§ 1 Понятие и система источников

Роль и место административного права в правовой системе Японии претер­пели значительные изменения за последние пятьдесят лет. О существовании ад­министративного права в его современном понимании в Японии до послевоен­ных правовых реформ 1945-1952 гг. можно говорить с определенной долей ус­ловности. Конституция Японии 1889 г. (Конституция Мэйдаи) сосредоточила всю полноту государственной власти в руках императора. Организация государственного управления регламентировалась преимущественно император­скими рескриптами.

Принятая в 1946 г. и вступившая в силу в 1947 г. ныне действующая Кон­ституция Японии, провозгласив принцип разделения властей на законодатель­ную, исполнительную и судебную, отнесла государственное управление к компе­тенции кабинета министров (ст. 65).

Активная нормотворческая деятельность органов исполнительной власти привела к значительному расширению правовой базы, с помощью которой рег­ламентируется государственное управление. Расширение деятельности исполни­тельных органов и резкое увеличение количества административно-правовых актов, отмечает японский правовед Цунэо йнако, явились основанием для по­пыток выделения подотраслей административного права. Развитие государст­венного управления привело к появлению на стыке административного и граж­данского права комплексных отраслей законодательства, таких как земельное право, право образования, природоохранительное право и др.¹⁰².

В соответствии с традициями континентального права японская юридиче­ская наука разделяет право на публичное 'и частное. Административное право является одной из важнейших отраслей публичного права. В последнее время ряд японских правоведов обращают внимание на сложность и определенную услов­ность выделения публичной и частной составляющих правовой системы.

Проблемы возникли в связи с определением характера правоотношений, субъектом которых является орган государственного управления. Если призна­ется, что данные правоотношения входят в сферу публичного права, то применя­ется процедура, предусмотренная Законом о порядке рассмотрения администра­тивных дел. В случае же отнесения правоотношений к области частного права судебное разбирательство осуществляется в соответствии с Гражданским про­цессуальным кодексом¹⁰³.

Становление административного права, как и всей правовой системы Япо­нии, находилось под существенным влиянием иностранного права. С конца XIX в. отмечается заимствование континентального европейского права. О зна­чении рецепции германского права говорит бытовавшая в то время фраза: «Что не является немецким правом, не является правом вообще». После второй миро­вой войны значительно возросло влияние англо-американского права.

Несмотря на определенную схожесть японского и западного права, право­вая система Японии характеризуется рядом институтов, выработанных собст­венно японской практикой. Традиционное начало выражается прежде всего в особенностях правопонимания в японской культуре.

Немецкий исследователь японского права Гунтрам Ран справедливо отме­чает: «Западное общество конфликтов стремится к урегулированному разреше­нию коллизий, японское общество гармонии старается их избежать» ^|(Ч

Особенностями традиционного правопонимания объясняется и само опре­деление административного нрава, в основу которого положена идея о верховен­ствующей роли государственной власти. Так, в одном из наиболее авторитетных в Японии энциклопедических словарей «Кодзиэн» административное право оп­ределяется как «свод юридических предписаний, регулирующих в первую оче­редь взаимоотношения государства как субъекта административной власти с подчиненным ему народом»¹⁰⁵.

Управление в Японии отмечено достаточно ярко выраженным националь­ным своеобразием. Успешное развитие японского общества в послевоенный пе­риод стало одной да причин повышенного интереса к японской модели управле­ния, в том числе и государственного. Начали говорить о так называемом «японском стиле управления» или «управлении по-японски» (нихонтэки кэйэй). Национальная специфика предопределила возникновение оригинальных форм и методов государственного управления, отличающихся слабой степенью форма­лизации, гибкостью и преимущественной ориентацией на людей, а не на органи­зационные структуры. Это, в свою очередь, приводит к аморфности и усложнен­ности организационного механизма, нечеткому правовому статусу управленцев и управляемых. Как считают многие японские исследователи, традиционное в японском стиле управления делает его более близким к искусству, чем к науке¹⁰⁶.

Японские методы управления основаны на национальных традициях и обычаях. На их формирование оказали влияние синтоизм, буддизм и конфуциан­ство. С синтоизмом связано становление японской государственности, основан­ной на культе императорской династии и эмоциональном единстве нации. С по­мощью отдельных положений буддизма происходило обоснование иерархично­сти общественного строя. Конфуцианство послужило фундаментом социальной этики. Сложившееся под влиянием этих религиозных течений японское право­сознание характеризуется понятием та (дух гармонии). В этом понятии соеди­няются присущие японской культуре представления об иерархии и гармонии. Принцип «во» требует уклоняться от критики (критика допускается только в за­вуалированной форме, чтобы критикуемый «не потерял своего достоинства») и предполагает мирное, полюбовное разрешение споров, возникающих в сфере управления (Р. Давид называет это «антиюридической направленностью мыш­ления» японцев¹⁰⁷).

Система традиционных ценностей и обязательств определяет принципы мо­тивации и критерии принятия управленческих решений. Одно из центральных мест в этой системе занимают отношения «он» (добро, благодеяние), носящие, как правило, вертикальный характер, т. е. возникающие между индивидом и ли­цом, занимающим более высокое положение в социальной иерархии. Отношения «он» возникают помимо воли индивида в силу факта принадлежности к какой-либо социальной группе (семье, предприятию или государству в целом). Лич­ность, занимающая более высокое положение в данной социальной группе, ока­зывает благодеяние и покровительствует нижестоящим, что побуждает послед­них к ответной признательности. В ответ на оказанную заботу и покровитель­ство индивид должен выполнить обязательства «гиму» и «гири». «Гиму» - это долг и обязательство высшего порядка (преданность императору, государству и нации, обязательства по отношению к своей работе, долг перед родителями и предками), которые не могут быть полностью выполнены, как бы к этому ни стремиться. Обязательства «гиму» не ограничены временем и установленным объемом. Каждый японец должен исполнять их всю свою жизнь. В отличие от «гиму» обязательства «гири» могут быть исполнены в требуемой форме и объеме и ограничиваются во времени. К «гири» относятся обязательства перед лицами, от которых индивид получает благодеяние «он» (кроме императора и родителей, в отношении которых возникают обязательства «гиму»), а также долг по отно­шению к самому себе (необходимость беречь свое имя и блюсти свое достоин­ство), предполагающий добросовестное отношение индивида к своим обязанно­стям.

Традиционные предписания, нормы морали и этики продолжают оказывать существенное влияние на процесс регулирования общественных отношений, воз­никающих в сфере государственного управления. Однако современному состоя­нию государственного управления соответствует система источников админист­ративного права, в которой ведущее место занимают правовые предписания.

Механизм государственного управления строится в соответствии с общими правовыми принципами, среди которых японские юристы выделяют:

1)   легитимность (хотисюги);

2)   демократичность (мжсюсюги);

3)   подчинения закону (хо-ни еру гесэй);

4)   разделение компетенции центральной и местной администрации (тихо бункэнсюги).

Сам процесс государственного управления в Японии характеризуется ис­пользованием права на административное усмотрение и широкое применение административного руководства.

Административное усмотрение (гесэй сайре) предполагает наделение орга­нов государственного управления некоторым объемом дискреционных полномо­чий. Свобода административного усмотрения допускается прежде всего в сфере государственного управления экономикой и финансами (установление цены про­даваемой земли, государственной собственности (земли, недр и другого имуще­ства), предоставление льгот по налогообложению и т. д.). Рассмотрим ситуацию с налоговыми льготами. Принимаемые после согласования позиций Министер­ства финансов и Министерства внешней торговли и промышленности ежегодные законы о налоговых режимах устанавливают максимальный объем предостав­ляемых льгот. В пределах определенного «потолка» Министерство внешней тор­говли и промышленности может предоставлять льготы по своему выбору. В ре­зультате отрасли конкурируют друг с другом за налоговую поддержку, а распре­деление льгот становится объектом борьбы между министерскими департамен­тами,

Практика административного усмотрения нашла свое применение в таких сферах, как дорожное и жилищное строительство, охрана окружающей среды, отвод площадей под промышленные предприятия и др. В некоторых случаях ад­министративное усмотрение присутствует и при осуществлении государствен­ного управления, ведущего к ограничению прав и свобод человека. Так, Закон о выполнении полицейскими чинами служебных обязанностей регламентирует способы административного принуждения лишь в самом общем виде, оставляя решение вопроса даже о такой мере, как применение оружия, на «разумное ус­мотрение» полицейского. В подобных случая использование права администра­тивного усмотрения может привести к фактам административного произвола.

Японская полиция наделяется правом самостоятельно принимать меры в отношении малозначительных преступлений. Такие дискреционные полномочия, предоставляемые полицейским, помимо прочего, позволяют значительно сокра­тить нагрузку на органы уголовной юстиции, что позволяет последним сосредо­точить свои усилия на серьезных преступлениях. По данным профессора Универ­ситета Рицумэйкан Кан Уэда, на начало 1980-х годов число лиц, в отношении которых была применена указанная система, составило около 40 % всех взрос­лых, задержанных полицией по подозрению в совершении преступлений, преду­смотренных УК¹⁰⁹. В связи с совершением малозначительных преступлений (кражи, укрывательство краденого, мошенничество и др.) и с причинением не­значительного ущерба дела этих лиц были разрешены полицией путем вынесения им официального предостережения. Надзор за правильностью применения процедуры принятия мер по малозначительным делам осуществляет прокурор.

Административное руководство (гёсэй сидо) применяется в Японии пре­имущественно в сфере государственного управления экономикой. Оно предпола­гает заключение неформальных соглашений по экономическим вопросам между государственным органом (должностным лицом), с одной стороны, и корпора­цией, группой корпораций или отдельным предпринимателем - с другой. Рас­пространенной формой административного руководства являются неформальные соглашения между заинтересованными сторонами (джентльменские согла­шения).

Неформальный характер административного руководства со всей остротой ставит задачу создания в кадровой системе японского госаппарата специальных механизмов, снижающих степень риска сговора между чиновниками и предпри­нимателями. В этих целях используется, например, система постоянной (каждые 2-3 года) ротации служащих между подразделениями аппарата. Устанавливается ранний срок выхода чиновников в отставку (до 55 лет), после чего работник мо­жет поступить с разрешения министерства управляющим в частную фирму при условии, что в течение срока работы в госаппарате он не имел с ней официаль­ных деловых контактов (в противном случае требуется выждать два года)¹¹⁰.

