Современное французское административное право - продукт двухсотлет­него развития системы органов государственного управления. Для" нее харак­терны традиционно сильная централизация и наличие обособленных админист­ративных судов, сыгравших решающую роль в формулировании норм админи­стративного права. Администрация в своей деятельности связана законом и не­сет ответственность за превышение власти и другие незаконные действия, за причиненный ею ущерб. Административному праву Франции присущи также тщательная разработанность отдельных правовых норм и целых институтов, вы­сокая правовая культура.

§ 1. Понятие и источники

Понятие административного права. Чтобы дать определение понятия адми­нистративного права, нужно выделить объекты его регулирования. Это можно сделать, в частности, методом исключения. Прежде всего из числа объектов сле­дует исключить правовые отношения, связанные с частнопредпринимательской деятельностью. Взаимоотношения между частными лицами по распоряжению имуществом, а также имущественные взаимоотношения между частными лицами и государственными учреждениями - это сфера действия частного права, прежде всего гражданского. Административное же право регулирует правоотношения в сфере действия публичного права, и одним из его обязательных субъектов почти всегда выступает государственное учреждение.

Из круга объектов административного права исключается также регулиро­вание деятельности государственных органов, занимающихся формированием политики, т. е. определением наиболее общих направлений национально-госу­дарственного развития. К этим органам относятся законодательные учреждения: Национальное собрание и Сенат. Кроме того, под действие административного права не подпадает также и деятельность центральных и местных органов ис­полнительной власти в тех случаях, когда они участвуют наряду с законодатель­ными учреждениями в решении политических вопросов. Из сферы действия ад­министративного права выпадает и политическая активность граждан и частных организаций. Формирование государственной политики - это объект, регули­руемый нормами конституционного права.

Наконец, из круга объектов регулирования нужно исключить также судеб­ную деятельность в тех случаях, когда она не пересекается с деятельностью госу­дарственной администрации. Все то, чем занимаются общие суды, когда они разрешают споры между частными лицами, лежит обычно в сфере действия гра­жданского права. Но если в правоотношении участвует административный ор­ган, положение меняется. Особенностью правовой системы Франции является наличие помимо общих судов еще и особых административных судов, которые занимаются разрешением споров в связи с деятельностью государственной ад­министрации. Организация и функционирование этих судов регулируются нор­мами административного права.

В итоге для административного права остается вся сфера организации и деятельности административных учреждений и их должностных лиц. Набор и статус государственных служащих - это, по мнению французских юристов, тоже область действия административного права.

Итак, административное право Франции - это отрасль права, которая ре­гулирует организацию и деятельность административных органов. Эти органы занимают в государстве ключевое положение. Они проводят в жизнь политиче­ские решения, принимаемые законодателями. От результатов их деятельности во многом зависит социально-экономическое и политическое положение страны. Нормы административного права занимают исключительно важное место в пра­вовой системе Франции.

Источники административного права. Источниками административного права Франции являются Конституция и другие законы, нормативные акты ад­министративных органов и решения судов, главным образом административных.

Ныне действующая Конституция существенного ослабила законодатель­ную власть и значительно усилила роль президента и правительства. Она пре­доставляет этим органам полномочие издавать нормативные акты, причем пре­зидент может получить от Национального собрания право принимать акты, из­меняющие или даже отменяющие действующие законы.

Конституция содержит целый ряд других норм, касающихся органов управления и судов: о министрах, об Экономическом и социальном совете, об административных судах. В преамбуле Конституции, в качестве которой взята Всеобщая декларация прав человека и гражданина 1789 г., провозглашается право граждан на участие в управлении делами государства. Из этого конститу­ционного положения вытекает право граждан на работу в административных учреждениях, а также на защиту от неправомерных действий должностных лиц администрации.

Помимо Конституции источниками административного права являются также другие законы. Среди сравнительно недавних следует отметить законы начала 1980-х гг., которыми предусматривается значительная децентрализация административной власти.

В отличие от иных отраслей права в области административного права от­сутствует кодекс типа Гражданского, Торгового или Уголовного. Отсутствуют и кодексы по отдельным институтам административного права. Вместо этого име­ется более 30 сборников законов и других актов по управлению общинами, рас­поряжению государственным имуществом, пенсиям, градостроительству и го­родскому хозяйству и т. д. Они подготовлены частными лицами и являются ко­дексами только по названию. Нормативные акты в них не переработаны в еди­ное целое, а просто подобраны и систематизированы для удобства пользования.

Административных нормативных актов еще больше, чем законов. Их из­дают как центральные (президент, правительство, министерства и ведомства), так и местные (мэры коммун, т. е общин, председатели региональных и гене­ральных советов, префекты и т. д.) органы.

Хотя ТК запрещает судам формулировать нормы права, на практике суды, в том числе и административные (прежде всего Государственный совет), прини­мая решения по конкретным делам, нередко создают новые правовые нормы. Законы и другие нормативные акты не в состоянии предусмотреть правила для ка­ждого отдельного случая. Признавая правовые нормы недостаточными, суд мо­жет сформулировать новое правило. Если оно окажется удачным, то может быть снова применено в аналогичном случае этим же или другим судом и, таким обра­зом, становится нормой права. Как писал профессор Ж. Ведель, «в области ад­министративного права отказ от применения Гражданского кодекса и частного права и огромное число пробелов в законе превратили судью в подлинного творца права»⁵¹ Нормы права, сформулированные судами, часто находят свое официальное признание и закрепление в законах и административных актах.

§ 2. Публичные юридические лица

Субъектами административного права Франции являются частные и пуб­личные лица. К частным лицам относятся как физические (граждане), так и юри­дические (частные организации, фирмы, компании, корпорации и т. д.). Публич­ными лицами могут быть только юридические лица: государство, представляе­мое главным образом его центральными органами; местные сообщества (территориальные коллективы); публичные учреждения⁵².

Государство. Государство обладает всеми признаками юридического лица: имеет имущество - государственную собственность, располагает штатом служа­щих, заключает договоры, берет на себя обязательства, выступает в суде в каче­стве стороны. В отношении государства судом может быть вынесено решение о возмещении ущерба и уплаты судебных, издержек. Государство как в центре, так и на местах представляют его должностные лица. В центре - это президент, пре­мьер-министр, министры. Президент и премьер-министр руководят администра­тивным аппаратом государства. Они издают нормативные акты в целях испол­нения законов и осуществления собственных полномочий в сфере правотворче­ства; назначают высших должностных лиц государства (министров, судей, пре­фектов, послов, директоров министерств и государственных компаний, ректоров и т. д.); координируют деятельность министерств и ведомств и в случае необхо­димости решают споры между ними⁵³.

Премьер-министр и министры образуют правительство - Совет министров. Конституция не разграничивает четко полномочия президента и премьер-мини­стра. Из-за этого нередко возникает путаница. Количество и полномочия мини­стров не устанавливаются ни Конституцией, ни отдельными законами, а опреде­ляются премьер-министром.

Министры обладают высшей административной властью в подведомствен­ных им сферах. Их решения могут быть отменены только административными судами, а не президентом или премьер-министром. Так решил в 1965 г. Государ­ственный совет, рассмотрев дело Тунисской торговой компании⁵⁴. В крайнем случае премьер-министр может добиться отставки министра, действуя через пре­зидента, а новый министр уже вправе отменить решения своего предшествен­ника.

Помощь министру в управлении оказывает его кабинет, который может включать не более 10 человек. Каждый министр сам определяет внутреннюю структуру своего министерства. Крупнейшие подразделения министерств воз­главляются обычно генеральными директорами. В подчинении у генеральных директоров находятся директора, их заместители, руководители отделов, служб, начальники бюро и т. д.

Центральный аппарат министерства обычно не занимается повседневной оперативной деятельностью. Этим заняты местные (периферийные) службы ми­нистерства. Главная функция центрального аппарата - оказание помощи мини­стру в разработке политики министерства и осуществление контроля за проведе­нием ее в жизнь.

Представителями государства в департаментах и регионах являются пре­фекты. Они информируют правительство о состоянии дел на местах, руководят полицией и другими местными службами: по благоустройству территории, сель­ского хозяйства, санитарными и социальными (их численность составляет около 10 % всего персонала местных государственных служб, подчиненных столичным министерствам). Однако многие важные службы до сих пор по разным причинам неподведомственны ему. Это касается, в частности, местных государственных служб в области финансов, образования, труда, армии, юстиции. В соответствии с политикой децентрализации компетенция префектов по руководству местными службами должна расшириться.

Префекты вправе издавать нормативные и индивидуальные акты. Они также контролируют деятельность местных сообществ.

Функции управления за пределами столицы осуществляют также местные службы различных министерств. Обычно они существуют на уровне департамен­тов, возглавляются департаментскими директорами и называются департамент­скими службами. Эти службы подчиняются министерствам. В частности, реше­ния руководителя службы может быть отменено министерством; местные службы получают из центра указания в виде циркуляров; их работа проверяется генеральными инспекторами министерств.

Префекты и местные службы министерств являются главными орудиями политики территориальной централизации государственной власти в унитарной Франции.

Местные сообщества. Местные сообщества бывают двух видов: обычные (большинство общин, департаментов и регионов) и особые (регионы Иль-де-Франс и Корсика, Париж, Марсель, Лион, заморские регионы и территории). В соответствии с законом все это - публичные юридические лица. Их статус уста­навливается законами, а не административными актами (закон, впрочем, опре­деляет только основные принципы статуса, а детали формулирует исполнитель­ная власть). Руководящие органы сообществ выбираются населением. Ранее они жестко контролировались центром через префектов. Теперь этот надзор стал ме­нее строгим и осуществляется путем опротестования их актов в административных судах. Финансовый контроль осуществляется через региональные отделения Национальной счетной палаты.

Обычные местные сообщества - общины и департаменты предусмотрены ст. 72 Конституции. Новая их категория - регионы - создана Законом 1972 г.

Наиболее многочисленные сообщества - это общины. Их около 36,7 тыс.⁵⁵, разных по численности населения: от 100 человек в небольшой сельской общине до 1 млн. в городской. Общины возникли еще задолго до революции как наслед­ницы церковных приходов. Они ближе всего к населению, наименее централизо­ваны, наиболее демократичны. Правовое положение общин определяется Общим уставом, утвержденным законом в 1984 г. К ведению общин относятся водо­снабжение, очистные сооружения, рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи, похоронные бюро и кладбища, а частично также и учебные заведения. В отдельных случаях они могут вмешиваться в хозяйственную и иную деятельность частных лиц.

Во главе общины стоит муниципальный совет, насчитывающий от 9 до 69 членов в зависимости от числа жителей и избираемый населением сроком на 6 лет. Выборы в совет и его досрочный роспуск декретом Совета министров осу­ществляются под контролем административного суда. Муниципальный совет ежегодно утверждает местный бюджет, принимает решения о займах, о штате служащих, выбирает из своего состава мэра общины и контролирует его дея­тельность. Мэр и его заместители - это исполнительная власть общины.

