Для государственного строя США в целом и для административного права в частности характерно верховенство федеральной конституции. В конечном счете именно в ней находят ответ на вопросы о своих правах американские гра­ждане и государственные органы. Конституция закрепляет разделение полномо­чий между тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. Суды, наделенные конституционной властью решать окончательно все спорные правовые вопросы, контролируют две другие власти во всем том, что касается права. Это обусловило их исключительно сильные позиции в американской сис­теме государственного управления.

§ 1. Особенности административного права и его источников

Понятие административного нрава. С точки зрения американских юристов административное право США регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, а также контроль судов над администрацией¹. Организация административной системы и структура отдельных учреждений не являются, по их мнению, объектом регулирования этой отрасли права. По уста­новившейся традиции административное право регулирует три объекта: админи­стративное нормотворчество; административную квазисудебную деятельность; контроль судов над администрацией.

Американцы сосредоточивают свое внимание на «внешнем административ­ном праве», т. е. на той части отрасли права, которая регулирует взаимоотноше­ния учреждений с частными лицами. Они интересуются «внутренним админист­ративном правом», регулирующим внутреннюю структуру администрации и взаимоотношения между отдельными ее составными частями, лишь в той мере, в какой это необходимо для оказания юридической помощи частным лицам. То же самое можно сказать и о гражданской службе², и о местном управлении.

Американцы склонны рассматривать свое административное право как со­вокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии. Как писал в 1928 г. американский ученый Э. Фройнд, «административное право - это право, контролирующие администрацию, а не право, созданное администрацией³». Об административном праве в таком пони­мании речь идет лишь тогда, когда сталкиваются частное лицо и учреждение и необходимо разрешить возникший между ними конфликт.

Американскую юриспруденцию интересует в административном процессе не учреждения, а главным образом частное лицо, прежде всего его права на уча­стие в этом процессе и те возможности, которые предоставляются этому лицу и его адвокату для защиты его интересов. Поэтому вопросы процедуры в админи­стративном праве США являются доминирующими. Такое административное право следует, скорее, именовать «административно-процессуальным».

Английские и американские юристы, участвовавшие в процессе становле­ния и развития права, руководствовались почти. исключительно интересами юридической практики. Отсюда большое уважение к обычаям (общему праву), которыми эта практика закреплялась. Подхода к делу практически они видели перед собой прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшее в результате того или иного действия администрации. Эта колизия между частным лицом и госу­дарственным органом, т. е. между частным и публичным интересом, до сих пор заслоняет англосаксонскому юристу все остальное в этой области общественных отношений. Формирование отрасли права происходит в таких условиях в ходе обобщения юридической практики. Как писали в 1972г. Б.Шварц и X.Уэйд, «административное право стало правовой системой, разработанной, применяе­мой на практике и контролируемой юристами, которые сосредоточивали свое внимание на судебной процедуре как наилучшим образце для хорошего управле­ния»⁴.

Источники административного права. Источниками административного права США являются: конституции (федеральная и штатов); законы федерации и штатов; судебные решения; акты административных учреждений.

Конституции могут быть признаны в качестве источников административ­ного права с существенной оговоркой, поскольку они, как правило, не формули­руют принципов или норм административного права. Последнее было создано судами, а также Конгрессом США и легислатурами штатов фактически вопреки основным законам. Конституции по отношению к административному праву со­держат главным образом ограничительные положения. Основные законы указы­вают пределы, которые не должны переступать законодатели - при формулиро­вании ими норм административного права, администрация - в ее деятельности и суды - при осуществлении ими контроля как над легислатурами, так и над адми­нистрацией. Принцип разделения властей, положенный в основу этих конститу­ций, хотя на деле и не воспрепятствовал легислатурам в передаче администрации части законодательных и судебных полномочий, а судам - в санкционировании подобной практики, все же сдерживает процесс передачи ничем не ограниченных полномочий.

Чрезвычайно важное значение для административного права, в особенно­сти для его процессуальной части, имеют V и XIV поправки к Конституции США. В V поправке, которая распространяется только на федеральные учрежде­ния, говорится, в частности: «Никто... не должен лишаться жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования  справедливого воз­мещения». В XIV поправке также указывается, что «ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой про­цедуры». Эти конституционные нормы рассматриваются американцами как ос­нование для участия заинтересованных лиц в процессе выработки администра­тивного решения либо для предъявления в суде иска к учреждению, сотрудники которого своими действиями по службе нанесли частному лицу ущерб.

Далее, на формулировке «судебная власть распространяется... на споры, в которых Соединенные Штаты являются стороной...», содержащейся в разделе 2 ст. IIІ Конституции США,' базируется институт судебной проверки оспаривае­мых частным лицом действий администрации.

Большую роль в создании административного права сыграла законода­тельная деятельность легислатур. На федеральном уровне отправной точкой можно считать 1887 г., когда был принят Закон о междуштатной торговле, учре­дивший первое независимое ведомство (агентство) - Комиссию междуштатной торговли. Нормотворчество Конгресса США было особенно значительным в 30-е и последующие годы при президенте Ф.Д. Рузвельте и его преемниках. В это время было издано множество законов, учредивших новые независимые ведом­ства и определивших их структуру, компетенцию и порядок деятельности. Зако­нами была усилена также традиционная исполнительная ветвь правительства. Были созданы новые департаменты (министерства) и расширены старые.

До 1946 г. существовал значительный разнобой в деятельности независи­мых ведомств и департаментов. В целях унификации административной прак­тики в 1946 г. был принят Закон об административной процедуре (далее именуе­мый сокращенно как федеральный ЗАП). Положения этого закона об опублико­вании административных документов и доступе граждан к материалам учрежде­ний были затем значительно расширены законами о свободе информации 1967 г., о неприкосновенности частной жизни 1974 г. и др. Федеральный ЗАП - неболь­шой по объему (он состоял из 11 статей на двух десятках страниц), но емкий по содержанию документ. Являясь по существу административным кодексом, он сформулировал важнейшие положения, регулирующие информирование граждан о деятельности администрации, административное нормотворчество и квазису­дебную деятельность, проверку судом решений учреждений. Называя федераль­ный ЗАП «основным законом административного права», Б. Шварц следующим образом определяет его значение: закон был первой в странах общего права по­пыткой законодательного органа установить важнейшие, принципиальные по­ложения, регулирующие административную процедуру; закон взял лучшее из предшествующей административной практики; пошел по пути дальнейшего со­вершенствования административной процедуры⁵.

В 1966 г. Конгресс кодифицировал пятый раздел Свода законов США, по­лучивший название «Правительственная организация и служащие». Он почти полностью посвящен учреждениям в системе исполнительной власти, в том числе и административным. Этот раздел делится на три части: «Учреждения в общем»; «Управление гражданской службой» и «Служащие»⁶. Федеральный ЗАП был включен в первую часть, которая содержит мало сведений о структуре и полно­мочиях администрации в целом и почти ничего о структуре и полномочиях от­дельных учреждений. Информация об этом имеется в многочисленных законах, разбросанных по другим частям пятого раздела и иным 49 разделам Свода зако­нов.

Среди других законов по административному праву следует упомянуть Фе­деральный закон о претензиях из причинения вреда 1946 г. Этот закон преду­сматривает имущественную ответственность федеральной казны за вред, причи­ненный неправомерными действиями государственных служащих.

Многие штаты имеют собственные законы об административной проце­дуре. Образцом для них служит как федеральный ЗАО, так и Примерный штат­ный закон об административной процедуре (далее - Примерный штатный ЗАП), подготовленный уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими обновляемый. В этом последнем учтены многие последние рекомендации административистов, и местами он значительно лучше сформулирован, чем фе­деральный ЗАП, Процедура административных учреждений в системе местного самоуправления также в отдельных случаях регулируется особыми актами об административной процедуре.

Большую роль в создании американского административного права сыг­рали суды. В США они являются последней инстанцией, решающей все спорные вопросы права. Их толкование конституций, законов и других нормативных ак­тов считается наиболее квалифицированным и авторитетным. Суды, широко толкуя конституции, санкционировали передачу учреждениям нормотворческих и судебных полномочий. Они сформулировали также множество новых матери­альных и процессуальных норм административного права, которые в дальней­шем были закреплены в законах или действовали сами по себе. Создавая новое право, суды нередко посягают на действующее законодательство.

Нормотворческая активность американских судов особенно усилилась в 60-е и последующие годы. Они стали рассматривать себя в качестве органов, осуществляющих правовые реформы, которых требует общественность и кото­рые не проводятся законодательными органами. Так, в 60-х годах суды штатов начали наступление на доктрину суверенного иммунитета правительственных учреждений штатов, в соответствии с которой учреждения не несли имуществен­ной ответственности за ущерб, причиненный их сотрудниками, что привело к существенным изменениям в этой области. Судами также был значительно рас­ширен круг лиц, которые могут принимать участие в административном про­цессе и обжаловать решение администрации в суд.

И, наконец, важный источник административного права составляют адми­нистративные нормативные акты. По своему числу и объему они значительно превышают как законы, так и судебные постановления.

Главным законодателем, по выражению американских исследователей, яв­ляется в настоящее время президент⁷. Наиболее важными нормативными актами, издаваемыми президентом, являются исполнительные приказы и реорганизационные планы. Реорганизационные планы принимаются на основе законов о ре­организации и могут вносить изменения в действующее законодательство. Реор­ганизационные планы нередко существенно реформируют систему и структуру правительственных органов. Еще президент Вильсон в силу Закона Оувермэна 1918 г. получил право реорганизовать административный аппарате интересах военного времени. В дальнейшем президенты Гувер, Рузвельт, Трумэн и другие получали такие полномочия и использовали их, пришв множество реорганиза­ционных планов. В 1953 г., например, одним из них был учрежден департамент здравоохранения, образования и социального благосостояния.

Федеральные департаменты и ведомства издают нормативные акты в виде приказов, инструкций, правил производств и процедуры и т. д.

Административные нормативные акты по мере их принятия публикуются в официальном периодическом издании «Федерал рэджистер», а также помеща­ются в регулярно обновляемый многотомный «Свод федеральных предписаний», где акты группируются сначала по разделам, а затем внутри каждого раздела -по учреждениям'.

По их содержанию акты учреждений обычно делятся на два класса: услов­ные (contingent) и дополняющие (или подзаконные) акты. К первому классу от­носятся акты, которые вводят в действие законы при возникновении фактов или условий, указанных в делегирующем законе. Сама администрация издает и акт о прекращении действия ранее введенного закона в связи с исчезновением упомя­нутых фактов или условий. К условным относятся, в частности, акты президента, объявляющие о введении в действие или прекращении действия законов об эм­барго, о таможенных пошлинах и чрезвычайных законов.

Второй класс нормативных актов значительно многочисленнее, чем пер­вый. Все административные учреждения уполномочены в настоящее время Кон­грессом на издание актов, развивающих, дополняющих, интерпретирующих по­ложения соответствующих законов. Так, Комиссия ценных бумаг и биржевых операций имеет широкие полномочия на издание предписаний, регулирующих операции фондовых бирж; Закон о зерновых стандартах предоставляет департа­менту сельского хозяйства право устанавливать стандарты качества зерна, про­даваемого внутри страны и за рубеж; Береговая охрана США в целях обеспече­ния безопасности на море издает объемистые акты относительно строительства морских судов и управления ими; Комиссия междуштатной торговли имеет ана­логичное право в отношении обеспечения безопасности в сухопутных перевоз­ках; департамент труда на основании Закона Уолша-Хили определяет мини­мальную. заработную плату, которую должны платить своим рабочим и служа­щим правительственные контрагенты. Как считает Т. Лоуви, «современный за­кон стал, скорее, серией инструкций для администраторов, чем серией команд для граждан».

К классу детализирующих нормативных актов примыкают фактически так называемые интерпретирующие акты, которые так же, как и детализирующие, издаются всеми учреждениями. В интерпретирующих актах излагается толкова­ние администрацией законов и других нормативных актов. Они оформляются в виде заявлений, декларативных приказов, письменных ответов на запросы и т. д. Интерпретирующие акты отличаются от всех иных административных норма­тивных актов тем, что они издаются учреждением по собственной инициативе, а не на основании указанного в законе полномочия. Примером интерпретирующих служат акты, издаваемые департаментом финансов, в которых истолковываются отдельные положения налоговых законов.

§ 2. Организация администрации

Федеральные административные учреждении. На уровне федерации в сис­тему органов исполнительной власти входят президент, департаменты, прави­тельственные корпорации, независимые ведомства и другие учреждения. Со­гласно законодательству административными учреждениями являются только те из них, которые не осуществляют военные или внешнеполитические функции и которые имеют полномочия выносить решения в отношении юридического ста­туса частных лиц, т. е. решать вопросы об их правах и обязанностях. Админист­рация предполагает не простое исполнение, а управление главным образом через регулирование, осуществляемое с помощью передаваемых администрации нор-мотворческих и судебных полномочий. Признание того или иного органа в каче­стве административного учреждения имеет важные правовые последствия. Оно означает, что его деятельность должна осуществляться в процедурных рамках, установленных законодательством об административной процедуре, которые предоставляют частному лицу право на участие в административном процессе в целях защиты его интересов, на обращение затем в случае необходимости.в суд с иском¹¹.

Согласно Конституции исполнительная власть возложена на президента. Президент совместно с Конгрессом формирует аппарат исполнительней власти: создает федеральные учреждения, назначает глав департаментов, руководителей независимых ведомств и правительственных корпораций и других высших долж­ностных лиц, руководит их деятельностью. Помимо чисто исполнительных пол­номочий президент наделен Конгрессом и административной властью. Ему деле­гированы обширные нормотворческие полномочия, в том числе и такие, с помо­щью которых он может изменять правовой статус частных лиц. Многие из них субделегируются президентом главам департаментов и ведомств и другим долж­ностным лицам.

На уровне федерации существует 14 департаментов (кроме военных): госу­дарственный, обороны, юстиции, внутренних дел¹², финансов, торговли, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, жилищного строительства и городского развития, труда, образования, здравоохранения и гуманитарных служб, по делам ветеранов. Департаменты государственный и обороны выполняют военные или внешнеполитические функции и поэтому исключаются из числа административ­ных учреждений. Остальные 12 департаментов относятся к разряду администра­тивных учреждений. Отдельные структурные подразделения этих департаментов - управления, службы и т. п. - также могут быть административными учрежде­ниями, если они наделены полномочиями определять правовой статус частных лиц путем издания нормативных актов и приказов. Такие полномочия они полу­чают обычно от главы департамента. К военным относятся департаменты ар­мии, военно-морского флота, военно-воздушных сил. Из них лишь департамент армии может быть отнесен к числу административных учреждений, поскольку ему среда прочего поручены гражданские работы, выполняемые Инженерными войсками и включающие гидротехническое строительство, охрану водных ресур­сов и т. п., а также управление национальными кладбищами.

Правительственные корпорации в США - такие, например, как Управление развития долины Теннесси, Национальная пассажирская железнодорожная кор­порация (Эмтрак), Корпорация по гарантированию пенсионного обеспечения, Корпорация заморских частных инвестиций, Фонд развития Африки - участ­вуют в хозяйственном обороте на таких же правовых основаниях, как и частные корпорации. Их деятельность регулируется нормами гражданского права. Глав­ная форма, с помощью которой они контактируют с частным сектором, - это^! контракты, а контрактное право относится к области гражданского права. Пра­вительственные корпорации не обладают полномочиями на определение право­вого статуса частных лиц путем издания нормативных актов или посредством решения спорных дел. Они не являются поэтому административными учрежде­ниями.

