| Тема 15. Организация государственного управления в условиях действия специальных правовых режимов Российской Федерации |
|
| Административное право - А.В. Мелехин Административное право РФ |
|
При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений. Понятие и основные черты специальных правовых режимов. Их виды: особые правовые режимы (чрезвычайное положение; военное положение); военное время; режим чрезвычайной ситуации; правовой режим контртеррористической операции. Административно-правовой режим защиты и охраны Государственной границы. Основания введения, цели и сроки действия специальных правовых режимов. Механизм реализации процесса ввода в действие специальных правовых режимов. Характер и объем ограничения конституционных прав и свобод граждан и общественных объединений. Контроль со стороны международных организаций (ООН, Совет Европы).
15.1. Понятие и сущность специальных правовых режимов
Развитие общества представляет собой сложный и противоречивый процесс. В определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение противоречий, носящих различный характер (социальный, техногенный, природный). Это может привести к возникновению конфликтов, катастроф, аварий, которые наносят ущерб (иногда необратимый) общественным интересам. Важная роль в их предотвращении принадлежит праву. Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов: степенью угрозы общественной безопасности; временными параметрами; международными обязательствами государства; масштабностью; предназначением объекта, подвергаемого специальной правовой регламентации, и др. Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении ЧС различного вида на основе норм чрезвычайного законодательства, следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты (например, многочисленные постоянно действующие специальные правовые режимы) отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в государстве. Чрезвычайное законодательство в большей степени, нежели обычное законодательство, отражает государственную идеологию, которая может выступать в различных ипостасях. Например, быть мощнейшим средством интеграции, консолидации общества. В то же время государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит, и не быть приемлемой им. Исторические факты свидетельствуют, что важную, а может, и определяющую роль в формировании системы законодательства, в том числе и чрезвычайного, играют политические режимы государства. В этой посылке, по мнению автора, заключается главное отличие вводимого на основе чрезвычайного законодательства одного из видов особых правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение, военное время, режим проведения контртеррористической операции) от разновидностей антидемократических политических режимов (фашистский, тоталитарный, деспотический, милитаристский и др.), представляющих собой применяемую на постоянной основе совокупность способов и методов осуществления государственной власти. В теории права под понятием метода правового регулирования принято понимать совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей. Одним из основных методов является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу. В то же время в теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению, сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) "будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия" <1>. -------------------------------- <1> Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития (Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г.). М., 2002. С. 40 - 49.
Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно-правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных. Чтобы лучше понять природу различных особых или специальных правовых режимов, необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего в качестве основного (первичного) по отношению ко всем остальным. Словарное понимание выражения "режим" сводится к "способу управления, совокупности административных мероприятий" <1>, или к "совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели" <2>. В контексте излагаемого материала одно из определений термина "режим" означает "установленный порядок жизни" <3>. -------------------------------- <1> См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра - книжный клуб, 1998. Т. 3. С. 1670. <2> См.: Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. 2 изд., переработанное и дополненное. М.: Научное издательство "Большая российская энциклопедия"; СПб: Норинт, 2000. С. 1005. <3> См., например: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1998. Том 3. С. 1670; Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 586.
Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности прежде всего направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации. Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия "безопасность" <1> и его многочисленных разновидностей <2>. Наиболее широким среди них является понятие "общественная безопасность". Ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Она является одним из элементов национальной безопасности Российской Федерации <3>. -------------------------------- <1> Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз // См.: Закон Российской Федерации "О безопасности" от 5 марта 1992 г. N 2446-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773. <2> Безопасность биологическая; безопасность внешняя; безопасность внутренняя; безопасность в чрезвычайных ситуациях; безопасность государства (государственная); безопасность дорожного движения; безопасность информации; безопасность населения в чрезвычайных ситуациях; безопасность национальная (государственная); безопасность общества (общественная); безопасность территории и т.д. <3> Национальная безопасность Российской Федерации - это "безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти" в государстве // Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24.
Исходя из многообразия существующих угроз, объектами общественной безопасности являются права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает удовлетворение жизненно важных интересов. Под правовым режимом условимся понимать определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей <1>. -------------------------------- <1> Р.Т. Мухаев понятие "правовой режим" определяет как "совокупность способов, методов и типов правового регулирования, характеризующих особенности и характер правового воздействия и складывающихся внутри каждой отрасли права". См.: Мухаев Р.Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Издательство "ПРИОР", 2001. С. 457.
Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности. Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение: суверенитета и обороны государства; общественного порядка и общественной безопасности; охраны здоровья и жизни граждан; функционирования институтов гражданского общества. Правовое регулирование, связанное с необходимостью установления специальных правовых режимов, всегда влечет за собой необходимость принятия комплекса разнообразных мер, отражающих: процедуру принятия ограничительных мер; особенности объекта деятельности; временные и пространственные сферы действия; место и режим осуществления действия устанавливаемого правового режима. В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны: содержательная - определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты; юридическая - определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедура введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т.д.). Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в определении: объектов специального правового воздействия; круга субъектов реализации правоустановок, а также объема их полномочий; особых принципов, форм и методов их деятельности. Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость юридического регулирования соответствующих общественных отношений определяется необходимостью обеспечения стабильности государства. Классификация любого, в том числе и правового, явления начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в то же время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить как целое. Классификация правовых режимов, осуществляемая законодателем и исследователями, проводится по различным основаниям. Наиболее общими из них являются: сферы действия - это наиболее общий подход к классификации, позволяющий подразделять на международно-правовые и внутригосударственные правовые режимы; отрасли права - наиболее "популярным" является административно-правовой режим, который в силу комплексного характера административного законодательства может одновременно отражаться в различных отраслях права; продолжительность действия (временные или постоянные); основания установления; объекты правового воздействия; субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний. В практике государственного управления далеко не всегда имеется достаточная обеспеченность его необходимыми административно-правовыми режимами. А это влечет за собой многочисленные нарушения со стороны чиновников (в том числе и факты коррупции). Поэтому необходимость установления конкретных полномочий, в рамках которых должны действовать государственные служащие и особенно должностные лица, следует рассматривать как разновидность специальных должностных правовых режимов. Их действие в большинстве случаев носит постоянный характер. Субъектами правового воздействия являются конкретные лица (госслужащие) в период выполнения ими своих служебных полномочий. Эффективность соблюдения ими правовых предписаний в данном случае непосредственным образом оказывает влияние на качество и уровень законности в сфере государственного управления. Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы. Определенную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут: устанавливать определенные виды административно-правовых режимов <1>; -------------------------------- <1> См., например: Постановления Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 года N 1113 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"; от 3 октября 1998 г. N 1149 "О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне".
предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах <1>; -------------------------------- <1> Например, на основании ФКЗ "О военном положении" и "О чрезвычайном положении" Президент Российской Федерации при введении режима чрезвычайного или военного положения на определенной территории обязан издать указ, в котором определяет основные меры по его обеспечению.
содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия <1>. -------------------------------- <1> Например, создание федерального или специального временного органа управления на территории действия особых правовых режимов; там же, руководствуясь законом и указом, устанавливать конкретные территориальные и временные параметры комендантского часа.
Процесс зарождения чрезвычайного законодательства, имеющего по отношению к обычному законодательству обособленный и более предметный характер, насчитывает многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что "особое право - это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности" <1>. -------------------------------- <1> См.: Памятники Римского права. Дигесты Юстиниана. М., 1996. С. 167.
Институт возникновения специальных правовых режимов (например, чрезвычайного положения) в истории человечества не имеет точной даты. Известный историк профессор Е.А. Скрипилев <1> считает, что одной из первых форм специального правового режима был институт диктатуры. Он является "очень древним и восходит еще к царскому периоду" древнеримского государства с республиканской формой правления (шестой - первый века до новой эры). -------------------------------- <1> См.: Скрипилев Е.А. История государства и права Древнего мира: Учебное пособие. М., 1993. С. 50 - 51.