Община имеет собственное имущество: местные дороги - на праве публич­ной собственности, а иногда крупные предприятия и другое имущество - на праве частной собственности. Даже небольшие сельские общины бывают бога­тыми, так как они частно владеют лесами и получают в дар значительное иму­щество. Доходная часть бюджета общин пополняется за счет общинных налогов.

Для осуществления совместных проектов общины образуют различные объединения: специализированные синдикаты (для достижения какой-то одной цели, например, электрификации), многоцелевые синдикаты, городские округа и сообщества. Все это публичные юридические лица. В целях укрупнения общин закон устанавливает разнообразные финансовые льготы их объединениям.

Департаменты (их 99, включая особые) были созданы в 1791 г. вместо про­винций. Они менее самостоятельны, чем общины, поскольку более жестко кон­тролируются центром с помощью префектов. В них сосредоточена основная масса местных служб министерств. Вместе с тем реформы 1982-1983 гг. сущест­венно укрепили самостоятельность департаментов: 1) им отошла часть полномо­чий, осуществляемых центром; 2) исполнительным органом департамента явля­ется теперь не назначаемый правительством префект, а избираемый генеральным советом департамента председатель этого совета.

До 1982 г. к ведению департаментов относились в основном дорожная сеть и социальная помощь. Затем департаменты получили значительные полномочия в сфере жилищного строительства, транспорта, здравоохранения и образования/" Им предоставлено право вмешиваться в хозяйственную деятельность частных лиц. Департаменты подобно общинам полномочны заключать между собой со­глашения для достижения общих целей.

Высшим органом управления департамента является генеральный совет, избираемый населением на 6 лет и обновляемый наполовину каждые 3 года. Со­вет утверждает бюджет и договоры с другими департаментами о создании хозяй­ственных и иных объединений, определяет судьбу ассигнований, выделяемых центром, осуществляет опеку над общинами, избирает председателя совета и контролирует его деятельность.

Председатель генерального совета является главой местной исполнитель­ной власти. В его распоряжение переданы частично местные службы мини­стерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

С начала 80-х годов регионы (их 22, включая особые) получили статус ме­стных сообществ с правами самоуправления. Они имеют собственный бюджет и набирают свой персонал. Регионы становятся крупнейшими центрами местного управления в таких сферах, как планирование, благоустройство территории, профессиональная подготовка, транспорт, культура, научные исследования. Они управляются региональными советами, избираемыми населением. Председатель регионального совета стал высшей исполнительной властью в регионе вместо префекта.

К особым местным сообществам относятся Париж с пригородами, Марсель, Лион, Корсика, заморские регионы и территории.

Париж имеет вековые революционные традиции. Противостояние между городом и королями возникало неоднократно еще в средние века. В Париже прошли 4 революции. Поэтому правители Франции всегда испытывали недове­рие к парижанам и старались ограничить их права. В последние десятилетия со­став населения столицы существенно изменился. Социальные конфликты стали менее острыми. В результате управление Парижем все более демократизирова­лось.

В настоящее время Париж входит в состав региона Иль-де-Франс, состоя­щего из 6 департаментов. Регион занимается благоустройством территории, эко­номическим и социальным планированием, городским транспортом и созданием зеленых зон. Им управляют региональный совет в составе 164 человек, экономи­ческий и социальный комитет и префект, который одновременно является и пре­фектом Парижа.

В Париже так же, как в Марселе и Лионе, существует двухзвенная система управления. Столица разделена на 20 округов (Марсель - на 16, Лион - на 9). В состав округов входят городские общины. Руководят Парижем муниципальный совет из 109 человек и мэр. Округами управляют советы округов, а также изби­раемые ими мэры и их заместители. Советы округов принимают решения, ка­сающиеся расходования средств, яслей, бань, спортивных сооружений, квартир со льготной оплатой. Мэры городских округов занимаются регистрацией актов гражданского состояния, национальной службой, контролируют обязательное школьное обучение. Всем остальным ведают столичные органы управления. Столичные округа не являются юридическими лицами. Юридическим лицом яв­ляется Париж в целом.

Управление Марселем и Лионом во многом сходно с управлением Пари­жем.

Корсика - также регион с особым статусом. Высшим органом управления острова является собрание. Полномочия этого собрания более обширны по сравнению с компетенцией советов в регионах материковой Франции, Оно пол­номочно решать вопросы образования, профессиональной подготовки, связи, культуры и окружающей среды, благоустройства территории, жилья, транс­порта, занятости и энергетики. Исполнительная власть на острове осуществля­ется исполнительным советом во главе с его председателем. Имеются также эко­номический, социальный и культурный советы. Кроме того, разрешается созда­ние ряда особых бюро по различным проблемам.

Некоторые особенности в управлении имеют также 4 заморские региона и заморские территории (их 4). В последние годы особые местные сообщества зна­чительно уравнялись в своем правовом положении с обычными,

Публичные учреждения. Публичные учреждения (общенациональные, ре­гиональные, департаментские и общинные) еще более многочисленны и разно­образны, чем местные сообщества. Они носят различные названия: кассы, службы, учреждения, бюро, органы и т. п. К ним относятся: 1) промышленные и транспортные предприятия («Уголь Франции», «Электричество Франции», Французское общество железных дорог, Комиссариат атомной энергии и др.); 2) финансовые учреждения (Депозитная касса - самое крупное государственное учреждение и др.); 3) объединения предпринимателей (торговые и сельскохозяй­ственные штаты, цеховые гильдии ремесленников); 4) органы, осуществляющие вмешательство в частнопредпринимательскую деятельность (Национальная межпрофессиональная служба зерна, созданная для организации и упорядочения рынка зерна, Фонд организации и регулирования сельскохозяйственных рынков и т. д.); 5) учреждения в социальной области (государственные больницы, круп­ные национальные кассы социального обеспечения и др.); 6) учреждения в об­ласти просвещения, культуры и науки (лицеи, университеты, крупные вузы, на­циональные и региональные центры университетской и школьной деятельности, Национальный центр научных исследований, Французская академия и т.д.); 7) объединения местных сообществ (синдикаты общин, междепартаментские объединения» городские округа и сообщества, учреждения планирования и бла­гоустройства новых городов и регионов и т. п.).

Ежегодно появляются новые публичные учреждения.

Публичные учреждения являются по существу специализированными служ­бами. В учредительских актах они часто называются учреждениями, «наделенными признаками гражданского лица и финансовой автономии». Их нередко бывает трудно отделить от частных организаций, которые выполняют отдельные функции государственной службы, например, от местных касс соци­ального обеспечения или объединений лиц свободных профессий. Иногда сам закон указывает точно, что имеется в виду. Так, например, в законе 1971 г. проф­союзные объединения работников лесного хозяйства прямо названы публич­ными учреждениями. Когда такого точного указания нет, приходится тщательно анализировать закон.

Руководящие органы публичных учреждений также разнообразны. Одни учреждения возглавляются назначаемыми сверху директорами, другие имеют административные советы и председателей, назначаемых центром или избирае­мых самими советами. При председателе совета иногда существует еще долж­ность генерального директора. Составы самих советов также бывают различ­ными. В некоторых случаях большинство в нем составляют представители госу­дарства, в других случаях, например в университетских советах, представители государства совсем отсутствуют.

Публичные учреждения в той или иной мере контролируются государством. Иногда этот контроль очень жесткий, как это было, например, предусмотрено в 1971 г. в циркуляре министра национального образования, адресованном дирек­торам лицеев. Контроль бывает и менее жестким, и учреждение пользуется тогда значительной автономией, как, например, агентство Франс-пресс, но в целом ав­тономия учреждений во Франции обычно очень относительна в силу традиции централизации, присущей французской системе управления.

§ 3. Государственная служба

Во Франции государственными служащими являются все служащие госу­дарства как публичного юридического лица - его законодательных, исполни­тельных и судебных органов как в столице, так и за ее пределами. Помимо госу­дарственной службы Законом 1984 г. учреждена также публичная служба мест­ных сообществ, регулируемая особо. Поскольку каждое публичное юридиче­ское лицо - самостоятельный работодатель, в правовом положении его служа­щих имеются свои особенности. Примерно половина служащих государства и местных сообществ работает в системе публичного образования и здравоохране­ния. За ними по численности следуют почтальоны и дорожные смотрители, по­лиция и армия. Из чисто управленческих служб крупный штат имеют только фи­нансовые службы, главным образом налоговые и бухгалтерские.

Штатные служащие государства имеют постоянные должности. Их поло­жение стабильно. Они гарантированы от произвола администрации и находятся под особой защитой закона. В отличие от частного сектора на государственной службе не действует система коллективных и индивидуальных договоров о найме и условиях работы. Большинство вопросов статуса государственных служащих решается уставами (статутами), утверждаемыми законами.

Все государственные служащие подразделяются на две большие категории. Первую из них составляют гражданские служащие государственной админист­рации, а также местных сообществ и публичных учреждений (в том числе препо­даватели и врачи); вторую - военнослужащие, работники судов и парламента.

Правовой статус служащих первой категории регулируется Общим уставом служащих государства и местных сообществ, содержащимся в четырех законах 1983-1986 гг. Действие этого устава не распространяется на военнослужащих, служащих парламента и судов, работников публичных торгово-промышленных предприятий которые имеют специальные уставы.

Специальные уставы имеют также работники служб, обеспечивающих безопасность: полиции, исправительных учреждений, авиадиспетчеров, некото­рых служб 1ражданской авиации, связистов министерства внутренних дел. Чи­новники этих служб выведены частично из-под действия Общего устава. Они не имеют, например, права на забастовку, но зато пользуются радом материальных преимуществ.

У работников местных сообществ, публичных служб, распределяющих не­дорогую жилплощадь, и публичных больниц также есть свои уставы, во многом сходные с Общим уставом, но имеющие особенности,

В отношении каждой из более мелких категорий (корпусов)⁵⁷ служащих (их около 1 тыс.) помимо Общего устава действует свой особый устав. В некоторых из них предусмотрены изъятия из-под действия Общего устава.

Гражданские служащие в зависимости от важности и сложности работы разбиты также на четыре класса (иерархические категории): А, В, С и Д. На класс А возложена функция выработай управленческих установок. Должностные лица этого высшего класса обязаны обеспечить приведение административной деятельности в соответствие с общей политикой правительства, готовить прави­тельственные законопроекты и решения, разрабатывать инструкции, необходи­мые для их осуществления. На служащих класса В возложена задача реализации вышеуказанных управленческих установок. Они ведут текущую работу, а также исполняют некоторые специальные обязанности, требующие административных знаний и опыта. Класс С включает специалистов, а класс Д - это вспомогатель­ный персонал.

Помимо классов существуют также разряды (ступени, ранги). Гражданину, поступившему на государственную службу, присваивается определенный разряд в зависимости от результатов конкурсных экзаменов или других форм проверки его способностей.