Отражая особое значение административного руководства для государст­венного управления промышленностью, исследователи определяют администра­тивное руководство как «сердцевину всей послевоенной индустриальной поли­тики Японии¹¹¹». Предметом административного руководства в сфере эконо­мики являются организация межфирменных соглашений об объемах производ­ства, экспорта, ввода в действие мощностей, подготовка слияния фирм. Наибо­лее распространенной формой административного руководства являются так на­зываемые «рекомендации по сокращению производства» (сотая канкоку), давае­мые компаниям в целях проведения антидепрессивной политики.

Административное руководство используется также в качестве эффектив­ного средства контроля центральной администрации за деятельностью органов местного самоуправления через издание центральными ведомствами специаль­ных циркуляров.

Понятие административного руководства уже давно укоренилось в адми­нистративном праве Японии¹¹². Однако, несмотря на это, оно до сих пор не имеет своего законодательного определения. Существуют лишь доктринальные определения административного руководства. Так, профессор Токийского уни­верситета Хироши Шионо считает, что административное руководство пред­ставляет собой «совокупность предпринимаемых административными органами мероприятий, которые, несмотря на то, что не обладают силой юридического принуждения, оказываются способными побудить определенные лица совершить те или иные действия в интересах государственного управления»¹¹³.

В законах о статусе министерств в самой общей форме определяются ос­новные формы административного руководства: рекомендации (канкоку), тре­бования (ёсэй), советы (дзёгон) и посредничество (тюкай). Не установлена и регламентированная процедура административного руководства. «Рекоменда­ции» могут даваться в любой форме, в том числе устной. При прочих равных условиях это обстоятельство затрудняет судебное разбирательство противоза­конных административных действий.

Выделяют три основные разновидности административного руководства:

1)   регулятивное;

2)   примирительное;

3)   поощрительное.

В первом случае органы публичной администрации посредством админист­ративного руководства ограничивают деятельность одной из сторон в публич­ных интересах или в целях защиты прав и законных интересов другой стороны. При этом регулятивное административное руководство может осуществляться и когда административные органы наделены законодательством властными пол­номочиями для урегулирования данных общественных отношений, и когда закон не предоставляет им таких полномочий. Так, например, в соответствии с Зако­ном о стандартах в строительстве лицо (юридическое или физическое), присту­пающее к возведению здания или иного строения, должно в предварительном порядке представить строительный план соответствующему административному агентству по контролю за строительством, которое по различным причинам (например, возведение здания на месте, предлагаемом строителем, создало бы помехи для теле- и радиовещания) может рекомендовать перенести стройку на другое место. Административное агентство, наделенное в соответствии с Зако­ном о стандартах в строительстве властными полномочиями вплоть до запреще­ния строительства, на практике прибегает к ним только тогда, когда строитель игнорирует предложения перенести стройку в другое место.

Во многих случаях законодательство не наделяет административный орган специальными властными полномочиями, и его решения носят исключительно убеждающий, рекомендательный характер. В соответствии с Законом о нефтепе­реработке каждая японская нефтеперерабатывающая компания ежегодно пред­ставляет в Министерство промышленности и внешней торговли план по произ­водству нефтепродуктов. Министр может предложить руководству компании пе­ресмотреть отдельные положения плана. Если же компания отказывается внести изменения в свой план, то единственное средство воздействия, которым наделя­ется по закону Министерство промышленности и внешней торговли, - это пре­дание гласности данного факта. На практике этого оказывается достаточно для того, чтобы «убедить» компанию, поскольку в противном случае может быть на­несен серьезный ущерб ее деловой репутации на японском рынке.

Примирительное административное руководство, как это следует из самого названия, преследует цель примирить интересы сторон в конфликтной ситуации. Так, в уже приводившемся примере с предоставлением строительного плана в административное агентство по контролю за строительством, последнее может предложить согласовать место строительства, если планируемая постройка будет нарушать права и законные интересы собственников соседних зданий (например, приведет к ухудшению освещения в близлежащих зданиях).

Наконец, поощрительное административное руководство предполагает осуществление административным органом действий, стимулирующих развитие общественных отношений в публичных или частных интересах (например, Закон о поощрении малых и средних предприятий).

Три основные разновидности административного руководства не являются взаимоисключающими и могут сочетаться друг с другом. Так, например, адми­нистративное руководство, стимулирующее развитие конкретного сектора про­изводства (поощрительное руководство), одновременно ограничивает актив­ность конкурирующих производств (регулятивное руководство).

Административно-правовая доктрина исходит их того, что административ­ное руководство не должно нарушать законы и постановления¹¹⁴.

В основании системы источников административного права находится Конституция Японии - верховный закон страны, в котором закреплены основы государственного управления.

Постоянно возрастает число законов, являющихся источниками админист­ративного права. К началу 1980-х гг. в Японии действовало свыше 1500 законов, при этом более тысячи законов относилось к сфере государственного управления и административного права¹¹⁵.

Среди законодательных актов, регулирующих деятельность государствен­ной администрации, выделяется группа основных законов. Основные законы оп­ределяют общее направление правовой политики и правовые принципы в соот­ветствующей сфере, а конкретные мероприятия регулируются «обычными» зако­нами. К числу основных законов в административном праве относятся Закон о кабинете министров, Закон об организации государственного управления, Закон о государственных служащих, Закон о местном самоуправлении и некоторые другие законодательные акты.

К разряду обычных законов могут быть отнесены законы о статусе мини­стерств и ведомств, в которых устанавливаются структура, штаты, основные за­дачи центральных органов публичной администрации, механизмы межведомст­венной координации, а также многочисленные законы об отраслевом регулиро­вании. Последние подразделяются на постоянные и временные (так называемые законы о временных мерах). Постоянными законы называются в том случае, если они содержат нормативы постоянной регламентации (ограничения на от­крытие новых предприятий, принудительная специализация в отраслях инфра­структуры, стандарты техники безопасности, строительные нормативы и др.). Временные законы предусматривают льготные режимы, действие которых огра­ничено во времени и направлено как на приоритетные отрасли, так и на «структурно больные» отрасли, нуждающиеся в помощи для их свертывания.

В современном административном праве Японии существует разветвленная система правовых норм, предназначенных для осуществления полицейско-ре-прессивных целей. Японские юристы называют административно-правовые акты, содержащие подобные нормы, законодательством в области обществен­ного спокойствия (тианриппо). К числу таких актов относятся Закон о предот­вращении подрывной деятельности (предусматривает административно-право­вые ограничения в отношении реализации конституционных прав на собрание, объединение в союзы, коллективные действия, свободы печати и др.), Закон о силах самообороны, Закон об охране оборонной тайны, Закон о выполнении чинами полиции служебных обязанностей, Закон о дорожно-транспортном движе­нии и др. Принимаемое японским парламентом законодательство в области об­щественного спокойствия дополняется постановлениями об общественной безо­пасности (коан дзёрэй), представляющими собой решения муниципальных соб­раний.

Японское административное законодательство не кодифицировано в отли­чие от уголовного, гражданского, торгового, уголовно-процессуального и граж­данско-процессуального. Административно-правовые нормативные акты соб­раны в Сборнике действующих законов и постановлений, который издается Бюро юридических исследований при Министерстве юстиции. Кроме того, нор­мативные акты в области административного права содержатся в Полном соб­рании шести законов (или просто - «Шесть законов»)¹¹⁶, публикуемом различ­ными частными издательствами.

Значительная часть источников административного права представлена различными подзаконными актами. Их количество практически не поддается учету. Во исполнение конституции и законов кабинет министров принимает пра­вительственные указы. К числу подзаконных актов в Японии относятся приказы министерств и других государственных ведомств, правила органов, действующих при правительстве, а также правила исполнительных органов муниципалитетов. Муниципальные собрания в пределах законом установленной компетенции мо­гут принимать нормативные акты местного значения - положения.

Важную роль в регулировании сферы государственного управления играют заключенные Японией международные договоры. Они особенно эффективно ис­пользуются в качестве инструмента государственного управления экономикой и внешней торговлей.

§ 2 Высшие и центральные органы публичной администраций

Император и государственное управление в Японии. С вступлением в силу Конституции 1947 г. Япония превратилась из дуалистической в конституцион­ную монархию. Статья 1 Конституции закрепила: «Император является симво­лом государства и единства народа, которому принадлежит суверенная власть». Были упразднены такие важные учреждения прежнего государственного аппа­рата, как Тайный совет и Министерство императорского двора, подчинявшиеся непосредственно императору и стоявшие выше парламента и правительства.

Сейчас японский император выполняет приблизительно те же государст­венные функции, что и британский монарх («правит, но не управляет»). К основ­ным полномочиям императора в сфере государственного управления Конститу­ция относит: назначение премьер-министра в соответствии с решением парла­мента (ст. б); промульгация правительственных указов и договоров; подтвержде­ние назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц (ст. 7). При осуществлении этих полномочий император лишается личной власти. Совершая государственные акты, он должен руководствоваться «советами» и получать предварительное «одобрение» кабинета, который несет ответственность за государственные решения императора. Все действия импера­тора ставятся в зависимость от принятого законодательства (ст. 4). Они не должны выходить за рамки так называемых государственных дел, под которыми Конституция понимает обязанности процедурного и протокольного характера. Император формально лишается права заниматься «государственной полити­кой», отнесенной к компетенции парламента и кабинета. Поэтому в государст­венном управлении он только одобряет уже принятые правительственные реше­ния. Таким образом, Конституция заложила основы системы «символической монархии» - сете тэта сэй.

Оценивая место императора в механизме государственного управления, нельзя ограничиться только формальной юридической стороной дела. Традици­онное преклонение японцев перед особой императора предопределяет отношение политиков и государственных деятелей к императорскому дому. Монарх по-прежнему оказывает сильное влияние на политическую и идеологическую жизнь страны. К тому же и сама действующая Конституция не лишает главу государ­ства возможности активно влиять на политические процессы. Не раз японские правоведы обращали внимание на отсутствие в Конституции положения, кото­рое исключало бы для императора возможность отвергать решения правитель­ства^{1 !7}. Политический смысл подобных «спящих» прерогатив усматривается без труда: за императором резервируется возможность в экстренных случаях проти­водействовать правительственному курсу.