Одними из самых "старых" считаются древневосточные государства (Египет, Вавилон, Индия, Китай и другие), которые возникли около пяти тысяч лет назад в зоне поливного земледелия. В первоначальном, истинном значении этого слова диктатором называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины римского народа. К его назначению прибегали лишь при чрезвычайных обстоятельствах (состояние войны или волнения внутри государства) и на срок не более 6 месяцев. На закате Римской республики сенат уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в том числе и неконституционным, чтобы овладеть ситуацией и сохранить действующий политический режим. В последующем изначальный смысл и предназначение диктатора были постепенно видоизменены. Диктатором стал называться глава государства, действующий на постоянной основе и обладающий фактически неограниченными полномочиями во всех сферах жизнедеятельности общества. В 1917 г. впервые в истории существования человечества возникло социалистическое государство в форме диктатуры пролетариата с соответствующими названию функциями и задачами. Подавление сопротивления эксплуататорского класса на официальном уровне было определено одной из ее основных функций, носящей временный характер. "Набор" применяемых методов соответствовал остроте переживаемого периода. Со временем он совершенствовался. Специальным правовым режимам стали придаваться юридически значимые формы, которые затем были закреплены "в государственно-правовом механизме большинства" <1> государств. Некоторые из них сохранили преемственность и отражены в чрезвычайных законодательствах современных государств. -------------------------------- <1> Грязнов А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. 1994. N 6. С. 33 - 43.
В Древнем Риме на период избрания диктатору принадлежала вся полнота власти. На него нельзя было жаловаться. Все прочие магистраты (выборные должностные лица в Риме), в том числе и консулы (высшие правительственные чиновники Рима), становились под контроль диктатора и обязаны были ему подчиняться. Помимо этого, за ним закреплялись полномочия высшей судебной инстанции. Он обладал правом вынесения приговора вплоть до смертной казни. Это решение являлось окончательным. В пределах города Рима такой приговор нельзя было обжаловать даже в народном собрании, которое наряду с Сенатом и магистратурой являлось одним из высших органов государственной власти Римской республики. Считалось, что принятое народным собранием решение "имеет силу общенародного закона", но только не в период действия диктаторских полномочий. Распоряжения диктатора не подлежали даже обсуждению плебейскими трибунами (избранные от плебеев, т.е. лично свободных, но стоящих вне римских родов граждан других государств, а если быть более точным - других территорий, которые в силу религиозных, географических и экономических интересов, а также хозяйственных связей стали компактно проживать на территории Римского государства, два особых по важности должностных лица - военных вождя). Они не могли налагать вето на те или иные распоряжения диктатора. Правомочия диктатора на войне были вполне аналогичны консульским (набор войска, командование им, право распределения добычи, высшая юрисдикция в войске и т.п.). Во избежание повторения трагических ошибок мировое сообщество пришло к необходимости разработки условий (критериев) применения государствами чрезвычайного законодательства. Их основные положения отражены в ныне действующем чрезвычайном законодательстве Российской Федерации. В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 г. 35 сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий: если такое законодательство принято до возникновения кризиса; если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль; если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера. С реальным воздействием административно-правовых режимов на характер правовой регламентации определенного вида общественных отношений непосредственно связана эффективность государственного управления. Любая его область обладает собственными административно-правовыми режимами (экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый, противопожарный режим, режим регистрации и др., которые установлены в соответствующих федеральных законах). В.М. Гессен, анализируя правомерность процедуры введения специальных правовых режимов, признавал необходимость того, что при известных условиях власть оказывается вынужденной прибегать к введению в действие чрезвычайного законодательства, присвоив себе полномочия, не принадлежащие ей в повседневной действительности. Исключительное положение в условиях крайней необходимости вводится в административном порядке даже в тех государствах, конституции которых его не предусматривают. При введении в действие норм чрезвычайного законодательства необходимо соблюдать несколько требований. Ему подчиняются граждане, как непреодолимой силе. В то же время его не знает и ему не должен подчиняться суд (т.е. создание чрезвычайных судов признается противозаконным). Президент и правительство страны, действуя на свой риск и страх, берут на себя ответственность за объявляемый конкретный вид особого правового режима. Указ о его введении является неправомерным актом до тех пор, пока он не легализуется законодателем. Эти базовые положения, заложенные в основу чрезвычайного законодательства более ста лет назад, нормами международного права сейчас признаются обязательными. Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных правовых режимов (Д.Н. Бахрах <1>, В.М. Гессен <2>, В.В. Гущин <3>, Д.С. Жданкин <4>, В.Б. Рушайло <5>, А.В. Малько и О.С. Родионов <6>, С.В. Пчелинцев <7>, Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов <8>, Н.Ф. Попова <9>, И.С.Розанов <10>, Ю.А. Тихомиров <11> и др.), нет единства во взглядах на сущность тех административно-правовых режимов, которые являются обязательной составной частью особых правовых режимов. -------------------------------- <1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 201. <2> См.: Гессен В.М. Исключительное положение. Спб., 1908. <3> Гущин В.В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. М., 1996. <4> Жданкин Д.С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юр. наук. М., 2000. С. 9. <5> Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М.: 2000. С. 24. <6> Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. N 9. С. 19 - 25. <7> Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. <8> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 467. <9> Попова Н.Ф. Военное положение: административно-правовой аспект: Монография. М., 1999. <10> Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 84 - 91. <11> Ю.А. Тихомиров считает, что "административно-правовой режим представляет собой специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни". По нашему мнению, данную формулировку необходимо дополнить следующим образом: "в обычных условиях и чрезвычайных ситуациях".
Действующие в Российской Федерации чрезвычайные правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация взглядов на виды правовых режимов, по нашему мнению, просто невозможна. В то же время речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных правовых режимов. В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как Законы ("О чрезвычайном положении", "О военном положении", "О безопасности", "О противодействии терроризму" и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство. В отличие от подзаконных актов установленные законом административно-правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (1992 г.) <1>. -------------------------------- <1> Например, для ЗАТО характерными являются следующие особенности: они в императивном порядке приравниваются к административно-территориальным единицам; по ряду вопросов находятся в ведении федеральных органов власти (определение границ, административная подчиненность, режим безопасного функционирования предприятий и объектов, условия нахождения и проживания граждан и т.п.); решения о их создании и упразднении принимаются Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Правительства России; доходная и расходная части бюджетов находят свое отражение в федеральном бюджете государства; определяются социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим и работающим на их территории.
Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере. Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Во всех правовых государствах мира (в том числе и в России) разработаны критерии по ограничению конституционных прав и свобод, адекватному фактору опасности как для граждан, так и для всего общества. Устоявшаяся практика свидетельствует, что подобная возможность предусматривается на конституционном уровне. В конституциях России, стран СНГ и Балтии подобные оговорки также имеются. Например, Конституция Республики Армения (ст. 45) предусматривает, что отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть временно ограничены "в период военного положения" или "в случае непосредственной опасности, угрожающей конституционному строю" (п. 14 ст. 55) <1>. -------------------------------- <1> Андреев Г.Н. Конституции стран СНГ и Балтии. М.: Юристъ, 1999. С. 84 - 115.