На уровне федерации существует около сотни независимых ведомств. Не все они являются административными учреждениями, поскольку не все наделены полномочиями определять правовой статус частных лиц. Важнейшие независи­мые ведомства, являющиеся административными учреждениями, можно разде­лить на три группы: политические, экономические и социальные.

Наиболее важными из политических ведомств являются Комиссия по граж­данским правам и Федеральная комиссия по выборам.

К числу экономических ведомств относятся: Федеральная торговая комис­сия и Комиссия по продажам на срок (призваны охранять конкуренцию и чест­ную торговую практику); Федеральная резервная система, Федеральная корпо­рация страхования вкладов, Комиссия ценных бумаг и биржевых операций (осуществляют регулирование в сфере финансов); Экспортно-импортный банк, Администрация малого бизнеса, Федеральный совет жилищного финансирова­ния, Национальная администрация кредитных союзов; Администрация фермер­ского кредита (оказывают финансовую помощь); Ядерная регулирующая комис­сия, Федеральная энергетическая регулирующая комиссия (в области энерге­тики); Комиссия междуштатной торговли, Федеральная морская комиссия, Ко­миссия Панамского канала (в сфере транспорта); Федеральная комиссия связи, Почтовая служба, Комиссия почтовых тарифов (в связи).

К числу важнейших социальных ведомств относятся: Ведомство по охране окружающей среды; Национальный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспечению равных возможностей для трудоустройства, Национальный ар­битражный совет, Управление по управлению персоналом, Совет по охране сис­темы заслуг (регулируют отношения между работниками и работодателями); Национальный совет по безопасности на транспорте, Комиссия по безопасности и охране здоровья на производстве, Комиссия по безопасности потребительских товаров (занимаются вопросами охраны жизни и здоровья).

Эти и другие независимые ведомства, являющиеся административными уч­реждениями, как правило, организационно обособлены от департаментов и пользуются известной самостоятельностью даже по отношению к президенту.

Главы департаментов, их заместители, руководители важнейших подразде­лений департаментов назначаются президентом с последующим утверждением их сенатом. Эти должностные лица могут быть уволены президентом в любое время по его усмотрению.

Руководители независимого ведомства (как правило, члены коллегии, на­считывающей обычно от 5 до I! человек) также назначаются президентом и под­лежат утверждению сенатом. Однако в отличие от руководителей департаментов они назначаются обычно на установленный законом срок, который превышает срок полномочий президента, а в некоторых наиболее важных ведомствах (в Ко­миссии междуштатной торговли, Федеральной морской комиссии, Федеральной торговой комиссии, Федеральной резервной системе, Национальном совете по трудовым отношениям, Комиссии по безопасности потребительских товаров) могут быть отстранены президентом досрочно лишь за серьезные проступки, указанные в законе. Для обеспечения преемственности в работе руководство не­зависимых ведомств обновляется, как правило, не полностью, а частями. К тому же обычно только немногим более половины состава коллегиального руково­дства ведомства может быть назначено из числа представителей одной и той же политической партии, чтобы независимое ведомство не могло быть заподозрено в однопартийном подходе. Так, в настоящее время Комиссия междуштатной тор­говли состоит из 11 членов, назначенных президентом на 7 лет «по совету и с со­гласия» сената. Только 6 из них могут быть членами одной.и той же политиче­ской партии.

Верховный суд США неоднократно выступал в защиту самостоятельности независимых ведомств. Так, в постановлении суда по делу Humphrey's Executor v. United States (1935 г.) признано незаконным решение президента Ф.Д. Рузвельта об отстранении от должности члена Федеральной торговой комиссии до истече­ния 7-летнего срока пребывания последнего на посту. Президент мотивировал свое решение тем, что «цели настоящей администрации в отношении деятельно­сти Комиссии могут быть выполнены наиболее эффективно персоналом, назна­ченным по моему выбору», в то время как по закону член комиссии мог быть от­странен лишь за «бездеятельность, пренебрежение к обязанностям или злоупот­ребление по службе».

Независимые ведомства непосредственно подотчетны не президенту, а Кон­грессу. Как считает Б. Шварц, в тех случаях, когда ведомства вступают в кон­фликт с главой исполнительной власти, их «положение таково, что президент в настоящее время может мало что сделать для поддержания своей политики¹³». Подобное положение объясняется нежеланием Конгресса усиливать исполни­тельную власть, а также и тем, что независимые ведомства среди прочего наде­лены судебными полномочиями, осуществление которых невозможно без извест­ной самостоятельности органа, принимающего решения.

Вместе с тем президент и подчиненные ему учреждения исполнительной власти располагают целым рядом косвенных способов воздействия на повсе­дневную деятельность независимых ведомств. Среди них: направление ведомст­вами их бюджетных проектов не Конгрессу, а президенту; контроль департа­мента юстиции над ведением ведомствами их дел в судах; направление ведомст­вами законопредложений и комментариев по законопроектам, внесенным кон­грессменами в Административно-бюджетное управление при президенте; назна­чение президентом председателей коллегиального руководства важнейших неза­висимых ведомств; участие официальных представителей департаментов в ква­зисудебных заседаниях, проводимых ведомствами; установление президентом требований, которым должны отвечать государственные служащие; досрочное отстранение президентом от должности членов коллегиального руководства ряда ведомств; передача президентом части его полномочий ведомствам и неко­торые другие.

Многие другие ведомства не обладают нормотворческими и судебными полномочиями, позволяющими им выносить решения о правах или обязанностях частных лиц. Они осуществляют обычно исследовательские, планирующие, со­вещательные, координационные, административно-финансовые и другие функ­ции внутри системы органов исполнительной власти. К ним относятся, напри­мер, Административная конференция, Администрация общих служб, Нацио­нальная администрация по аэронавтике и космосу, Информационное агентство, Международная торговая комиссия и др. Не являются административными уч­реждениями также органы, входящие в состав Исполнительного управления пре­зидента: Канцелярия Белого дома; Совет национальной безопасности; Админи­стративно-бюджетное управление; Экономический совет и др.

Административные учреждения в США являются наиболее важными из всех органов исполнительной власти. Они выполняют особенно трудную функ­цию - проведение в жизнь политических решений, принятых, главным образом, законодательными органами, а также осуществляют применение законов и дру­гих норм права к гражданам и частным организациям, т. е. вступают в непосред­ственный правовой контакт с частными лицами. Путем издания нормативных предписаний и разрешения споров они приводят в действие федеральное право, выносят решения о правах и обязанностях конкретных лиц, которые в дальней­шем могут быть, как правило, изменены или отменены только судами. Все дру­гие (неадминистративные) учреждения в системе исполнительной власти не об­ладают непосредственными властными полномочиями направлять действия ча­стных лиц.

Административные учреждения штатов и местное самоуправление. Для США характерна значительная децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы власти и местного самоуправления наделены конституцией и другими законами достаточными полномочиями на автономное управление местными делами. Они «функционируют на твердой финансовой базе», имея собственные доходы и принимая самостоятельные бюджеты¹⁴. По­ложение дел с административным правом и с административными учреждениями в штатах во многом сходно с положением в федерации, так как штаты обычно по возможности копируют федеральную практику.

Главой исполнительной власти в штате является губернатор. Так же, как и в федерации, здесь имеются департаменты и независимые ведомства. Эти ведом­ства появились в штатах даже раньше, чем в федерации. Так, еще в 70-е годы прошлого века некоторые штаты учредили комиссии, поручив им регулирование железнодорожных перевозок.

В отличие от федерации глава исполнительной власти штата - фигура ме­нее властная, поскольку здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора на­селение избирав» ряд других должностных лиц: секретаря штата, казначея, ат­торнея, аудитора, контролера и др. Эти лица не подчинены губернатору и фак­тически самостоятельны. Их независимость, а также самостоятельность незави­симых ведомств часто приводят к неразберихе в управлении. Поэтому в послед­нее время легислатуры штатов принимают меры к усилению позиций губернато­ров и созданию координирующих органов,

Организация местного самоуправления относится согласно X поправке к Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конститу­циях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда больша'я сво­бода в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особен­ности городского (муниципального), обилие нестандартных учреждений и пол­номочий.

В настоящее время штаты разделены на графства (их около 3 тыс.), муни­ципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи - около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14,5 тыс.) и особые округа (около 33 тыс.)¹⁵. Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях проживает около двух третей всего населения страны. Тауншипы и тауны, которые рассматриваются в каче­стве квазикорпораций, существуют в 20 штатах. Управление округами специали­зируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, са­нитария и т. п.), и границы округов определяются обычно с учетом целесообраз­ности и часто безотносительно к границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц.

Более всего местные учреждения занимаются вопросами социального об­служивания: школьным образованием, библиотечным делом, местами отдыха, социальным обеспечением. Второе место занимают вопросы административно-управленческие: поддержание порядка (прежде всего управление полицией), обеспечение противопожарной охраны и правосудия, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров. В меньшей степени местные органы занимаются хозяйственными делами, так как в этой сфере господствуют частные предприниматели. Органы местного само­управления руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управ­ляют своим имуществом и, как правило, только косвенно регулируют деятель­ность частных предприятий. Они также строят муниципальное жилье, устанав­ливают ставки арендной платы, занимаются реконструкцией городов, строи­тельством и эксплуатацией дорог, гаваней, аэропортов, развитием территории (в том числе отводом и эффективным использованием земель и другими вопросами землепользования) и охраной окружающей среды.

Во главе графства стоит или совет наблюдателей из 5 и более членов (нередко более 100), избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распространено, совет уполномоченных из 3-7 членов, избирае­мых всем населением графства. Помимо советов в графствах избираются также такие должностные лица, как шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др. Исполнительной властью в графствах в последнее время все больше становится назначаемый советом управляющий (менеджер), который руководит аппаратом служащих и координирует управление делами графства.

Сельские тауны Новой Англии управляются собраниями взрослых жителей или избираемыми ими их представителями. Собрание или представители изби­рают обычно на один год совет из 3-5 членов в качестве исполнительного ор­гана. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица: клерк, казначей, констебль и др. В некоторых таунах советы назначают управляющих. Почти так же управляются и тауншипы за исключением того, что примерно в половине из них советы избираются не собраниями жителей, а голосованием на избирательных участках.

Во главе школьного или особого округа стоит, как правило, совет из 3-7 членов, избираемый населением или назначаемый органом штата.

Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представителей. Управление приблизительно 200 городами осу­ществляется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата город­ского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляются по схеме «совет - управляющий». Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника - управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления вы­полняет лишь представительские функции. И, наконец, наиболее распространено (более 3,6 тыс. корпораций) управление по схеме «мэр - совет». При этом «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета¹⁶.

Стремительное экономическое и демографическое развитие, быстрый рост отдельных городов привели к возникновению огромных городских агломераций, расположенных часто на территории нескольких графств, а иногда даже не­скольких штатов. В таких образованиях обычно действует конгломерат различ­ных органов власти. Отсюда возникает постоянная необходимость создания но­вых административно-территориальных единиц, новых органов местного само­управления, необходимость координации всех этих новых и старых властей. Ре­формы местного самоуправления не поспевают за быстрыми переменами, поро­ждая массу проблем для жителей и органов управления.

Гражданским служба. Начало современной гражданской службе в США на уровне федерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и кон­курсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежно­сти, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учре­дил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии не­зависимым ведомством в системе исполнительной власти.

В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы 1978 г.¹⁷. Этим законом вместо комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа (Управление по руководству персоналом, Управление особого со­ветника и Совет по охране системы заслуг), которым было поручено выполнение трех различных функций, порученных ранее комиссии: !) управление набором, обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев нарушений пра­вовых норм; 3) вынесение решений по таким нарушениям. Помимо этого Закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, усилил их поощрение путем более широкого применения премий и создал новую группу служащих - Службу старших руководителей¹⁸. Многочисленные и очень деталь­ные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся в основном в кодифицированном пятом разделе Свода законов США.

Не все федеральные служащие относятся к числу гражданских служащих. Ими не являются: должностные лица, находящиеся на «правительственной службе», т. е. руководители департаментов и ведомств, сменяемые новым прези­дентом; военнослужащие; обслуживающий персонал правительственных орга­нов, набираемый в неконкурсном порядке; некоторые другие категории служа-, щих. К гражданским служащим относятся в основном все те, которые подпадают под юрисдикцию вышеуказанных управлений и совета. В 1988 г. таких было 60 %  .

В США существует сложная» детальная классификация работ и должностей в зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственности, к которой тесно привязаны соответственно ставки оплаты труда.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом» разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с опла­той соответствующего труда в частном секторе. Руководители, занимавшие до реформы 1978 г. должности по 16-23 разрядам, образуют теперь Службу стар­ших руководителей, для которых установлен особый порядок отбора, поощре­ния, продвижения» увольнения и пенсионного обеспечения,

Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им про­граммам. Ветераны имеют преимущества по сравнению с другими претенден­тами Управление экзаменует также претендентов на должности административ­ных судей. Совет по пересмотру квалификации этого управления экзаменует старших руководителей* Для занятия должности более высокого разряда, служа­щему также нужно выдержать экзамен,

Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует проведение таких оценок департаментами и ведомствами. В 1988 г. почти 97 % всех федеральных служащих прошли оценку их профессиональных способностей. Оценка проводится руководителями учреждений и их особыми со­ветами по проверке исполнения. От нее зависит судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим, труд которых оценен положительно, пола­гается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов), но не более чем половине сотрудников.

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы» заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на забастовку ог­раничены. Политические права служащих также ограничены, поскольку офици­ально они должны быть политически нейтральными. Особенно льготные усло­вия пребывания на службе предусмотрены для старших руководителей. Их всего около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначение их на должность и перемещение на межведомственной основе производится лишь на основе оценки труда руководителя. Имеются льготы в повышении квалификации, от­пусках, пенсионном обеспечении,

§ 3. Регулирование административной деятельности

Деятельность административных учреждений в США протекает в основном в двух формах: в виде разработки и принятия нормативных актов и в виде рассмотрения отдельных дел конкретных лиц и вынесения по ним решений (индивидуальных актов).

Административное нормотворчество. Передача администрации нормотворческих полномочий. Конституция США предоставляет полномочия на издание правовых актов Конгрессу. Анализ истории ее принятия на Филадельфийском конвенте свидетельствует о том, что отцы-основатели нации не имели в виду на­делить исполнительную власть нормотворческими полномочиями. Несмотря на все это, административные учреждения с самого начала их функционирования издавали нормативные акты. Не имея таких прав в силу Конституции, сначала президент и департаменты, а затем и независимые ведомства получили их от Конгресса. Административное нормотворчество в США получило особенно ши­рокий размах в современную эпоху, когда объем деятельности государства и ее сложность возросли в огромной степени. В конце XIX в. Конгресс уже не мог справиться с лавиной дел, которая обрушилась на него, и был вынужден во все большем объеме передавать полномочия на издание нормативных актов прези­денту и другим административный органам.