Правительство. Исполнительная власть в Японии осуществляется кабине­том министров (ст. 65 Конституции). Статус правительства помимо Конституции закреплен в Законе о кабинете (1947 года) и Законе об организации государст­венного управления (1948 года).

В состав кабинета (найкаку) входят премьер-министр (найкаку соридайд-шн) и государственные министры (кокуму дайдзин). Государственные министры, как правило, руководят работой соответствующих министерств. При этом неко­торые министры могут возглавлять параллельно управления и комитеты, нахо­дящиеся при канцелярии (офисе) премьер-министра или при кабинете министров.

Часть государственных министров являются министрами без портфеля. В соответствии со сложившейся практикой на них возлагается руководство струк­турными подразделениями канцелярии премьер-министра.

Членами кабинета являются также генеральный секретарь кабинета (с 1966 г. именуется министром) и начальник законодательного бюро кабинета.

Законодательство устанавливает ряд существенных требований к составу кабинета.

Не менее половины министров кабинета должны быть депутатами парла­мента. Члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Термин «гражданское лицо» (буммин), впервые появившийся в послевоенной Конститу­ции как буквальный перевод английского civilian, нуждается в раскрытии, ибо в законодательстве содержание этого термина не определено. Он понимается в од­ном из следующих трех значений: а) лицо, не состоящее на военной службе; б) не бывшее в прошлом профессиональным военным; в) не являющееся носителем милитаристской идеологии. Доминирует второе из этих толкований: как и пре­мьер-министр, остальные министры также должны быть гражданскими лицами (civilians), т.е. не служить прежде в сухопутных войсках или военно-морском флоте¹¹⁸.

Глава кабинета - премьер-министр - назначается императором по пред­ставлению парламента. По сложившейся конституционной практике главой ка­бинета становится лидер партии парламентского большинства. Конституция предоставляет премьер-министру право назначать и отстранять от должности по своему усмотрению министров кабинета. В случае, когда глава кабинета вре­менно не может осуществлять свои функции, его обязанности возлагаются на одного из министров кабинета при условии, что од заранее был уполномочен на это премьер-министром. Если же должность премьер-министра становится ва­кантной, кабинет в полном составе уходит в отставку.

Премьер-министр может возложить на себя обязанности любого из минист­ров либо поручает их исполнение другому министру, когда кто-либо из минист­ров оставил свой пост.

Пост премьер-министра - высшая административная должность в Японии. Однако исследователи по-разному оценивают роль главы кабинета в реальном механизме принятия правительственных решений. Одни (Ч. Янага, советский ис­следователь И.А. Латышев)¹¹⁹ сравнивают статус японского премьера с положе­нием британского главы правительства. Другие же, напротив, считают главу японского кабинета политически слабой фигурой¹²⁰. Большинство исследовате­лей современной японской политической системы сходятся во мнении, что госу­дарственно-политическая власть сконцентрирована в руках спаянной элиты, «правящей триады» - высшего эшелона государственных чиновников, ведущих функционеров правящей либерально-демократической партии и представителей крупного бизнеса. Премьер-министр сам по себе не в состоянии противиться ре­шениям, принятым «триадой». В то же время если политической элите не удается достичь консенсуса по важнейшим вопросам правительственной политики, об­ращаются к премьер-министру как к своего рода политическому арбитру.

Конституция, определяя компетенцию кабинета, относит к его ведению на­ряду с другими общими функциями управления следующие обязанности (ст. 73):

-   ведение государственных дел и исполнение принятых парламентом зако­нов;

-   руководство внешней политикой;

-   заключение договоров;

-   организация и руководство государственной службой;

-   составление проекта бюджета;

-   издание правительственных указов;

-   решения о всеобщих и частичных амнистиях, смягчении и отсрочке нака­заний и восстановлении в правах.

Кроме полномочий, закрепленных в ст. 73 Конституции, к компетенции ка­бинета относятся: предоставление императору советов в отношении всех его дей­ствий, относящихся к государственным делам (ст. 3); назначение судей Верхов­ного суда (кроме Главного судьи), а также судей всех нижестоящих судов (ст. 79, 80); решение о созыве чрезвычайных сессий парламента (ст. 53). Кабинет несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом (ст. 87).

Премьер-министр наделяется правом: выступать в парламенте от имени ка­бинета; вносить в парламент проекты бюджета, законопроекты и иные доку­менты, требующие утверждения законодательным органом страны; докладывать парламенту о государственных делах и внешних сношениях; руководить всеми звеньями исполнительной власти и контролировать их работу. Глава кабинета председательствует на заседаниях правительства. Его позиция является решаю­щей при определении компетенции любого министра. В соответствии с Законом о кабинете (ст. 8) он вправе приостанавливать на время (до рассмотрения каби­нетом) деятельность и распоряжения всех прочих органов исполнительной вла­сти.

Кабинет министров осуществляет свои функции в форме заседаний каби­нета, которые по сложившемуся обыкновению проводятся два раза в неделю¹²¹. Возможно проведение чрезвычайных заседаний кабинета (риндзи какуги). В от­дельных случаях документы могут получить утверждение кабинета опросным путем. Заседания японского кабинета - образец «закрытого» управления: они ве­дутся при закрытых дверях и не стенографируются. Не существует четко опреде­ленного регламента принятия решения кабинетом. Предполагается, что решения принимаются лишь после того, как с ним согласятся все участвующие в заседа­нии министры. Если же премьер-министр считает необходимым принять реше­ние, несмотря на возражения некоторых членов кабинета, он может предложить несогласным министрам уйти в отставку¹²².

Организация заседаний кабинета, подготовка необходимых материалов, сбор и изучение информации по важнейшим вопросам правительственной поли­тики и некоторые другие организационно-технические вопросы составляют предмет ведения секретариата кабинета (найкаку камбо). Во главе этого прави­тельственного учреждения стоит генеральный секретарь, являющийся по суще­ству главным политическим советником премьер-министра.

При кабинете действует законодательное бюро (найкаку хосейкёку), обес­печивающее должное юридическое оформление всех законопроектов и прави­тельственных указов, подготовленных правительством.

Важным совещательным органом при премьер-министре является Совет национальной обороны (кокубо кайги), в состав которого входят премьер-ми­нистр (председатель), заместитель премьер-министра, министр иностранных дел, министр финансов, начальник управления национальной обороны, начальник управления экономического планирования.

Деятельность Совета по делам персонала, также создаваемого при каби­нете, будет рассмотрена в следующем параграфе.

Министерства и ведомства. В соответствии с Законом об организации госу­дарственного управления все органы и учреждения центральной администрации подразделяются на:

-   фу (канцелярия);

-   сё (министерства);

-   иинкай (комитеты);

-   те (управления).

Название «фу» относится только к одному административному учрежде­нию - канцелярии премьер-министра (сорифу), которую возглавляет министр кабинета. К основным функциям канцелярии относится решение вопросов об­щего порядка, касающихся всех министерств, а также некоторых специальных вопросов, не входящих в компетенцию существующих министерств (награждение и пенсионное обеспечение государственных служащих, статистика, общее ин­спектирование всех звеньев государственного аппарата, официальная публика­ция правительственных актов и т. д.).

Практически все министерства (се) построены однотипно. Министерство состоит из секретариата (камба) и департаментов (кёку), которые в свою оче­редь подразделяются на отделы (бу) и секции (ка). В некоторых министерствах создаются самостоятельные управления (те). Почти при каждом министерстве существуют консультативные комиссии, комитеты, советы, а также различные учреждения (исследовательские институты, учебные заведения и т. д.).

Возглавляет министерство министр (дойдзин). Его полномочия установ­лены в Законе об организации государственного управления: руководство мини­стерством и надзор за работой персонала; разработка законопроектов в своей области управления и представление их премьер-министру для обсуждения на за­седаниях кабинета; разработка приказов и распоряжений по министерству; руко­водство деятельностью местных филиалов министерств и ведомств и надзор за их работой (ст. 10-! 2,14,15).

Каждый министр имеет по одному парламентскому вице-министру, а наи­более влиятельные министры (финансов, внешней торговли и промышленности и др.) - по два. Парламентский вице-министр оказывает министру помощь в управлении министерством, в решении ряда административных дел, а также ис­полняет обязанности министра в его отсутствие. Кроме того, каждый министр имеет по одному управляющему (административному) вице-министру (дзиму дзисан), в задачу которого входит обеспечение работы всех звеньев аппарата министерства.

Два остальных вида административных учреждений (комитеты - иинкай и управления - те) создаются при канцелярии и министерствах. Как уже отмеча­лось выше, в ряде случаев их могут возглавлять государственные министры.

Комитетами, создаваемыми при канцелярии премьер-министра, являются: государственный комитет по обеспечению общественной безопасности (контролирует полицейские силы), комитет по делам столичной зоны, комитет по урегулированию земельных вопросов и др. Создаются комитеты и при некото­рых министерствах: комитет по охране культурных богатств - при министерстве просвещения, комитет по вопросам труда на общественных работах - при мини­стерстве труда и т. д.

При канцелярии премьер-министра создан целый ряд управлений: импера­торского двора, по развитию острова Хоккайдо, экономического планирования, обороны и др. При министерстве может создаваться несколько управлений: при министерстве внешней торговли и промышленности - патентное управление и управление малых и средних предприятий; при министерстве сельского и лесного хозяйства - продовольственное управление, управление рыболовства и управле­ние лесного хозяйства.

§ 3. Государственная служба

Государственная служба в Японии охватывает административную, дипло­матическую и судебную сферы государственной деятельности. В категорию госу­дарственных служащих (кокка комуин) принято включать не только чиновников в собственном смысле этого слова, но также лиц, работающих на принадлежа­щих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, ра­ботников телевидения, государственных школ, военнослужащих «сил самообо­роны», сотрудников полиции. Общая численность занятых на государственной службе составляет свыше трех миллионов человек, большинство из которых -рабочие и служащие, не имеющие реальных полномочий по принятию управлен­ческих решений¹²³. Численность же высших государственных чиновников не превышает десяти тысяч¹²⁴.