Конституция Республики Беларусь возможность ограничения "прав и свобод личности" допускает не с введением специальных правовых режимов, а с интересами "национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц" (ч. 1 ст. 23) <1>. Подобный подход отражен и в текстах конституций ряда других государств. В Республике Таджикистан (ч. 2 ст. 14) "ограничения прав и свобод граждан допускаются только с целью обеспечения прав и свобод других граждан, общественного порядка, защиты конституционного строя и территориальной целостности республики". В Латвийской Республике "необходимые ограничения прав и свобод человека" могут быть установлены законом в целях "защиты прав, достоинства, здоровья и нравственности других лиц", "гарантии государственной безопасности, общественного порядка" (ст. 44). Примерно такая же конструкция содержится в тексте Конституции Литвы (глава вторая "Человек и государство"). -------------------------------- <1> Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 123, 550, 556 - 560.
В Эстонии в период действия чрезвычайного или военного положения возможность ограничения установленных законом прав и свобод лиц, а также возложения на них дополнительных обязанностей обусловливается необходимостью защиты интересов "государственной безопасности и общественного порядка" (ст. 130) <1>. -------------------------------- <1> Варламова Н.В. Практикум по дисциплине "Теория государства и права". М.: Московский международный институт эконометрики, информатики, финансов и права, 2002. С. 104.
Конституция Грузии (ст. 46) наделяет Президента страны полномочиями "во время чрезвычайного или военного положения" ограничивать некоторые права и свободы человека и гражданина <1>. Конституции Туркменистана (ст. 44) и Украины (ст. 64) <2> также предусматривают приостановление осуществления конституционных прав и свобод в условиях чрезвычайного или военного положения. -------------------------------- <1> Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 125. <2> Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 421 и 491.
В истории России имеются многочисленные примеры установления на определенной территории специальных правовых режимов: исключительного, военного, осадного и чрезвычайного положения. Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности. Они вводились при: военной интервенции, в период гражданской войны, контрреволюционных выступлениях, массовых беспорядках, эпидемиях, стихийных бедствиях, межнациональных конфликтах, в годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.).
15.2. Особые правовые режимы
Законодательство Российской Федерации дает определение понятий только двух видов особых правовых режимов: чрезвычайное положение <1> и военное положение <2>. -------------------------------- <1> Чрезвычайное положение - это "особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей" (п. 1 ст. 1 ФКЗ "О чрезвычайном положении"). <2> Военное положение - это "особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии" (ст. 1 ФКЗ "О военном положении").
Особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. Это следует рассматривать как естественную и в то же время необходимую и обязательную реакцию государства на конкретный вид угрозы. Чаще всего это группа угроз внутригосударственного или внешнего характера, способных повлечь за собой возможность наступления (или наступление) чрезвычайной ситуации, представляющей опасность для интересов личности, общества и самого государства. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером <1>. Оно является составной частью системы действующего законодательства государства, основывается на соответствии нормам международного права, вступает в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени и предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права. -------------------------------- <1> Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 18.
Содержание особых правовых режимов определяется федеральным законодательством <1> и включает в себя комплекс экономических, политических, административных (им принадлежит ведущая роль в процессе реализации устанавливаемых государством властных предписаний), военных, правовых, идеологических и иных мер, направленных на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности, обществу и государству. -------------------------------- <1> См., например: Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" (2001 г.) и "О военном положении" (2002 г.).
Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, а также "осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий", т.е. с чрезвычайными обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (п. п. "б" и "з" ч. 1 ст. 72 Конституции России). Поэтому организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отмеченная особенность накладывает определенный отпечаток одновременно на процесс формирования соответствующего законодательства и содержание создаваемого механизма правового регулирования, предназначенного для его реализации. Все ветви и уровни органов власти в определенных законом формах принимают участие в этом процессе, отражая тем самым различные аспекты механизма правового регулирования - политические, правовые, организационные, экономические, идеологические, информационные и иные. Посредством принятия ведомственных нормативных правовых актов общие задачи министерств и ведомств конкретизируются, приобретая более предметный характер. Изложенное выше позволяет отметить следующие основные черты, характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочисленных иных правовых режимов: основаниями их установления являются два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона); первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права; по правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие; их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством; порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием Российской Федерации), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций); правом на их введение обладает только Президент Российской Федерации своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего; указ Президента Российской Федерации обязательно должен отражать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия такого решения, дата и время его действия, границы территории его действия и т.д.); основаниями введения являются угрозы личности, обществу или государству, предусмотренные федеральными законами; продолжительность их действия носит временный характер - фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послуживших основанием их введения: восстановление конституционного строя, подписание акта о капитуляции, ликвидация непосредственной угрозы, до ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т.д. (военное время, военное положение, конфронтационный вид федерального вмешательства) изменяются критерии типологизации органов исполнительной власти, а также их системное и структурно-штатное построение; на период их действия в рамках действующего законодательства фактически устанавливается диктатура (военная или гражданская) государства в лице федеральных (или создаваемых ими) органов власти <1>; -------------------------------- <1> При этом диктат личности и обществу со стороны государства носит ограниченный нормами международного права и текстами национальных конституций характер. Например, не подлежат ограничению основополагающие права и свободы (право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, личную и семейную тайну, свободу мысли и вероисповедания и другие).
между федеральным центром и субъектами Российской Федерации происходит изменение не только в предметах ведения, но и в объеме полномочий в рамках прежних подходов к подобному разграничению; у ряда федеральных министерств и ведомств появляются дополнительные полномочия; при необходимости создаются новые органы государственного управления, наделяемые одновременно контрольными и надзорными функциями; изменяются процессуально-процедурные основы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц <1>; -------------------------------- <1> Эта особенность правоприменительного процесса чрезвычайного законодательства не в полной мере нашла свое отражение в главе 23 КоАП Российской Федерации "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях".
ужесточаются меры юридической ответственности и предусматривается формирование новых составов правонарушений; более высокий характер угроз определяет конституционное право государства на возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц; объем вводимых ограничений может носить последовательно постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз; их введение рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; обеспечение особых правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, содержащего подзаконные нормативные правовые акты, в которых определяется роль и место министерств и ведомств <1> по ликвидации возникших угроз; -------------------------------- <1> Например, МВД России в исследуемых условиях решает следующие три основных задачи: осуществляет мероприятия, направленные на обеспечение общественной безопасности, охрану общественного порядка и борьбу с преступностью; в рамках действующего законодательства оказывает содействие иным государственным органам исполнительной власти в успешном осуществлении ими своих функций; участвует в проведении комплекса мероприятий, направленных на защиту и спасение граждан и материальных ценностей.
в качестве административно-предупредительной меры, направленной на предотвращение чрезвычайных ситуаций, способных повлечь за собой введение в действие Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" и "О военном положении", как показывает международная практика, целесообразно предусмотреть возможность введения экономических санкций ("замораживание" активов противостоящих государств, штрафные санкции и т.д.) <1>. -------------------------------- <1> Например, в начале 2004 г. США были арестованы 1,5 млрд. долларов Правительства Ирака, находившихся на американской территории.
Следует подчеркнуть, что государство, реагируя на угрозы чрезвычайных ситуаций посредством введения временных ограничений определенного вида на ряд конституционных прав и свобод, помимо обеспечения общественной безопасности отражает не только свою сущность, но также зрелость гражданского общества и степень уважения к гражданам. Административно-правовые режимы являются обязательной составной частью, при помощи которых осуществляется процесс реализации ограничительно-властных положений особых правовых режимов.
15.3. Чрезвычайные административно-правовые режимы, устанавливаемые в период гражданской войны (1917 - 1922 гг.)