О производном характере административного нормотворчества свидетель­ствует также контроль над ним со стороны легислатуры, которая обычно бди­тельно следит за тем; чтобы исполнительная власть не выходила за пределы пре­доставленных ей полномочий. Поэтому, если президент или какое-либо иное должностное лицо издает нормативный акт без достаточного основания, кон­грессмены могут выдвинуть обвинение в превышении администрацией предос­тавленных ей полномочий и потребовать аннулирования акта.

Имеет ли Конгресс право делегировать администрации свои нормотворче-ские полномочия? Конституция США прямо нигде такой возможности не преду­сматривает. Не рассматривалось делегирование как само собой разумеющееся и во время ее создания. На чем же оно основывается? Обычно ссылаются на по­следний абзац раздела 8 ст. 1 Конституции, согласно которому Конгресс в рам­ках компетенции федерации имеет право на издание любых законов (laws). Аме­риканские ученые поэтому делают вывод о том, что Конгресс имеет право изда­вать законы, делегирующие администрации полномочия на издание норматив­ных актов не только по вопросам внутренней организации учреждений и по­рядку их работы, но и по вопросам, отнесенным к его ведению, т. е. по торговле, тарифам, налогам и т. д.

Издавая нормативные акты, административное учреждение фактически осуществляет ту власть, которую должна осуществлять легислатура, т. е. законо­дательствует. Верховный суд в 1908 г. в решении по делу Prentis v. Atlantic Coast Line Co. фактически признал законодательный характер деятельности админист­рации, заявив, что «установление тарифной ставки - это издание предписания на будущее и, следовательно, оно является по своей природе действием законода­тельным, а не судебным». Законодательный характер нормотворческой деятель­ности администрации официально признан в параграфе 557 пятого раздела Свода законов, который указывает, что административный нормативный акт означает заявление учреждения, предназначенное сформулировать закон (law).

Делегирование администрации законодательных полномочий противоре­чит доктрине разделения властей, а также другой доктрине, которой до сих пор придерживается американская система представительной демократии, -«delegatus поп potest delegare» («делегат не может делегировать»). Применительно к полномочиям Конгресса эта последняя доктрина означает, что американский народ, который согласно преамбуле Конституции является ее создателем, не уполномочил Конгресс делегировать свои полномочия.

В штатах конституционных оснований для административного нормотвор­чества имеется не больше, чем на уровне федерации, поскольку конституции штатов обычно имеют «распределительную оговорку», в соответствии с которой одной власти прямо запрещается осуществлять функции двух других.

Таким образом, вопреки доктрине разделения властей и доктрине «delegatus поп potest delegare», а также несмотря на точный смысл конституций, легисла­туры делегировали администрации обширные нормотворческие полномочия. Со свойственной им гибкостью и прагматизмом американцы наполнили свои кон­ституции содержанием, которое не вытекает из их буквального смысла. Такой процесс был вызван потребностями времени и свидетельствовал о невозможно­сти осуществления власти строго в рамках жесткого разделения полномочий ме­жду законодательной и исполнительной властями.

Быть или не быть административному нормотворчеству, во многом зави­село от судов. И суды в целом ряде решений по делам, в которых оспаривалась конституционность делегирования администрации законодательных полномо­чий, санкционировали подобную практику. Первое такое решение Верховного суда США относится к 1813 г. Суд считает делегирование конституционным, если в делегирующем законе указаны четкие границы (стандарты), в которых должна протекать нормотворческая деятельность администрации. При наличии подобных стандартов передача нормотворческих полномочий не рассматрива­ется в качестве полной, окончательной, как отказ законодательного органа от этих полномочий.

По мере расширения делегирования административным учреждениям нор­мотворческих полномочий усилилась дискреционная власть администрации. Так, Законом о междуштатной торговле 1887 г. Конгресс передал Комиссии ме­ждуштатной торговли свои полномочия по установлению максимальных ставок оплаты железнодорожных перевозок, если комиссия найдет, что ставки являются «неправильными или неразумными». Закон 1887 г. называли образцом делега­ции, так как он содержал четкие указания в отношении круга товаров, клиен­туры, порядка его исполнения и ставил тем самым деятельность комиссии в оп­ределенные рамки. Положения закона были настолько детализированы, что для приспособления его к изменяющимся условиям едва ли не каждая сессия Кон­гресса принимала к нему поправки. Подобная регламентация нормотворчества этого ведомства, а также других учреждений не могла не сковывать их. Поэтому в последующих законах требования, предъявляемые Конгрессом к администра­тивным актам, становились все более туманными и расплывчатыми, и бюрокра­тии предоставлялись все большие дискреционные полномочия, т. е. свобода ус­мотрения.

Так, в самой общей форме сформулированы правила, которыми в соответ­ствии с Законом о связи 1934 г. должно руководствоваться другое независимое ведомство   -   Федеральная   комиссия   связи.   Такими   правилами   являются «публичный интерес, удобство или необходимость». Единственным ограниче­нием деятельности комиссии служит запрет введения цензуры радиопередач или издания предписаний, ограничивающих свободу слова на радиовещании. На практике «публичный интерес», которым обычно должны руководствоваться уч­реждения, во многих случаях служит маскировкой регулирования в интересах ре­гулируемых. Как правило, вновь созданное учреждение ревностно берется за ра­боту, принимает нередко крутые меры по отношению к некоторым корпорациям. Но впоследствии, «достигнув зрелости», оно утихомиривается, налаживает со­трудничество с предпринимателями и все больше склонно принимать за «пуб­личный интерес» интересы корпораций, деятельность которых призвано конт­ролировать.

Администрация часто предпочитает уклониться от издания предписаний, вместо этого она рассматривает конкретные дела и выносит по ним решения. Во многих случаях она не заинтересована связывать себе руки на будущее своими собственными предписаниями.

Вместе с тем и в XX в. Конгресс нередко принимает делегирующие законы, содержащие подробные инструкции для администрации в отношении издавае­мых ими актов. Таким является, в частности, трудовое законодательство, кото­рое содержит четкие стандарты для Национального совета по трудовым отно­шениям как в отношении разрешения отдельных споров, так и по вопросу изда­ния нормативных актов. Детальная регламентация трудовых отношений вы­звана, несомненно, их чрезвычайной важностью. Конгресс не хочет предоставить совету чрезмерные дискреционные полномочия, с тем чтобы он не впал в ту или иную крайность и не нарушил установившуюся систему взаимоотношений между предпринимателями и рабочими.

Верховный суд только два раза (в 1935 г.) признал делегирующий закон не­конституционным. В обоих случаях речь шла об отдельных статьях Закона о восстановлении национальной промышленности 1933 г., которые предоставили президенту полномочия регулировать операции с нефтью и нефтепродуктами, а также утверждать кодексы честной конкуренции для торговли или промышлен­ности. Такие действия могли иметь своим следствием предоставление некоторых гарантий для рабочих и служащих в вопросах рабочего времени, оплаты труда и коллективных договоров, а также защиту интересов покупателей, что не устраи­вало предпринимателей. Большинство членов суда признало делегированные полномочия «чрезмерными и неограниченными». Вынося решения по этим двум делам, суд руководствовался интересами консервативной части предпринимате­лей, которая выступала против «нового курса» президента Рузвельта, знамено­вавшего собой существенное усиление государственного регулирования эконо­мики. В дальнейшем суд изменил свою позицию, так как политика активного вмешательства государства в экономическую жизнь получила широкую под­держку и состав суда изменился.

Суды нередко признают конституционными делегирующие законы, кото­рые не содержат никаких ограничений для администрации в осуществлении ею делегированных полномочий. В таких случаях судьи обычно говорят, что такие ограничения подразумеваются или же они могут быть найдены в других законах, составляющих вместе с рассматриваемым очевидную однородную группу, и т. д.

В рамках борьбы с «большим» правительством во второй половине 70-х -начале 80-х годов государство начало принимать меры против чрезмерной рег­ламентации предпринимательской деятельности. В частности, серьезным средст­вом сдерживания лавины предписаний стал анализ «стоимость - выгода». В 1981 г. президент Рейган сделал обязательным применение этого анализа в де­партаментах и других органах, непосредственно ему подчиненных, при подго­товке «значительных» регулирующих актов. Учреждения обязаны направлять предварительные и окончательные варианты таких актов в Административно-бюджетное управление в целях уменьшения числа и объема требований учрежде­ний о предоставлении им предпринимателями информации и отчетов²⁰.

Административный нормативный акт, как заявил Верховный суд США в решении по делу United States v. Howard (1957 г.), имеет силу закона. Нарушение его влечет за собой привлечение нарушителя к ответственности. Сама админист­рация, однако, не вправе устанавливать наказание. Оно устанавливается легис­латурой в делегирующем законе. Силу закона фактически имеют интерпрети­рующие акты. Строго формально они не обязательны, но на практике эти акты поставлены на один уровень с нормативными. Частные лица и организации предпочитают обычно подчиниться административному толкованию, так как оно выражает позицию учреждения. Суды в большинстве случаев учитывают административную интерпретацию.

Принятие и введение в действие административных актов. Американская практика выработала несколько официальных и неофициальных способов, ко­торые применяются в отношениях администрации с частными лицами при раз­работке, принятии и введении в действие нормативных актов. Важнейшие среди них: 1) петиции; 2) оповещение о подготовке акта; 3) предоставление гражданам свободного доступа к материалам учреждений; 4) консультации, конференции и совещательные комитеты; 5) открытые (публичные) слушания; 6) регистрация и опубликование актов; 7) отсрочка вступления акта в действие.

Согласно I поправке к Конституции США американские граждане имеют право «обращаться к Правительству с петициями о прекращении злоупотребле­ний», что, естественно, включает в себя право и на обращение с петициями к ад­министративным учреждениям. Пятый раздел Свода законов США также пре­доставляет заинтересованным лицам возможность обратиться к учреждению с петицией об издании, изменении или отмене нормативного акта. Закон, правда, не указывает, какие действия обязано предпринять учреждение в ответ на пети­цию. В отличие от этого Закон об административной процедуре штата Калифор­ния обязывает учреждение ответить на петицию в 30-дневный срок, отклонив ее или назначив дело к слушанию

Федеральный закон требует, чтобы каждое учреждение сообщало в офици­альном правительственном вестнике «Федерал Рэджистэр» о предполагаемом издании нормативного акта. Сообщение должно содержать: 1) указание на время, место и характер нормотворческой процедуры; 2) ссылку на акт, которым предоставлено нормотворческое полномочие; 3) цель или существо акта либо изложение проблематики, изучаемой в связи с подготовкой акта. Вслед за публи­кацией такого сообщения учреждение обязано предоставить всем заинтересо­ванным лицам возможность участия в нормотворческой процедуре путем пред­ставления ими письменных заявлений, документов, материалов и т. п. При этом учреждение может допустить и устные заявления. Положения закона о предвари­тельном оповещении не применяются к случаям, касающимся военных и внеш­неполитических функций, руководства учреждением, его персонала, государст­венного имущества, займов, субсидий, пособий и контрактов и некоторых дру­гих.

Учреждение работает обычно в тесном контакте с лицами и организациями, деятельность которых оно регулирует. При подготовке проекта нормативного акта администрация, как правило, запрашивает мнение заинтересованных лиц, посылает им копии проекта.* Кроме того, учреждения часто проводят конферен­ции, на которые приглашают представителей заинтересованных организаций. Созыв конференций широко используется, например, Федеральной торговой ко­миссией. Это -ведомство, обязанное предотвращать «нечестные методы конку­ренции», формулирует на конференциях совместно с представителями предпри­нимательских организаций отличительные признаки таких методов.

Опыт конференций подсказал и другую форму участия общественности в нормотворческом процессе - совещательные комитеты. Такие комитеты в зави­симости от времени их существования, способа организации и круга полномочий могут быть подразделены на: 1) разовые, т. е. создаваемые в целях оказания по­мощи учреждению при решении какого-то отдельного вопроса; 2) временные, т. е. организуемые учреждением на определенное время для решения какой-то категории вопросов и 3) постоянные, состав, компетенция, а нередко и порядок деятельности которых подробно регламентируются законами. Совещательные комитеты часто используются департаментом внутренних дел при подготовке им предписаний по охоте и рыболовству, по использованию пастбищ и т. д. Сове­щательные комитеты играют также важную роль в регулировании трудовых от­ношений и во многих других случаях.

Одной из главных целей, преследуемых практикой консультаций, конфе­ренций и совещательных комитетов, является подготовка такого проекта адми­нистративного акта, который бы смог быстро пройти в учреждении стадию слу­шания. Открытые слушания, устраиваемые администрацией, являются особенно­стью американского нормотворческого процесса.

Параграф 553 пятого раздела Свода законов не обязывает администрацию проводить слушание по проекту каждого акта. И если никакой другой закон не предусматривает проведения слушания при подготовке соответствующего акта, то учреждение само вправе решать вопрос о проведении или непроведении слу­шания. Такой подход оправдывается обычно тем, что он не противоречит V по­правке к Конституции, так'как разработка и принятие нормативного акта не представляют собой непосредственной угрозы интересам конкретного гражда­нина. Но тем не менее учреждения широко используют практику слушаний в ка­честве одного из этапов нормотворческого процесса.

По порядку их ведения открытые слушания можно подразделить на нефор­мальные и формальные. Первые из них проходят не в таких строгих процедурных рамках, которые установлены для судебных заседаний. Такие слушания в значительной степени аналогичны слушаниям в комитетах легислатуры. На слушаниях второго типа, формальных (или состязательных), присутствуют, как правило, две тяжущиеся стороны: производители дешевых товаров против про­изводителей дорогах товаров при установлении максимальных цен и минималь­ных ставок заработной платы; рабочие и служащие против предпринимателей в отношении заработной платы и условий труда; покупатели против продавцов при регулировании торговли. Слушания с участием тяжущихся сторон прини­мают характер судебных заседаний со всеми их требованиями в отношении дока­зательств, допросов, заявлений, ведения протокола и т. д.

Состязательное нормотворческое слушание устраивается, как решил в 1972 г. Верховный суд по делу United States v. AIIegheny-Ludium Steel Corp., только тогда, когда в соответствующем законе указано, что нормативный акт принимается на основании протокола после проведения в учреждении слушания. Простая формула закона «после проведения слушания» предоставляет частному лицу лишь право требовать проведения неформального слушания, на котором он располагает менее значительными возможностями для оказания влияния на нор-мотворческий процесс, чем на состязательных слушаниях. На практике уже давно наметилась тенденция отдавать предпочтение второму виду слушаний (квазисудебному) перед первым (квазизаконодательным).

Еще в 1872 г. четыре члена Верховного суда усомнились в законной силе неопубликованной президентской прокламации и высказали мнение о необходи­мости опубликования административных актов. Однако в значительной степени из-за нежелания признать тот факт, что исполнительная власть «законодатель­ствует», дело с публикацией таких актов никак не продвигалось. Но при прези­денте Рузвельте, когда объем нормотворческой деятельности администрации резко возрос, требования о введении системы официальной регистрации и пуб­ликации усилились. Поэтому уже в 1935 г. Конгрессом был одобрен Закон о «Федерал Рэджистэр». Через два года этот закон был дополнен положением об издании сборника административных нормативных актов, названного впослед­ствии Сводом федеральных предписаний. В настоящее время публикация адми­нистративных актов подробно регламентируется рядом статей кодифицирован­ного 44-го раздела «Правительственные печать и публикация» Свода законов, его пятым разделом и другими законами.