Как организовано управление аппаратом служащих государства? Главным руководящим органом в системе государственной службы является бюджетное управление министерства финансов, которое занимается двумя важнейшими во­просами: штатным расписанием и оплатой труда. Фактически второе место в ру­ководстве государственной службой принадлежит главному управлению госу­дарственной администрации и государственной службы, занимающемуся иссле­дованиями и координацией. Нехватка средств и штатов не позволяет ему оказать существенное влияние на организацию и функционирование государственной службы. И наконец, в каждом министерстве имеется управление кадров, которое прямо и непосредственно управляет подведомственным ему персоналом в центре и на местах.

Поступление на службу. Во Франции существует сложная система отбора государственных служащих. В Декларации прав человека и гражданина, ставшей частью Конституции, говорится: «Всем гражданам ввиду их равенства перед за­коном открыт в равной мере доступ ко всем общественным должностям, постам и службам сообразно их способностям и без каких-либо иных различий, кроме обусловливаемых их добродетелями и талантами».

Под равенством при поступлении на службу имеется в виду прежде всего равенство вне зависимости от расы, национальности, убеждений и пола. Запре­щается, например, дискриминация по политическим взглядам. Этот принцип сформулирован Государственным .советом в 1954 г. в решении по делу Бареля. По этому делу госсекретарь по вопросам государственной службы отрицал за коммунистами право на поступление в Национальную административную школу. Госсовет, не согласившись с ним, разрешил коммунистам принять уча­стие в конкурсе,

В отношении религиозных взглядов практика Госсовета представляется ме­нее убедительной. Еще в 1912 г. в решении по делу аббата Бутеира он согласился с министром, который запретил аббату участвовать в конкурсе на получение ученой степени по философии с целью занятия должности профессора. Министр счел неприемлемым совмещение сана священника и преподавателя философии в государственном лицее. По-видимому, в данном случае Госсовет поступил фор­мально, опираясь на конституционную норму о светском характере государства.

Начало процесса уравнения полов в отношении доступа на государствен­ную службу было положено Госсоветом в 1936 г. в решении по делу Бобар. Затем права женщин были специально оговорены в Конституции 1946 г. и ряде других законов. Одним из последних среди них стал Закон 1982 г., согласно которому «не делается никакого различия между мужчинами и женщинами». Вместе с тем в нем делается оговорка, в силу которой «как для мужчин, так и для женщин мо­жет быть организован отдельный прием на работу в тех случаях, когда решаю­щим условием для исполнения обязанностей является принадлежность к опреде­ленному полу».

При поступлении на службу действуют и некоторые ограничения по воз­расту, гражданству и способностям. Уставы предусматривают минимальный и максимальный возраст для поступления на службу. Максимальный возраст для многих должностей составляет от 40 до 45 лет. Обладание французским граж­данством обязательно только для занятия штатных должностей. На внештатные можно принимать иностранцев. Для занятия некоторых должностей требуется наличие диплома, удостоверяющего необходимый уровень квалификации. От этого уровня зависит и размер оплаты труда служащего.

На практике при поступлении существует значительное фактическое нера­венство. Высший эшелон служащих набирается в основном из буржуазной среды. Образовались целые династии высокопоставленной чиновничьей знати. По-прежнему мало на руководящих должностях женщин. В целях уменьшения фак­тического неравенства законы 198-3-1984 гг. учредили для поступления в Нацио­нальную административную школу места, зарезервированные для выборных должностных лиц местных сообществ, руководителей ассоциаций и профсоюзов.

Общий устав предусматривает проведение конкурса перед назначением на должность по большинству категорий служащих. Конкурс считается наилучшим способом отбора кандидатов. На нем проверяется их общая культура и профес­сиональный уровень. В значительной мере конкурс позволяет обеспечить равен­ство шансов кандидатов, не допустить фаворитизма.

Самые верхние и самые нижние эшелоны служащих не подпадают под кон­курсную систему. Наверху префекты, послы и директора министерств назнача­ются распоряжением правительства. Внизу работники исполнительно-техниче­ского персонала на уровне классов С и Д набираются с помощью тестов и экза­менов по специальности, но не по конкурсу.

Конкурс проводится либо в виде экзаменов, либо по степеням и званиям, когда сравниваются послужные списки кандидатов. Параллельно проводятся обычно три конкурса: первый - для выпускников вузов; второй - для кадровых служащих, которые могут даже не иметь диплома (кроме врачей, для которых диплом обязателен); третий - для поступающих в Национальную администра­тивную школу выборных должностных лиц местных сообществ, руководителей ассоциаций и профсоюзов.

Организация конкурса регламентируется законом или подзаконным актом, которым определяются характер и программа экзаменов, порядок назначения жюри и определения его состава, уточняется, как будут проводиться три парал­лельных конкурса. Особым актом устанавливаются порядок и условия проведе­ния конкретного конкурса на текущий год. В решении об открытии конкурса оп­ределяются его дата, состав жюри и перечень замещаемых должностей. Количе­ство должностей объявляется заранее, и изменять их перечень до следующего года могут только суды. Заранее устанавливается также число экзаменов. Спи­сок кандидатов, допущенных к участию в конкурсе, утверждает министр или ру­ководитель набора соответствующего корпуса служащих.

Конкурсные экзамены для зачисления на должность в класс А направлены на выявление обширных общих и специальных знаний и на достижение уверен­ности в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Они должны свидетельствовать об общем и профессиональ­ном образовании высокого уровня. Кандидаты в класс В обязаны уметь регла­ментировать и оценивать, руководствуясь законами и подзаконными актами, деятельность лиц, находящихся под их управлением. Для этого от них требуется большая гибкость, обширные общие и профессиональные знания. Экзамены и тесты для кандидатов в класс С должны выявить у них прежде всего специаль­ные знания, технико-исполнительские навыки, а не способность быть инициа­тивными.

Жюри должно быть беспристрастным в своих оценках, иначе результаты конкурса могут быть аннулированы судом. За этим исключением решение жюри окончательно, и администрация не вправе оспаривать его и требовать проведе­ния нового конкурса.

Прохождение конкурса не обязательно ведет к немедленному назначению победителя на должность. Оно имеет своим следствием зачисление его в список на занятие вакантных должностей. Лицам, прошедшим конкурс, обычно предос­тавляется возможность поступления в соответствующее специализированное учебное заведение для учебы в нем в течение 2-3 лет.

Назначение на должность осуществляется актом уполномоченного должно­стного лица. Согласно ст. 13 Конституции «Президент Республики производит назначение на гражданские и военные государственные должности». Поскольку практически такое невозможно, то в соответствии с ордонансом 1958 г. президент назначает лишь высших должностных лиц. В остальных случаях чиновники назначаются премьер-министром, но чаще - министрами, а иногда префектами или руководителями местных служб министерства. Служащие регионов и депар­таментов назначаются председателями соответственно региональных и гене­ральных советов, служащие общин - мэрами. Служащие публичных учреждений назначаются их руководителями, т. е. директорами или председателями их адми­нистративных советов.

Перед назначением на должность претендент обычно работает в учрежде­нии в течение года стажером.

Штатный служащий может быть уволен со службы только в случаях, пре­дусмотренных законом.

Оплата труда. Жалование служащих состоит из трех частей: основного жа­лования, дополнительного вознаграждения и социальных льгот. Существует же­сткая система выплаты служащим основного жалования. Оплачивается только уже выполненная работа (ст. 20 Общего устава). Причем оплачивается работа, входящая в круг должностных обязанностей. Сделанное сверх обязанностей ад­министрация формально не обязана оплачивать. Уволенный или отстраненный от работы служащий не вправе претендовать на выплату ему жалования за время вынужденного прогула. Он имеет право на получение возмещения лишь при на­личии вины администрации. Если после отстранения потерпевший где-то рабо­тал, то суммы жалования по новому месту работы будут учтены при определе­нии размера возмещения нанесенного ему ущерба. Наконец, в случае забастовки служащие не получают жалование за каждый день забастовки, даже неполный. Закон требует также, чтобы служащий выполнял свои обязанности хорошо, иначе он может потерять право на вознаграждение. Вместе с тем служащий не может уклоняться от получения жалования. Он обязан его получить, ибо этого требует престиж государственной службы.

Размер жалования для различных разрядов служащих определяется тариф­ной сеткой, введенной в 1946-1947 гг. как для гражданских служащих, так и для военных. Эта тарифная сетка представляет собой систему должностных эквива­лентов. Увеличение жалования части служащих сказывается на бюджете всей службы и даже на национальном бюджете, поскольку это ведет, например, к уве­личению размера пенсий. За последние десятилетия произошло существенное со­кращение разрыва между самыми высокими и самыми низкими размерами окла­дов. Если в начале века соотношение между ними было 20:1, то в начале 80-х го­дов оно сократилось до 5:1. Разрыв уменьшился настолько, что часто админист­рация ищет обходные пути для увеличения жалования высокопоставленным чи­новникам. Работники технических и финансовых специальностей» в частности инженеры и сотрудники финансовых служб, получают больше, чем чисто адми­нистративные чиновники. Служащие местных сообществ обычно получают меньше, чем служащие государства.

В начале карьеры служащие получают, как правило, меньше, чем работ­ники государственных хозяйственных предприятий и тем более частных фирм. Но с годами жалование государственного служащего непрерывно растет и в конце службы он получает обычно больше. Это обеспечивает стабильность по­ложения чиновников государства, их уверенность в завтрашнем дне.

Постоянное жалование является по существу своеобразной формой гаран­тированной оплаты труда. Но часто его бывает недостаточно. Поэтому Общий устав предусматривает следующие виды дополнительных выплат: надбавку на проживание, надбавку на членов семьи, а также другие выплаты, установленные законами и подзаконными актами.

Что касается государственных социальных льгот, то в этом отношении служащие находятся в относительно привилегированном положении по сравне­нию с работниками частного сектора. Государственным служащим предостав­ляются ежегодные отпуска, отпуска по болезни, родам и уходу за ребенком, но на более благоприятных условиях. Они также охвачены системой социального обеспечения. Для них существует особый пенсионный режим.

Перемещения и продвижения по службе. Возможно перемещение внутри од­ного и того же корпуса служащих с одной работы на другую в том же разряде, иногда с переменой места жительства. Такое перемещение характерно для корпу­сов с большим штатом, например, для работников просвещения, армии, поли­ции. Оно имеет место как с согласия переводимого, так и без его согласия. В ар­мии и полиции такие перемещения возможны в массовом порядке.

Возможно продвижение вверх по иерархической лестнице в одном и том же корпусе служащих, в той же должности и в том же учреждении. Служащие про­двигаются как по разрядам, так и по классам. По разрядам служащий продвига­ется в основном в зависимости от выслуги лет. Каждые 1,5-2 года чиновнику, ус­пешно прошедшему аттестацию, присваивается следующий разряд с более высо­ким жалованием. С плохими аттестационными оценками продвижение задержи­вается. Быстро или медленно, но все служащие продвигаются по службе. По классам продвигаются не все, а по выбору руководства или по конкурсу. Неко­торые чиновники за все время службы ни разу не повышаются в классе. Продви­жение по службе осуществляется на основе аттестации. Каждому служащему, включая военных, начальник по службе дает ежегодно оценку в баллах и в виде развернутой характеристики.