В словосочетании "правовая политика" применительно к рассматриваемому временному периоду доминирующей была политическая составляющая. Во все времена правовые предписания в той или иной степени (по ситуации) отражают идеи и начала, содержащиеся в различных социальных нормах поведения - как наиболее полно соответствующих интересам (пожеланиям, воле) населения. Однако на переходных этапах основным вектором развития правовой системы прежде всего выступает политика, проводимая государством. Она реализуется в процессе принятия и претворения в конкретную практическую деятельность различных законодательных актов. Система органов власти Российской Республики этого периода носила двойственный и от этого неэффективный характер. Она включала в себя следующие элементы двух блоков: органы власти Временного правительства <1>; советские органы власти <2>. -------------------------------- <1> В их состав входили: областной губернский комиссар Временного правительства - представитель высшей исполнительной власти, выполнявший функции координации, контроля и надзора в обычных условиях. В условиях общественных беспорядков и "политических выступлений" должен был брать всю полноту власти в регионе; губернская дума - представительный орган власти на территории губернии; городская дума (районные думы); управа как исполнительный орган; губернские и уездные земские собрания; милиция и волостные земства (до мая 1917 г. - волостные комитеты). Буланов В.Б. Особенности формирования высших органов государственной власти (февраль - октябрь 1917 г.) // Проблемы правовой защиты личности: Сборник статей. М.: Микрон-принт, 2000. С. 181 - 188. <2> В их состав входили: губернский комиссар ВЦИК; областные и губернские съезды советов; исполнительные органы съездов - исполкомы, милиция, Красная гвардия; уездные и волостные съезды советов // Буланов В.Б. Указ соч. С. 181 - 188.
Пришедшие к власти большевики не были намерены повторять ошибок Временного правительства. Проводимая ими политика не предусматривала места для нерешительности и терпимости к классовым врагам. Выражение "кто не с нами, тот против нас" стал официальной программой действия новых властей. В первые годы советской власти само государство, его институты и система законодательства находились, что вполне объяснимо, в стадии формирования. На этот процесс сильнейшее влияние оказывали такие обстоятельства, как: отсутствие преемственности в государственном строительстве ("...весь мир насилья мы разрушим до основанья, а затем..."); отсутствие опыта управления делами государства у руководителей партии большевиков, возглавивших правительство страны; состояние острейшего противостояния между пришедшими к власти и утратившими ее, вылившееся в гражданскую войну; международная интервенция, перешедшая на несколько лет (практически до 1933 г., т.е. до образования Лиги наций - прообраза ООН) в международную изоляцию. Немаловажным фактором следует считать и фактическое отрицание большевиками сначала на теоретическом уровне, а затем и в процессе осуществления практики государственного строительства роли права как универсального регулятора общественных отношений. В программных документах сначала ВКП(б), а позже и КПСС провозглашалось поэтапное построение коммунистического общества и постепенное отмирание государства с присущими ему признаками. Для более полного понимания сущности чрезвычайного законодательства РСФСР, а затем и СССР периода гражданской войны необходимо отметить и еще одну важную особенность в правопонимании - это нежелание признавать принцип взаимной ответственности государства и гражданина в обычных условиях, не говоря уж об условиях чрезвычайных ситуаций. Подобное "признание" было внесено в текст Конституции Российской Федерации только в декабре 1993 г. Поэтому значительная часть законодательного массива того времени носит исключительный характер как ответная мера на остроту и непосредственность угроз новому государственному строю. О реальном правовом статусе личности на конституционном, а тем более на уровне текущего законодательства в рассматриваемый период речь не велась. Многие положения текстов нормативных актов содержали такие выражения, как: "в интересах защиты революции и ее завоеваний"; "...обеспечение Советской Республики от классовых врагов путем изолирования их в концентрационных лагерях..."; провозглашение Советской Республики "военным лагерем" и т.д. Многие действия руководителей РСФСР (республика советов, отказ от института частной собственности, непримиримость к классовым врагам) были заимствованы из опыта Парижской коммуны. Например, использование в практической деятельности понятия "враг народа", предусматривавшее для лиц, признанных таковыми, большие юридические неприятности. Впервые оно было введено в официальный оборот Декретом о революционном трибунале (10 июня 1794 г.) <1>. -------------------------------- <1> Врагами народа признавались: изменники; распространители ложных слухов; саботажники; укрыватели заговорщиков и аристократов; недобросовестные поставщики; лица, злоупотреблявшие служебным положением; те, кто "стремится унизить Конвент или Комитеты"; кто "под какими бы то ни было внешними прикрытиями посягает на свободу или единство республики или стремится помешать ее упрочению"; и др. Этим лицам защитники в ходе судопроизводства не полагались. Наказанием, установленным за все преступления, подпадавшие под юрисдикцию Революционного трибунала, была только смертная казнь. По данной категории дел упрощались процессуальные правила судопроизводства. Предварительное следствие отменялось. Обвиняемый допрашивался только в суде. Свидетели вызывались лишь тогда, когда суд не располагал уликами. Достаточными для осуждения уликами служили всевозможные документы - моральные, вещественные, устные и письменные (в особых случаях). При вынесении приговора судьи руководствовались "совестью присяжных, поддержанных любовью к родине". У присяжных не спрашивали, на чем основывается их убеждение.
Известно, что неконкретность юридических понятий дает широкий простор для различных вариантов их толкования и применения на практике. Впоследствии рецепция такого подхода к построению юридических конструкций, принимаемых и действующих в революционные периоды, широко использовалась другими государствами. Именно в это время на официальном уровне формируется легистское правопонимание. Советское государство периода гражданской войны под сущностью права понимало любые "официально-властные, принудительно-обязательные" <1>, в том числе и субъективно-произвольные, носящие личностные и эмоционально-идеологические установления нормативного характера. Принцип "все, что приказывает власть - есть право" носил официальный характер и широко использовался в практической деятельности органами государственной власти всех уровней. -------------------------------- <1> Нерсесянц В.С. Сравнительное правоведение в системе юриспруденции // Государство и право. 2001. N 6. С. 5 - 15.
Абсолютное большинство правоотношений в этот период носят вертикальный (управленческий) характер и регламентируются нормами административного права. Основной формой реализации революционного законодательства является возложение на граждан подлежащих беспрекословному исполнению обязанностей по выполнению правовых предписаний государства и воздержание от неправомерных действий под угрозой применения жесткой юридической ответственности, соответствующей переживаемому периоду. Фактически государство только за собой и формально за рабочим классом (пролетариатом) оставляет возможность на осуществление полномочий, предоставляемых правовыми нормами. Реализация государственной политики в этот период осуществлялась с использованием форм и методов, носящих явно репрессивный, бескомпромиссный характер. Об этом весьма ярко свидетельствует содержание Приказа от 30 мая 1921 года N 27 полномочной комиссии ВЦИК, подписанной командующим войсками Тамбовского округа М. Тухачевским. Для подавления в Тамбовской губернии вооруженного крестьянского бунта и поддержания установленного особого режима специально созданная полномочная Комиссия предусмотрела создание концентрационных лагерей: в Тамбове - на 4 тыс. человек; в Сампуре - на 1500 человек; в Кирсанове - на 3000 человек; в Козлове (ныне г. Мичуринск) - на 2000 человек; в Борисоглебске - на 3000 человек. Приказ N 171 полномочной комиссии ВЦИК от 11 июня 1921 года предписывал наделение военнослужащих и членов формирований, участвующих в обеспечении установленного режима, следующими видами полномочий <1>: -------------------------------- <1> Печатается по статье С.И. Леншина "Развитие института чрезвычайного положения в России и место вооруженных сил в этом процессе". См.: Сборник материалов III Международной конференции "Совершенствование механизма реализации права как основа экономического развития общества". М.: Московская финансово-промышленная академия (МФПА), 2007. С. 60 - 64.