Все административные акты, подлежащие публикации, направляются ди­ректору «Федерал Рэджистэр», регистрируются в его управлении и публикуются. Издается также сводное систематическое собрание действующих администра­тивных нормативных актов - Свод федеральных предписаний.

Опубликование административного акта в «Федерал Рэджистэр» имеет серьезные правовые последствия. Согласно параграфу 552 пятого раздела Свода законов оно означает «своевременное и действительное оповещение» всех лиц, на которых оно распространяется, о содержании акта. В последующем указан­ные лица не могут ссылаться на незнание о существовании акта. Следствием не­публикации административного акта, который должен быть опубликован, явля­ется его недействительность. Поэтому в 1954 г. в решении по делу Hotch v. United States один из федеральных апелляционных судов отменил приговор на том основании, что обвиняемый нарушил акт, который не был опубликован.

В большинстве штатов административные акты также регистрируются. Обычно они посылаются секретарю штата, который заносит все акты в постоян­ный список (реестр) и публикует их. Примерный штатный ЗАП подробно регла­ментирует деятельность секретаря в области регистрации и публикации админи­стративных актов. Наряду с этим в ряде штатов имеются также собрания дейст­вующих административных нормативных актов.

Согласно параграфу 553 пятого раздела Свода законов принятый учрежде­нием нормативный акт вступает в действие только через 30 дней после его опуб­ликования. Таким образом, лицам и организациям, на которых распространя­ется действие предписаний, предоставляется значительный промежуток времени для ознакомления с ним. Из этого общего правила имеются исключения. В част­ности, в случае необходимости учреждение может ввести акт в действие раньше, сделав об этом соответствующее заявление.

Примерный штатный ЗАП предусматривает, что административный акт вступает в действие через 20 дней после получения его секретарем штата. Закон штата или сам акт могут указать и более позднюю дату вступления акта в силу. Но учреждение штата может ввести в действие так называемый чрезвычайный акт в день вручения его секретарю штата или до истечения 20 дней после такого вручения, если установит, что имеет место «очевидная опасность народному здравию, безопасности или благосостоянию».

Административная юстиция. Квазисудебная деятельность. Наделение адми­нистративных учреждений судебными полномочиями было сделано в нарушение Конституции США. Ее положения исключают возможность разрешения споров, в которых одной из сторон выступает учреждение либо, тем более, обе стороны -частные лица, иным органом, нежели суд. И тем не менее администрация такие споры рассматривает, осуществляя тем самым судебную власть. Аналогично по­ложение и в штатах.

Делегирование легислатурами судебных полномочий администрации не встретило сколько-нибудь значительного противодействия со стороны судов. С усилением вмешательства государства в социально-экономические отношения возросло в огромной степени и число претензий к нему. Суды не могли спра­виться с лавиной новых дел. Передачу администрации судебных полномочий обусловили также другие обстоятельства: специальные познания сотрудников учреждений; наличие у администрации надзорных и следственных функций, в ча­стности права по собственной инициативе начинать преследование правонару­шителя, которого суды не имеют; сложная, громоздкая и длительная процедура прохождения дел в судах; высокая стоимость судебных издержек; привержен­ность судов к «освященным временем» прецедентам; концентрация внимания су­дов на защите прав отдельных частных лиц нередко в ущерб государству в це­лом; некоторая враждебность консервативных кругов судейского сословия и ад­вокатуры к социальным реформам, их заинтересованность в сохранении слож­ной, долговременной процедуры, что обеспечивает юристам работу, большие гонорары и высокий престиж.

Учреждения рассматривают значительно больше заявлений и споров» чем суды. Ежегодно они принимают к своему производству огромное количество за­явлений частных лиц. Так, например, только Администрация социального обес­печения в составе департамента здравоохранения, просвещения и социального благосостояния рассмотрела в 1986 финансовом году более 125 млн. заявлений²¹.

Сущность и виды квазисудебной деятельности. Деятельность учреждения в качестве квазисудебного органа охватывается понятием «adjudication», т. е. ад­министративное разбирательство (арбитраж). Она охватывает почти все области функционирования администрации за исключением ее нормотворчества. Пара­граф 551 Свода законов определяет такое разбирательство как «процесс форму­лирования учреждением приказа». Приказ же, в свою очередь, означает «окончательное решение учреждения, полностью или часть его, утвердительное, отрицательное, запретительное или декларативное по форме, по вопросам иным, чем нормотворчество, но включая лицензирование». Приведенная формула ука­зывает на судебный характер административного разбирательства.

Для одних учреждений рассмотрение заявлений или претензий частных лиц является лишь частью их работы. Характерным признаком, отличающим такие учреждения от судов, является их положение при разрешении спора. Если суд выступает в роли арбитра между двумя сторонами, одной из которых может быть государственный орган, то учреждение является стороной, к которой об­ращено ходатайство частного лица. Следовательно, оно становится судьей в своем собственном деле. В таких учреждения сформировалась особая система органов административной юстиции. Ключевое положение среди них занимают административные судьи. Кроме них в некоторых учреждениях имеются также особые апелляционные управления. При этом прослеживается тенденция к даль­нейшему обособлению органов административной юстиции внутри учреждений, усиление их самостоятельности.

Для других учреждений рассмотрение споров - их единственная функция. Такими являются, например, штатные комиссии по выплате компенсаций рабо­чим и служащим. Созданные в качестве специализированных учреждений, такие учреждения развиваются в дальнейшем обычно в двух направлениях. Одни из них, например Национальный совет по трудовым отношениям, получают по­мимо судебных также нормотворческие полномочия и становятся полновласт­ными административными учреждениями. Другие постепенно трансформиру­ются в настоящие суды. Так орган - предшественник Федерального претензион­ного суда США, учрежденный в 1855 г., существовал первоначально как учреж­дение, собиравшее материалы по претензиям частных лиц и представлявшее Конгрессу свои рекомендации. Вскоре, в 1863 г., он уже получил полномочия выносить решения по существу этих претензий. И, наконец, через 99 лет Верхов­ный суд США в решении по делу Glidden Co. v. Zdanok объявил его полноправ­ным судебным органом.

Квазисудебные органы устанавливают права и обязанности частных лиц в ходе осуществления ими полномочий двух главных видов: 1) регулирующих -лицензирование, надзор за исполнением законов и других нормативных актов, налогообложение и т. д. и 2) распределяющих - выдача пенсий и различных дру­гих пособий.

Использование лицензирования в качестве способа государственного регу­лирования хозяйственной деятельности частного сектора получило широкое распространение. Уже в конце 60-х годов в США существовало 1240 видов дея­тельности, занятия которыми разрешалось только при наличии лицензии. Так, Комиссия междуштатной торговли выдает сертификаты новым железнодорож­ным и автомобильным перевозчикам, Федеральная энергетическая регулирую­щая комиссия лицензирует строительство гидроэлектростанций, Федеральная комиссия связи - радио и телевидение, Ядерная регулирующая комиссия - ис­пользование ядерной энергии и т. д.

Сильным средством воздействия на регулируемую отрасль служит угроза временного прекращения или даже невозобновления лицензии. Держатели ли­цензий обычно предпочитают подчиняться указаниям администрации. Почти во всех случаях решение администрации по лицензионному вопросу может быть обжаловано в суд.

Другим важным видом судебно-распорядительной деятельности админист­рации является надзор за исполнением нормативных актов. Так, согласно Закону о Федеральной торговой комиссии 1914 г. на эту комиссию возложена обязан­ность предотвращать использование в торговле «нечестных методов конкурен­ции». Полномочия по устранению «нечестной практики» наделены также На­циональный совет по трудовым отношениям,* Комиссия междуштатной торговли и другие учреждения.

В 60-е годы в связи с ужесточением борьбы за расовое равноправие уси­лился надзор администрации за соблюдением соответствующего законодатель­ства, были созданы специальные органы, призванные добиться ослабления на­пряженности во взаимоотношениях различных рас и национальностей. Так, в Нью-Йорке с 1962 г. действует Комиссия по правам человека, 15 членов которой назначаются мэром города. Комиссия разбирает жалобы на дискриминацию по признаку расы, веры, пола или возраста со стороны работодателей, домовла­дельцев, профсоюзов, учебных заведений, владельцев мест общего пользования.

В XX в. было принято множество законов о выдаче различных пенсий и по­собий. На административные учреждения «свалилась» масса дел по их назначе­нию. Большая часть пенсий и пособий выдается учреждениями штатов, к компе­тенции которых относится их назначение. Но и федеральные учреждения распре­деляют целый ряд пенсий и пособий, часто в дополнение к штатным. Наиболее значительная социальная программа, осуществляемая федеральным правитель­ством, предусмотрена Законом о социальном обеспечении 1935 г. Исполнение его возложено на Администрацию социального обеспечения в составе департа­мента здравоохранения и гуманитарных служб.

Заявления рассматриваются многочисленными арбитрами и ревизорами (все они юристы), в местных отделениях администрации. Арбитр, проверяя пред­ставленные заявителем документы, устанавливает, удовлетворяет ли ходатай требованиям закона, и при положительном ответе назначает ему пенсию. Реше­ние арбитра проверяется затем ревизором. При расхождении между ними вопрос решается вышестоящим должностным лицом. Специальные вопросы (правовые, о размере пособий, источниках покрытия и т. п.) решаются группами специали­стов в арбитражной секции. Вопросы политики рассматриваются руководите­лями структурных подразделений администрации, а наиболее важные - уполно­моченным по социальному обеспечению этой администрации. Лицо, не соглас­ное с решением арбитра или ревизора, имеет право потребовать пересмотра его дела в том же местном отделении.

В случае несогласия заявителя с результатами пересмотра устраивается слушание. Однако, если заявитель не намеревается представить на слушании но­вые доказательства, он может потребовать вместо него проведения независимого пересмотра решения арбитра на основании документов, содержащихся в деле. Как проведение слушания, так и независимый пересмотр осуществляются адми­нистративным судьей. В Администрации социального обеспечении в 1980 г. ра­ботало 698 таких судей - более половины административных судей федерации²². Решение судьи может быть обжаловано в Апелляционный совет - полунезависи­мый орган в системе администрации. Совет состоит из 8 членов, назначаемых администрацией из числа лиц, имеющих юридическую подготовку и админист­ративную практику в социальной сфере. Решения совета могут быть обжалованы только в суд.

Рассмотренная выше система административного разбирательства и внут­риведомственного обжалования является типичной для учреждений, занимаю­щихся назначением социальных пособий. Аналогичные подразделения и проце­дуры имеются в департаменте по делам ветеранов, Совете по делам бывших же­лезнодорожников, в Бюро по делам индейцев департамента внутренних дел и ряде других.

Административная ответственность. По правовым последствиям все ад­министративные приказы можно разделить на две категории. К первой отно­сятся приказы, вступающие в силу лишь после того, как суд вводит их и действие по иску учреждения. Таковыми были до 1906 г. приказы Комиссии междуштат­ной торговли, а в настоящее время являются приказы Национального совета по трудовым отношениям. Ко второй категории - те, которые вступают в силу не­посредственно, без санкции суда. Однако и здесь администрация не имеет права самостоятельно принудить частное лицо к исполнению приказа, если оно отка­зывается его выполнить. В англо-американской системе права таким полномо­чием наделены исключительно суды.

Подобное положение в области административных санкций закреплено в США IV поправкой к Конституции (иммунитет от необоснованных обысков и арестов), другими ее положениями и иными федеральными законами, а также конституциями и законами штатов и рассматривается в качестве одного из средств борьбы с бюрократией.

Судам неоднократно приходилось вставать на защиту этого фундаменталь­ного принципа. Еще в 1896 г. Верховный суд в решении по делу Wong Wing v. United States указал, что администрация не может без разрешения суда содер­жать лицо под стражей. Суд признал неконституционным закон, на основании которого незаконно проживавший в США китаец, истец по этому делу, мог быть задержан и без суда направлен на каторгу сроком до одного года. Суд указал также, что на администрацию могут быть возложены полномочия на осуществ­ление временного содержания лица под стражей, но в такого рода случаях аре­стованный должен быть доставлен «без промедления» в суд, где ему или предъ­является обвинение, или он отпускается на свободу.

Оповещение и слушание. Администрация принимает решения, которые мо­гут непосредственно затронуть имущественные интересы частных лиц и даже лишить их свободы, как это имеет место по делам о депортации. Между тем в V поправке к Конституции США говорится, что «никто не должен лишаться жизни, свободы и имущества без надлежащей правовой процедуры». Под «надлежащей правовой процедурой» американцы понимают прежде всего, во-первых, оповещение лица, к которому предъявляются какие-либо претензии, об их существе и, во-вторых, предоставление ему возможности свободно выска­заться по этим претензиям. Вкратце эти два важнейших элемента надлежащей правовой процедуры именуются «оповещение и слушание».

Во всех случаях, когда администрация осуществляет квазисудебную дея­тельность, она обязана предоставить лицам, интересы которых затрагиваются решением учреждения, право на оповещение и слушание. Законы, предостав­ляющие администрации судебные полномочия, обычно и предоставляют част­ным лицам право быть оповещенными и выслушанными. В тех отдельных слу­чаях, когда закон об этом умалчивает, а суд найдет, что предпринятая учрежде­нием акция по своему характеру является судебной, он выносит постановление о предоставлении такого права. Так, Закон об эмиграции 1917 г. содержал поло­жение о том, что любой иностранец, который попал в США незаконно, должен быть на основании ордера, выданного генеральным атторнеем (глава департа­мента юстиции), взят под стражу и депортирован. Закон не предусмотрел обяза­тельного проведения слушания по такого рода делам. Тем не менее эмиграцион­ные власти перед арестом и высылкой иностранца из страны обязаны провести слушание с его участием. Таким было решение Верховного суда по делу Japanese Immigrant (1903 г.).

До конца 60-х годов считалось, что надлежащая правовая процедура со­блюдена, если учреждение не нарушает конституционные или статутные права, т.е. права, предусмотренные конституцией или другими законами. Когда же речь шла о привилегиях, т. е. благах, предоставлявшихся по усмотрения уполно­моченного законом органа, подход был иным. По таким делам считалось, что лицо не имеет ни конституционного, ни статутного права требовать, чтобы оно было выслушано при решении вопроса по существу.

До сих пор в качестве привилегии, а не права рассматривается разрешение на допуск в страну иностранцев в качестве иммигрантов. В 1950 г. Верховный суд в решении по делу United States ex rel. Knauff v. Shaughnessy поддержал гене­рального атторнея, который нашел, что допуск в страну иностранной гражданки - жены ветерана второй мировой войны - причинит вред интересам США. Суд единогласно постановил, что Конгресс вправе устанавливать порядок, согласно которому иностранцу может быть отказано в разрешении на въезд в США без предоставления ему права высказать свои возражения эмиграционным властям. Однако на лицо, «проживающее в стране даже, может быть, незаконно», как говорилось в решении того же суда по делу Japanese Immigrant, уже распространя­ются в полной или ограниченной мере права и свободы, предусмотренной зако­нами. Чтобы выслать резидента США, необходимо, в частности, доказать факт его незаконного проживания. А незаконность проживания в стране может быть установлена только после проведения оповещения и слушания.