Действующая Конституция закрепила положение государственных служа­щих как «слуг - всего общества, а не какой-либо одной его части» (ст. 15). Госу­дарственный служащий перестает восприниматься как личный слуга импера­тора. В развитие содержащегося в Конституции определения государственных служащих как «слуг всего народа» Закон о государственных служащих 1947 г. устанавливает, что государственный служащий должен работать «только ради общественного интереса и при осуществлении служебных обязанностей отдавать им все силы и помыслы».

Закон о государственных служащих 1947 г. с многочисленными измене­ниями и дополнениями - основной источник правового регулирования государ­ственной службы. В 1950 г. вступил в силу Закон о местных служащих, устано­вивший статус служащих муниципальных органов. Сильное влияние американ­ских оккупационных властей на ход послевоенных государственных реформ в Японии объясняет сходство американского и действующего японского законода­тельства о государственной службе.

Контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы возложен на Совет по делам персонала (дзиндзиин) при кабинете мини­стров¹²⁵. Совет действует как орган, представляющий рекомендации по кадро­вым вопросам парламенту, кабинету и отдельным министерствам. Среди других полномочий Совета - издание в пределах своей компетенции правил и установ­лений по государственной службе, разбор жалоб на государственных служащих, организация и проведение конкурсных экзаменов.

Совет по делам персонала состоит из трех членов, назначаемых кабинетом министров с согласия обеих палат парламента. Кандидатуры членов Совета ут­верждаются императором. Срок полномочий членов Совета - четыре года с воз­можностью повторного назначения, но не более чем еще на два срока. Один из членов Совета по назначению кабинета выполняет функцию председателя.

Возложенные на Совет по делам персонала функции реализуются через дея­тельность его аппарата, который возглавляет управляющий, назначаемый чле­нами Совета. В состав аппарата Совета входят пять управлений (делами, набора и использования персонала, жалоб, по оплате труда персонала, по делам служа­щих) и восемь местных бюро.

Все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории - работников «обычной службы» и работников «особой службы».

Основная масса чиновничества занята на «обычной службе», примени­тельно к которой действует конкурсная система назначения на должность и стан­дартная шкала жалований.

Служебное положение государственных служащих определяется их долж­ностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом (докю). Каждый из восьми существующих рангов подразделяется на 15 разрядов (гохо). Разряд чиновника зависит от стажа, образовательного уровня, различных служебных характеристик. Установление критериев для отнесения государственного служа­щего к конкретному рангу и разряду производится Советом по делам персонала.

Оплата труда чиновника производится в соответствии с присвоенным ему рангом и разрядом на основании Закона о государственных служащих и соответ­ствующих постановлений кабинета. Размеры жалования жестко регламентиру­ются специальной шкалой, установленной Законом об оплате труда лиц, занятых на обычной службе. Положения этого закона не распространяются на оплату труда прокуроров (этот вопрос урегулирован специальным законом), а также рабочих казенных предприятий (оплата устанавливается в коллективных согла­шениях). Лица, занятые на особой службе, получают оплату в порядке, установ­ленном в Законе об оплате труда должностных лиц на особой службе и Законом об оплате труда служащих Агентства самообороны. Выплата вознаграждений государственным служащим подконтрольна Совету по делам персонала. Совет вносит в парламент проекты изменений законов об изменении системы должно­стных окладов.

Государственный служащий, кроме должностного оклада, получает разно­образные надбавки - премии, надбавки за работу в городе, на содержание до­машнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в се­верных районах, многочисленные «отраслевые» надбавки (например, учителям, работающим в сфере обязательного образования) и др.

Высшую категорию работников «обычной службы» составляют лица, по­лучающие жалованье за административную работу (гёсэйсёку хорю). В эту кате­горию входят чиновники, занимающиеся канцелярской работой (дзиму сёкуин) и трудом, требующим специальных профессиональных знаний (гинорому сёкуин),

На командных постах в центральном административном аппарате заняты чиновники первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии. Это начальники департаментов, отделов и секций (кёкутё, бутё, кате), советники, директора агентств, постоянные заместители министров (последний термин ис­пользуется по аналогии с английской административной системой). Чиновники этих классов фактически держат в своих руках рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах Японии. Остальные группы чиновников яв­ляются лишь исполнителями решений и указаний своих начальников¹²⁶.

На государственной службе действует характерная для Японии система «пожизненного найма», предполагающая длительную (до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной и той же организации. При этом долж­ность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерыв­ного стажа работы¹²⁷. Одной из характерных черт государственной службы в Японии, связанной с системой «пожизненного найма», выступает отсутствие межведомственных перемещений чиновников, при частых (раз в 2-3 года) пере­мещениях чиновников внутри его ведомства.

Другая важная особенность японской государственной службы - дух элита­ризма, традиционная почитаемость чиновничества. Эта черта нашла свое отра­жение в известной еще с конца прошлого века формуле «кансон мимпи» («чиновники достойны почитания, народ - презрения»). В последнее время четко проявилась и такая характеристика, как строгий контроль Либерально-демокра­тической партии за персональным перемещением кадров в административном аппарате. Лицо, не имеющее связей с ЛДП, не имеет реальных шансов подняться выше уровня начальника департамента.

Ученые, занимающиеся исследованием японской государственно-политиче­ской модели, неизменно увязывают внушительные успехи, которые Япония де­монстрирует в последние годы, прежде всего в экономической сфере, с эффектив­ным функционированием бюрократического аппарата этого государства. Так, профессор социологии Гарвардского университета Э. Вогель в своей книге «Япония на первом месте. Уроки для Америки» наделяет японское чиновниче­ство всеми теми чертами, которых, по его мнению, недостает американской бюрократии, - высоким профессионализмом, преемственностью, глубоким чувст­вом ответственности¹²⁸.

Уникальность и неповторимость японской бюрократии объясняются пре­жде всего особенностями японской культуры, повлиявшей на специфику нацио­нального характера (трудолюбие, коллективизм, преклонение перед - авторите­том, потребность в гармонизации межличностных отношений, стремление к са­мосовершенствованию и т. д.).

Назначение на государственную службу производится на основе конкурс­ных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа гра­ждан к государственной службе. Закон о государственных служащих (ст. 33) уточняет, что набор на государственную службу осуществляется в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые и должны конкурсные экзамены.

Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. В составе управления набора и использования персонала находятся специальный экзаме­национный отдел и четыре главных экзаменатора¹²⁹. Совет своими правилами может ввести дополнительные требования для поступающих впервые, а в отно­шении претендующих на повышение в должности - ограничить круг экзаменую­щихся путем отбора на основании результатов прошлой служебной деятельно­сти.

Для впервые поступающих на службу экзамены проводятся по трем отдель­ным группам: 1) для окончивших высшие учебные заведения; 2) для имеющих неполное высшее образование; 3) для окончивших средние учебные заведения. На практике шансы занять руководящие посты имеют только лица, имеющие высшее образование. Большинство представителей японской бюрократической элиты закончили одни и те же учебные заведения. Как правило, это выпускники юридического факультета Токийского университета. Общее «студенческое про­шлое» в значительной мере усиливает сходство психологических установок японской элиты¹³⁰.

К экзаменам для поступления на государственную службу допускаются только японские подданные. Для некоторых специальных видов государствен­ной службы могут устанавливаться дополнительные ограничения. Так, напри­мер, сотрудником Министерства иностранных дел не может стать лицо, состоя­щее в браке с иностранцем.

Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце XIX в., действует без существенных изменений до настоящего времени. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается проведение экза­мена по физической подготовке, оценка специальных навыков.

Конкурсные экзамены организуются по принципу «открытых дверей». Время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации.

Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государст­венных учреждений. Лишь немногие министерства готовят собственные пись­менные и устные экзамены. Среди них японский МИД. Кандидаты в.карьерные дипломаты (они должны быть не моложе 20 и не старше 28 лет) в течение трех-четырех дней в июне сдают письменные экзамены по следующим предметам: японская Конституция, международное право, экономическая теория, история дипломатии и иностранный язык. Кроме того, соискатель по собственному ус­мотрению выбирает для сдачи административное или частное право, а также один из разделов теории и практики денежно-финансовых отношений. Прово­дится также «общий экзамен» в виде групповой дискуссии по одному из предме­тов с целью определить способность кандидатов быстро схватывать суть раз­личных мнений, вырабатывать свой подход, использовать убедительные аргу­менты при изложении собственной позиции¹³¹.

Количество набранных на экзаменах баллов заносится в экзаменационный лист, заводимый на каждого экзаменующегося и сохраняющий свою силу в тече­ние одного года.

Через конкурсные экзамены происходит и повышение в должности. Каждое лицо, занятое на государственной службе, формально имеет равное право на по­вышение в должности (ст. 37 Закона о государственных служащих). В то же время Совету по делам персонала предоставлено право предъявлять к претен­дентам на ту или иную должность дополнительные ограничительные требования и заменять экзамены назначением по выбору с учетом показателей предшест­вующей служебной деятельности. К ежегодно проводимым экзаменам на повы­шение в ранге допускаются все желающие. Конкурс на таких экзаменах традици­онно очень высокий (25-40 человек на одно место). Успешная сдача экзамена не означает автоматического назначения на должность. Сдавшие экзамен заносятся в особый список, из которого соответствующее ведомство производит назначе­ние. Назначение на должность или повышение в должности, как правило, проис­ходит с испытательным сроком (не менее шести месяцев), по истечении которого при положительных результатах и происходит официальное назначение.

При продвижении по государственной службе учитываются как стаж ра­боты, так и деловые качества служащего, являющиеся предметом постоянного изучения кадровыми структурами. Работа сотрудника ежегодно оценивается его непосредственным начальником (заведующим отделом в министерстве), который направляет соответствующее заключение (доклад) директору департамента на утверждение. Если последний не согласен с содержащейся в докладе оценкой деятельности сотрудника, то он может подготовить собственное письменное за­ключение. На практике подобное случается крайне редко, поскольку, как пра­вило, перед написанием доклада его составитель консультируется с вышестоя­щим начальником.

Доклад пишется по заранее установленной схеме и состоит из двух час­тей. В первой в специальных графах проставляются оценки («отлично» или «недостаточно») за такие качества, как способность готовить документы, быстрота исполнения, инициативность, тщательность проработки материалов, дис­циплинированность. Оцениваются также лояльность, умение строить отношения в коллективе. Второй раздел доклада носит описательный характер и обычно со­держит обобщенные критические замечания, составленные на основе тех, кото­рые делал начальник в «неофициальных письмах», направлявшихся подчинен­ному в течение года. Кроме того, каждый год отдел кадров министерства на­правляет во все департаменты «карточки достижений», в которых должны быть зафиксированы наиболее значительные успехи каждого сотрудника.