"1. Граждан, отказывающихся назвать свое имя, расстреливать на месте без суда... 2. Селениям, в которых скрывается оружие, властью Уполиткомиссий или Райполиткомиссий объявлять приговор об изъятии заложников и расстреливать таковых в случаях несдачи оружия. 3. В случае нахождения спрятанного оружия расстреливать на месте без суда старшего работника в семье. 4. Семья, в которой укрылся бандит, подлежит аресту и высылке из губернии, имущество ее конфискуется, старший работник в этой семье расстреливается без суда на месте. 5. Семьи, укрывающие членов семьи или имущество бандитов, рассматривать как бандитов. Старшего работника этой семьи расстреливать без суда". Законодательство рассматриваемого периода времени формирования правовых институтов нового государства выделяло следующие три формы бандитизма <1>: организованные контрреволюционные выступления, руководимые подпольной организацией; бандитизм, вызванный объективными экономическими условиями и носящий характер стихийного движения; вооруженное выступление на почве национальной розни, подразделяя его на стихийное и организованное. -------------------------------- <1> Печатается по статье С.И. Леншина "Развитие института чрезвычайного положения в России и место вооруженных сил в этом процессе". Там же.
Методы борьбы органов государственной власти, в зависимости от характера противостояния, основывались на следующих принципах: 1. Принимать самые решительные меры "вплоть до суровых мер наказания" для подавления контрреволюционных выступлений, "руководимых агентами подпольных контрреволюционных организаций или руководимых кулачеством"; 2. Рекомендовать предварительно принимать агитационно-пропагандистские меры с целью убеждения восставших "на почве голода или каких-либо других стихийных бедствий и экономических условий" в бесцельности вооруженной борьбы с советской властью. Большое внимание уделялось идеологическим аспектам борьбы с противниками советской власти. Под угрозой самого строгого наказания (вплоть до расстрела) запрещались проявления "бесчинства" со стороны красноармейцев, которые могли побудить мирное население к действиям, направленным против советской власти. Также строго карались случаи мародерства и пьянство. В качестве способов очистки от бандитов мятежных территорий Тамбовской и Воронежской губерний Приказом от 24 июня 1921 г. N 181 полномочной комиссии ВЦИК, подписанным М. Тухачевским и В. Антоновым-Овсеенко, предписывалось следующее <1>: -------------------------------- <1> Печатается по статье С.И. Леншина "Развитие института чрезвычайного положения в России и место вооруженных сил в этом процессе". См.: Сборник материалов III Международной конференции "Совершенствование механизма реализации права как основа экономического развития общества". М: МФПА, С. 60 - 64.
"1. В район выезжают представители уездной политической комиссии, особого отделения военного трибунала и командования вместе с частями, предназначенными для проведения чистки. 2. По прибытии на местность волость оцепляется воинскими частями. 3. Берутся 100 наиболее видных лиц волости в качестве заложников. 4. Вводится осадное положение, которое включает: а) въезд и выезд в волость должны быть на время операции запрещены; б) собирается полный волостной сход, на котором объявляется приказ о выдаче бандитов и сдаче оружия, выдаче бандитских семей; в) население ставится в известность, что в случае невыполнения приказа заложники будут расстреляны в течение 2 часов. 5. Если население бандитов и оружия не указало, то по истечении 2 часов сход собирается вторично и взятые заложники на глазах населения расстреливаются. 6. Берутся новые заложники и населению опять предлагается выдать бандитов и оружие. 7. Желающие выдать бандитов и оружие становятся отдельно, опрашиваются. 8. Все остальные разбиваются на сотни и пропускаются для опроса через опросную комиссию (представителей особого отдела и военного трибунала). 9. Каждый должен дать показание, не отговариваясь незнанием. 10. В случае упорства проводятся новые расстрелы. 11. Для разработки сведений, добытых из опросов, создаются экспедиционные отряды с обязательным участием в них лиц, давших сведения, и других местных жителей, которые отправляются для поимки бандитов. 12. По окончании очистки осадное положение снимается, восстанавливается ревком и насаждается милиция". Первая советская Конституция РСФСР 1918 г. открыто закрепляла неравенство граждан. Избирательных прав были лишены "эксплуататоры и их пособники". Избирательное право, посредством установленных на конституционном уровне диспропорций, предоставляло значительные преимущества представителям рабочего класса перед крестьянами, которые делились на бедняков, середняков и зажиточных <1>. -------------------------------- <1> В соответствии с Конституцией РСФСР Всероссийский съезд Советов (высший орган государственной власти) избирался с соблюдением следующих пропорций: из представителей городских Советов по расчету 1 депутат на 25000 избирателей, а из представителей губернских съездов Советов уже в пять раз больше - 1 депутат на 125000 жителей. В период между съездами высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти республики являлся Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов. Практика наделения новых властных структур одновременно различными полномочиями широко применялась во всех сферах государственного строительства и на всех управленческих уровнях. Съезды Советов других уровней формировались следующим образом. Областные - из представителей городских Советов и уездных съездов Советов по расчету 1 депутат на 25000 жителей, а от городов - по 1 депутату на 5000 избирателей, но не более 500 делегатов на всю область либо из представителей губернских съездов Советов, избираемых по той же норме, если этот съезд собирается непосредственно перед областным съездом Советов. С образованием СССР (30 декабря 1922 г.) такие пропорции были подтверждены. Это позволяло формировать состав представительных органов власти, примерно на 80% состоящий из депутатов от рабочего класса. В этот период на конституционном уровне подтверждалось, что не избирались и не могли быть избранными: "а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.; в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором".
Сама Конституция РСФСР (1918 г.) стала основой формирования чрезвычайного законодательства нового социалистического государства периода гражданской войны, определив направления его развития на несколько десятилетий вперед. Законодательство рассматриваемого периода времени предусматривало возможность введения трех видов специальных правовых режимов. 1. Исключительное положение - объявлялось для мобилизации всех сил и средств, направленных на преодоление различных чрезвычайных ситуаций. Полномочиями по его введению наделялись законодательные органы не только страны, но и союзных республик на срок не более трех месяцев в следующих случаях: контрреволюционных выступлений и иных посягательств на рабоче-крестьянскую власть и ее отдельных представителей или серьезной опасности таких выступлений и посягательств; массовых посягательств на жизнь и имущество граждан; "когда нормальная жизнь нарушена" чрезвычайными стихийными бедствиями; как временная мера перехода к нормальному укладу жизни в местностях, объявленных на военном положении. Введение в местности исключительного положения влекло за собой изменения в структуре и полномочиях органов власти. Вся полнота власти переходила к президиумам соответствующих исполнительных комитетов. На время действия исключительного положения они наделялись правом издания обязательных предписаний (постановлений) по вопросам, выходящим за пределы их обычной повседневной компетенции, а именно: проведение реквизиции имущества; установление трудовой повинности населения; установление юридической ответственности за нарушение своих постановлений и т.д. В этот период краевые, областные и губернские исполнительные комитеты наделялись правом: высылать за пределы территории, объявленной на исключительном положении, лиц, признанных опасными для общественного порядка; приостанавливать работу предприятий, общественных учреждений, а также приостанавливать действие правил об обществах, союзах, собраниях, съездах и печати; проводить массовые обыски в целях изъятия оружия у населения и др. В 1926 г. возможность введения исключительного положения обусловливалась уже тремя обстоятельствами: в случае контрреволюционного посягательства или выступления против Рабоче-крестьянской власти и ее отдельных представителей или серьезной опасности таких посягательств и выступлений; в случаях, когда нормальная жизнь нарушена чрезвычайными стихийными бедствиями; как мера перехода в местностях, бывших на военном положении. 2. Реальное военное положение. Могло быть введено на территориях театра военных действий для успешной ликвидации сопротивления противника. 23 августа 1920 г. постановлением Совета рабоче-крестьянской обороны в связи с прорывом кавалерийских частей Деникина на территориях Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской, Тамбовской и Пензенской губерний было объявлено военное положение <1>. -------------------------------- <1> См.: Григорьев В.Н., Рогов Ю.Д. Феномены "перестройки": чрезвычайное положение. М.: Вердикт, 1994. С. 22.