Различие между правом и привилегией проводилось также в лицензионном деле и при назначении социальных пособий- Если лицензируемое занятие было социально нежелательно, могло нанести ущерб народному здоровью, безопасно­сти, морали или спокойному проживанию значительного числа людей (напри­мер, содержание игорных, питейных и т. п. заведений), то обладание лицензией на такой вид деятельности рассматривалось судами обычно в качестве привиле­гии. Такие лицензий могли быть аннулированы в ускоренном порядке без прове­дения слушания. Исключение делалось лишь для лиц, уже вложивших в дело зна­чительные средства.

В конце 60-х - начале 70-х годов суды стали отказываться от противопос­тавления привилегии праву. Одной из вех на этом пути было дело Goldberg v. Kelly, рассмотренное Верховным судом в 1970 г. Дело заключалось в том, что не­сколько жителей Нью-Йорка, которые получали финансовую помощь в соответ­ствии с федеральной и штатной программами помощи квартиросъемщикам и семьям, имеющим детей, были лишены такой помощи. Суд постановил, что ли­шению пособий должно предшествовать слушание, с тем чтобы получатели по­мощи могли оспорить правомерность намеченной отмены выплаты пособий. Решающим аргументом было признание того, что прекращение выплат означает ликвидацию источника средств к существованию. Через два года было признано правом и владение лицензией на занятие социально нежелательной деятельно­стью.

Дальнейшее расширение действия правила, сформулированного судом по вышеприведенному делу, пошло по линии признания права не только у получа­телей пособий, владельцев лицензий, но и у лиц, которые таковых не имеют и обращаются за их получением. Право на предварительное слушание получили, по существу, все категории получателей социальных пособий (по бедности, без­работице, нетрудоспособности, для медицинского ухода и ветеранские), а также квартиросъемщики и даже учащиеся - все те, кому ранее в таком праве отказы­валось. В результате объем работы администрации и расходы государства уве­личились. Поэтому уже 1976 г. Верховный суд начал отступление. В решении по делу Mathews v. Eldridge он постановил, что надлежащая правовая процедура будет соблюдена, если получателю пособия по нетрудоспособности будет пре­доставлена возможность выступить на слушании, устраиваемом после вынесения администрацией решения о прекращении выплат, а не до такого прекращения, как это было ранее. Суд выступил с концепцией «гибкой» надлежащей правовой процедуры. Данное и последующие решения суда ввели, в сущности, в квазису­дебную деятельность анализ «стоимость-выгода», так как они требовали оценки конкретного положения и выбора процедурных средств с учетом этой оценки.

В ряде случаев администрация имеет право предпринимать быстрые дейст­вия для предотвращения вреда, могущего возникнуть из-за ее промедления. Это могут быть использование или уничтожение частного имущества при тушении пожаров, ликвидации очагов эпидемий и эпизоотии, уничтожение испорченных пищевых продуктов и т. д. При этом слушания проводятся после администра­тивных акций или совсем не проводятся, и тогда пострадавшие обращаются не­посредственно в суд. Ускоренное производство часто применяется налоговыми учреждениями. Они имеют право налагать арест на имущество должника в целях обеспечения уплаты налога. Лицо, понесшее ущерб из-за действий администра­ции, может в последующем предъявить учреждению претензию, что дает ему право на слушание, а затем оно также может заявить иск в суде с требованием о возмещении вреда.

Административная процедура. «История свободы была во многом историей соблюдения процедурных гарантий», - заявил в 1943 г. член Верховного суда США Ф. Франкфуртер в выступлении по делу McNabb v. United States.

Гласность и доступность административного процесса. Американцы при­ложили большие усилия для того, чтобы сделать административный процесс от­крытым, доступным для всех заинтересованных лиц, для широкой общественно­сти, чтобы оградить население от произвола бюрократии. Это делается путем широкого информирования граждан о том, чем администрация занимается, кон­тролем граждан за заведенными на них делами, путем проведения открытых за­седаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормо-творческих и квазисудебных дел.

Параграф 552 пятого раздела Свода законов подробно регламентирует во­просы информирования общественности о работе администрации. Он обязывает каждое учреждение публиковать в «Федерал Рэджистэр»: I) описание организа­ции своих центральных и местных органов и того, где, от кого и каким образом могут быть получены информация и решения, а также кому могут быть пере­даны документы и сделаны запросы; 2) заявление относительно общего порядка и способа функционирования учреждения, в том числе о всех официальных и не­официальных процедурах; 3) процедурные правила, описания бланков и мест, где эти бланки могут быть получены, инструкции об объеме и содержании всех письменных документов, отчетов и проверок; 4) нормативные акты, общеполи­тические заявления или толкования общего применения. Учреждение обязано сообщать об этих актах не только в «Федерал Рэджистэр», но и в иных изданиях.

Параграф 552 предоставляет гражданам также право свободного доступа к документам учреждений. С принятием в 1967 г. Закона о свободе информации свободный доступ стал правилом, а не исключением. В настоящее время любой гражданин вправе требовать от учреждения предоставления ему для ознакомле­ния: 1) окончательных мнений, в том числе совпадающих и особых, а также при­казов, изданных в ходе рассмотрения дел; 2) политических заявлений и толкова­ний, одобренных учреждением и не опубликованных в «Федерал Рэджистэр»; 3) руководств и инструкций для персонала учреждения, которые касаются граж­данина. Указанные материалы предоставляются в оригинале лишь в тех случаях, когда они не могут быть выданы в виде копии за плату по прейскуранту, публи­куемому учреждением. Граждане имеют также право на получение от учрежде­ния указателя всех актов, которые должны быть опубликованы или представ­лены в распоряжение граждан. На все эти материалы учреждение может ссы­латься в суде, выступая против частного лица, только в тех случаях, когда 1) они были внесены в указатель и опубликованы или открыты для свободного к ним доступа либо 2) соответствующему лицу было «своевременно и действительно» сообщено об их содержании.

Для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов установлен срок, равный 10 рабочим дням. Отказ о выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмот­реть жалобу в течение 20 рабочих дней. Гражданин имеет право обратиться в окружной суд с жалобой на незаконные действия администрации, когда та не предоставляет «быстро» материалы, которые она обязана предоставить. Дело о неправомерных действиях учреждения рассматривается в суде по месту житель­ства или работы ходатая либо по месту нахождения запрашиваемых документов. В суде как первой, так и второй инстанций оно имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных по определению суда, и рассматривается «незамедлительно и быстро». Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении, тогда как обычно в аме­риканском судопроизводстве доказывание вины ответчика лежит на истце. При неисполнении приказа суда о выдаче ходатаю требуемых им документов винов­ное должностное лицо может быть наказано судом за неуважение. Суд в своем решении может указать, что служащий, отказываясь выдать требуемые гражда­нином документы, действовал произвольно, и известить об этом Управление по руководству персоналом, которое в свою очередь может потребовать от учреж­дения принятия в отношении такого служащего дисциплинарных мер. Суд также вправе вынести решение о возмещении истцу его расходов на адвоката и судеб­ные издержки за счет учреждения.

Вместе с тем в законе указывается, что правила об опубликовании и сво­бодном доступе не применяются в отношении актов и материалов, которые яв­ляются: секретными в интересах обороны или внешней политики, что определя­ется исполнительным приказом президента; исключительно внутриучрежденче-скими штатными распоряжениями и практикой; личными медицинскими и дру­гими подобными документами, оглашение которых составит явно неоправдан­ное вмешательство в частную жизнь, и в отношении ряда других документов.

Параграф 552а детально регулирует порядок обращения с документами, в которых содержатся сведения о гражданах США и иностранцах. В нем указыва­ется, в каких случаях эти сведения могут быть оглашены и как учитываются слу­чаи такого оглашения. Определены лица, которые имеют право ознакомиться с этими сведениями и потребовать в необходимых случаях внести в них изменения. Администрация обязана рассмотреть такое требование и удовлетворить его или отк зать, обосновав свой отказ. Ходатай может обжаловать решение учреждения в суд, который впр ве подвергнуть виновное должностное лицо уголовному на­казанию в виде штрафа в размере до 5 тыс. долларов.

Параграф 552Ь делает открытыми заседания учреждений, возглавляемых коллегиями из двух и более членов, что касается прежде всего независимых ве­домств. В отдельных случаях заседания могут быть объявлены закрытыми, в ча­стности, если на них будет фигурировать секретная информация оборонного или внешнеполитического характера. О заседаниях, как открытых, так и закрытых, общественность обязательно оповещается заранее. Нарушения закона и иных правовых норм, касающихся этих заседаний, могут быть обжалованы заинтере­сованными лицами в суд.

Слушание учреждением нормотворческих и квазисудебных дел (параграф 556) является открытыми для всех заинтересованных лиц, кроме случаев, пере­численных в законе. Извещение о слушании должно быть «своевременным». Это означает, как считают суды, предоставление сторонам достаточного времени для подготовки к слушанию

Председательствует на слушании глава учреждения, административный су­дья или другое должностное лицо администрации. Обычно - это администра­тивный судья. Используя право на делегацию, глава учреждения передает ему свои полномочия на рассмотрение дел и вынесение по ним предварительных, а иногда и окончательных решений. В 1980 г. в 29 административных учреждениях федерации насчитывалось 1145 таких судей. Они назначаются главой учрежде­ния из числа лиц, рекомендованных Управлением по руководству персоналом, и могут быть отстранены от должности лишь по серьезным основаниям, установ­ленным Советом по охране системы заслуг после проведения слушания и на ос­новании его протокола.

Административный судья наделен широкими правами по ведению слуша­ния, во многом аналогичными тем, которыми обладает судья в гражданском процессе. Согласно закону он имеет право: приводить к присяге или к даче заяв­лений, заменяющих присягу; направлять повестки; выносить решения о допусти­мости доказательств и принимать относящиеся к делу доказательства; снимать показания под присягой или приобщать к делу показания, данные под присягой; регулировать ход слушания; устраивать совещания для урегулирования или уп­рощения вопросов по делу по взаимному согласию сторон; решать процедурные или аналогичные вопросы; выносить или рекомендовать решение по делу; пред­принимать иные действия, которые предусмотрены нормативными актами учре­ждения в соответствии с пятым разделом Свода законов.

В отличие от судьи в гражданском процессе административный судья иг­рает в квазисудебном процессе более активную роль. Так, согласно правилам Национального совета по трудовым отношениям он уполномочен вызывать и допрашивать свидетелей, устраивать им перекрестный допрос и заносить в про­токол письменные доказательства. Он не должен закрывать протокол до тех пор, пока не будет полностью уверен в том, что все имеющиеся, относящиеся к делу и допустимые законом доказательства представлены сторонами или, если это не­обходимо, им самим.

Слушание открывается административным судьей, который объявляет на­звание и номер дела, а также сторон по нему. Проверяется и отмечается в прото­коле присутствие участников. Затем судья кратко излагает содержание дела и сторонам предлагается согласиться с таким изложением или сделать свои заме­чания. Вслед за этим адвокатам обеих сторон (в их отсутствие - самим сторонам) предоставляется возможность сделать заявления по существу дела. После этого судья приводит к присяге свидетелей, приобщает к протоколу вещественные до­казательства (обычно это письменные документы), выносит решения о допусти­мости доказательств и по процедурным вопросам. Все происходящее на слуша­нии, а также решения судьи отражаются в протоколе: выступления сторон, их предложения, процедурные постановления, полученные или рассмотренные до­казательства, официально известные факты, оценка сторонами доказательств, проекты решений и возражения против них; любое решение, мнение или доклад лица, председательствующего на слушании; все служебные меморандумы и дан­ные, переданные судье служащим учреждения в связи с рассмотрением дела. Для того чтобы протокол не был чрезмерно объемным, сторонам разрешается дого­вариваться об устранении из него малозначительных материалов. Протокол, со­держащий решение судьи, направляется обычно главе учреждения, который вы­носит окончательное решение.

В целях ускорения рассмотрения вопросов, обсуждающихся на слушании, широко практикуется проведение досудебных совещаний. Руководством для этих совещаний служат обычно нормы ГПК, согласно которым на них обсуждаются: I) упрощение вопросов; 2) необходимость и желательность внесения изменений в заявления сторон; 3) возможность признания фактов и документов; 4) ограничение числа экспертов и т. д. Совещание может закончиться даже тем, что стороны договорятся не проводить слушания, ограничившись по делу пись­менным производством.

Стороны могут обратиться к учреждению с просьбой высказать его мнение по предмету спора, с тем чтобы, зная это мнение заранее, можно было отказаться от формального процесса. В этом случае согласно закону учреждение может, ру­ководствуясь своим «здравым усмотрением», издать декларативный приказ, чтобы «прекратить спор или устранить неясность». Оговорка о «здравом усмот­рении» позволяет учреждению воздержаться от издания приказа во всех тех слу­чаях, когда оно не хочет быть связанным в будущем им же сформулированным правилом поведения. Поэтому число издаваемых учреждениями декларативных приказов обычно невелико.

На слушании частное лицо имеет право: высказываться устно; представлять доказательства; оспаривать доказательства, представленные противной сторо­ной, используя перекрестный допрос и другие подходящие средства; требовать, чтобы решение основывалось лишь на известных ему доказательствах; пользо­ваться* помощью адвоката. Если бы несогласные с действиями администрации осуществляли свои права полностью, то, как утверждают специалисты, служа­щие учреждений только и занимались заслушиванием дел, и процесс управления застопорился бы, ибо каждое из наиболее крупных учреждений выносит в год более 1 млн. решений по жалобам на его действия. Но обычно лишь немногие заявители осуществляют свои права в полном объеме.

Стороны могут присутствовать на слушании лично (с адвокатом или иным квалифицированным представителем или без них) либо отсутствовать и быть представленными этими лицами. Администрация осуществляет известный кон­троль над практикующими при них адвокатами. Так, в 1926 г. Верховный суд в решении по делу Goldsmith v. Board of Tax Appeals признал, что учреждения вправе устанавливать порядок допуска практикующих адвокатов для представи­тельства перед ними интересов граждан и организаций. Опираясь на это решение суда, многие учреждения создали при себе особые адвокатские группы с усло­вием, что только их члены могут Вести дела. Правовая помощь чрезвычайно до­рога. Расходы на юриста - наиболее высокие среди всех других, связанных с участием в административном процессе. Государство, правда, оказывает населению некоторую помощь. Так, Управление по расширению экономических возможно­стей, созданное в 1964 г., учредило в течение первых трех лет своего существова­ния в 207 общинах около 800 юридических консультаций, которые оказывали бесплатную юридическую помощь²³.

Доказательства. Администрация получает доказательства как от сторон по делу, так и в результате своих расследований, являющихся важной составной ча­стью работы учреждения. Как правило, ими заняты многочисленные группы его служащих.