Вся эта информация хранится в личном деле сотрудника. Работники отдела кадров накапливают различного рода неофициальную информацию, получае­мую о конкретном сотруднике из бесед с его начальниками, из кулуарных разго­воров и т. д.

Государственные служащие имеют право обжаловать решение не представ­лять их на повышение по должности. С соответствующими жалобами обраща­ются в Совет по делам персонала и в Объединенный совет по рассмотрению жа­лоб (в него обращаются лица, не выдержавшие испытаний и временно прико­мандированные)¹³³.

Что касается дисциплинарных взысканий, то они, по мнению Генерального совета профсоюзов Японии, назначаются односторонне, по решению началь­ства¹³⁴. Когда дисциплинарное взыскание объявлено, то оно сохраняет свою силу, даже если назначенный работник и профсоюз подали апелляцию. Санкции действуют на протяжении всей процедуры обжалования. Как правило, дисцип­линарные взыскания влияют на решения о продвижении по службе, прибавке к жалованью, установлении надбавки за усердие. Запись о дисциплинарных санк­циях никогда не изымается из личных дел.

Японское законодательство допускает значительные ограничения трудовых прав государственных служащих. Так, на служащих полиции, пожарной службы, лиц, несущих службу по охране общественного порядка на море, а также в тюрьмах, не распространяются правила об условиях труда, установленные Зако­ном о трудовых стандартах. Право на ведение коллективных переговоров при­знается в значительно урезанном виде. Забастовки для государственных служа­щих полностью запрещены. Рабочие государственных предприятий за наруше­ние этого запрета подвергаются увольнению, а собственно управленческий пер­сонал может быть привлечен к уголовной ответственности¹³*.

Государственная служба в Японии сопряжена со значительными физиче­скими перегрузками, частыми переработками, вызванными, среди прочего, огра­ниченностью штатов. В связи с этим была утверждена система выплаты компен­саций за ущерб здоровью, понесенный в период выполнения служебных обязан­ностей. По данным опроса, проведенного в 1985 г. управлением экономического планирования, выяснилось, что 75% чиновников недовольны тем, что прихо­дится работать чрезмерно много. Оказалось также, что никто из них не может полностью использовать положенный раз в году 15-дневный отпуск¹³⁶.

Государственные служащие сильно ограничены в отношении политической деятельности. Им не запрещено вступление в политические партии, но они не мо­гут быть политическими консультантами и функционерами, играющими значи­тельную роль, не могут баллотироваться на выборные публичные должности и т. д.¹³' Совет по делам персонала может запретить государственным служащим любые политические действия, кроме тех, что связаны с осуществлением избира­тельного права.

Основанием для отнесения государственных должностных лиц к «особой службе» (току бэцусёку) является то обстоятельство, что они направляются на работу без экзамена на чин и получают жалованье в размерах, не связанных со стандартной шкалой жалований, установленный для служащих, занятых на «обычной службе».

В Законе о государственных служащих четко определен круг должностных лиц, находящихся на «особой службе». На них не распространяются предписания и правовые нормы, регулирующие прохождение «обычной службы». На «особой службе» состоят: премьер-министр, министры, советники, возглавляющие Совет по делам персонала и Ревизионный совет, генеральный секретарь кабинета (пай-каку камботёкан) и его заместители, заместитель главы канцелярии премьер-ми­нистра по общим вопросам (сорифусому фукутёкан), начальник законодатель­ного бюро кабинета (хосэйкёку тёкан), парламентские вице-министры (сэгШу-тёкан), личные секретари премьер-министра, министров и генерального секре­таря кабинета. Кроме того, состоящими на «особой службе» считаются все госу­дарственные должностные лица, избираемые парламентом либо утверждаемые обеими или одной из палат парламента; начальник и некоторые чиновники Управления императорского двора. В группу лиц, состоящих на «особой служ­бе», входят также чрезвычайные и полномочные послы, посланники, члены нап­равляемых за рубеж правительственных делегаций, а также члены Академии на­ук Японии, судьи, служащие управления обороны, секретари депутатов парла­мента и др.

Японское законодательство считает находящимися на «особой службе» по­денных рабочих, используемых на различных общественных работах (чаще всего - в коммунальном хозяйстве), труд которых оплачивается из государственного бюджета. Поденные рабочие отнесены к категории лиц, занятых на «особой службе», прежде всего с целью нераспространения на них привилегий и матери­ального обеспечения государственных служащих.

К дисциплинарной ответственности государственных служащих могут при­влекать как их начальники по службе, так и Совет по делам персонала. Основа­ниями для привлечения к дисциплинарной ответственности являются:

1)    нарушение Закона о государственных служащих и правил, издаваемых Советом по делам персонала;

2)    невыполнение должностных обязанностей;

3)    совершение поступков, порочащих государственного служащего в каче­стве «слуги всего народа».

Основными видами дисциплинарных взысканий являются: увольнение от должности; временное отстранение от занимаемой должности сроком от одного дня до одного года (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату); удержание из должностного оклада (может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года); письмен­ный выговор (замечание),

Государственный служащий может обратиться за восстановлением в правах к вышестоящим административным руководителям, а также в Совет по делам персонала, направив туда заявление «о неподчинении» в отношении принятых к нему мер. Заявление подается в течение 60 дней с момента получения письмен­ного уведомления (подтверждения) о совершении обжалуемого действия.

Сразу же после поступления заявления «о неподчинении» сотрудники управления жалоб Совета по делам персонала приступают к расследованию дела, которое производится открыто. Государственный служащий, сделавший указанное заявление, может лично присутствовать при устном разбирательстве или направить своего адвоката; имеет право представлять свидетелей, доку­менты и доказательства. Процедура разбирательства по заявлению «о неподчи­нении» занимает много времени и, что главное, требует значительных матери­альных расходов (на адвоката и т. д.), Поэтому на практике с такими заявле­ниями в Совет по делам персонала обращаются государственные служащие высшего и среднего звеньев. На этапе предварительного разбирательства со­трудники управления жалоб оказывают посреднические услуги по примирению государственного служащего и его администрации. Если конфликт не удается уладить, Совет по делам персонала принимает решение по заявлению «о непод­чинении».

Если Совет принимает решение в пользу обратившегося с заявлением госу­дарственного служащего, в соответствии с Законом о государственных служа­щих аннулируется дисциплинарное взыскание, ставшее предметом разбиратель­ства, а также принимаются меры по исправлению допущенной в отношении слу­жащего несправедливости (например, дается указание о выплате ему жалованья за время несправедливого отстранения от работы).

Решение, принимаемое Советом по жалобам государственных служащих, окончательно и может быть пересмотрено только самим Советом, В соответст­вии с Законом о государственных служащих (ст. 92²) разбирательство заявления «о неподчинении» в Совете по делам персонала не исключает возможности су­дебного разбирательства жалобы. Однако последнее может иметь место только после рассмотрения дела в Совете по делам персонала.

§ 4 Органы местного самоуправления

Государственно-политический механизм Японии, существовавший вплоть до капитуляции 1945 г., характеризовался бюрократически-централизованной системой местного управления. С вступлением в силу конституции 1947 г. и За­кона о местном самоуправлении 1947 г. обозначилась тенденция децентрализа­ции местного управления. Конституция закрепила принцип «дзити» (местного самоуправления), составивший наряду с принципами народного суверенитета, верховенства парламента основу послевоенного государственного строя Японии.

Ядром системы источников права, регулирующих основы местного само­управления, является Закон о местном самоуправлении, содержащий свыше 300 статей. Наряду с этим законом действуют несколько десятков иных нормативных актов - законов, правительственных указов, актов различных министерств и ве­домств. Среди них законы о местных коммунальных служащих (1950 г.), о сель­скохозяйственных комитетах (1951 г.), о местных коммунальных предприятиях и о трудовых отношениях на них (1952 г.), о полиции (1954 г.), ряд законов (1947-1950 гг.), определяющих механизм финансирования органов местного са­моуправления: о местных финансах, о лицензировании местных займов, о собст­венных местных налогах, о местном передаваемом налоге и др. В эти законы впоследствии вносились многочисленные изменения, но основные их положения продолжают действовать до сих пор.

Современное японское правоведение различает принцип местной автоно­мии, автономию местной общины и автономию жителей.

Принцип местной автономии означает автономию административно-терри­ториальной единицы от государства. Местная община самостоятельно опреде­ляет свои цели и достигает их путем независимого функционирования своих ор­ганов.

Автономия местной общины связана с внутренней организацией и формами деятельности административно-территориальных единиц и предполагает управ­ление местной общины самими гражданами, проживающими на ее территории.

Наконец, автономия жителей характеризуется впервые закрепленной в За­коне о местном самоуправлении (ст. 74-88), процедурой проведения локального референдума в связи с подачей определенной частью населения администра­тивно-территориальных единиц петиций о принятии, отмене или изменении ме­стных постановлений, о проведении инспекции деятельности местных собраний, отзыве их депутатов, отстранении от должности глав местных органов и иных должностных лиц. Кроме того, Конституция устанавливает (ст. 95), что «специальный закон, применяемый в отношении только одного местного органа публичной власти, может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на Территории соответствующего ме­стного органа публичной власти».

Реальная степень автономии местных общин определяется сложным меха­низмом их взаимодействия с центром. Координация деятельности центральных и местных органов, а также местных органов между собой возложена на созданное в 1960 году Министерство по делам самоуправления (дзидзисё). В условиях фи­нансовой зависимости местных органов от центрального правительства чинов­ники этого министерства фактически руководят деятельностью органов местного самоуправления. В соответствии с Законом о местном самоуправлении (ст. 245), руководители центральных министерств и ведомств, в том числе министр по де­лам местного самоуправления, наделяются правом оказывать «техническое со­действие» местным органам и давать им «советы», организуя при этом всесто­роннюю инспекцию местных органов. В случае делегирования полномочий ме­стным органам контроль центра значительно усиливается.