Перемещение между различными корпусами осуществляется путем отбора или откомандирования. Отбор служащих производится обычно на основе кон­курса. Чиновник, например, может поступить по конкурсу в Национальную ад­министративную школу и по окончании ее быть зачисленным в другой корпус.

Откомандировать служащего в другой корпус бывает нелегко, необходимо согласие соответствующих служб обоих корпусов. Перевод в другой корпус часто применяется перед назначением на высокую должность, с тем чтобы пре­тендент поработал года два низовым руководителем в другом корпусе. Чинов­ник может быть откомандирован и за пределы государственной администрации: в парламент, если он избран депутатом (на срок мандата); в ООН, ЮНЕСКО или другую международную организацию; на публичное или даже частное предпри­ятие. Если служащий направляется на частное предприятие, то он зачисляется в резерв. Следовательно, откомандирование организовано таким образом, что га­рантирует служащим сохранение рабочих мест.

Ответственность. Государственные служащие несут ответственность за свои неправомерные действия. Они могут быть привлечены к уголовной ответствен­ности: за подкуп, взяточничество, извлечение личных выгод из должностного положения - за все то, что охватывается общим понятием «злоупотребление служебным положением в корыстных интересах».

Большое практическое значение имеет финансовая ответственность служа­щих, которая наступает в случаях причинения ими материального ущерба. Этот ущерб может быть нанесен третьему лицу и возмещен администрацией. Он мо­жет быть причинен непосредственно самому учреждению. В обоих случаях от­ветственность для служащего наступает в форме денежных начетов. Однако на­четы применяются редко, обычно лишь при наличии серьезной вины служащего.

Штрафы на руководителей служб, материально ответственных лиц и дру­гих служащих, допустивших неоправданный расход, накладывает Бюджетно-фи­нансовый дисциплинарный суд. Но, как правило, сумма штрафа не покрывает растраты. Счетно-бухгалтерские работники контролируются более строго. Ма­териально ответственные лица и распорядители кредитов часто привлекаются к ответственности Счетной палатой и ее местными отделениями. Затем министр финансов или руководство самого учреждения принимает меры. Они могут, в ча­стности, потребовать от виновника полного возмещения недостачи из его лич­ных сбережений. Обязаны отчитываться и так называемые фактические распоря­дители, т. е. такие руководители учреждений (например, директор больницы), которые сами ведут денежные дела, минуя финансовые службы. Такие распоря­дители обязаны отчитываться о всех денежных поступлениях, в том числе и от частных лиц, и о всех расходах.

Еще чаще служащие привлекаются к дисциплинарной ответственности, но при этом закон защищает служащих от произвола администрации. Так, перед наложением дисциплинарного взыскания виновнику обязательно сообщаются суть дела и претензии к нему, дается время для ознакомления с материалами дела и для подготовки к защите, его приглашают на заседание дисциплинарного со­вета, где он может оправдаться и защитить себя лично либо с помощью проф­союза или адвоката. В качестве дисциплинарных советов выступают обычно двусторонние (паритетные) административные комиссии, решения которых но­сят рекомендательный характер. Окончательное решение по дисциплинарному делу выносит вышестоящий орган, и оно может быть обжаловано в суде только по мотивам превышения власти. Решение о наложении дисциплинарного взы­скания должно быть обязательно обосновано. В нем указываются претензии к виновному и причины, по которым оно было принято. Особый порядок сущест­вует по делам преподавателей: они подсудны дисциплинарным судам, состоя­щим из преподавателей; решение судов можно обжаловать в Высший совет на­ционального образования, а затем - в Госсовет.

Законом предусмотрены дисциплинарные взыскания различных видов. Са­мые легкие - моральные: предупреждение и выговор. Следующие виды связаны с продвижением по службе: приостановка повышения в разряде; временное уволь­нение сроком до 15 дней; перевод на другое место работы; понижение в разряде; временное увольнение на срок от 6 месяцев до 2 лет.

Недостаток закона - отсутствие формулировок составов дисциплинарных проступков, которые поэтому устанавливаются судами. Другой недостаток - от­сутствие связи между проступком и дисциплинарной мерой. За один и тот же проступок можно получить выговор или отстранение от должности. Суды по-этому контролируют также суровость наказания. Госсовет в 1978 г. в решении по делу Лебона обязал суды следить за тем» чтобы администрация при выборе меры наказания не допускала явной ошибки при оценке проступка.

Иногда рассматриваются одновременно два дела - уголовное и дисципли­нарное: одно общим судом, другое администрацией. Их подход к судьбе чинов­ника бывает различным. Суд, толкуя всякое сомнение в пользу подсудимого» может счесть вину недоказанной и оправдать его. Администраций же рассматри­вает дело с позицией морали и толкует все сомнительное не в пользу провинив­шегося. Чиновник поэтому может быть уволен всего лишь по подозрению. Так поступили» например, с полицейским инспектором» в портфеле которого был найден краденый предмет. Суду такого факта было бы недостаточно для вынесе­ния обвинительного приговора, поскольку вещь могли подложить. Но этого было достаточно для администрации. Госсовет решение администрации оставил в силе.

После каждых президентских выборов принимается закон об амнистии, ко­торой подлежат не только лица» совершившие уголовные преступления» но и служащие» совершившие дисциплинарные проступки. При этом не подлежат об­щей амнистии лица» совершившие проступки, в которых проявилась нечестность, недобросовестность. Каждое такое дело на предает помилования рассматрива­ется президентом индивидуально.

Обязанности служащих, Обязанности прежде всего предполагают» что слу­жащие все свое рабочее время должны посвящать служебной деятельности. Они не имеют права совмещать свою работу с работой в другом государственном уч­реждении» а тем бола в частном секторе. Совместительство запрещено законом за единственным исключением: преподаватели вузов могут совмещать свою ра­боту с обязанностями депутатов Национального собрания.

Служащие обязаны повиноваться своему начальству» особенно это касается военнослужащих» В Законе 1983 г. говорится: «Каждый служащий обязан следо­вать указаниям своего начальника, кроме случаев, когда отданное распоряжение является явно незаконным и может причинить серьезный ущерб общественным интересам». Если с законностью указания для служащего не все ясно и возмож­ный ущерб от его исполнения не является достаточно серьезным, чиновник обя­зан подчиниться приказу начальника» и вся вина перекладывается на начальство.

По закону служащие обязаны хранить как профессиональную тайну (врачебную, налоговую, военную, секреты национальной безопасности) под страхом уголовного наказания, так и служебную тайну (например, сведения об исследовательских проектах), за нарушение которой они могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности. Чтобы не прикрывалось служебной тайной плохое управление» общественность, выступившая за создание гласной админи­страции, добилась возложения Законом 1978 г. на органы управления обязанно­сти предоставления заинтересованным лицам доступа к управленческой доку­ментации и информирования общественности о существе и порядке работы ад­министрации. В законе» однако» имеются многочисленные исключения - такие» как военная и дипломатическая тайна» медицинские документы и т. д.

Служащие обязаны быть независимыми от посторонних влияний» в частно­сти от влияния частного сектора. Поэтому, например налоговые инспектора и финансовые контролеры не должны иметь личных имущественных интересов в контролируемых ими банках и частных фирмах. Для государственных служащих установлен пятилетний срок, в течение которого они не вправе после ухода их со службы устраиваться в подконтрольных им ранее частных организациях.

Поведение служащего вне службы также может привлечь внимание адми­нистрации. Аморальное поведение в быту, вызывающе дерзкие поступки могут стать основанием для увольнения служащего с работы. Так поступили, напри­мер, с 45-летним школьным учителем - хорошим преподавателем. Вне школы он выпивал и ученики часто видели его спотыкающимся. Учителя от работы от­странили. Госсовет счел отстранение законным.

Политические права. Лицо, состоящее на государственной службе, обладает политическими и социальными правами. Законы запрещают какое-либо упоми­нание в личном деле служащего о его политических и философских взглядах, ре­лигиозных убеждениях. За нарушение данного требования потерпевший может потребовать выплаты возмещения. Административные суды неоднократно вста­вали на защиту служащих, подвергшихся дискриминации по политическим взглядам. Уже говорилось о деле Бареля. В 1954 г. Госсовет рассмотрел также дело коммуниста Гия - инспектора академии, который одновременно был муни­ципальным советником в департаменте Верхняя Марна. Инспектора отстранили от работы за членство в оппозиционной партии. Госсовет решение администра­ции аннулировал.

И так, служащие свободны в своих взглядах и убеждениях. Эти свободы включают: свободу совести; свободу вступления в члены политической партии и занятия в ней руководящих постов; свободу выдвижения своей кандидатуры на выборах, причем за служащим сохраняется его должность на все время выборов и после выборов - как в случае поражения, так и в случае успеха.

Однако имеются некоторые ограничения этих свобод. Согласно действую­щему праву служащий обязан быть объективным, нейтральным. Его взгляды и убеждения не должны мешать ему относиться ко всем гражданам одинаково, без какой-либо дискриминации. Так, преподаватели вузов не имеют права препода­вать свой предмет однобоко, отдавая предпочтение одному течению религиоз­ной, философской или политической мысли. Служащие обязаны проявлять сдержанность в своих действиях и высказываниях, с тем чтобы не нанести ущерба учреждению и его руководству. Принцип сдержанности был сформули­рован Госсоветом и затем закреплен правовыми актами. У комментаторов он вызывает большие сомнения, поскольку может быть использован для подавления выступлений в пользу оппозиции. Помимо таких разрешенных правом ограни­чений свобод служащих они могут подвергаться тайному давлению в виде, на­пример, создания препятствий в продвижении по службе.

Социальные права. Служащие имеют право на создание профсоюзов, на за­бастовку, на участие в управлении учреждением. Право на создание профсоюзов было признано за работниками частного сектора еще в 1894 г. Вслед за этим и государственные служащие вопреки запрету стали создавать свои профсоюзы. Но они были легализованы лишь в 1946 г. Только военнослужащие по-прежнему не могут иметь свои профсоюзы.

Профсоюзы служащих могут обращаться с исками в суды:* обжаловать ус­тавы, подзаконные акты, индивидуальные акты (например, назначение на пре­стижную должность). Но они не могут обжаловать дисциплинарные взыскания, это вправе делать лишь сами провинившиеся. Профсоюзы имеют также право участвовать в составе двухсторонних органов в рассмотрении кадровых вопро­сов, в том числе и вопросов о продвижении по службе, вести переговоры с пра­вительством об оплате труда, обсуждать на разных уровнях вопросы об условиях и организации пруда. Служащие могут быть откомандированы для выполнения профсоюзных обязанностей с оплатой их труда из фонда профсоюза, иметь от­пуска на время профсоюзной учебы, участвовать в рабочее время в совещаниях. Профсоюзы вправе проводить ежемесячно информационные совещания продол­жительностью до одного часа, пользоваться служебными помещениями, выве­шивать и распространять свои материалы, собирать членские взносы в помеще­ниях учреждения.