Военное положение могло вводиться как по решению ЦИК, так и местных исполнительных комитетов по тем же основаниям, которые были предусмотрены и для введения исключительного положения. Принимаемые в этот период конституции страны, вплоть до внесенных в 1938 г. поправок, даже не предусматривали возможность введения такого режима. В соответствии с Положением о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, утвержденным Декретом ВЦИК и СНК РСФСР 10 мая 1926 г., будучи более жестким специальным правовым режимом, военное положение могло вводиться при наличии следующих двух обстоятельств: когда меры исключительного положения оказывались недостаточными для охраны и восстановления революционного порядка; когда данная местность становится театром военных действий или получает для военных целей особо важные задания. Высшая власть переходила к военно-революционным комитетам, в состав которых входили: начальник соответствующего органа ГПУ, старший из воинских начальников или военный комиссар территории. Военно-революционные комитеты были вправе давать военной власти обязательные к исполнению директивы по подавлению контрреволюционных выступлений и устранению других нарушений государственного порядка; могли объявлять мобилизацию и другие повинности; утверждать военные трибуналы и др. Военное положение на театре военных действий <1> вводилось по постановлению Совета народных комиссаров Союза ССР с объявлением мобилизации. -------------------------------- <1> Под театром военных действий понималась территория, на которой развертывались и действовали вооруженные силы страны или были расположены тыловые учреждения действующих армий.
Вся полнота власти в рассматриваемой случае передавалась военному командованию, которое в сфере гражданского управления действовало через военно-революционные комитеты. Для осуществления мер по поддержанию режима военного положения военные власти имели право принимать обязательные для всего населения приказы и распоряжения. Они могли не только отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным организациям, учреждениям, но и требовать безусловного и немедленного их исполнения. В противном случае за невыполнение содержащихся в них предписаний, а также за совершение преступлений виновные подлежали ответственности по законам военного времени. Военные советы фронтов, армий, округов, а при их отсутствии командование войсковых соединений в местностях, объявленных на военном положении, наделялись всеми функциями органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. Им предоставлялось право применять следующие административно-императивные меры: привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения оборонительных работ, для охраны путей сообщения, средств связи, электростанций и других важнейших объектов; производить изъятие (реквизицию) транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества, как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан; использовать государственный жилой фонд и жилую площадь граждан для расквартирования воинских частей и учреждений; регулировать время работы учреждений и предприятий; устанавливать комендантский час, т.е. запрещать появление граждан после определенного времени без соответствующих разрешений, пропусков и документов; ограничивать дорожное движение; производить в необходимых случаях обыски и задержания подозрительных лиц; запрещать въезд в местности, объявленные на военном положении, и выезд из них; выселять в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, лиц, признанных социально опасными; передавать на рассмотрение военных трибуналов, у которых значительно расширялась подсудность, все дела о преступлениях, направленных против обороны, общественного порядка и государственной безопасности. К подсудности военного трибунала были отнесены следующие виды преступлений: государственные преступления, преступления, связанные с охраной общественной собственности, совершенные военнослужащими, разбой, умышленные убийства, насильственное освобождение из мест заключения и из-под стражи; уклонение от исполнения всеобщей воинской обязанности; сопротивление представителям власти; незаконные покупка, продажа, хранение, а также хищение оружия. 3. Военное положение, действующее на территориях вне театра военных действий. С прекращением военных действий реальное военное положение заменялось военным положением не на театре военных действий. Иных более детальных норм о военном положении на театре военных действий, если не считать воинских уставов, действовавших в то время, законодательство не имело. Более детальное определение правового режима местностей, объявленных на военном положении не на театре военных действий, было отнесено к компетенции законодательных органов союзных республик <1>. -------------------------------- <1> См.: Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929.
Все виды специальных правовых режимов находились между собой в тесной взаимосвязи. Накопленный опыт позволял совершенствовать законодательство в регулировании общественных отношений. Основной массив нормативных актов государства составляли нормативные акты органов исполнительной власти. В последующем для придания им "высшей юридической силы" широкую практику приобретут совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принимаемые по регулированию наиболее важных вопросов жизнедеятельности государства. По своей сути законодательство революционного времени направлено на достижение конкретных задач - защиту революции при помощи правовых средств. Степень его демократичности находится в прямой зависимости от остроты переживаемого обществом периода. Чем сильнее сопротивление свергнутых классов, а это бывает чаще всего, тем более реакционной является сущность законодательства. Его поражает юридическая анемия, основным пороком которой является отсутствие нормативности. При этом оно характеризуется следующими чертами: носит чрезвычайный характер; подавляющая часть принимается исполнительными органами власти в форме делегированного законодательства; возникающие на основе революционного законодательства правовые отношения носят вертикальный характер, в наибольшей степени выражающий суть административно-правового регулирования со стороны государства; не имеет строгих временных границ не только окончания, но и начала его действия <1>; -------------------------------- <1> Окончание действия законодательства революционного времени не может быть определено заранее. По мере стабилизации социально-экономической обстановки государство определяет целесообразность его частичной или полной отмены. Одновременно происходят изменения в структуре и полномочиях органов государственной власти. Постепенно создается правовой режим, характеризующийся отказом от временного (революционного) и переходом к обычному (постоянно действующему) законодательству.
в первую очередь отражает интересы государства, а не личности и общества; в завуалированной, а чаще всего открытой форме носит классовый характер; в процессе реализации правоустановок понятие "революционная законность" <1> нередко заменяется другим, еще более несправедливым - "революционная целесообразность"; -------------------------------- <1> В годы мирного строительства социалистического строя в СССР понятие "революционная законность" на официальном уровне было заменено другим - "социалистическая законность". Под социалистической законностью понималось "неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями". Конституция СССР 1977 года (ст. 4) провозглашала, что "советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан". В вопросах деятельности органов советского государства это означало, что все государственные органы образуются в установленном конституцией страны порядке и действуют в пределах предусмотренной законом компетенции. По мнению специалистов, принцип социалистической законности означал "верховенство закона в системе юридических актов, приоритет законов СССР по отношению к республиканскому законодательству, наличие специальных, так называемых правоохранительных, органов, основной задачей которых является охрана правопорядка в самых различных его аспектах" См.: Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев; ред. кол.: М.М. Богуславский, М.И. Козырь, Г.М. Миньковский и др. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 101.
его содержание по принципиальным соображениям (ведь это революция) не характеризуется преемственностью с предшествующим революционному периоду прежним законодательством государства; на начальном этапе не обладает системностью и последовательностью; в общем массиве законодательства государства занимает доминирующее положение; по характеру воздействия на общественные отношения большинство нормативных актов являются правоохранительными, т.е. рассчитаны на возможное правонарушение; изложенные в нем правовые предписания носят императивный характер по отношению к гражданам и организациям; основной формой реализации революционного законодательства является исполнение правовых предписаний государства и воздержание от совершения неправомерных действий под страхом (угрозой) суровой юридической ответственности; реализация процессуальных норм права предусматривает упрощенный характер и отличается многосубъектностью; полномочиями по определению мер уголовной ответственности наделяются не только суды, но и силовые (карательные) государственные структуры; критерии определения вида юридической ответственности и конкретного вида наказания, как правило (особенно до принятия в 1918 г. УК РСФСР), носили не конкретный, а чаще всего субъективный характер (руководствуясь "революционным правосознанием и классовым чутьем", "своей революционной совестью", "интересами пролетарской революции" и т.д.). Специфику законодательства рассматриваемого периода определяет то, что оно стало основой формирования права социалистического типа, отдающего "предпочтение" в вопросах защиты государственной собственности и охраны общественного правопорядка в ущерб интересам отдельной личности.