В Японии сложилась двухзвенная система местного самоуправления (префектуры и муниципалитеты). Префектуры и муниципалитеты представляют собой обычные органы местного самоуправления, наряду с которыми могут соз­даваться особые органы местного самоуправления - особые столичные районы, корпорации регионального развития, ассоциации органов местного самоуправ­
ления, финансово-промышленные округа. Особые органы местного самоуправ­ления создаются специально для решения конкретных задач (например, для реа­лизации совместными усилиями крупномасштабных строительных проектов и т. д.).

Префектуральный уровень именуется «тодофукен» - по названию четырех основных систем местного самоуправления этого уровня. Территория Японии разбита на 43 префектуры «кен», одну специальную городскую префектуру «то» (Токио), две префектуры «фу» (Осака и Киото) и одну префектуру «до» (Хок­кайдо). Отличий в правовом статусе этих префектур практически не существует. Терминологические различия объясняются культурно-историческими причи­нами, физико-географическими и социально-экономическими обстоятельствами. Так, например, название префектуры «то» - китайский синоним японского слова «мияко», которым обозначается место, где расположен императорский дворец (именно поэтому Токийская префектура и получила наименование «то»).

Префектуры «кен» называют сельскими префектурами. Понятие сельской префектуры в настоящее время представляется в значительной степени услов­ным, поскольку практически во всех этих префектурах сельское хозяйство и ры­боловство уже не занимают доминирующего места в структуре занятости насе­ления.

К муниципальному уровню относятся города («си»), поселки («те  маты») и деревни («сон мура»). Поэтому названный базовый уровень системы местного самоуправления иначе называют «ситесон». Все единицы местного са­моуправления муниципального уровня имеют одинаковый правовой статус, не­смотря на различия в их размерах.

Особый статус предоставлен так называемым специальным городам «ситэй тотш», к числу которых правительственными указами отнесено одиннадцать городов с населением свыше полумиллиона человек (Осака, Нагоя, Саппоро, Ки­ото и др.). Первоначально эти города были выведены из-под юрисдикции пре­фектур, на территории которых они находились. Наряду с муниципальными функциями специальные города осуществляли и ряд важных префектуральных функций (землеустройство, здравоохранение, социальное обеспечение и др.). Так продолжалось до 1956 г., когда в Закон о местном самоуправлении были внесены изменения, фактически уравнявшие статус специальных и обычных городов. К специальным городам приравнены особые столичные районы.

Японское законодательство устанавливает четкие критерии разграничения городской и сельской местности. По Закону о местном самоуправлении (ст. 8) для получения статуса города населенный пункт должен отвечать следующим требованиям: !) его население должно превышать 50 тыс. человек; 2) более 60 % жилых строений должны находиться в центральной части населенного пункта; 3) свыше 60 % населения должны быть заняты в промышленности и торговле или других отраслях, типичных для города; 4) населенный пункт должен обладать городскими сооружениями и службами, перечень которых определяется актами органов префектуры.

Объем компетенции местных органов закреплен в Конституции и Законе о местном самоуправлении. В Конституции это сделано в самом общем виде (ст. 94): «Местные органы публичной власти имеют право управлять своим иму­ществом, вести дела и осуществлять административное управление; они могут издавать свои постановления в пределах закона.» Общий перечень функций ме­стных органов содержится в ст. 2 Закона о местном самоуправлении и насчиты­вает свыше 20 направлений. Органы местного самоуправления должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, создавать и поддерживать в над­лежащем состоянии необходимые для жизнедеятельности инфраструктуры, со­действовать местному предпринимательству, прежде всего мелкому и среднему, заниматься вопросами начального и среднего образования, здравоохранения и т.д.

Функции, выполняемые местными органами, могут быть объединены в три основные группы:

1)    собственно местные функции;

2)    «административные полномочия», под которыми понимаются функции, носящие местный характер, но требующие при их реализации государственного принуждения и санкций в случае их нарушения со стороны граждан;

3)    функции, делегированные центральными ведомствами.

На 1989 г. перечень дел, относящихся к компетенции государственных ор­ганов, которые поручено исполнять губернаторам, содержал 126 пунктов, мэрам крупнейших городов - 28, главам городов, поселков и деревень - 51¹³⁹. Осущест­вление этих дел должно финансироваться из государственного бюджета. Таким образом, губернаторы, мэры и старосты, являясь органами местного самоуправ­ления, одновременно выступают и в качестве органов государства. За выполне­ние делегируемых функций главы местных администраций отвечают перед соот­ветствующими министрами кабинета.

Разграничение функций местного самоуправления между префектурами и муниципалитетами в самых общих чертах закреплено в ст. 2 Закона о местном самоуправлении. На муниципалитеты возлагается выполнение всех функций ме­стного самоуправления, кроме тех, реализация которых выходит за границы от» дельных муниципалитетов. Такие функции относятся к компетенции префектур. На префектуры возлагается и координация деятельности муниципалитетов, на­ходящихся на их территории.

В каждой единице административно-территориального деления непосред­ственно избирателями формируется префектуральное (городское, поселковое, деревенское) собрание. Местные собрания избираются сроком на 4 года. В За­коне о местном самоуправлении допускается для поселкового и деревенского уровня возможность замены местных собраний таким инструментом непосредст­венной демократии, как общее собрание (сход) жителей поселка или деревни. Однако на практике на этом уровне чаще всего формируются представительные собрания.

Конституция (ст. 93) отводит местным собраниям роль совещательного ор­гана. Основными полномочиями таких собраний являются (ст.ст. 96-100 Закона о местном самоуправлении):

1)    принятие нормативных актов;

2)    утверждение местных бюджетов;

3)    учреждение местных налогов, штрафов;

4)    заключение хозяйственных договоров;

5)    принципиальные вопросы управления муниципальными предприятиями;

6)    проведение расследования деятельности местных исполнительных орга­нов и др.

Состав местного собрания зависит от численности' населения: префекту-ральные собрания насчитывают от 40 до 120 членов, городские собрания.- от 30 до 100, поселковые и деревенские - от 12 до 30.

Главой местной администрации в префектуре является губернатор, в горо­дах и поселках - мэр, в деревнях - староста. Все эти должностные лица избира­ются непосредственно населением, проживающим в данной административно-территориальной единице, сроком на 4 года.

Глава местной администрации помимо исполнительно-распорядительных полномочий имеет право вносить на рассмотрение местного собрания проекты решений общего характера, налагать относительное вето на решения собрания (это вето преодолевается, если собрание вторично принимает решение большин­ством в 2/3 голосов), досрочно распускать собрание. Он наделяется правом при­останавливать или не выполнять действия центральных ведомств на своей тер­ритории. К другим полномочиям главы местной администрации относятся: об­щее руководство и контроль за всеми общественными организациями неполити­ческого характера, находящимися на территории местной общины; назначение части исполнительного и вспомогательного персонала (вице-губернатора, вице-мэра, главного казначея и др.).

Исполнительные функции в местных органах выполняют различные адми­нистративные комиссии - по образованию, по делам персонала, общественной безопасности, по труду и др. Эти административные комиссии обладают значи­тельной самостоятельностью, что обеспечивается порядком их формирования: они назначаются главой местной администрации с согласия местного собрания или избираются местным собранием.

Закон о местном самоуправлении устанавливает, что число департаментов для столичной префектуры и отделов для остальных префектур зависит от чис­ленности проживающего в префектурах населения. В Законе содержится пример­ное распределение функций между подразделениями и должностными лицами исполнительной власти на местах.

Важной гарантией автономии местной власти выступает выделение мест­ной службы в качестве особого, самостоятельного вида публичной службы. Ос­новными источниками правового регулирования местной публичной службы яв­ляются: Закон о местной публичной службе (1951 г.), Закон о занятых в сфере публичного образования (1949 г.), Закон о местном публичном предприятии (1952 г.), Закон о трудовых отношениях на местном публичном предприятии (1952 г.). Местная публичная служба также подразделяется на «обычную» и «особую». На «особой службе» состоят избираемые должностные лица, их секре­тари, а также лица, находящиеся на временных должностях. На «обычной службе» состоят все остальные служащие, включая сотрудников образователь­ных учреждений и местных органов полиции.

Заметим, что в ряде случаев оказывается непросто разделить служащих од­ного и того же ведомства на государственных (кокка комуин) и муниципальных (тихо комуин). Проиллюстрируем это на примере органов полиции. Все сотруд­ники Главного полицейского управления и управления полицейских округов от­носятся к государственным служащим и соответственно попадают под действие Закона о государственных служащих (1947 г.). Сотрудники полиции префектуры в званиях от младшего директора полиции и выше относятся к государственным служащим, а в званиях от старшего инспектора полиции и ниже - к муниципаль­ным служащим, деятельность которых регулируется в соответствии с Законом о местной публичной службе (1951 г.)¹⁴⁰. От того, на какой службе - государствен­ной или муниципальной - состоит полицейский, зависит его правовой статус.

Нормальное функционирование местной публичной службы обеспечивают создаваемые на местном уровне комиссии по делам персонала. Эти комиссии создаются в префектурах, а также в крупных городах. При проведении экзаменов они могут сотрудничать с Советом по делам персонала, а также передавать свои полномочия другим органам и учреждениям.

§ 5. Нормативные акты органов управления

Реализуя свои полномочия, органы исполнительной власти и местного са­моуправления, принимают соответствующие нормативные подзаконные акты.

Кабинет министров издает правительственные указы. Наиболее важные правительственные указы именуются шейрей, остальные - мейрей. Все правитель­ственные указы согласно Конституции (ст. 74) подписываются компетентными государственными министрами и контрассигнуются премьер-министром.

Значительная часть актов управления - это многочисленные приказы мини­стров. Цунэо Инако отмечает, что «огромный объем подзаконных актов серь­езно затруднил понимание гражданами не только административного права в целом, но даже и тех законов, которые непосредственно регламентируют их жизнь и профессиональную деятельность»¹⁴¹. Различные органы (комиссии, агентства и т. д.), функционирующие при правительстве, могут принимать обще­обязательные нормативные акты - правила.

Кроме того, министры, руководители бюро, департаментов и другие долж­ностные лица издают ведомственные циркуляры. Они, как правило, не являются источниками права, поскольку не содержат новой нормы и интерпретируют для нижестоящих должностных лиц положения законов и подзаконных актов¹⁴². Ве­домственные циркуляры могут быть оспорены в суде¹⁴³.