До 1946 г. государственные служащие не. имели права на забастовку. Уча­стие в забастовке считалось тяжкой виной и вело к немедленному увольнению. Конституция 1946 г. разрешила такие забастовки, но служащие некоторых кате­горий не могут бастовать; полицейские, работники исправительных учреждений, диспетчера воздушных сообщений,

Существуют и другие ограничения. Как и в частном секторе, нельзя прово­дить политические забастовки. Запрещаются или ограничиваются забастовки в тех случаях, когда нужно обеспечить непрерывность публичной службы: неот­ложной медицинской помощи, информационных служб радио и телевидения, префектов, машинисток и телефонисток при них и т. д. Списки категорий слу­жащих, которым запрещено бастовать, составляются правительством или руко­водителями служб. Запрещаются также неожиданные забастовки (о них следует сообщать за 5 дней) и непрерывные забастовки, когда каждый день бастует часть работников и учреждение в результате парализовано на протяжении длитель­ного времени. В военное время правительство имеет право привлекать к обяза­тельному труду целые категории служащих, в том числе и бастующих. Наруши­тели закона могут быть привлечены к уголовной ответственности.

Участие служащих в управлении учреждениями осуществляется прежде всего посредством административных комиссий, технических комитетов и Выс­шего совета государственной службы. Все это совещательные двусторонние ор­ганы. Они состоят поровну из представителей персонала и администрации. Ко­миссии занимаются в основном мерами индивидуального характера (служебными переводами, повышениями в должности, дисциплиной); комитеты -общими мерами по организации служб, их деятельностью и уставами; Высший совет - общенациональными проблемами государственной службы. Участие служащих в управлении осуществляется также путем обжалования нецелесооб­разных или неправомерных действий руководства в административные либо су­дебные органы.

§ 4. Регулирование административной деятельности

Полномочия администрации. Администрация во Франции имеет полномо­чия на принятие и исполнение управленческих решений. Эти полномочия пре­доставлены ей Конституцией и другими законами. Административное решение является правовым актом, который вносит изменения в существующие правоот­ношения. Оно может предоставить лицу права или возложить на него обязанно­сти либо то и другое вместе. Администрация при этом должна принять меры к исполнению своих решений, прибегнув в крайнем случае к принуждению.

Принимая решение, администрация пользуется преимуществом обойтись без согласия на это решение со стороны другого лица, прежде «всего частного. Она действует самостоятельно в силу предоставленных ей полномочий, обраща­ясь в суд только в тех случаях, когда необходимо принуждение, как при выселе­нии квартиросъемщика домовладельцем или при высылке из страны иностранца.

Администрация, как правило, не имеет права отказаться от совершения управленческого действия. Она не вправе бездействовать, когда закон требует, чтобы учреждение осуществило свои полномочия. Такие полномочия даны ему не в его собственных, а в общественных интересах.

Администрация может принимать только решения, разрешенные законом. Законы же предоставляют ей право выносить решения двоякого рода: 1) в виде нормативных (регламентарных) актов⁵⁸, например в форме правил дорожного движения или цен на продукцию; 2) в виде индивидуальных актов администра­тивного или финансового характера, как, например, при изъятии некачествен­ного продовольствия или установлении ставок налога для отдельных лиц.

Если решение администрации не исполняется, то она вправе действовать двояко: добиваться его исполнения через суд или самостоятельно. Так, лицо мо­жет быть привлечено в суде к уголовной ответственности за неисполнение поли­цейских регламентов. В случаях срочной необходимости администрация дейст­вует самостоятельно. При тушении .пожаров, например, пожарники могут без разрешения домовладельцев и соблюдения обычных формальностей проникать в помещения, повреждать имущество и т. д. То же самое происходит при военных реквизициях имущества, при сносе ветхих строений, при отгоне неправильно припаркованных автомобилей. При этом действие администрации должно быть законным, и она не вправе выходить за пределы дозволенного, т. е. должно быть сделано только то, что необходимо для выполнения операции.

Незаконное решение о применении мер принуждения подлежит отмене, и администрация обязана возместить причиненный ее действиями ущерб. Равным образом она должна возместить ущерб, причиненный законным, но неправильно исполненным решением.

Законы предусматривают также определенные формы защиты государст­вом служащих и государственного имущества в целях беспрепятственного функ­ционирования администрации.

Если служащий при исполнении им служебных обязанностей своими дейст­виями и по своей вине причинил ущерб, то возмещает ущерб не он, а админист­рация. Но иммунитет служащего не является полным. Администрация может взыскать с него сумму возмещения. На практике такое случается редко. Кроме того служащие администрации пользуются также особой защитой от угроз, тяжких оскорблений» обидных высказываний или клеветы и от посягательств на них лично и на их имущество.

Государственное имущество включает в себя государственные сооружения, государственную собственность и имущество органов управления. Государст­венные сооружения (дороги, плотины, мосты - результат общественных работ), даже построенные не по правилам, в частности без разрешения владельцев зе­мельных участков, не подлежат сносу. Они сохраняются ввиду их общественной полезности. При этом государством должны быть возмещены убытки потерпев­шим, Государственная собственность (земли, воды, имущество государственных хозяйственных предприятий и т. д.) считается незыблемой и неотчуждаемой. У частных лиц не возникает на нее право в силу истечения сроков давности приоб­ретения. Сама администрация не вправе продать или уступить государственную собственность. Она может распорядиться ею по своему усмотрению только в ис­ключительных случаях с соблюдением установленных законом процедур. На имущество административных органов и учреждений (здания, сооружения и т. п.) в отличие от частного не может быть обращено взыскание, поскольку к ад­министрации не могут предъявляться имущественные иски⁵⁹. Особый статус го­сударственного имущества ставит в значительной степени в привилегированное положение государственные хозяйственные предприятия по сравнению с част­ными.

Обязанности администрации. Привилегии, которыми пользуются админи­страция и ее должностные лица» имеют своей оборотной стороной соответст­вующие им обязанности. Обязанности в понимании французских юристов это требования, которым должна удовлетворять администрации в ее деятельности. Такими главными требованиями являются: 1) связанность администрации зако­ном, 2) ответственность администрации.

Законность в деятельности администрации представляет собой совокуп­ность обязанностей, разрешений и запретов, установленных законом. Прежде всего администрация должна проявлять инициативу в проведении в жизнь при­нятых законов. В частности, она обязана быстро разрабатывать подзаконные акты в целях детализации положений закона. Иногда сам законодатель указы­вает в законе такой срок. На практике, однако, административные акты порой долго не принимаются и законы бездействуют. Так, по делу вдовы Ренар, по ко­торому Государственный совет вынес решение в 1964 г., имела место «отсылочная чехарда». Одним из административных актов предусматривалось назначение пенсий. Но сам этот акт отсылал к другому административному акту по вопросу условий назначения пенсий. А этот последний акт не действовал. В результате люди не получали пенсий. Госсовет признал виновной администра­цию и обязал ее выплатить пенсии.

Администрация обязана применить принуждение, если это необходимо. В таких случаях она должна, например, возбуждать уголовные дела, предъявлять в суде иски, привлекать к дисциплинарной ответственности. При бездействии уч­реждения административный суд вправе обязать его выплатить потерпевшему возмещение.

Под связанностью администрации законами понимается прежде всего без­условное ее подчинение не только Конституции Франции и ратифицированным ею международным договорам, но подчинение также и всем другим французским законам. В отличие от США ни обычные, ни административные суды Франции не признают за собой права контроля за конституционностью законов. Только Конституционный совет, учрежденный Конституцией 1958 г., занимается вопро­сами конституционности.

В своей организации и деятельности администрации обязана придержи­ваться трех основных правил: непрерывности, иерархичности и самостоятельно­сти. Административные органы и учреждения должны функционировать всегда, и только в 1950 г. Госсовет в решении по делу Деаэна признал право государст­венных служащих на забастовку. Вместе с тем непрерывность должна по-преж­нему непоколебимо соблюдаться в работе предприятий и служб общего пользо­вания, таких, например, как службы газоснабжения. Согласно правилу о иерар­хичности министр или другое вышестоящее по отношению к учреждению долж­ностное лицо вправе в рамках своих полномочий отменить или изменить в уста­новленных пределах акт подведомственного ему учреждения. Самостоятельность учреждения заключается в том, что в качестве публичного юридического лица оно самостоятельно в отношениях с другими такими же лицами и надзор за ним может осуществляться только на основании особого акта.

Администрация обязана соблюдать права граждан в тех случаях, когда они вступают с ней в контакт. К числу таких основных прав относятся прежде всего свобода и равенство. Свобода передвижения, совести, торговли и промышленно­сти, свобода мнений и слова и многие другие свободы, предусмотренные зако­нами, должны соблюдаться администрацией, и за этим строго следят суды. Все граждане равны перед лицом администрации. Государственным предприятием не могут, например, применяться различные тарифы на электроэнергию к граж­данам, находящимся в одинаковом положении. Все граждане имеют равный дос­туп на государственную службу вне зависимости, в частности, от их политиче­ских взглядов.

Администрация и суды выработали также систему процессуальных гаран­тий прав граждан и среди них прежде всего право на защиту. Первоначально право на защиту было предоставлено в 1905 г. государственным служащим За­коном о праве на доведение материалов личного дела до сведения чиновников. Госсовет расширил сферу применения этой нормы. В настоящее время любой мере, принимаемой в отношении чиновника, должен предшествовать состяза­тельный процесс, который включает в себя оповещение заинтересованных лиц, ознакомление их с материалами дела и проведение слушания дела по правилам, близким к судебным. Такой порядок, в частности, применяется при наложении дисциплинарных взысканий, при выяснении вопроса о соответствии лица зани­маемой должности, а также при принятии мер в отношении должностных лиц, назначаемых правительством. В 1944 г. Госсовет распространил судебную прак­тику по вопросам защиты на всех остальных граждан, вступающих в отношения с администрацией» Помимо права на защиту гражданам предоставлено также право на обжалование любого решения администрации или суда. Согласно ре­шению Госсовета такое обжалование возможно даже тогда, когда в законе спе­циально оговорено, что решение не подлежит обжалованию. В этих случаях мо­жет быть обжаловано превышение власти администрацией либо постановление административного суда.

Иногда администрации предоставляется свобода усмотрения (дискрецион­ная власть), т. с, право на выбор вариантов действия по ее усмотрению. Учреж­дение, используя дискреционные полномочия, обязано прежде всего верно оце­нить факты по делу, правильно применить к установленным фактам действую­щие правовые нормы, не допустить при этом злоупотребления властью, т. е. ис­пользовать ее в общих, а не в личных корыстных интересах. В таких случаях ад­министрация не должна допустить явного просчета в оценках. Наконец, для дос­тижения поставленной цели она обязана употребить соответствующие средства. Затраты должны соответствовать результату или быть меньшими. Например, нельзя разрушить что-то значительное и на этом месте построить малоценное сооружение.