Учреждения обычно имеют право направлять частным лицам повестки о явке, даче показаний и представлении документов. С такой повесткой чиновник может явиться к ним лично для получения необходимой информации и требуе­мых документов. Но гражданин имеет право не отвечать на вопросы и не пред­ставлять документы, а учреждение не может его к этому принудить без обраще­ния к содействию суда. Еще в 1894 г. член Верховного суда Харлан, выступая по делу Interstate Commerce Commision v. Brimson заявил: «При нашей системе управления и в силу надлежащей правовой процедуры на учреждение не может быть возложено полномочие принуждать к исполнению его приказов путем на­ложения штрафов или заключения под стражу». После рассмотрения этого дела Конгресс ни разу не пытался предоставить администрации права на принуди­тельное осуществление ее приказов.

Англо-американское общее право выработало строгие правила отбора до­казательств, которые могут быть положены судом в основу решения по делу. Они были вызваны к жизни отчасти нуждами института суда присяжных заседа­телей, так как последние обычно не являются юристами, но главным образом, стремлением сохранить руководство процессом в руках судьи.

Подобные правила вовсе не необходимы в административном процессе. Во-первых потому, что лица, рассматривающие в учреждениях дела, в частности административные судьи, являются в подавляющем большинстве юристами. Во-вторых, часть нагрузки была передана от судов администрации с тем, чтобы она в более быстром темпе разрешала дела, а это почти невозможно без отступления от громоздкой судебной процедуры отбора и оценки доказательств. Применение в учреждениях судебных правил относительно доказательств в их полном объеме привело бы также к тому, что стороны неизбежно были бы вынуждены пригла­шать юристов - специалистов по доказательствам. В учреждениях поэтому при­меняются менее строгие правила отбора и оценки доказательств.

Параграф 556 Свода Законов предусматривает, что учреждение может при­нять любое устное или письменное доказательство. Калифорнийский ЗАП со­держит такую формулировку: «Любое относящееся к делу доказательство допус­кается, если достойные доверия лица могут на него положиться при ведении серьезных дел, независимо от существования любой нормы общего права или статутной, которая могла бы не допустить по гражданскому делу подобное дока­зательство». Суды поэтому считают, что учреждение может принять и доказа­тельства «по слуху», т. е. со слов очевидцев. В обычных судах такие доказательства, как правило, относятся к числу недопустимых и не принимаются судом. То же самое относится и к мнениям свидетелей. Их заключения по фактам не могут быть доказательствами в суде, но принимаются администрацией. Вместе с тем только эти доказательства не являются сами по себе достаточными, поскольку в параграфе 556 говорится о том, что нормативный акт или приказ учреждения должен основываться на «надежных, относящихся к делу и существенных дока­зательствах». Учитывая данное положение закона, федеральный апелляционный суд в 1953 г. в решении по делу National Labour Relation Board v. Amalgamated Meat Cutters отменил приказ Национального совета по трудовым отношениям потому, что служащий был уволен исключительно на основании доказательств «по слуху». Аналогичную позицию занимает калифорнийский ЗАП: «Доказа­тельства по слуху могут быть использованы в целях дополнения или объяснения любого прямого доказательства, но сами по себе они не будут достаточными для обоснования решения».

Административное решение. В отличие от суда, который сам заслушивает дело и выносит по нему решение, в административном учреждении проведение слушания и вынесение решения по делу осуществлялись до 1946 г. разными ли­цами. Доказательства на слушании предъявлялись административному судье, который составлял доклад с рекомендациями. Затем дело по частям направля­лось различным специалистам: юристам, бухгалтерам, инженерам и другим, ко­торые «просеивали» содержащиеся в деле доказательства и рекомендации адми­нистративного судьи. В конце концов все это поступало к руководителю учреж­дения, который либо штамповал рекомендованное решение, либо в исключи­тельно редких случаях вносил свой вклад в процесс выработки решения,

В результате процесс вынесения решения обезличивался. Нередко получа­лось так, что решение принимало не конкретное лицо и уж во всяком случае не то, которое рассматривало во время слушания дела доказательства, а учрежде­ние в целом и никто в частности. Особенно неприемлемым для частных лиц было то, что решение по существу принималось служащими, которые не участвовали в слушании и, следовательно, были склонны принижать значение тех доказа­тельств, которые фигурировали на нем, отдавая предпочтение профессиональ­ным знаниям, своим и своих коллег по учреждению.

Федеральный ЗАП частично решил эту сложную проблему. Он в значи­тельной степени воплотил в жизнь правило: «Тот, кто решает, должен слушать». Закон предоставил административному судье право выносить первоначальное решение. Если это решение не обжаловано главе учреждения или последний сам не вмешивается в рассмотрение дела, то оно становится окончательным. Окон­чательное решение может быть вынесено также и главой учреждения, если он председательствует на слушании или истребует уже заслушанное дело для выне­сения по нему решения.

Лицо, принимающее решение, должно руководствоваться только теми до­казательствами, которые фигурировали на слушании и отражены в его прото­коле. Выступая в 1954 г. по делу Mazza v. Cavicchia, председатель Верховного суда Нью-Джерси Вандербилдт напомнил правило о доказательствах ex parte, т. е. известных не всем сторонам по делу: «Если слушание предусмотрено зако­ном, ничто, тем или иным способом не внесенное в протокол слушания, не может быть принято во внимание административным судом при вынесении им реше­ния». Как федеральный закон, так и Примерный штатный ЗАП запрещают одно­сторонние консультации административного судьи. Параграф 554 Свода Зако­нов предусматривает, что судья не может консультироваться ни с каким лицом или стороной по какому-либо спорному факту, кроме как после их оповещения и на слушании с участием всех сторон. Указанное положение распространяется и на неофициальные консультации судьи со служащими учреждения, о которых стороны могут не знать и которые могут повлиять на него. С той же целью закон разрешает служащим учреждения участвовать в слушании лишь в качестве сви­детелей или поверенных.

Апелляционный суд, рассматривавший в 1973 г. дело Brooks v. АЕС, назвал необходимость обоснования учреждениями их решений «фундаментальным принципом административного права». Параграф 557 требует, чтобы все реше­ния учреждения, принимаемые на слушании или после него, сопровождались обоснованием выводов относительно «всех существенных вопросов факта, права или усмотрения, содержащихся в протоколе». По простым делам такое обосно­вание, называемое мнением, как правило, кратко. Оно просто перечисляет факты и заканчивается приказом. По сложным делам вслед за названием и изложением дела следует обычно тщательно аргументированное мнение должностного лица, выносящего решение по делу, или мнение большинства членов решающего ор­гана, если он коллегиальный, которое нередко сопровождается особыми мне­ниями меньшинства или отдельных членов.

Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руко­водством при рассмотрении аналогичных дел, т. е. становятся прецедентами.

Обоснование решения дисциплинирует учреждение, заставляя его тщатель­нее рассмотреть все факты по делу и принять решение, соответствующее этим фактам. Оно также облегчает учреждению соблюдение прецедентов, если факти­ческие обстоятельства по делу совпадают. Далее, оно позволяет сторонам по делу и другим заинтересованным лицам понять ход рассуждений должностных лиц, вынесших решение, и либо принять меры для обжалования решения, либо воздержаться от него. И, наконец, обоснованное решение облегчает задачу суда, проверяющего дело по жалобе.

Учреждение обычно заинтересовано в том, чтобы его решение было хо­рошо аргументированным, так как иначе оно может быть отменено судом как необоснованное. В 1972 г. Верховный суд, рассмотрев по делу FTC v. Sperry & Hutchinson Co. апелляцию ответчика, возвратил дело Федеральной торговой ко­миссии в связи с тем, что по существу верное решение комиссии о допущенных ответчиком нарушениях не соответствовало ее выводам по фактической стороне дела.

В случае принятия учреждением иного решения, нежели ранее вынесенное по аналогичному делу, суды требуют, чтобы администрация объясняла в реше­нии причины подобного изменения политики.

Основным недостатком административного процесса американцы считают обычно длительные сроки рассмотрения дел, в особенности квазисудебных. Так, рассмотрение одного дела тянулось 14 лет и закончилось безрезультатно. Оно было начато Федеральной торговой комиссией в 1952 г. В течение 10 лет было проведено несколько слушаний в семи местах. Протокол вместе с веществен­ными доказательствами насчитывал 40 тыс. страниц текста. Решение комиссии по этому делу было отменено апелляционным судом. И, наконец, в 1966 г. ко­миссия прекратила дело на том основании, что «протокол имеет дело с рыноч­ными условиями, существовавшими более 10 лет тому назад»²⁴. И в последую­щем рассмотрение дел учреждениями и судами также длилось часто годами. Так, к 80-м годам время лицензирования атомных электростанций составляло в сред­нем 11 лет²⁵. Волокита в административных учреждениях в значительной степени объясняется формализацией квазисудебного процесса, который все более при­ближается к судебному, где длительное прохождение дел - обычное явление.

Другим серьезным недостатком, препятствующим, в частности, участию в административном процессе малоимущих граждан, являются большие денежные расходы его участников. Часто они составляют десятки тысяч долларов, а про­должительные, с участием нескольких сторон процессы стоят и того больше.

§ 4. Контроль судов над администрацией

Американские суды занимают в системе органов государственной власти исключительно сильные позиции. Вследствие разделения властей они контроли­руют правомерность функционирования двух других ветвей: законодательной и исполнительной. Именно суды выносят окончательные решения по всем спор­ным вопросам права.

Ф. Гуднау писал в 1905 г., что целью судебного контроля над администра­цией является охрана прав частных лиц²⁶. Эта их функция вытекает из тех пол­номочий, которые возложены на суды конституциями и другими законами. Право судов контролировать деятельность административных учреждений бази­руется на ст. III Конституции США. В разделе 2 этой статьи говорится: «Судебная власть распространяется на все споры, в которых Соединенные штаты являются стороной». Поскольку учреждение представляет государство, то в случае возникновения спора между ним и частным лицом и после того, как этот спор не удалось урегулировать на уровне учреждения, частное лицо может при­бегнуть на основании данного положения Конституции к содействию суда. Тем более суд примет к своему производству жалобу на решение учреждения по делу, сторонами в котором выступают частные лица, т. е. тогда, когда само учрежде­ние явно выполняет судебную функцию. К началу 50-х г. только в федеральные суды обращалось ежегодно в среднем около 9-10 тыс. чел., недовольных реше­ниями административных учреждений. Около 20% истцов находили обычно поддержку со стороны судов²'.

Обращение в суд. Право на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия администрации предусматривается, как правило, соответствующим законом. Но даже если в нем нет прямых указаний на такое право, это вовсе не оз­начает, что оно отсутствует. Вопрос о том, имеется ли у лица при молчании за­конодателя право на подачу в суд жалобы, решается в конечном счете самим су­дом. Это правило было сформулировано Верховным судом США в 1944 г. в ре­шении по делу Stark v. Wickard. Противоположная позиция означала бы, по мнению судей, что какие-то административные действия были бы окончатель­ными, даже если имеет место злоупотребление властью со стороны администра­ции.

Суды признают административное решение окончательным лишь в рамках системы административных органов. Даже если закон указывает, что суды не имеют права пересматривать подобные решения, они тем не менее принимают жалобы и на них, считая, что суды не вправе пересматривать лишь те решения администрации, которые отвечают всем требованиям закона. Если же такой уве­ренности у них нет, то они принимает дело к своему производству. В равной степени суды не признают окончательными также и те действия администрации, которые совершаются, как она считает, в рамках ее дискреционной власти. В та­ких случаях суд по просьбе заинтересованной стороны вправе проверить, не было ли допущено учреждением злоупотребление правом на усмотрение. Анало­гичную позицию по вопросу об окончательности административного действия занимают также и суды штатов.

Вопрос об окончательности административного решения возникал также в связи с делами о депортации иностранцев. В 40-е годы Закон об иммиграции предусматривал, что административный приказ о высылке из страны иностранца является окончательным. Как указал в 1948 г. федеральный апелляционный суд по делу United States ex rel. Trinler v. Carusi, «приказ о высылке не окончателен в том смысле, что суды не могут ничего с ним сделать. На практике такая оконча­тельность никогда не существовала вследствие наличия процедуры хабеас кор­пус». Подобную же позицию занял затем и Верховный суд. Однако являются окончательными и не подлежат судебной проверке решения администрации по вопросу о допуске в страну лиц, находящихся за границей и считающих себя гражданами США. Верховный суд в решении по делу Ng Fung Но v. White (1922), указал, что Конгресс вправе предоставить подобные полномочия админи­страции в силу Конституции.

Позиция судов по вопросу об окончательности административного реше­ния нашла свое отражение в § 704 пятого раздела Свода законов США: «Действие учреждения, подлежащее согласно закону проверке, а также оконча­тельное действие учреждения, для которого не предусмотрено иного действен­ного способа судебной защиты, подлежат судебной проверке».

Раз по данной категории дел допустимо обжалование действий админист­рации в суд, возникает вопрос, имеет ли конкретное лицо право на обращение в суд. В США право на обращение в суд имеет лишь лицо, непосредственно заин­тересованное в результатах того административного действия, которое оно ос­паривает. В § 702 указано: «Лицо, несущее правовой ущерб... либо лицо, кото­рому действием учреждения был причинен вред в смысле соответствующего за­кона имеет право на судебную проверку такого действия». При этом под право­вым ущербом суды понимают прежде всего имущественный ущерб.

При возникновении спора между частным лицом и администрацией встает вопрос: кто, учреждение или суд, должен разрешить этот спор, т. е. кто из них имеет так называемую первичную юрисдикцию. Согласно доктрине первичной административной юрисдикции учреждение имеет приоритет перед Судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно является специалистом. Еще в 1922 г. Верховным судом в решении по делу Great Nothera Ry. v. Merchants Elevator Co. было признано нецелесообразным поручить сначала суду, а не Ко­миссии междуштатной торговли вынести решение о разумности железнодорож­ного тарифа, установленного компанией. Однако первоначальная юрисдикция исключительно по вопросам права, т. е. того, насколько верно учреждение ис­толковывает и применяет норму права, принадлежит судам. Вместе с тем часто бывает трудно решить, является ли тот или иной вопрос исключительно вопро­сом права. В такого рода случаях суды предоставляют администрации возмож­ность высказаться первой.

Обычно дело должно пройти все установленные законом административ­ные инстанции, прежде чем оно «созреет» для судебной проверки. Суды прини­мают к своему производству «незрелое» дело, т. е. не прошедшее все админист­ративные инстанции, только тогда, когда учреждение действует явно вне сферы своей компетенции. Так, в 1967 г. федеральный апелляционный суд рассмотрел дело Wolf v. Selective Service Local Board по жалобе двух студентов, которые должностными лицами Системы набора на военную службу были признаны ви­новными в нарушении Закона о всеобщей воинской подготовке и службе. Жа­лоба студентов была сразу же принята и рассмотрена федеральным окружным судом, поскольку ведомство превысило свою юрисдикцию: право выносить ре­шения о виновности в такого рода случаях предоставлено не ему, а окружным судам.

Лицо может также обратиться в суд, если прохождение всех администра­тивных инстанций может нанести лицу «непоправимый ущерб». Такая возмож­ность прямо предусмотрена Примерным штатным ЗАП и косвенно вытекает из § 705 Свода законов США, который предоставляет суду право приостанавливать исполнение административного решения, наносящего «непоправимый ущерб». Так, по делу Joint Anti-Fascist Refugee Committee v. McOrath (1951 г.) апеллянт, Объединенный антифашистский комитет беженцев, обратился непосредственно в суд с просьбой о приостановлении исполнения решения генерального атторнея, который в документе, направленном в Управление по проверке лояльности, классифицировал комитет в качестве подрывной организации. Управление на­правило этот документ в департаменты и независимые ведомства в качестве ру­ководства при найме и увольнении служащих. Верховный суд решил, что коми­тет имел право сразу обратиться в суд, так как указанным административным решением ему мог быть причинен непоправимый ущерб.