При принятии нормативных актов административными органами сущест­венное значение имеет мнение, высказываемое по этому поводу консультатив­ными органами, формируемыми при органах управления. В их состав входят видные политические деятели, представители предпринимательских кругов, уче­ные и др. Члены консультативных органов, как правило, назначаются самими административными ведомствами.

При одном органе управления может формироваться до нескольких десят­ков консультативных советов (при канцелярии премьер-министра их создано 51, при министерстве финансов - 17, при управлении экономического планирования - 2 и т. д.). В ряде случаев при принятии решений от органов управления требу­ется учитывать общественное мнение. Например, при издании приказа о повы­шении платы за электроэнергию. В Японии электроснабжение находится в руках частных компаний и при повышении платы за электроэнергию необходимо по­лучить разрешение министра внешней торговли и промышленности. В Законе об электроэнергетике устанавливается, что для принятия такого решения министр «должен создать консультативное совещание и заслушать мнение широких кру­гов», «обязан провести публичное слушание». Участники проводимых Мини­стерством внешней торговли и промышленности консультативных совещаний в различных городах страны подбираются соответствующими префектуральными ведомствами так, чтобы число сторонников и противников повышения цен на электроэнергию было примерно равным.

Не следует переоценивать реальное, влияние таких консультативных сове­тов на процесс принятия управленческих актов. Чаще всего их основное предна­значение сводится к формальной демократизации механизма административного нормотворчества.

Муниципальные собрания в пределах своей компетенции, определенной За­коном о местном самоуправлении, принимают локальные нормативные акты -положения (дзерей), В них могут устанавливаться даже уголовно-правовые санкции (максимальное наказание за нарушение норм дзерей - лишение свободы сроком до двух лет). Муниципальные правительства принимают локальные правительственные указы. Свои правила задают исполнительные органы муниципа­литетов. Акты мэра (старосты) именуются кисоку.

Акты органов местного самоуправления не должны противоречить нормам, издаваемым центральными властями. В противном случае они признаются не­действительными (ст. 14, 15 Закона о местном самоуправлении).

Помимо нормативных актов» принимаемых в процессе реализации соответ­ственных полномочий, органы управления могут издавать нормативные акты в порядке делегированного законодательства. Парламент, по смыслу ст. 73 Кон­ституции, может передать осуществление своих нормотворческих полномочий кабинету. С одной стороны, в этой статье Конституции говорится о том, что из­дание правительственных указов осуществляется «в целях проведения в жизнь положений настоящей Конституции и законов». С другой стороны, в этой же статье установлено, что в правительственных указах не могут содержаться ста­тьи, предусматривающие уголовное наказание иначе как с разрешения соответ­ствующего закона», что, по существу, означает косвенное закрепление практики делегированного законодательства. Правомерность делегированного законода­тельства подтверждается также ст. 11 Закона о кабинете министров: «Правительственные указы не могут налагать обязательства или ограничивать права, если это не предусмотрено законом».

Практика законотворчества в Японии со всей очевидностью показала, что в современных условиях практически невозможно обойтись без делегированного законодательства.

Делегирование парламентом своих законодательных полномочий должно быть конкретизировано указанием срока, на который полномочия передаются, а также круга лиц - получателей делегированных полномочий. Верховный суд Японии в своем решении от 13 мая 1952 года подтвердил этот принцип, запретив предоставление исполнительной власти carte blanche в отношении нормотворче­ства в конкретной сфере государственного управления.

В зависимости от своего содержания акты делегированного законодатель­ства либо вступают в силу после их издания кабинетом министров и на ближай­шей сессии парламента утверждаются резолюцией обеих палат, либо вступают в силу только после утверждения парламентом, либо вообще не подлежат утвер­ждению и представляются депутатам парламента только для информации (списком).

Что касается нормативных актов, которые не подлежат парламентскому утверждению, они в принципе должны издаваться только на основании законов, ранее принятых парламентом. Однако в своей практической деятельности каби­нет часто не придерживается этого ограничения. В ряде случаев правительство идет на издание нормативных актов до принятия парламентом уполномочиваю­щего закона¹⁴⁴.

Предметы делегированного законодательства могут быть самыми разными. Так, в Законе о контроле за загрязнением воды канцелярия премьер-министра наделяется правом устанавливать своими ордонансами стандарты чистоты воды. В соответствии с Законом о внешней торговле и валютном контроле для осуществления внешнеторговой операции экспортер должен получить в Министерстве внешней торговли и промышленности лицензию «в порядке, определенном пра­вительственным указом». Антимонопольное законодательство предусматривает делегирование определенных полномочий Комиссии по справедливой торговле, которая реализует их через издание своих правил, директив и извещений.

Делегированное законодательство может затрагивать даже основные права человека. Так, в ст. 102 Закона о государственных служащих устанавливается за­прет для государственных служащих на участие в политической деятельности под угрозой лишения свободы сроком до трех лет. Однако само понятие «участие в политической деятельности» в Законе не определяется. Определение было дано в подзаконном акте, изданном Советом по делам персонала. Право­мерность нормирования порядка реализации политических прав и свобод в под­законных актах рассматривалась в порядке конституционного контроля. Вер­ховный суд в этом случае признал конституционным соответствующий акт Со­вета по делам персонала¹⁴⁵.

В некоторых случаях Верховный Суд в порядке конституционного кон­троля признает акты делегированного законодательства противоречащими кон­ституции. Так было, например, с изданным в соответствии с Законом о сельско­хозяйственных землях нормативным актом, который в значительной мере огра­ничивал право продавать землю^14б.

§ 6. Контроль за законностью в сфере государственного управлении

Организация и осуществление контроля за соблюдением законности в об­ласти государственного управления в Японии зависят от целого ряда факторов, важнейшими из которых являются характер политического режима, культурные и правовые традиции японского общества, открытость и гласность государст­венного управления.

Политический контроль за деятельностью администрации. Центральным звеном в механизме политического контроля является парламент, правомочный контролировать деятельность государственной администрации различными спо­собами: постановка вопроса о доверии, интерпелляция, принятие государствен­ного бюджета, устные и письменные вопросы к министрам, создание комиссий по расследованию деятельности административных органов и др.

Конституция 1947 г. закрепила принцип парламентской ответственности правительства, в соответствии с которым кабинет должен обязательно пользо­ваться доверием большинства членов парламента и осуществлять свою деятель­ность сообразно с его мнением. Японская юридическая наука исходит из того, что парламент, осуществляя контроль за деятельностью правительства, реали­зует принцип народного суверенитета, поскольку Палата представителей, перед которой отвечает кабинет, формируется на основе всеобщего избирательного права.

Парламенту принадлежит право подвергать критике деятельность прави­тельства и выражать свое отношение к нему путем принятия и отклонения во­тума доверия.

Основная идея рассмотрения парламентом резолюции о недоверии прави­тельству состоит в том, чтобы в связи с обсуждением в парламенте какого-либо вопроса оценить правильность политики кабинета по данному вопросу. Внесение резолюции о недоверии сопряжено со сложной процедурой. Так, депутаты, же­лающие внести проект резолюции на обсуждение, должны представить председа­телю Палаты представителей проект самой резолюции вместе с письменным обоснованием и заручиться поддержкой не менее 50 депутатов.

Часто используемым методом контроля парламента за деятельностью пра­вительства является интерпелляция, которая представляет собой особую форму запроса депутата парламента к членам кабинета министров. Интерпелляция пе­редается через председателя палаты и содержит запрос о деятельности члена правительства или возглавляемого им министерства или ведомства. Депутат мо­жет потребовать в интерпелляции объяснения и от премьер-министра, если во­прос касается общей политики правительства. От обычных запросов интерпел­ляция отличается тем, что, во-первых, влечет за собой общие прения и, во-вто­рых, содержит в себе политическую санкцию, поскольку прения заканчиваются голосованием и принятием резолюции, в которой выражается удовлетворение или неудовлетворение палаты данным объяснением правительства.

Финансовый контроль за деятельностью администрации осуществляется Ре­визионной палатой¹⁴⁷.

Особенности судебного контроля за деятельностью публичной администра­ции. Механизм судебного контроля за деятельностью публичной администрации в Японии был полностью перестроен сразу же после окончания Второй мировой войны. До этого в стране существовала предусмотренная Конституцией Мэйдзи система административных судов, функционировавших в соответствии с процес­суальным законодательством, заимствованным из романо-германского права.

Оценивая эффективность системы административных судов довоенного пе­риода, следует заметить, что круг споров, подведомственных административным судам, был значительно сужен. При этом судам общей юрисдикции было запре­щено рассматривать дела о законности актов органов исполнительной власти. Такая ситуация привела к тому, что значительная часть управленческих отноше­ний была выведена за рамки действия судебного контроля.

Конституция 1947 года закрепила (ст. 76): «Вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду и таким судам низших инстанций, какие будут учреждены законом. Не могут учреждаться никакие особые суды. Администра­тивные органы не могут осуществлять судебную власть с правом вынесения окончательного решения».

Суть послевоенной реформы не сводится к механическому переходу от кон­тинентальной модели судебного разрешения споров в сфере управления¹⁴⁸ к модели англосаксонской. Передача таких споров под юрисдикцию общих судов со­провождалась созданием специальной процедуры судебного разбирательства.

Принятый в 1948 году Закон о процедуре рассмотрения административных дел предусматривал разрешение административных споров по нормам граждан­ского процесса с вкраплением некоторых специфических правил, отражающих административно-правовые особенности рассматриваемых споров. Уже вскоре после принятия этого закона стала очевидна несостоятельность избранной мо­дели. И в 1962 г. был принят новый Закон о процедуре рассмотрения админист­ративных дел, продолжающий оставаться до сих пор основным источником права по данному вопросу.

По Закону о процедуре рассмотрения административных дел круг лиц, об­ладающих правом подачи иска об отмене меры, предпринятой административ­ным органом, не ограничивается только теми, чьим правам был нанесен непо­средственный ущерб. Он включает и «лиц, получающих законную выгоду» в ре­зультате отмены меры. Это вызвано тем, что современное государственное управление затрагивает интересы многих людей. Судебная практика идет в на­правлении расширения категории «лиц, получающих законную выгоду»¹⁴⁹. На­пример, некоторые местные суды, рассматривая иски о разрешении администра­тивными органами повышения платы за проезд в автобусе, признают в качестве истцов лиц, проживающих вдоль автобусного маршрута.