Административный орган может делегировать свои полномочия или право подписи другому органу, связанному с ним по роду деятельности или подчинен­ному ему. Такая передача властных полномочий возможна только на основе за­кона или декрета правительства. Передаваемые полномочия должны быть под­робно описаны. Допускается делегирование только части компетенции, но не всей, Переделегирование полномочий недопустимо.

Перед принятием решения администрации обычно обязана провести кон­сультации с заинтересованными лицами и организациями. Часто для этого соз­даются специальные совещательные органы: комиссии, советы, комитеты. Эти совещательные органы, как правило, комплектуются из посторонних для учреж­дения граждан.

Вплоть до недавнего времени администрация не была обязана мотивиро­вать свои решения, делались лишь отдельные исключения. Так, обосновывались решения о наложении дисциплинарных взысканий. В вопросе мотивации адми­нистративных решений Франция явно отставала от многих других развитых оран. Поэтому Законом 1979 г. число случаев обязательного обоснования адми­нистративных решений было значительно увеличено. Закон среди прочего пре­дусмотрел обязательное мотивирование ряда негативных или неблагоприятных решений. В отличие от администрации суды, в том числе и административные, обязаны всегда обосновывать свои решения. Мотивированное постановление суда более понятно, а заинтересованным лицам облегчается его обжалование. Административное право предусматривает особые средства защиты от незакон­ных действий и незаконных актов администрации. Незаконными являются акты, принятые неполномочным органом или в незаконном порядке, либо акты, со­держащие ошибочные мотивировки.

Простой незаконный акт признается недействительным. Он или не приме­няется, или специально отменяется. Акт не применяется, если суд, общий или ад­министративный, ограничивается только констатацией его незаконности, но не отменяет его. Акт продолжает существовать, но не применяется. Ни уголовная, ни гражданская ответственность за нарушения его не наступает. Но наиболее распространена отмена незаконного акта самой администрацией или аннулиро­вание его судом. Отмена акта самой администрацией - это фактически его отзыв. Отзыв администрацией ее акта означает обычно неприменение его в будущем. То, что ею уже сделано, она, как правило, отменять несклонна. Чаще случается аннулирование акта судом. При этом суд действует не по собственной инициа­тиве, а по жалобе, которая должна быть подана в двухмесячный срок. Подача жалобы не приостанавливает действие акта.

Каковы последствия аннулирования акта? Они исключительно серьезны. Акт считается недействительным. Отмена акта судом имеет обратную силу, т. е. отменяется все, что уже было сделано в его исполнение. Однако не всегда такое возможно. Например, построенное здание, как правило, не сносится. В случае неисполнения решения суда об аннулировании незаконного акта на администра­цию может быть возложена обязанность выплаты потерпевшим возмещения. Госсовет может также потребовать выплаты пени за каждый день неисполнения постановления суда.

При наиболее тяжких, вопиющих посягательствах на законность админист­ративный акт может быть признан несуществующим. Признание администра­тивного акта недействительным в таких случаях считается недостаточным. Не­обходимо признание того, что он вообще не существовал. Госсовет Франции по таким делам не отменяет акт, а констатирует, что акт не существует, употребляя, например, формулировку: акт является «недействительным и никогда не имел места». Признание акта' несуществующим означает, что он не имеет никаких правовых последствий, т. е. как будто акта не было вообще. К тяжким посяга­тельствам на законность относятся случаи формального назначения на долж­ность - синекуру; случаи самоуправства (действие учреждения нарушает права и свободы и при этом не находится ни в какой взаимосвязи с административной властью); случаи серьезного нарушения прав суда (например, администрация вместо суда аннулирует результаты выборов).

Как правило, административные акты могут быть обжалованы. Исключе­ние составляют внутриучрежденческие акты, малозначительные по своему ха­рактеру и не оказывающие поэтому существенного влияния на положение част­ных лиц перед лицом администрации. Эту малозначительность и несуществен­ность бывает трудно установить. Администрация склонна относить к числу не-обжалуемых, например, дисциплинарные акты, ссылаясь на необходимость ук­репления в учреждении дисциплины и порядка. Судебная практика по таким де­лам неединообразна. Но в целом по вопросам дисциплины суды настроены в пользу предоставления студентам, военнослужащим и заключенным тюрем права на обращение в суд.

Признание административного акта незаконным является основанием для привлечения служащего учреждения к ответственности в той или иной форме: уголовной, материальной или дисциплинарной. При этом, как правило, админи­страция обязана возместить причиненный ущерб.

Первоначально государство не отвечало за свои действия. В дореволюци­онной Франции говорили; «Король не может злоумышлять». Король мог пожа­ловать возмещение, но это не было его обязанностью. После революции, в самом конце XVIII в. были принят закон, который ввел систему частичной и уменьшен­ной ответственности государства за ущерб, причиненный общественными рабо­тами и сооружениями. Он действовал около века, а затем в 1905 г. решением Гос­совета по делу Томасо Греко ответственность администрации была значительно расширена и распространена даже на действия полиции. Государство постепенно признало себя ответственным также и за судебные ошибки.

Администрация отвечает за упущения по службе, т. е. если она виновна. Но бывает ответственность и без вины. Если действиями администрации потерпев­шему причинен ущерб, кто должен отвечать за ущерб: конкретный служащий или учреждение? Иногда бывает трудно найти конкретного виновника, как в случае с принятием незаконного декрета, под которым стоят подписи премьер-министра и нескольких министров и участие в подготовке которого приняли участие многие чиновники администрации. В других случаях конкретных винов­ников можно найти. Например, им может быть врач государственной больницы, который допустил ошибку в постановке диагноза при исполнении им служебных обязанностей. В таких случаях французские юристы различают служебную и личную вину.

Служебная вина возлагается на администрацию, так как считается, что уч­реждение и его руководство виноваты в том» что не обеспечили должного управ­ления. Упущение по службе руководства учреждения привело к тому, что учреж­дение в целом или конкретный служащий при исполнении им служебных обязан­ностей причинили ущерб потерпевшему, поэтому администрация обязана этот ущерб возместить. Личная вина имеет место, если можно найти конкретного служащего администрации, виновного в причинении ущерба. В примере с вра­чом отвечает и администрация больницы за служебную вину, и сам врач за лич­ную вину.

Потерпевшие, как правило, обращаются за возмещением к администрации, поскольку конкретные виновники (в большинстве своем низовые служащие) очень часто не в состоянии возместить весь ущерб. Администрация вправе, но не обязана» потребовать от виновного служащего полного или частичного возме­щения уплаченных ею сумм.

Для возникновения ответственности администрации обычно достаточно легкой вины. Но в некоторых случаях административные суды считают, что только тяжкая вина может стать основанием для возмещения ущерба админист­рацией. Это обычно связано с тяжелыми затруднениями при исполнении служеб­ного долга. Такие трудности имеют место, в частности, в работе полиции, меди­цинской практике и контрольных делах.

Суды прощают полиции многие серьезные упущения, допущенные ею при поддержании ею порядка на улицах и в борьбе с пожарами. Считается, что в ус­ловиях уличных волнений и при тушении пожаров бывает трудно принять быст­рые и достаточно продуманные решения, поэтому только действительно серьезные упущения могут стать основанием для возникновения ответственности ад­министрации.

Поскольку признается, что медицина - дело трудное и даже самый искус­ный врач может сделать ошибку в диагнозе и лечении, то лишь грубая ошибка может породить ответственность для врача и администрации больницы.

Считается также, что контролировать труднее, чем просто работать, по­скольку контролеры нередко не располагают полной информацией о состоянии дел в подконтрольном учреждении. Поэтому контролирующий орган отвечает только за тяжкую вину в том случае, если поднадзорная организация причинила вред потерпевшему. Так, при банкротстве частного банка потерпевшие вклад­чики могут обратиться за возмещением к государству, поскольку банк-банкрот обычно не в состоянии возместить ущерб полностью. Но государство отвечает только за очень серьезные упущения его контролеров.

В отдельных случаях администрация отвечает без вины, в частности, при ответственности за риск. Сюда относятся 4 категории случаев: общественные ра­боты и сооружения; опасные для постороннего действия органов управления; опасная для служащих администрации работа; применение законов и реализация законных управленческих решений.

Ежегодно административные суды принимают сотни исков о возмещении ущерба от общественных работ и сооружений. Наиболее распространенная кате­гория потерпевших - это пользователи этих сооружений, в особенности дорог. В случае с дорогой администрация несет ответственность за правильное ее соору­жение и содержание. Госсовет имеет обширную судебную практику по вопросам строительства и использования сооружений. Что касается дорог, он предусмот­рел, например, такую деталь: недостатком содержания дороги является выбоина или выступ на ней, превышающие 5 см. Возмещение ущерба могут получить не только пользователи сооружений, но и не клиенты - третьи лица, если они испы­тывают помехи от соседства с такими объектами или даже прямо теряют от этого в имуществе. Так, по делу вдовы Шаляпина Госсовет обязал государствен­ную компанию «Электричество Франции» выплатить соседям ее электроподстанции компенсацию за беспокойство.

Опасными для посторонних действиями администрации могут быть, на­пример, содержание складов взрывчатки вблизи жилья, применение полицией оружия в людных местах, создание полусвободного или свободного режима со­держания заключенных или психических больных. Ущерб от таких действий ад­министрация должна возмещать безусловно.

Могут рассчитывать на возмещение администрацией ущерба и ее служа­щие, если они имеют дело с опасной работой: рабочие на опасных государствен­ных производствах, дипломаты и другие государственные служащие за границей и т. п. Причем компенсацию за ущерб получают не только постоянные сотруд­ники, но также временные и добровольные, как, например, прохожие, которые часто непроизвольно стремятся оказать полиции содействие при задержании преступника.

Законы и законные управленческие решения, согласно практике админист­ративных судов, также могут стать основаниями для заявления требований о возмещении вреда. Проведение в жизнь законов может иногда причинить кому-то чрезмерный и неоправданный ущерб, причем без непосредственной вины со стороны государства. То же самое может случиться с международными догово­рами и законными административными решениями. В частности, администрация в силу предоставленных ей полномочий может предпринять или не предпринять какое-то законное действие и при этом причинить ущерб. Так, мэр общины мо­жет распорядиться вселить принудительно в пустующие квартиры семьи из вет­хого здания. Владельцу квартир в этом случае полагается компенсация.

Подлежит возмещению не только прямой материальный ущерб, но также и моральный.!) связи с постоянно меняющейся стоимостью франка было неясно, какой датой оценивать величину ущерба. С 1947 г. в соответствии с решением Госсовета по делу вдовы Обри он оценивается на день вынесения судебного по­становления, а не на день причинения ущерба.

Для обращения к администрации с требованием о компенсации ущсрбя ус­тановлен четырехлетний срок давности. В случае отказа администрации потер­певший не всегда решается подать иск в административный суд, поскольку для этого почти в каждом случае нужно нанимать адвоката (при рассмотрении дела в Госсовете обязательно), а расходы на адвоката очень значительны.