Суды принимают к своему производству также дела, не прошедшие всех административных инстанций, если им уже известно мнение администрации по аналогичным делам. Так, по упомянутому делу Wolf v. Selective Service Local Board окружной суд нашел, что студентам не имело смысла проходить все сту­пени административной лестницы, поскольку позиция вышестоящих органов была для суда ясна: как Национальное апелляционное управление Системы набора на военную службу, так и национальный директор этого ведомства, рас­смотрев дела других участников антивоенной демонстрации, в которой участво­вали апеллянты, оставили в силе решение местных управлений.

Формы судебного контроля. Судебный контроль над администрацией в США подразделяется на статутный и нестатутный. Статутная форма контроля имеет место тогда, когда она предусмотрена законом. Закон может указать, что административный приказ вводится в действие судом, куда учреждение обраща­ется с петицией или иском относительно введения в действие приказа против правонарушителя. Рассматривая петицию или иск, суд проверяет законность приказа. В таком порядке, например, вводятся в действие запретительные при­казы Национального совета по трудовым отношениям. Петиции подаются в апелляционные, а иски - в окружные суды. Закон может также предусмотреть возможность обжалования частным лицом административного действия или бездействия в суд. Впервые такая форма судебного контроля была предусмот­рена Законом о Федеральной торговой комиссии 1914 г. и после этого широко распространилась в законодательстве. В настоящее время большинство феде­ральных законов предусматривает именно эту форму судебного контроля. Обыч­но устанавливается 60-дневный срок для обращения в суд. Примерный штатный ЗАП рекомендует 30-дневный срок для подачи жалобы в окружные суды штата.

К нестатутным формам судебного контроля относятся «прерогативные» приказы, которые были унаследованы американской системой правосудия от английских «судов справедливости». Прерогативные приказы нескольких видов издавались в Англии судами по просьбе апеллянта, когда закон не предусматри­вал судебного надзора. Каждый из приказов издавался только в тех случаях, для которых он предназначался. Обращение в суд за приказом, не соответствовав­шим обстоятельствам дела, приводило к неудаче. Суд констатировал, что фор­мальных оснований для выдачи испрашиваемого прерогативного приказа нет, и отказывал жалобщику. Иногда даже юристу было трудно решить, выдачи ка­кого приказа просить у суда. Американские суды пошли по пути сокращения и унификации форм нестатутного контроля. Отправным пунктом здесь послужило решение Верховного суда по делу Degge v. Hitchcok (1913). В настоящее время из прерогативных приказов на федеральном уровне остались хабеас корпус, мандамус и инджанкшн. Появилась новая форма - декларативное суждение.

Важнейшей, хотя и редко встречающейся на практике, формой судебного контроля является хабеас корпус. Он предусмотрен Конституцией США. В пере­воде с латинского «habeas corpus» означает «ты имеешь тело». Приказ хабеас корпус предназначен для освобождения из-под стражи незаконно задерживае­мого лица и адресуется судом должностному лицу, содержащему другое лицо в заключении, с требованием доставить заключенного в суд и сообщить суду при­чину его ареста. Если суд решит, что задержание было незаконным, он приказы­вает освободить арестованного. Американские юристы называют хабеас корпус «великим судебным документом свободы». К хабеас корпус суды прибегают то­гда, когда не могут быть применены никакие другие средства, в частности, когда закон объявляет решение администрации окончательным.

Мандамус, или обязывающий инджанкшн - это приказ суда, обязывающий учреждение прекратить бездействие и совершить то, что согласно закону оно должно сделать. После принятия Конгрессом в 1962 г. Закона о мандамусе и под­судности все федеральные суды получили право на издание приказов мандамус.

Инджанкшн, или запретительный инджанкшн - это приказ суда, запре­щающий должностному лицу или учреждению предпринять действия либо тре­бующий прекратить действия, которые согласно закону они не могут предпри­нимать.

Декларативное суждение - это мнение суда по какому-либо юридическому вопросу, чаще всего относительно прав и обязанностей сторон по делу. Стороны могут обратиться к суду с тем, чтобы узнать его мнение по предмету спора. Зная заранее позицию суда, они часто предпочитают учесть ее и отказываются от длительного и дорогостоящего процесса. На уровне федерации практика выне­сения судами декларативных суждений получила одобрение законодателей еще в 1934 г., когда был принят первый Закон о декларативных суждениях.

Федеральный ЗАП закрепил все вышеуказанные статутные и нестатутные формы судебного контроля, превратив последние по существу также в статут­ные: «Формой судебной проверки является специальная статутная проверка, осуществляемая указанным в законе судом, либо при отсутствии такой проверки или ее недостаточности любая иная приемлемая форма законного действия суда, включая декларативное суждение, запретительный или обязывающий инд­жанкшн либо хабеас корпус».

Процесс сокращения видов прерогативных приказов и их унификации про­исходил и в штатах. Здесь так же, как и в федерации, наиболее распространен­ными формами судебного контроля стали приказы инджанкшн и декларативное суждение. В большинстве штатов также имеются законы о декларативных суж­дениях. В отличие от федерации в штатах сохранился приказ то варранто в связи с тем, что большое число должностных лиц избирается там населением. Судебный приказ кво варранто применяется для выяснения вопроса, имеет ли данное лицо право на занятие своего должностного места, то есть правильно ли оно выбрано.

Объектами судебной проверки являются административные действия, оформленные прежде всего в виде нормативных и индивидуальных актов. По­мимо них суды проверяют также такие административные акты, как сообщения для прессы, консультативные постановления, внутренние директивы в виде пи­сем руководителя учреждения.

Масштабы судебного контроля. Вопрос о масштабе судебного контроля принадлежит к числу важнейших в проблематике административного права. На протяжении многих лет среди американских юристов шли ожесточенные споры между сторонниками рассмотрения судом административного дела «заново» и приверженцами ограниченного контроля, заключающегося в проверке судом лишь юридической стороны дела.

В 1912 г. Верховный суд, проверяя по делу Interstate Commerce Commission v. Union Pacific R.R. приказ Комиссии междуштатной торговли о снижении же­лезнодорожного тарифа, сформулировал принципиальные положения, касаю­щиеся пределов проверки судом административного решения. Он указал, что суд «не должен рассматривать вопрос о целесообразности приказа или о том, вынес ли бы он подобное же решение на основании аналогичных показаний... Заключение Комиссии подлежит судебной проверке, но, если оно подтверждается доказа­тельствами, то принимается судом как окончательное». Решение суда по этому делу определило объем проверки судами заключений администрации по вопросу факта. Оно санкционировало систему ограниченного судебного контроля. Право выносить решения по вопросу факта было предоставлено администрации, и ее решения могли проверяться лишь с точки зрения их обоснованности доказатель­ствами по делу. Все спорные вопросы права, как и прежде, должны были оконча­тельно решаться судами.

Федеральный ЗАО закрепил систему ограниченного судебного контроля. Он уполномочивал суды проверять как формальную сторону дела (нарушение установленных законами или иными правовыми нормами процедур), так и суще­ственную сторону (нарушение материального права, в частности нарушение по­ложений Конституции и иных законов относительно прав и обязанностей част­ных лиц, и вынесение решений, не обоснованных фактами по делу). В § 706 пя­того раздела Свода Законов указывается несколько оснований, по которым суд может признать административное действие, решение или заключение незакон­ным и отменить его: 1)если оно произвольное, случайное, представляет собой злоупотребление дискреционной властью или иным образом не соответствует закону; 2) если оно нарушает конституционные права, полномочия, привилегии или иммунитеты; 3) если учреждением превышена установленная законом ком­петенция, не соблюдены ограничения и т. п.; 4) если учреждением не была со­блюдена установленная законом процедура;* 5) если действие, решение или за­ключение не основываются на существенных доказательствах; 6) если решение не обосновывается фактами в такой степени, что «факты подлежат рассмотрению проверяющим судом вновь». Эти полномочия позволяют суду произвести суще­ственную проверку не только соблюдения и применения учреждением законов и иных норм права, т. е. решить все спорные вопросы права, но в исключительных случаях проверить и фактическую сторону дела. К. Дэйвис, суммируя положения федерального ЗАП, считает, что объектами судебного надзора являются во­просы юрисдикции, т.е. компетенции, статутного толкования, справедливой процедуры и существенных доказательств²⁸.

При решении судами вопроса о масштабах судебной проверки администра­тивного решения за основу была взята сложившая англо-американская судебная практика по уголовным и гражданским делам. Прежде всего был учтен опыт функционирования суда присяжных, в котором, упрощенно говоря, присяжные констатируют наличие или отсутствие тех или иных фактов, а судья применяет закон. Далее, была принята во внимание также практика апелляционного рас­смотрения судом второй инстанции решений суда первой инстанции. Апелляци­онный суд, рассматривающий дело на основании протокола суда первой инстан­ции, обычно ограничивается выражением своего мнения по вопросам правиль­ного применения закона, не проверяя решение нижестоящего суда с фактической стороны.

Соответственно этому американские суды при проверке административ­ного дела обращают внимание главным образом на вопросы толкования и применения учреждением норм права, так как считается, что судья обладает более высокой, чем администратор, квалификацией для вынесения правильного реше­ния по спорному юридическому вопросу. По фактической же стороне дела суд высказывает свое мнение лишь тогда, когда учреждение приняло необоснован­ное или явно ошибочное решение. Судьи считают, что служащие администрации компетентнее их в технических вопросах, поскольку они являются специали­стами в соответствующей области.

Обоснованность и оправданность административного решения фактами по делу согласно американской правовой доктрине также являются вопросом права, а не факта. В тех случаях, когда административное решение достаточно обосновано имеющимися по делу доказательствами и учреждение не сделало грубой ошибки при оценке доказательств, суд отстраняется от дальнейшей про­верки существа дел. «Суд выполнит свою задачу, если найдет, что имеется ра­циональная основа для выводов, сделанных административным органом», - го­ворится в решении Верховного суда по делу Mississippi Valley Barge Co. v. United States (1934). Иначе говоря, суд не может заменить своим решением решение ад­министрации по фактической стороне дела, кроме случаев необоснованности ад­министративного решения или совершения учреждением грубой фактической ошибки.

До появления в 1946 г. Федерального ЗАП суд не просматривал весь прото­кол по административному делу, не знакомился со всеми доказательствами по нему. Он знакомился лишь с теми частями протокола, с теми доказательствами, на которые учреждение ссылалось в обоснование своего решения. Все противное мнению администрации судом во внимание не принималось. Суд оценивал лишь достаточность доказательств, положенных учреждением в основу его решения. Достаточные сами по себе доказательства признавались существенными.

Таким образом, до 1946 г. учреждение было по сути дела полным хозяином при вынесении решения по вопросу о существовании того или иного факта. Суд лишь следил за тем, чтобы заключение должностного лица по вопросу о факте было достаточно обоснованным имеющимися по делу доказательствами. Небла­гоприятный характер такого положения для стороны, проигравшей дело, был очевиден. В области так называемых специальных знаний она обычно не могла сколько-нибудь успешно спорить с администрацией и была беззащитной. Недо­вольство этим было одной из важнейших причин разработки и принятия Феде­рального ЗАП.

Согласно § 706 «суд проверяет весь протокол или части его, указанные сто­роной, и уделяет должное внимание правилу об ошибке, причиняющей стороне вред», т. е. выясняет, не была ли при оценке доказательств допущена ошибка, ко­торая может нанести стороне серьезный ущерб. Теперь при оценке правильности заключения должностного лица по факту суд должен, следовательно, учитывать и доказательства в пользу противоположного мнения. Соответственно изменился и объем понятия «существенные доказательства». Оно стало включать в себя не только достаточность доказательств, положенных администрацией в обоснова­ние ее заключения, но и разумность этого заключения. Суд спрашивает себя, можно ли, учитывая все имеющиеся по делу доказательства, сделать то заключе­ние о факте, которое сделала администрация. «Существенными доказательствами», - считает Б. Шварц, - являются, следовательно, такие доказательства, ко­торые могли бы привести разумного человека к вынесению решения по спорному вопросу. Доказательства, положенные в основу заключения о факте, являются существенными, если из них может быть сделан разумный вывод о наличии факта»²⁹.

Расширение объема проверки судом фактов по делу означает, что теперь ему наряду с проверкой формальных, в частности процессуальных, моментов поручается уделять больше внимания существу дела. Вместе с тем суд не обяза­тельно заменяет своим заключением по факту заключение, вынесенное учрежде­нием. Не исключено, что на основании имеющихся по делу доказательств может быть сделан иной вывод о факте, чем тот, который был сделан администрацией. Но если и вывод, к которому пришло учреждение, тоже может быть сделан, суд оставляет его в силе. Как заявил в 1939 г. член федерального апелляционного суда Ратлидж в выступлении по делу International Association of Machinists v. National Labor Relations Board, существенные доказательства должны быть та­кими, которые разумный человек примет в качестве руководства, хотя другие подобные люди, возможно, так и не сделали бы.

Вынесение заключения о факте в таких случаях оставляется полностью на усмотрение учреждения. «Выбор среди возможных заключений принадлежит уч­реждению, - указал по этому поводу Апелляционный суд штата Нью-Йорк в 1940 г. в решении по делу Matter of Stark Restaurant, Inc. v. Boland, - и его за­ключение считается обоснованным доказательствами и окончательным, если другие лица могли бы разумно сделать аналогичный вывод».

Вопрос о разумности административного решения в целом по делу, а не по отдельным его фактам, тесно связан с вопросом о дискреционных полномочиях администрации. Федеральный закон исключает судебный контроль над дейст­виями, совершенными учреждением во исполнение его дискреционных полномо­чий, если, конечно, отсутствует злоупотребление правом на усмотрение. По делу Butz v. Glover Livestock Co. (1973) департамент сельского хозяйства издал запре­тительный приказ в отношении компании, которая применяла фальшивые весы, и приостановил на 20 дней ее деятельность. Федеральный апелляционный суд ут­вердил запретительный приказ, но отменил 20-дневную приостановку, несмотря на то, что департамент имел законное полномочие на наложение подобного на­казания. Верховный суд отменил постановление апелляционного суда в части, касающейся возобновления деятельности компании, указав, что нижестоящий суд осуществил «недопустимое вмешательство в компетенцию администрации, поскольку департамент мог по своему усмотрению применить к правонаруши­телю одну или две санкции».

Проверка судом решения администрации с помощью правила о существен­ных доказательствах аналогична фактически проверке судебного решения низ­шей инстанции судом высшей инстанции с помощью правила о «явной ошибке». При этом термин «явная ошибка» значительно более ясен, чем термин «существенные доказательства», так как предполагает обнаружение в заключе­нии о факте очевидного несоответствия между доказательствами и выводом из них, невозможность для «разумного» человека сделать подобный вывод при имеющихся доказательствах.