Предусмотрена возможность подачи в суд четырех основных видов исков в связи с административными спорами (ст. 2 Закона о процедуре рассмотрения ад­министративных дел):

1)    иск «кококу»;

2)    иск «тоджиша»;

3)    actio popularis;

4)    иск по спору между организациями и учреждениями.

Первые два вида исков в японской административно-правовой доктрине¹⁵⁰ определяются как субъективные иски, имеющие основной целью защиту прав, свобод и законных интересов сторон. Два последние вида - объективные иски, нацеленные в первую очередь на точное исполнение законодательных предписа­ний. Объективные иски принимаются судами к рассмотрению только при нали­чии соответствующих указаний в законе.

Под исками «кококу» понимают следующие виды исков:

1)    об отмене правового предписания;

2)    о признании административного акта ничтожным и недействительным;

3)    о признании бездеятельности администрации незаконной.

Иск об отмене правового предписания может быть подан в течение трех ме­сяцев с момента появления обжалуемого предписания.

Иск «тоджиша» представляет собой иск, подаваемый в связи со спором, который возник между двумя сторонами по вопросу, имеющему публично-пра­вую, а не гражданско-правовую природу, что и отличает его от обычного граж­данско-правового иска (например, споры в связи с проведением общественных работ, споры о границах между государственными и частными земельными уча­стками и др.).

Народный иск - actio popularis - может быть подан только в специально ус­тановленных законом случаях. Он предполагает, что лицо, обращающееся в суд с иском об исправлении незаконного акта административного органа, само не имеет непосредственного юридического отношения к существу иска. Так, в соот­ветствии со ст. 203, 204, 207 и 208 Избирательного закона избиратель может по­дать в суд иск о нарушении администрацией избирательной процедуры.

Наконец, примером иска по поводу спора между организациями и учрежде­ниями может служить предусмотренный Законом о местном самоуправлении (ст. 176) иск по поводу спора между префектом (мэром, старостой) и местным со­бранием соответствующего уровня.

Закон о процедуре рассмотрения административных дел 1962 г. укрепил по­зиции административного органа в качестве ответчика, предусмотрев, что даже в случае признания судом обоснованности требований истца о приостановке ис­полнения административного решения суд может отклонить исковое заявление, если полагает, что приостановка исполнения решения окажет значительное воз­действие или создаст угрозу такого воздействия на «общественное благосостоя­ние». Кроме того, если суд принял решение о приостановке исполнения админи­стративного решения, он обязан отменить свое решение в случае возражения премьер-министра. Даже в том случае, когда решение административных орга­нов является очевидно противоправным, но его отмена может нанести значи­тельный ущерб «общественному благосостоянию», суд может отклонить требо­вание истца с одновременным признанием оспариваемого решения противо­правным при условии предварительного рассмотрения размера ущерба, наноси­мого истцу этим решением, степени и способа компенсации или предотвращения этого ущерба и т. д. В этом случае истец обращается с заявлением о компенсации ущерба в соответствии с Законом о государственных компенсациях.

Особенности конституционного контроля за деятельностью публичной ад­министрации. Конституция 1947 г. наделяет Верховный суд правом определять конституционность любого закона, приказа, предписания или другого офици­ального акта (ст. 81). Законом об организации Верховного суда установлено, что дела о соответствии или несоответствии административных актов конституции рассматриваются только полным составом Верховного суда (15 членов, включая Главного судью). Ряд японских юристов-исследователей подвергают сомнению совместимость принципа судебного верховенства с предусмотренной конститу­цией парламентской формой правления. Так, например, профессор Кадзуо Каваи пишет по этому поводу: «С теоретической точки зрения этот принцип поднимает ряд проблем, поскольку, наделяя суды правом решать вопрос о конституционно­сти любого закона, приказа, положения и официального акта, данный принцип приобретает тенденцию к установлению верховенства судов. Это может быть ло­гичным для американской формы правления с ее разделением полномочий, но этот принцип довольно трудно совместить с принципом парламентского верхо­венства, который обусловлен в Японии конституционным положением о том, что парламент является высшим органом государственной власти»¹⁵¹.

Такая позиция предоставила некоторым ученым-юристам и членам Вер­ховного суда предлог для оправдания отказа высшей судебной инстанции объя­вить неконституционными ряд актов государственных органов, принятых в на­рушение конституции. «Верховный суд, - пишет профессор Маки, - постоянно отказывается объявлять законодательные и исполнительные акты неконституци­онными. Говоря в общем, его аргументы по этому вопросу сводятся к следую­щему: признание неконституционности актов явилось бы нарушением принципа разделения властей, так же как и доктрины верховенства законодательной вла­сти; действенным средством против законодателя, не придерживающегося пол­ностью конституционности, является политическое участие, то есть суверенный народ может высказать свое суждение о парламенте и о кабинете посредством голосования»¹⁵².

Обжалование административных актов в органах исполнительной власти (административное обжалование). В соответствии с Законом о рассмотрении не­согласия с действиями административных властей (ст. 4) все административные акты могут стать предметом обжалования в органах исполнительной власти, за. исключением административных актов, составляющих так называемый «особый предмет регулирования».

Жалобы¹⁵³, направляемые в органы исполнительной власти могут быть объединены в две группы:

1) жалобы, предусмотренные Законом о рассмотрении несогласий с дейст­виями административных властей;

2)     жалобы, подаваемые в соответствии с различными специальными зако­нами. Как известно, в послевоенный период в Японии по американскому образцу начали создаваться многочисленные административные комиссии. В законах об образовании таких комиссий, как правило, закрепляется специальный порядок обжалования принимаемых ими решений.

Наличие общей и специальной процедур административного обжалования создает многочисленные сложности для лица, обращающегося с жалобой (в ка­кой орган жалоба подается, каков порядок ее рассмотрения и т. д.). В соответст­вии со ст. 57 Закона о рассмотрении несогласий с действиями административных властей административный орган, издавший предписание, ставшее предметом жалобы, обязан дать исчерпывающую информацию о порядке подачи жалобы: подведомственность жалобы, в течение какого срока она может быть подана и т.д.

Вплоть до принятия в 1962 г. Закона о процедуре рассмотрения админист­ративных дел действовало правило, по которому обратиться с иском в админи­стративный суд можно было только после подачи жалобы в компетентный вы­шестоящий административный орган. Смысл этого правила состоял^-" прежде всего в том, чтобы снизить по возможности, нагрузку на административные суды. Сейчас это предписание не действует. Подача административной жалобы в компетентный орган исполнительной власти возможна, но административное обжалование не является больше обязательным условием подачи иска в суд. По общему правилу, заинтересованное лицо может сначала подать административ­ную жалобу и уже затем в случае ее неудовлетворения обратиться с иском в суд, но может направить иск в суд сразу же, минуя этап административного обжало­вания.

Примирительные процедуры и урегулирование споров в сфере государствен­ного управления. Характерной особенностью правоприменения в Японии явля­ется освященное конфуцианской традицией отрицательное отношение всех слоев японского общества к решению споров публично, в судах.

Р. Давид в своем исследовании «Основные правовые системы» категорично утверждает: «Обращение в суд для удовлетворения претензии, которую право объявляет законной, мало отличается в Японии от вымогательства. По мнению японцев, понятие субъективного права обезличивает человеческие отношения, оно ставит всех людей в положение равенства вопреки иерархическому порядку, который, согласно доктрине конфуцианства, являющейся основой японской тра­диции, существует в природе»^!54..

Ведущую роль, как и прежде, продолжают играть традиционные формы примирительного посредничества и полюбовного улаживания споров. Японцы продолжают упорно придерживаться старых традиций, несмотря на коренные изменения условий их существования. Даже в случае дорожно-транспортного происшествия пострадавший или его родственники стараются не обращаться в суд, а прибегают к услугам опытного посредника. Им может быть, например, вышедший на пенсию полицейский чиновник, компетентный в разрешении по­добного рода дел¹⁵⁵.

Разумеется, склонность японцев к полюбовному решению споров не следует переоценивать. В ряде случаев нежелание японцев обращаться в суд объясняется не традиционными установками, а такими причинами, как перегруженность японской судебной системы, непомерная продолжительность процессов в судах первой инстанции, которые нередко тянутся многие годы.

Одий из видов мировых соглашений - еёан - относится к досудебной ста­дии. Прежде чем пойти на обращение в суд, японец ищет посредников для урегу­лирования конфликтов. Чаще всего конфликт гасится именно на этой стадии.

Для разрешения споров в сфере государственного управления в этих целях используется процедура так называемого административного консультирования, суть которой сводится к следующему. Лица, считающие, что их права ущемлены действиями органов администрации, подают соответствующие письменные заяв­ления в территориальные офисы Департамента административного надзора -не­зависимого Агентства по административному менеджменту. Для охвата систе­мой административного консультирования всей территории страны Генераль­ный директор Агентства по административному менеджменту назначает специ­альных административных консультантов, осуществляющих свою деятельность в городах и сельских населенных пунктах по всей стране. Численность таких консультантов превысила 4,5 тысяч человек.

Получив жалобу, сотрудник Департамента административного надзора на­правляет обращение в орган, на действие которого поступила жалоба. Такое об­ращение не имеет обязывающей силы, оно лишь побуждает административный орган к устранению причин жалобы -и полюбовному разрешению конфликта. Сам же административный консультант выступает в роли посредника между ли­цом, обратившимся с жалобой, и административным органом.

Если конфликт не удается уладить на досудебной стадии, жалоба подается в суд. Но и в ходе судебного разбирательства идея примирительного посредниче­ства продолжает господствовать. В соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом (ст. 136) судья в ходе процесса должен постоянно стремиться к тому, чтобы привести стороны к примирению. Наилучший исход дела - отказ от иска и полюбовное соглашение. Отказа от иска удается добиться даже Верховному суду.

Другой мировой процедурой является шотей, в соответствии с которой стороны, обратившись в суд, могут просить не вынесения решения, основанного на законе, а создания примирительной комиссии, которой поручается предло­жить сторонам возможное мировое соглашение. Как правило, в состав примири­тельной комиссии входят два посредника и судья. Однако судья не участвует в заседаниях, чтобы не создалось впечатления, что на самом деле спор решен су­дебной властью.