§ 5. Административные суды

Во Франции административные суды (трибуналы) совершенно самостоя­тельны и не подчиняются никаким органам в системе общих судов. Они высту­пают также в роли советников администрации. В административные суды еже­годно поступают десятки тысяч жалоб. Эти суды рассматривают как малозначи­тельные (о пенсиях, возмещении ущерба и т. д.), так и крупные политические дела. Они проверяют законность административных актов - от рядовых муни­ципальных до ордонансов президента. Судебные акции касаются всех сфер жизни общества: политической - выборы; экономической - военная экономика, хозяйственное руководство и планирование, строительство; социальной - обще­ственная безопасность, профессиональные корпорации, благоустройство горо­дов, защита окружающей среды; культурной - реформа образования, государст­венное обучение; нравственной - цензура прессы и кино.

Начало административной юстиции было положено Наполеоном - учреж­дением в 1799 г. Государственного совета. В следующем году были созданы со­веты префектур. До 1872 г. решения советов были для администрации необяза­тельными, но за редким исключением ею исполнялись. Законом 1872 г. советам были переданы судебные полномочия - право выносить судебные постановле­ния. В своих решениях новые суды сформулировали множество норм админист­ративного права, которые впоследствии были закреплены в законах и других правовых актах,

Специализация судей в вопросах управления помогает им глубже прони­кать в суть рассматриваемых дел, принимать квалифицированные решения. По мнению некоторых специалистов, контроль административных судов более де­тален, оперативен и последователен, чем контроль над администрацией общих судов в других странах. Практикуемая в Франции ротация служащих админист­рации и судей содействует укреплению взаимопонимания и доверия между ними.

Администрация больше доверяет административному суду» чем общему, так как видит, что первый из них лучше разбирается в работе учреждения. С другой сто­роны, тесные связи между администрацией и судом могут неблагоприятно отра­зиться на объективности и беспристрастности суда.

Организация судебного контроля. Поскольку во Франции существуют суды двух видов (общие и административные) и в отдельных случаях общие суды кон­тролируют администрацию» нередко возникает непростой вопрос» куда обра­щаться с иском - в общий или административный суд.

Разграничение подсудности между общими и административными судами -одна из самых сложных проблем в административном нраве Франции. По этому вопросу было принято более сотни законов. Специально для решения вопросов подсудности в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности. Этот суд дву­сторонний. В его состав входят 4 члена Госсовета и 4 члена Кассационного суда (высшая инстанция в системе общих судов). В заседаниях суда участвуют также правительственные комиссары» которые поддерживают обвинение (2 - от Госсо­вета и 2 - от Кассационного суда). Председательствовать в Суде по спорам и подсудности должен министр юстиции, но его обычно заменяет вице-председа­тель суда, избираемый на 3 года поочередно из числа членов Госсовета и Касса­ционного суда. При разделении в суде голосов поровну, что бывает в среднем один раз в 10 лет, проводится новое заседание под председательством министра.  Процесс в суде начинается по заявлениям префекта, сторон по делу либо по инициативе общего или административного суда. Случаи и порядок такого об­ращения подробно регламентируются многочисленными законами, подзакон­ными актами и судебными постановлениями. Разобраться во всем этом огром­ном и сложном юридическом материале бывает непросто. Так, по делу, решен­ному Судом по спорам о подсудности в 1971 г., понадобилось 7 лет для того, чтобы установить, относится ли подъездная дорога к каналу к речной государст­венной собственности (юрисдикция административного суда) или к дорожной государственной собственности (юрисдикция общего суда). Подобных случаев немало. Как пишет Г. Брэбан, «участники судебных разбирательств зачастую со­вершенно теряются, не знают, к какому судье обратиться, и в конечном счете приходят в отчаяние. В результате они фактически получают меньшую за­щиту»⁶⁰.

К административным судам относятся низовые суды (региональные и спе­циализированные), апелляционные и Госсовет.

Предшественниками современных региональных административных судов были советы префектур. В 1926 г. эти советы были реорганизованы и преобразо­ваны в междепартаментские советы префектур. Затем в 1953 г. они были корен­ным образом реформированы - преобразованы в настоящие суды по образцу общегражданских судов и переименованы в региональные административные суды.

В отличие от специализированных судов региональные считаются общими административными. На низовом уровне они рассматривают все те споры, кото­рыми не занимаются специализированные суды. Всего имеется 31 региональный административный суд, в состав которых входит 320 судей - председателей и со­ветников. Крупнейший и важнейший из них расположен в Париже. Парижский суд состоит из 50 судей и разделен на несколько отделов. Суд имеется также в Версале. Власть версальского суда распространяется на значительную часть при­городов и окрестностей Парижа. Еще 24 суда расположены в остальной части метрополии» а 5 - в заморских регионах⁶¹» На заморских территорию админист­ративные суды называются советами административной юстиции (их всего 3).

К специализированным административным судам относятся: !) Счетная палата - самый старый» важный и значительный из них; в 1982 г. в регаонах §ыли учреждены региональные счетные палаты» подчиненные столичной; 2) дис­циплинарные суды - как внутри административной системы (например, для пре­подавателей публичных учебных заведений), так и за ее пределами (для архитек­торов, врачей и других лиц свободных профессий); 3) суды по вопросам соци­ального обеспечения, занимающиеся пенсиями и другими пособиями. Специали­зированные суды создаются в основном по двум причинам: 1) в интересах ис­пользования выгод узкой специализации служащих администрации (как в случае со Счетной палатой) и 2) » целях привлечения представителей общественности (пенсионеров» преподавателей, врачей и т. д.) к участию в них.

Постановления региональных судов могут быть обжалованы в апелляци­онные суды» созданные в 1987 г. дня облегчения работы Госсовета. Их всего 5. Каждый из них разделен на 2 или 3 палаты. Председателями судов являются члены Госсовета. Члены судов несменяемы, и без их согласия невозможно их пе­ремещение по службе» в том числе повышение в должности. Решения по жалобам принимаются обычно палатами, а в исключительных случаях - пленумами судов.

Высшим административным судом Франции, а также главным консультан­том правительства по вопросам управления является Государственный совет. Он состоит из 5 отделов: четырех консультативных и одного по спорам (судебного). К консультативным относятся отделы общественных работ, внутренних дел, фи­нансов и социальный. Они курируют группы соответствующих смежных мини­стерств. Председатели отделов назначаются советом министров из числа госу­дарственных советников - членов совета.

Главой Госсовета формально является премьер-министр, а его заместителем - министр юстиции. На деле совет возглавляет его вице-председатель, назначае­мый Советом министров из числа председателей отделов или госсоветников. Вице-председатель руководит заседаниями наиболее важных подразделений Гос­совета. Он является чиновником высшего ранга. Помимо вице-председателя со­вета и председателей отделов » его основной состав входят заместители предсе­дателя отдела по спорам» председатели подотделов, титулярные госсоветники, докладчики и аудиторы первого и второго классов. В 1992 г. в состав Госсовета входило 300 членов⁶².

Члены Госсовета формально - не должностные лица суда, а государствен­ные служащие. С одной стороны» они независимы» с другой, сменяемы. Предельный возраст для них - 65 лет. Продвижение их по службе проходит не по выбору руководства, а в зависимости от стажа, что является гарантией против субъекти­визма и волюнтаризма по отношению к ним. По обычаю дисциплинарные меры к ним не применяются. Характерным для Госсовета является откомандирование его членов: временное или постоянное. Иногда до трети состава совета работает в парламенте, министерствах, публичных учреждениях и предприятиях, конкурс­ных комиссиях и даже в посольствах. Такая ротация позволяет совету поддержи­вать тесные связи с практикой.

Консультирование Госсовет осуществляет в двух формах: 1) представле­нием заключений по проектам правовых актов, 2) проведением исследований и подготовкой докладов по вопросам государственного управления. Дачей заклю­чений занимаются консультативные отделы совета. Обычно им приходится дей­ствовать очень оперативно. Иногда правительство просит представить заключе­ние по сложным актам, в том числе и бюджетно-финансовым, за 1-2 дня. В Гос­совет на отзыв направляются обязательно все без исключения законопроекты, а также целый ряд наиболее важных подзаконных актов, В остальных случаях ад­министрация обращается в совет по своему усмотрению. За год совет дает около 2000-2500 обязательных и факультативных консультаций.

В своем заключении Госсовет может обратить внимание на редакцию про­екта акта, т. е. на то, насколько юридически грамотно составлен текст. Далее, он может признать проект незаконным или даже неконституционным - только про­ект, так как признать неконституционным действующий закон может только Конституционный совет. Наконец, Госсовет может высказаться по вопросу о технической целесообразности проекта или административной меры - с точки зрения эффективности административной акции, в интересах нахождения наибо­лее оптимального решения проблемы,

Правительство и другие органы не связаны заключением Госсовета. Оно для них не обязательно. Но обычно администрация следует рекомендациям со­вета, поскольку они даются высококвалифицированными специалистами и по­скольку акт, если мнение совета не будет учтено, может быть в дальнейшем ан­нулирован его отделом по спорам.

Доклады и исследовательские обзоры готовятся отчетно-исследователь­ским отделом Госсовета. Отдел обязан анализировать трудности, с которыми сталкивается администрация, и предлагать меры по их устранению,

Госсовет в качестве высшего административного суда выносит по первой и последней инстанции в порядке исключения решения по наиболее важным делам: по жалобам на акты правительства и министров, по спорам о статусе высокопо­ставленных служащих и военных, назначенных правительством, и по ряду дру­гих особых или исключительно важных дел. В качестве суда второй и последней инстанции он выносит решения по жалобам и протестам на постановления апел­ляционных и специализированных административных судов, а в отдельных слу­чаях и региональных судов.

Все это делается главным образом в отделе по спорам, состоящим из 10 подотделов: трех финансовых и семи общих. Большинство дел решается на засе­даниях подотделов или на совместных заседаниях двух подотделов. Более слож­ные дела, в особенности трудные в правовом отношении, рассматриваются на заседании всего отдела, в котором обычно участвуют 17 человек. И, наконец, дела с политической окраской рассматриваются собранием Госсовета из 10 чело­век под председательством вице-председателя совета с правом решающего го­лоса.

В рассмотрении дел обязательно участвуют правительственные комиссары, которые назначаются правительством и образуют в совете подразделение проку­рорского надзора. Комиссар - это самостоятельная фигура. Он должен быть не­зависимым и беспристрастным, излагать по делу свое личное мнение. Комиссар не принимает непосредственного участия в вынесении решения. Только его мне­ние по делу становится известным общественности. Мнения членов совета не ог­лашаются.

Судебное дело проходит в Госсовете через несколько фильтров, что .обеспе­чивает достаточно высокое качество правосудия, но вместе с тем растягивает процесс во времени. Дело рассматривается не только с точки зрения правильно­сти применения норм права, но и по существу, так как оцениваются все собран­ные по делу доказательства, все установленные факты, т. е. рассматриваются и вопросы права, и вопросы факта.