Нередко бывает трудно решить, является ли данный вопрос вопросом права или вопросом факта. Когда различие между «правом» и «фактом» недос­таточно ясно, американские юристы говорят о «смешанном вопросе права и факта», и тут судам вновь предоставляется возможность высказать свое мнение о том, кто - администрация или суды - выносит окончательное решение по такому вопросу. В 1904 г. Верховный суд в решении по делу Bates & Guild Co. v. Payne заявил: «Если налицо смешанный вопрос права и факта и суд не может разделить его так, чтобы показать, где имеется правовая ошибка, решение предусмотрен­ного законом административного суда окончательно». Суд предоставил, следо­вательно, администрации право выносить окончательные решения по смешан­ным вопросам права и факта.

В равной степени суды уступили администрации поле деятельности и по вопросу о «юрисдикционном факте», т. е. факте, при наличии которого учрежде­ние вправе пустить в ход свои властные полномочия. Так, по делу Packard Motor Co. v. National Labor Relations Board (1947 г.) возник вопрос, можно ли отнести прорабов к категории рабочих и служащих или они относятся к категории пред­принимателей. Национальный совет по трудовым отношениям отнес прорабов к категории рабочих и служащих и поэтому санкционировал их профсоюз. Вер­ховный суд оставил в силе приказ совета. Он решил, что выяснение характера взаимоотношений между прорабами и предпринимателями, с одной стороны, и рабочими и служащими, с другой, мог наиболее квалифицированно осуществить совет. Факты, характеризовавшие особый статус прорабов, как раз и были юрисдикционными фактами.

В качестве юрисдикционного факта рассматривается также принадлеж­ность лица, находящегося за границей, к гражданству США. Выяснение вопроса о гражданстве в такого рода случаях полностью передано в ведение администра­ции.

Ответственность» администрации за вред. Для частного лица, оспариваю­щего решение администрации, простая отмена его судом может оказаться недос­таточной. Поэтому в случае признания судом акции учреждения неправомерной частное лицо может подать иск о возмещении ущерба.

Первоначально в соответствии с общим правом государственные служащие подлежали имущественной ответственности за свои неправомерные действия на таких же основаниях, как и частные лица. Долгое время государственные долж­ности занимались состоятельными людьми, большей частью - представителями аристократии, которые были в состоянии возместить причиненный ими ущерб. В наши дни подавляющее большинство служащих имеют основным источником своего существования жалование, которое они получают от государства. Госу­дарственная служба стала бы непривлекательной, если бы служащему приходи­лось выплачивать из своего кармана возмещение за ущерб, возникший из-за того, что он должным образом исполнял закон (при тушении пожара, например, использовал или повредил чужое имущество) либо выполнял указания выше­стоящих должностных лиц, которые, на его взгляд, разумно соответствовали об­стоятельствам дела. Поэтому в США стали постепенно отказываться от неограничейной ответственности государственных служащих в случаях причинения ими вреда частным лицам.

В настоящее время служащие администрации, имеющие квазисудебные или дискреционные полномочия, действующие в пределах этих полномочий и не ви­новные в умышленном нарушении закона, согласно американским законам и су­дебной практике освобождаются от ответственности за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. В наши дни лично ответственными ос­тались только служащие, осуществляющие лишь чисто исполнительные функ­ции, да и то ненадлежащим образом. Фактически все административные служа­щие, исполняющие свои должностные обязанности надлежащим образом, осво­бождены от имущественной ответственности за вред, причиненный их дейст­виями по службе,

В США полной ответственности государственных чиновников за их слу­жебные действия соответствовал ранее полный, «суверенный» иммунитет госу­дарства. Сразу же после войны за независимость принцип имущественной не­прикосновенности государственной казны был обязан своим существованием в значительной степени финансовой нестабильности молодых американских шта­тов, а затем и федерации. Но уже в середине XIX в. начинается процесс посте­пенного признания имущественной ответственности государства за отдельные действия его должностных лиц. Важнейшей вехой на этом пути было учреждение в 1855 г. Претензионного суда, .Однако этот процесс достиг пока что лишь ста­дии частичного отказа от принципа абсолютной неприкосновенности государст­венной казны.

С 1946 г. имущественная ответственность федеральной казны за вред, при­чиненный государственными служащими, регулируется Федеральным законом о претензиях из причинения вреда. Закон начинается заявлением о том, что феде­рация несет ответственность по претензиям из причинения вреда «в таком же по­рядке и в таком же объеме, как и частное лицо при аналогичных обстоятельст­вах». Однако вслед за этим многообещающем заявлением закон указывает 12 случаев, когда казна не несет имущественной отаетсгаенности. Пожалуй, единст­венная область, не исключенная из-под действия закона 1946 г., - это автотранс­портные происшествия. Поэтому американцы называют его в шутку «федеральным законом о небрежном вождении автомобиля».

Закон о претензиях из причинения вреда исключает ответственность госу­дарства за вред, причиненный его служащими, если они действовали право­мерно, надлежащим образом, с «должной заботой» либо действовали неправо­мерно, умышленно нарушая закон т. е. совершая правонарушения. Ответствен­ность государства, следовательно, остается в случаях неправомерного, но не умышленного, а небрежного исполнения служащими их обязанностей, да и то лишь тогда, когда их поведение не попадает под действие оговорок. Из этого общего правила имеется исключение, сделанное в 1974 г. в виде поправки к за­кону 1946 г. Согласно закону 1974 г. США отвечают по искам против федераль­ных служащих правоприменительных органов (охраны правопорядка, следст­венных, департамента обороны) в связи с применением насилия, оскорблением действием, незаконным задержанием и содержанием под стражей, умышленным уголовным преследованием, злоумышленным использованием процессуальных законов.

Государство, вынужденное возместить ущерб, причиненный частному лицу служащим, может в дальнейшем предъявить регрессный иск к виновному в не­брежности служащему. Такое право, как следует из позиции, занятой Верховным судом по делу United States v. Gilman, имеется у государства лишь в том случае, если оно специально оговорено в соответствующем законе. Возможность предъ­явления регрессного иска служащему должна в какой-то степени дисциплиниро­вать служащего, принудить его к надлежащему исполнению обязанностей.

Несмотря на всю его ограниченность, закон о претензиях из причинения вреда был крупным шагом вперед на пути отказа от принципа абсолютной неот­ветственности государства за действия его должностных лиц³⁰.

До конца 50-х годов положение было неблагоприятным для потерпевших также и в штатах. В отдельных штатах имущественная ответственность государ­ства стала с самого начала предметом конституционного регулирования. Неко­торые из конституций штатов разрешают судебные иски против штата в связи с причинением его служащими ущерба, другие конституции прямо запрещают по­добные иски. В большинстве штатов действует принцип общего права, согласно которому иск не может быть предъявлен государству без его на то согласия. Среди штатов, которые давно допускали такие иски, следует отметить Вирджи­нию, где с 1778 г. они разрешены, и Калифорнию, где ответственность штата за небрежные действия его служащих предусмотрена законом в 1893 г.

В 1954 г. 24 штата лишь в редких случаях предусматривали имущественную ответственность государства. Только в 13 штатах такая ответственность насту­пала в большинстве случаев. Из этих 13 лишь Нью-Йорк взял на себя почти пол­ную ответственность. В этом штате еще в 1929 г. закон гласил: «Настоящим штат ликвидирует иммунитет от ответственности за вред, причиненный его должност­ным лицом и служащим...» Претензионному суду было поручено «принимать к рассмотрению все претензии против штата о возмещении ущерба, причиненного имуществу или здоровью неправильным поведением или небрежностью должно­стных лиц или служащих штата во время исполнения ими их служебных обязан­ностей».

В 60-е годы суды штатов повели активное наступление на доктрину суве­ренного иммунитета государства. В 1961-1964 гг. по меньшей мере 10 верховных судов отказались от своих прежних решений, которыми они освобождали госу­дарственные учреждения от ответственности за причиненный ими вред³¹. Так, в 1961 г. Верховный суд Калифорний, в решении по делу Muscopf v. Corning Hospital District, назвал иммунитет государства при осуществлении его служа­щими управленческих функций «ошибочным и несправедливым». Истец по этому делу, пациентка госпиталя, жаловалась на то, что по небрежности работ­ников больницы она упала и вторично повредила бедро, которое ей там лечили. Суд признал больничный округ ответственным, но отсрочил на два года испол­нение своего постановления впредь до пересмотра легислатурой штата объема ответственности по делам о причинении вреда. Через два года законодательное собрание штата приняло новый закон о претензиях из причинения вреда.

Подобно федеральному закону закон Калифорнии также содержит много­численные оговорки, ограничивающие сферу его действия(их всего 8). Но в от­личие от федерального закона калифорнийский указывает также и случаи, когда ответственность государства наступает. При этом легислатура штата, учитывая вышеупомянутое решение суда, чуть ли не все свое внимание сосредоточила на медицинской практике учреждений. Вместе с тем калифорнийский закон преду­сматривает более широкую ответственность государства, чем федеральный. На­ряду с ответственностью за небрежные недискреционные действия он возлагает на него имущественную ответственность также за целый ряд умышленных дейст­вий служащих.

Нью-Йорк, Калифорния и многие другие штаты ушли далеко вперед по сравнению с федерацией в деле расширения ответственности государства.

Формально не отказываясь от иммунитета государства по делам о возме­щении ущерба, федеральные и.штатные учреждения прибегают к окольным пу­тям, позволяющим обойти закон. Важнейшими из них стали: 1) «частные за­коны»; 2) оговорка об.исполнении хозяйственных функций; 3)конституционные положения об изъятии частного имущества для общественных нужд; 4) страхование; 5) возмещение учреждением служащему суммы иска, удовлетво­ренного против последнего судом; 6) добровольная выплата стоимости ущерба самим учреждением.

Действие частных законов распространяется на конкретных лиц или группы лиц. Они не являются нормативными актами. Частные законы в подав­ляющем большинстве имеют дело с претензиями к государственной казне либо касаются иммиграции и натурализации отдельных лиц. Проект частного закона проходит через Конгресс или легислатуру штата в таком же порядке, как и про­ект обычного, «публичного», закона и поступает на подпись президенту США или губернатору штата. Частные федеральные законы помещаются вместе с пуб­личными законами в издании «Statues at Large». Обычно сотни претензий к фе­деральной казне оплачиваются ежегодно посредством частных законов.

Законы большинства штатов предусматривают ответственность за вред, причиненный их служащими при осуществлении хозяйственных функций. Суды рассматривают как исполнение хозяйственных функций организацию админист­рацией всякого рода предприятий, участвующих в хозяйственном обороте. В Ка­лифорнии это мосты, дороги, гавани, пристани, доки, гидротехнические соору­жения, нефтяные скважины, аэропорты, уличный транспорт, автомобильные стоянки, аудитории, общинные театры.

Управленческими функциями (ущерб, причиненный при их исполнении, не подлежит возмещению, если это прямо не предусмотрено законом) суды считают такие, исполнение которых обеспечивает «народное здравие и безопасность». В Калифорнии к ним относят деятельность полиции, тюрем, противопожарных уч­реждений, больниц, художественных галерей, парков, зоопарков, школ, летних лагерей, детских площадок, каруселей, плавательных бассейнов, а также прове­дение таких мероприятий, как сжигание сорняков на пустырях, улучшение муни­ципальных дорог, проводка судов в гаванях и уход за престарелыми. Поэтому, как это ни курьезно, если, например, кто-то из-за плохого состояния лестницы в учреждении упал и повредил себе ногу, то суд выясняет, какую функцию, управ­ленческую или хозяйственную, выполняет учреждение, а если в здании распола­гается несколько учреждений, то в какое из них потерпевший направлялся. И только после этого он решает вопрос о возможности привлечения учреждения к ответственности.

V и XIV поправки к Конституции США устанавливают, что «никакая част­ная собственность не будет отбираться для общественных нужд без справедли­вого вознаграждения». Учреждение поэтому должно выплатить стоимость ис­пользованного им частного имущества или причиненного этому имуществу ущерба. По такого рода делам была неясна ответственность государства в тех случаях, когда речь шла о помехах, чинимых учреждением свободному и эффек­тивному пользованию частным лицом его недвижимым имуществом. Такими помехами могут быть, например, грохот и ослепительный свет военных самоле­тов, проносящихся над птицефермой, расположенной рядом с аэродромом; по­вторяющиеся затопления землевладения вследствие функционирования водохра­нилища; неоднократное ведение артиллерийского огня береговой батареей по­верх летней зоны отдыха; дым из железнодорожного туннеля и т. д. В таких слу­чаях Верховный суд приходил к выводу, что имело место изъятие имущества для общественных нужд. В 1947 г. по делу United States v. Dickinson он выдвинул доктрину «последующего изъятия», указав, что частное имущество считается изъятым учреждением в соответствии с Конституцией, «если пользованию им собственником учреждение чинило помехи, свидетельствующие о том, что так же, как и во взаимоотношениях между частными лицами, путем соглашения или с течением времени был приобретен сервитут», т. е. право использования чужого имущества для собственных нужд.

Учреждение может застраховать себя от каких-либо претензий из причине­ния вреда, что означает, по существу, признание ответственности государства за предусмотренные договором страхования действия его служащих. Учреждение выплачивает страховой компании взносы, а лицо, понесшее ущерб от учрежде­ния, получает от компании соответствующее возмещение.

Если государство согласно закону не несет никакой имущественной ответ­ственности за определенные действия его служащих, единственным субъектом, против которого частным лицом заявляется иск, оказывается служащий. Однако государство может заранее согласиться оплатить сумму, которую по решению суда будет обязан выплатить служащий. Так, в Калифорнии закон предусматри­вает: «Если служащий... просит учреждение защитить его от предъявленной ему претензии или иска о возмещении ущерба, причиненного его действием или упу­щением по службе, и если такая просьба заявлена в письменной форме не менее чем за 10 дней до судебного разбирательства, учреждение выплатит по любому судебному решению, мировой сделке либо урегулированию претензии или иска, с которыми оно согласно».

Когда сумма претензии невелика, учреждение во избежание судебного про­цесса и связанных с ним издержек нередко предпочитает удовлетворить претен­зию. Таким образом часто поступают почтовые учреждения.

Частное лицо нередко обращается к служащему учреждения с просьбой вы­сказать свое мнение по какому-либо вопросу, с тем чтобы иметь возможность учесть позицию администрации и поступить соответствующим образом. Так, проходившая по делу Federal Crop Insurance Corp. v. Merrill (1947) в качестве истца правительственная корпорация издала акт, который содержал положение о том, что яровая пшеница, посеянная по озимой, может быть застрахована в со­ответствии с Законом о федерально'м страховании урожая от засухи. Корпорация застраховала посев, так как в документах, поданых фермером корпорации, не было указано о пересеве хлеба, но о чем знал ее служащий. Через два месяца урожай погиб, но корпорация, узнав о пересеве пшеницы, отказалась выплатить страховку. Верховный суд освободил корпорацию от ответственности за ущерб, причиненный неправильным советом ее служащего.

Таким образом, американцы считают необходимым сохранить иммунитет учреждения в отношении неправильных рекомендаций его служащих для того, чтобы не допустить принятия ими на себя полномочий, выходящих за пределы их компетенции, т. е. в целях недопущения действий ultra vires. Суды возлагают на учреждение ответственность только тогда, когда она специально предусмот­рена законом или административным актом.