (коллегии) по ад­министративным делам. Довольно основательно разработана и процессуальная сторона рассмотрения этих дел. При отсутствии административного кодекса го­сударства сессией ВСНП в 1989 г. принят Административно-процессуальный ко­декс КНР. При этом еще в 1982 г. принятый в опытном порядке Гражданский процессуальный кодекс предоставил народным судам право принимать к рас­смотрению административные дела, и тогда же в Верховном народном суде и многих местных народных судах были организованы палаты по административ­ным делам. До введения в действие Административно-процессуального кодекса (1 октября 1990 г.) было принято значительное количество законов и админист­ративно-правовых актов, установивших правовые нормы, служившие основа­нием для административного производства по обращениям граждан и организа­ций.

Согласно Административно-процессуальному кодексу народными судами принимаются жалобы по поводу конкретных действий административных орга­нов и их должностных лиц, нарушающих законные права и интересы граждан и юридических лиц» Кодекс законодательно закрепил виды административных дел, рассматриваемых народными судами. Это в основном дела, связанные с обжало­ванием таких административных санкций, как задержание, штраф, изъятие раз­решения или удостоверения, приостановление производства, конфискация иму­щества либо наложение на него ареста, С конца 80-х годов довольно часты слу­чаи обжалования действий административных органов и их должностных лиц в связи с посягательством на предоставленное законом право граждан на подряд­ное хозяйствование, что в наибольшей степени относится к регулированию арендного подряда в деревне.

В связи с этим на сессии ВСНП в 1989 г. старился вопрос о порядке разре­шения споров между крестьянами-арендаторами и комитетами сельского населе­ния - низовыми массовыми организациями самоуправления жителей деревни, деятельность которых направляется административными органами волостей. Согласно принятому в опытном порядке в 1987 г. Закону об организации коми­тетов сельского населения, эти комитеты обязаны охранять законные права и интересы подрядных крестьянских хозяйств (ст. 4 Закона). Однако на практике допускается превышение полномочий этих комитетов, принимающих на себя не­которые административные функции, в результате чего допускается, например, изъятие комитетами в свою пользу части денежных доходов крестьян и произве­денного им зерна. В настоящее время народные суды правомочны принимать к административному производству дела, связанные с отказом административных органов от выдачи разрешений на самостоятельное хозяйствование крестьян, от защиты их личных и имущественных прав, установленных законом.

Кодекс определил и круг административных дел, неподсудных народным судам. Он охватывает дела, связанные с государственными актами в сфере обо­роны и внешних связей, нормативными актами общеобязательного характера, конкретными административными актами, в отношении которых законным пу­тем установлено, что данным учреждением они приняты в качестве окончатель­ной инстанции, и некоторые другие. В частности, государственные предприятия не вправе обжаловать действия руководящих ими органов, если последние своими административными актами ущемляют права и интересы госпредприя­тий, все активнее формирующиеся под воздействием рыночной конъюнктуры.

Основные принципы административного процесса сообразуются с провоз­глашенными общими принципами производства в народных судах КНР. К таким принципам относятся: соблюдение законности в деятельности судебных органов; обеспечение независимости судов от административных органов, общественных организаций и отдельных лиц; гласное рассмотрение административных дел в производстве по двум инстанциям. Принципиальным положением закона явля­ется запрещение подмены судами административных органов в вопросах целесо­образности конкретных решений, которые приняты в рамках их компетенции, установленной законом. Административному процессу придан состязательный характер и предусмотрено осуществление прокурорского надзора за соблюде­нием законности в нем.

Согласно нормативным установлениям Кодекса большинство администра­тивных дел обычно рассматривается по первой инстанции в низовых народных судах. В отличие от них «сложные и важные дела», а также дела, связанные с об­жалованием административных действий структурных единиц Госсовета и орга­нов государственного управления провинциального звена, рассматриваются по первой инстанции народными судами средней ступени. Что касается территори­альной подсудности административных дел, то все они подсудны народным су­дам по месту нахождения административных органов, действия которых обжа­лованы.