15.4. Административно-правовые режимы, устанавливаемые в условиях военного времени
По оценкам специалистов, в XX веке произошло более 250 войн и крупных вооруженных конфликтов, в том числе и две мировые войны, прошедшие на территории Европы <1>. Уже давно подведены их итоги. Определены победители и побежденные <2>. Подсчитаны людские потери в Первой <3> и Второй мировых войнах <4>. Но по-прежнему продолжается процесс исследования характера правового регулирования, осуществлявшегося непосредственно государством или от его имени, в этот период времени. -------------------------------- <1> Сабов Александр. От Адама до Потсдама... И далее, до Саддама? // Российская газета. 2006. 19 января. <2> Своего рода отрицательной сенсацией стало сделанное в декабре 2004 г. обращение членов Европарламента к лидерам государств и народам мира по поводу некорректности громкого празднования 60-летия Победы над фашистской Германией. Аргументировалось это тем, что якобы СССР во многом сам виноват за проводимую политику, повлекшую за собой начало этой войны. В то же время одержанная в 1945 году Великая победа по всем проводимым социологическим опросам остается первым по значимости праздником среди граждан России различных поколений (Бакланов Григорий: Нельзя стыдиться Победы // Российская газета. 2005. 14 января). <3> Первая мировая война продолжалась 4 года и 3 месяца. В ней участвовало 38 государств, население которых составляло около 70% общей численности населения Земли. Около 9,5 миллионов человек было убито и около 20 миллионов ранено. Одним из политических результатов этой войны стало обретение независимости такими государствами, как Австрия, Венгрия, Польша, Чехословакия, Югославия. <4> Во Второй мировой войне в той или иной степени принимало участие 72 государства. В том числе и по этой причине она получила название мировой войны. Потери СССР, по оценкам специалистов, составили примерно 26,5 миллионов человек погибших, или 14% от всего населения (в Белоруссии и Украине погибло 25% населения). Потери Германии - 9,3% от всего населения, или 6,5 миллиона человек (из них около 75% потерь она понесла на советско-германском фронте). Польша потеряла более 6 млн. человек, Франция - 520 тысяч. Австрия потеряла 5% своего населения, Италия - менее 1%, или около 420 тысяч человек, Великобритания - 0,8%, или 320 тысяч человек, а США - менее 0,2%, или около 350 тысяч человек (Владимиров Д. Воевали не хуже немцев // Российская газета. 2003. 21 июня).
Для более логичного и последовательного исследования означенных в названии параграфа проблем вначале представляется целесообразным показать роль и место мирового сообщества в данном контексте. Современное международное право, играющее важную интегрирующую роль в формировании национальных правовых систем, исходит из неодобрения практики применения силы или угрозы ее применения. Оно рассматривает это как вынужденную и крайнюю меру. В то же время им на основе длительного исторического времени (более века) и богатого опыта практических действий разрабатывается детально прорабатываемая юридическая регламентация действий государств, оказавшихся в конфликтных ситуациях. В дальнейшем оно получило название "право вооруженных конфликтов". Предметом регулирования этой отрасли права, прежде всего, являются международные вооруженные конфликты, а также определенные аспекты вооруженных конфликтов немеждународного характера. Основными среди них являются правовые предписания, определяющие: процедуру начала войны и способы ее окончания (перемирие, капитуляция, мирный договор); пространственные ограничения (театр военных действий, нейтралитет, демилитаризованные зоны, оккупированные территории); статус отдельных категорий лиц (режимы раненых, больных, военнопленных, гражданского населения, иностранных граждан); запреты и ограничения (геноцид, чрезмерная жестокость); меру и виды юридической ответственности за нарушение правил ведения войны (объявление лиц военными преступниками за совершение преступлений против мира и человечества). Изложенное выше, по нашему мнению, дает достаточные основания говорить об особой роли международного права в современных условиях, которая заключается в следующем. Нормы международного права посредством разработки и систематизации положений, получивших название "право вооруженных конфликтов" (резолюции, конвенции, соглашения и т.д.), формируют особый международный правовой режим военного времени действий противоборствующих (конфликтующих) государств. Подобным образом международное сообщество оставляет за собой право на применение возможных санкций в отношении государств или отдельных лиц, допустивших нарушение действующих в этой сфере предписаний. Нормативные акты, предназначенные регулировать общественные отношения в области обороны, избегают прямой характеристики военного времени как разновидности одного из правовых режимов. Фактически же в государстве, находящемся в состоянии войны, действует один из самых универсальных особых правовых режимов, устанавливаемых на основе введения в действие норм чрезвычайного законодательства - особый правовой режим военного времени. На законодательном уровне определено, что "состояние войны объявляется федеральным законом в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров Российской Федерации" <1>. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне" // Правовые основы деятельности органов военного управления / Под общ. ред. А.А. Чекалина. СПб.: Печатный двор, 2001. Ст. 18.
Военное время наступает с момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий и заканчивается "с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения" (п. 2 ст. 18 Федерального закона "Об обороне" 1996 г.). В период нахождения государства в состоянии войны система его законодательства, проявляя свой универсальный характер, "перестраивается" на решение задач, стоящих перед ним в данный период. Наиболее активно процесс формирования чрезвычайного законодательства СССР военного времени осуществлялся в первые месяцы войны. Он носил последовательный и комплексный характер. На примере нормотворческого процесса рассматриваемого времени можно проследить процесс накопления соответствующего опыта, который впоследствии был использован при формировании норм международного права, регламентирующих в настоящее время основные права человека в различных сферах деятельности. Процесс нормотворчества продолжался на протяжении всего периода военного времени. В первый же день начала войны было принято, а если быть более точным - введено в действие несколько важных законодательных актов. Практически с самого начала и на протяжении всего периода военного времени И.В. Сталин стал занимать все ключевые посты в вопросах управления делами государства. Помимо должности Генерального секретаря ЦК ВКП(б) он являлся: Верховным Главнокомандующим; Народным комиссаром обороны; Председателем Государственного комитета обороны (ГКО), в функции которого входили помимо прочего и вопросы координации деятельности правительства СССР - Совета народных комиссаров (СНК), который в 1946 г. был переименован в Совет министров СССР. Таким образом, в самом начале войны в СССР была выстроена жесткая вертикаль власти, на вершине пирамиды которой стоял руководитель, наделяемый практически неограниченными диктаторскими полномочиями во всех сферах общественной жизни и видах государственной деятельности (законодательной, судебной и в большей части - исполнительной) <1>. -------------------------------- <1> Подобный способ жесткой централизации государственной власти и ее сосредоточение на неопределенный срок практически в руках одного человека (диктатура власти) в первую очередь характерно для государств с антидемократическими политическими режимами правления. Например, властные полномочия Адольфа Гитлера как лидера фашистской Германии были вполне сравнимы с полномочиями Иосифа Сталина. Одновременно он был: лидером правящей политической партии; президентом Германии (в парламентских республиках эта должность вторична); рейхсканцлером (должность председателя правительства); военным министром; главнокомандующим сухопутных войск. В милитаристской Японии также был создан специальный орган государственного управления - Высший совет по руководству войной. (Сабов Александр. Тень Цусимы длиною в век // Российская газета. 2005. 2 сентября.)