Административио-судебная процедура. Во французском административно-судебном процессе действуют как общие для всех судов процедурные правила, перенесенные сюда из гражданско-судебного процесса/так и особые правила, присущие только административно-судебной процедуре.

Согласно общесудебным процедурным правилам административный суд не имеет права возбудить дело самостоятельно. Это делает истец подачей искового заявления. Суд при этом связан исковым заявлением: объемом заявленных в нем требований, аргументами истца и представленными им доказательствами. Такой порядок неукоснительно соблюдается, что иногда приводит к несуразности. Так, генералы Ровэр и Мае обжаловали в Госсовете меры, принятые в отношении их правительством. Они наняли разных адвокатов, один из которых просил совет признать акт Совета министров незаконным. Другой адвокат этого не сделал. Первый из них дело выиграл, второй - проиграл, несмотря на то, что истцы были совершенно в одинаковом положении. Но есть исключение из этого жест­кого правила: по «мотивам публичного порядка» суд может сам проявить ини­циативу и отменить административный акт, если он исходит от некомпетентного органа или принят вне рамок, предусмотренных законом. В обоих случаях речь идет фактически о превышении администрацией власти.

Во всех административных судах процесс обязательно состязательный. В нем участвуют две стороны - истец и ответчик, которые выдвигают аргументы и предоставляют доказательства. За исключением второстепенных дел все судеб­ные постановления принимаются коллегиально. Решение суда по делу имеет строго установленную форму. Прежде всего оно должно быть обязательно обос­новано как в отношении фактов по делу, так и в отношении примененных судом правовых норм. Решение должно быть четко и убедительно сформулировано. В нем указывается, какие факты и с помощью каких доказательств были судом установлены. Неубедительное, противоречивое решение суда подлежит отмене. Постановление суда, вступившее в действие, имеет силу закона для всех граждан и организаций и обязательно к исполнению.

Помимо всех этих вышеприведенных общесудебных процессуальных пра­вил имеются также правила, свойственные только административному судопро­изводству. Прежде всего подача искового заявления не приостанавливает адми­нистративного процесса. Решение администрации должно исполняться, управ­ленческий процесс не должен стопориться. Он может быть приостановлен судом только по заявлению истца и только при наличии двух условий: если от исполне­ния решения учреждения могут наступить серьезные последствия и если ущерб от него может оказаться существенным и даже невосполнимым. В своем заявлении истец обязан привести веские аргументы в подтверждение наличия этих условий. Классическим примером является случай со строительством здания: поскольку воздвигнутое здание обычно невозможно разрушить, начало его сооружения лучше поэтому отсрочить.

Далее, административный суд занимает в разбирательстве дела более ак­тивную позицию, нежели общий суд. Обычному участнику процесса - простому гражданину противостоит в суде могущественное учреждение. Чтобы как-то уравновесить их шансы, суд вынужден помочь частному лицу. Поэтому, напри­мер, суд может обязать администрацию представить необходимые документы, сформулировать мотивы обжалуемого решения и даже провести специальное административное расследование. При этом суд должен следить за тем, что бы не были раскрыты оборонные секреты и врачебная тайна. В частности, содержание личных медицинских документов может стать известным только лицу, к кото­рому они относятся.

Кроме того, административное судопроизводство больше тайное, чем глас­ное. Досудебное исследование материалов дела проводится судом негласно. Только само заседание с участием сторон, их адвокатов и правительственного комиссара до известных пределов гласно. Совещание судей и вынесение ими ре­шения происходит за закрытыми дверьми, а само их решение обезличено, в нем не указывается позиций отдельных судей (во многих странах особое мнение су­дьи, отличное от мнения большинства, становится частью материалов дела). И, наконец, постановление суда публикуется, если это не запрещено законом.

Административное судопроизводство имеет характер письменного произ­водства. Эта его особенность - наследие инквизиционного процесса, применяв­шегося в средние века католической церковью. Достоинство письменного произ­водства состоит в его неспешности, продуманности. Стороны и другие участники процесса могут семь раз подумать прежде, чем написать что-то важное. То же самое делает и суд. В устных прениях на судебном заседании стороны по делу не могут поэтому приводить новые данные, новые доказательства. Они обязаны из­ложить только то, что уже имеется в представленных документах. Если появля­ется новый документ, все начинается снова, поскольку противной стороне должно быть предоставлено время для ознакомления с ним и представления контраргументов. Все это направлено на то, чтобы было принято не поверхност­ное, а продуманное решение.

Свою специфику имеют и постановления административных судов. Так, за редкими исключениями суд в своем решении прямо не обязывает администрацию что-то сделать. Он обычно только указывает, у кого какие права и обязанности, кто прав, а кто виноват. Из этого администрация должна сама сделать вывод, найти приемлемые для себя время и способ исполнения судебного постановле­ния. Суд не считает себя правомочным посягать на независимость администра­ции. На практике администрация обычно выполняет судебные решения. Если же она упорствует в неисполнении, суд может потребовать уплаты пени за каждый день просрочки» а также призвать к себе на помощь Бюджетно-финансовый дис­циплинарный суд, который может наложить на должностное лицо штраф.

Особого внимания заслуживает обжалование превышения администрацией власти. Оно считается наиболее важным, своеобразным и самым эффективным способом контроля судов над администрацией. Французы считают, что именно в ходе работы с жалобами на превышение власти Госсовет создал административ­ное право. Кто имеет право подать жалобу на превышение власти? Иногда это конкретный гражданин, как, например, уволенный со службы чиновник, В дру­гом случае - это группа граждан, которых затрагивает административное меро­приятие, например соседи строящегося здания. В третьем - налогоплательщики, скажем, при коммунальном налогообложении. И, наконец, административная мера может касаться всех или почти всех жителей страны, как при принятии но­вых дорожных правил или условий проведения референдума; В этом случае лю­бой гражданин может подать иск. В роли жалобщиков могут выступать как фи­зические, так и юридические лица. Участие адвоката по делам о превышении ад­министрацией власти необязательно, расходы жалобщиков невелики, поэтому жалоб много.

Как уже говорилось, по делам о превышении власти административные суды занимают активную позицию. Акты учреждений такого характера судами аннулируются, они признаются никогда не действовавшими, т. е. судебному по­становлению придается обратная сила. Суд обязывает администрацию устранить все отрицательные последствия ее действий, восстановить нарушенные права, возместить ущерб.

Существуют также другие иски, по которым административные суды обла­дают полным юрисдикционным контролем, т. е., как и по искам о превышении власти, используют свои полномочия в максимальной степени. Такие иски бы­вают двух видов: общие и особые. К общим относятся иски: 1) о возмещении ад­министрацией вреда; 2) по договорам между администрацией и частными ли­цами (суд может расторгнуть договор, присудить потерпевшей стороне возмеще­ние, наказать виновника); 3) о сносе разрушающихся, опасных для здоровья и окружающей среды сооружений или приостановке общественных работ на таких объектах (суд может потребовать снести сооружение, прекратить строительство и т. д.). К особым относятся иски: 1) пенсионные (наиболее многочисленные); 2) по выборам (суд может аннулировать результаты выборов в местные предста­вительные органы, административные учреждения, советы университетов и тор­гово-промышленных палат и даже объявить кого-то избранным); 3) налоговые; 4) по уголовным делам (суд может, например, оштрафовать нарушителя дорож­ных правил).

Эффективность судебного контроля. В административные суды жалуются в основном средние слои населения. Самые верхние и самые нижние (рабочие, бед­ные крестьяне и т. д.) слои обращаются в суды редко. Чтобы сделать правосудие более доступным, в 1977 г. законом было отменено в судах взимание гербового сбора, регистрационной пошлины и оплаты части судебных расходов. Однако по многим делам требуются проведение экспертизы и других подготовительных ме­роприятий, а также участие адвокатов, что стоит немалых денег. В целях оказа­ния правовой помощи наименее обеспеченным участникам процесса суд может полностью или частично освободить их от оплаты судебных расходов, если они докажут, что не располагают достаточными средствами. Таких освобожденных совсем немного; среда лиц, обращающихся в Госсовет, их около 3-4 %.

Эффективность судопроизводства снижается также вследствие низкой пра­вовой культуры населения. Большинство французов и тем более иностранцев не знают ничего о возможности обжалования решений администрации в судах. Для улучшения положения при Госсовете создано информационное бюро для населе­ния, опубликован справочник для участников судебного процесса. Но наиболь­шее значение имеет в этом вопросе деятельность профсоюзов и других общест­венных организаций. Так, в 1960 г. в конце войны в Алжире студенты направили в Госсовет около 1 млн. жалоб на решения призывных комиссий о снятии отсро­чек от службы в армии. Все это организовали студенческие объединения. Затем они договорились с адвокатом при Госсовете об объединении исковых заявлений студентов.

На эффективность судебного контроля непосредственное влияние оказы­вает его глубина. Суд обычно тщательно исследует материалы дела, основа­тельно знакомится с деятельностью учреждения. В этом ему помогают специали­зация суда и практикуемые откомандирования судей на работу в учреждения.

Основное внимание при проверке административного решения суд уделяет вопросам права: действовала ли администрация в рамках закона, правильно ли она применила правовые нормы, не допустила ли нарушений процедуры. По во­просам факта суд доверяет в основном администрации, работники которой яв­ляются специалистами в делах управления, и занимается ими только тогда, когда администрация совершает явную ошибку в оценке фактов. В таких случаях суд указывает администрации на ошибку и может сам вынести решение по существу дела, т. е. дать свою собственную оценку фактов.

Действенность административной юстиции значительно снижается дли­тельными сроками рассмотрения судебных дел. В низовых судах они еще в ра­зумных пределах: около года или менее. В административном суде Парижа про­цессы более продолжительны. В Госсовете дела рассматриваются 2-3 года. Бы­стрее всего рассматриваются дела о превышении власти, дольше - о восстанов­лении нарушенных прав и особенно долго - дела, поступившие из низовых судов.

Суды могут устанавливать очередность рассмотрения дел в зависимости от их срочности. Так, дело Каналя (о законности создания в конце войны в Алжире чрезвычайного суда) было рассмотрено Госсоветом всего за несколько недель, с тем чтобы не допустить приведения в исполнение уже вынесенных смертных приговоров. В отдельных случаях судья вправе единолично вынести постановле­ние об отсрочке исполнения решения администрации и тем самым помешать на­ступлению нежелательных последствий такого исполнения.

Уже говорилось об отсутствии у судов права на принуждение администра­ции к исполнению их решений. Учреждения не исполняют судебные постановле­ния различными способами: полной бездеятельностью; срывом исполнения путем принятия новых мер; обращением к парламенту с просьбой об утверждении административной акции. Особенно трудно добиться исполнения тогда, когда неисполнителем становится само правительство. В борьбе с администрацией са­мым сильным помощником является для судов общественное мнение. Часто именно общественность заставляет учреждения поспешить с исполнением поста­новления суда.