Важным моментом процессуального регулирования административного су­допроизводства является установление юридических гарантий рассмотрения ад­министративных дел и исполнения принятых судебных решений. Прежде всего, законодательно установлены сроки рассмотрения административных дел и ис­полнения принятых судебных решений и определений. В случае отказа админи­стративного органа от исполнения решения народными судами могут быть при­менены такие меры, как снятие определенных сумм с банковских счетов админи­стративных органов, наложение штрафа. В случае злостного невыполнения ре­шений либо определений органов суда против должностных лиц, ответственных за допущенные нарушения, могут возбуждаться уголовные дела.

Одна из основных целей административного судопроизводства заключается в предоставлении возможности получения гражданином или юридическим ли­цом компенсации за ущерб, вызванный действием либо бездействием админист­ративного органа или его должностных лиц. Если вопрос не разрешен обраще­нием в компетентный административный орган, Кодекс предоставляет возмож­ность обращения в народный суд.

Приведем некоторые данные из практики рассмотрения административных дел судами. Общая тенденция заключается в росте этой категории дел в судах. Например, в 1992 г. по первой инстанции было принято к рассмотрению 27,1 тыс. административных дел (увеличение на 5,7 % по сравнению с предыду­щим годом). В том числе дел, связанных с земельными отношениями, - 8,3 тыс.; связанных с общественной безопасностью - 7,8 тыс.; связанных с лесным хозяй­ством - 1,8 тыс.; связанных с городским строительством - 1,3 тыс.; связанных с торгово-промышленной администрацией - 710; связанных со здравоохранением - 548. Среди рассмотренных по первой инстанции число дел, в которых решения административных органов были оставлены в силе, составило 7,6 тыс., а в кото­рых решения административных органов были отменены - 5,2 тыс. Решения ад­министративных органов были изменены в 400 случаях. Число дел, рассмотрен­ных по второй инстанции, составило 8,3 тыс. (увеличение на 20 % по сравнению с предыдущим годом).

В целом при рассмотрении административных дел работа судов концентри­ровалась на трех направлениях: 1) защита предприятий от необоснованного вмешательства вышестоящих органов в производственно-хозяйственную дея­тельность, отмена актов, нарушающих самостоятельность предприятий; 2) под­держание порядка в области землепользования, торговли, налогообложения, ох­раны окружающей среды; 3) охрана законных прав и интересов граждан.

Судебный порядок не предусмотрен для рассмотрения жалоб и обвинитель­ных представлений государственных служащих, не согласных с кадровыми ре­шениями, затрагивающими их интересы. Жалобы подаются в органы, приняв­шие такие решения, либо в органы кадровой администрации народных прави­тельств равной ступени. Жалобы в отношении наложенных административных взысканий могут быть направлены в административно-контрольные органы, система которых возглавляется Министерством контроля Госсовета. Кроме того, государственные служащие могут направлять обвинительные представления от­носительно действий административных органов и соответствующих руководя­щих работников, нарушивших их законные права и интересы. Такие представле­ния направляются в вышестоящие административные органы или в администра­тивно-контрольные органы.

Если при рассмотрении таких жалоб или обвинений выяснится ошибоч­ность решений, то государственные административные органы должны испра­вить их. Если при этом нанесен ущерб репутации государственных служащих» то соответствующие органы должны принять меры для восстановления их доброго имени, принести им извинения. А в случаях, когда служащим нанесен экономиче­ский ущерб, эти органы должны нести ответственность за его возмещение.

Народные правительства уездной и вышестоящей ступени или их органы кадровой администрации наделены правом принимать при нарушении Времен­ного положения о государственных служащих следующие меры: а) объявлять не имеющими силы решения о зачислении служащих в штат, повышении в должно­сти, переводе на другие должности или перемещении по должности, если эти ре­шения принимаются без учета штатных лимитов, потребностей в необходимых должностях и критериев компетентности; б) аннулировать решения по измене­нию заработной платы государственных служащих, их денежного обеспечения по старости и относительно других страховых и социальных благ, если эти ре­шения приняты в нарушение установлений государства; в) обязать учреждения заново рассмотреть вопросы или принять соответственно дополнительные меры, если в отношении государственных служащих при их назначении, смещении, ат­тестации, проверке, поощрении, взыскании, увольнении были допущены нару­шения установленного порядка.

Вместе с тем в случае нарушения государственными служащими установле­ний Временного положения государственными административными органами принимаются меры воздействия в виде критики, перевоспитания или админист­ративного взыскания (ст. 86 Временного положения).