Уже на другой день после начала войны Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 23 июня 1941 г. был принято решение о введении в действие мобилизационных планов по боеприпасам. Постановлением СНК СССР от 24 июня 1941 г. предусматриваются мероприятия "по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника" под руководством НКВД СССР. Для этих целей в зависимости от особенностей местных условий предусматривалось создание специальных батальонов со штатной численностью от 100 до 200 человек. В условиях состояния войны, в котором находился СССР, текущим законодательством предусматривалась возможность введения в рамках существующего особого правового режима военного времени еще и специальных правовых режимов - военного положения, осадного положения. Указом Президиума Верховного Совета СССР (УПВС СССР) от 22 июня 1941 г. предусматривалось введение чрезвычайного положения на отдельных территориях государства. Его действие распространялось на территории 7 союзных республик, 6 областей, Крымской автономной области, а также городов Москвы и Ленинграда. Указ не дает характеристику институту военного положения как особого правового режима. Однако содержание документа позволяет охарактеризовать его подобным образом. В местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности переходили к военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где не было военных советов, - высшему командованию войсковых соединений. Указ распространял свое действие также и на местности, где в силу чрезвычайных обстоятельств отсутствовали местные органы государственной власти и государственного управления СССР. Военным властям для реализации представленных полномочий предоставлялись следующие права: привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения оборонных работ, охраны путей сообщения, сооружения средств связи, электростанций, электросетей и других важнейших объектов, для участия в борьбе с пожарами, эпидемиями и стихийными бедствиями; устанавливать военно-квартирную обязанность для военных надобностей; объявлять трудовую и автогужевую повинность для военных надобностей; производить изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан; регулировать время работы учреждений и предприятий, в том числе театров, кино и т.д.; организацию всякого рода собраний, шествий и т.п.; запрещать появление на улице после определенного времени, ограничивать уличное движение, а также производить в необходимых случаях обыски и задержание подозрительных лиц; регулировать торговлю и работу торгующих организаций (рынки, магазины, склады, предприятия общественного питания), коммунальных предприятий (бани, прачечные, парикмахерские и т.д.), а также устанавливать нормы отпуска населению продовольственных и промышленных товаров; воспрещать въезд и выезд в местности, объявленные на военном положении; выселять в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, или из отдельных ее пунктов лиц, признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой. По всем вопросам, находящимся в их компетенции, военные власти наделялись правом: издавать обязательные для всего населения постановления, устанавливая за неисполнение этих постановлений наказания в административном порядке в виде лишения свободы сроком до 6 месяцев или штрафа до 3000 рублей. отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным учреждениям и организациям и требовать от них безусловного и немедленного исполнения. Все местные органы государственной власти, государственные, общественные учреждения, организации и предприятия были обязаны оказывать полное содействие военному командованию в использовании сил и средств данной местности для нужд обороны страны и обеспечении общественного порядка и безопасности. Даже обладавшие фактически неограниченными полномочиями (в том числе и карательного характера) в мирное время органы внутренних дел (ОВД) переходили в полное подчинение военного командования. Круг решаемых ими задач пополнился новыми: борьба с военным и трудовым дезертирством, мародерством, паникерами, распространителями провокационных слухов и измышлений; розыск детей, пропавших при эвакуации и других обстоятельствах военного времени. В районах ведения боевых действий постановлениями военных советов округов фронтов (армий) вводился прифронтовой режим, который регламентировал жизнь и деятельность населения тыла действующей армии. Прифронтовой режим являлся разновидностью военного положения и вводился с целью очищения тыловой полосы действующей армии от дезертиров, паникеров, распространителей ложных слухов, враждебно настроенных лиц, а также создания благоприятных условий для борьбы с диверсионно-разведывательной сетью противника. В частности, они имели право на выселение в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, или из отдельных ее пунктов лиц, "признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой". В расположенных недалеко от фронта городах предусматривалось создание чрезвычайных органов управления - городские комитеты или штабы обороны. В их состав входили: секретарь обкома (горкома) ВКП(б); председатель облисполкома (горисполкома); военный комендант города; начальник территориального органа НКВД. Эти структуры обладали всей полнотой власти на данной территории. В частности, им принадлежали следующие права, имеющие актуальное значение для рассматриваемого периода времени: объявление осадного положения; введение комендантского часа; руководство строительством оборонных сооружений; формирование частей народного ополчения; руководство промышленностью города <1>. -------------------------------- <1> Курскова Г.Ю. Правовые основы становления и развития местных органов власти // Юриспруденция. М.: РГГУ, 2002. N 2. С. 225.
Помимо введения режима военного положения на отдельных территориях Указом ПВС СССР от 15 апреля 1943 г. <1> на период войны было введено военное положение на всех железных дорогах. Это было вызвано необходимостью обеспечения бесперебойного снабжения фронта, ликвидации элементов дезорганизованности, "наведения строгого порядка" и "обуздания недисциплинированных" работников. -------------------------------- <1> Вводимый на всех железных дорогах режим военного положения повлек за собой объявление следующих мер: все рабочие и служащие железнодорожного транспорта на период войны стали считаться мобилизованными и закреплялись для работы на железнодорожном транспорте; устанавливалась ответственность работников железнодорожного транспорта за преступления по службе наравне с военнослужащими Красной Армии; предусматривалось рассмотрение дел о всех преступлениях, совершенных на железнодорожном транспорте, в Военных трибуналах железных дорог по законам военного времени; рабочих и служащих железнодорожного транспорта за преступления по службе по решению Военного трибунала предписано увольнять с работы с направлением на фронт и штрафные роты, если они не подлежали более суровому наказанию; наркому путей сообщения и начальникам железных дорог в обязательном порядке предписывалось обеспечивать неуклонное применение Устава о дисциплине рабочих и служащих железнодорожного транспорта. Они наделялись правом применения в необходимых случаях наложения административного ареста на нарушителей дисциплины сроком до 20 суток (параграф N 21 указанного Устава). См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1943. N 15.
В последующем действие этого Указа было распространено на морской и речной транспорт <1>. Во исполнение Указа был издан совместный Приказ народного комиссара юстиции Союза ССР и прокурора Союза ССР от 10 мая 1943 г. N 38-28 м., определявший порядок привлечения к ответственности работников наркомморфлота, наркомречфлота и главного управления северного морского пути за преступления по службе по статьям Уголовного кодекса о воинских преступлениях. -------------------------------- <1> Преступными объявлялись следующие деяния: самовольная отлучка (прогул без уважительных причин), совершенная свыше одного раза до 2-х часов; самовольная отлучка (прогул) продолжительностью свыше 2-х часов; халатное отношение к исполнению служебных обязанностей (нарушение правил плавания, правил технической эксплуатации, недоброкачественный ремонт, несвоевременный выход или простой судов); злоупотребление властью, превышение или бездействие власти. Самовольная отлучка (прогул без уважительных причин) продолжительностью свыше одного рабочего дня, а также самовольный уход с предприятия (судна) или учреждения было приказано квалифицировать как дезертирство, за которое было возможно применение высшей меры наказания, т.е. расстрела. Дела о всех преступлениях, совершенных на водном транспорте, рассматривались военными трибуналами бассейнов (пароходств) в трехдневный срок по поступлении в них уголовных дел (См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1943 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1943. N 18).
Для более оперативного решения задач в условиях военного времени в Красной Армии и Военно-Морском Флоте указами Президиума Верховного Совета СССР от 9 октября 1942 г. было установлено единоначалие с одновременным упразднением института военных комиссаров <1>. -------------------------------- <1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 38 - 39.
Впервые апробированная еще в годы Гражданской войны, на начальном этапе войны 1941 - 1945 гг. субъектом правоотношений, возникающих в процессе реализации норм военного законодательства, являющегося составной частью чрезвычайного законодательства, опять стала социальная общность. Руководством СССР в отношении семи народов собственной страны (русские немцы, чеченцы, ингуши, крымские татары...) была применена депортация, т.е. вынужденное переселение в специально отведенные места. Как правило, это были территории Казахстана и Сибири <1>. -------------------------------- <1> Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 августа 1941 г. "О переселении немцев, проживающих в районах Поволжья" предусматривал переселение всего немецкого населения, проживающего в районах Поволжья, в другие районы страны. Постановлением Президиума ЦК КПСС 1956 г. предусматривалось восстановление автономий народов-выселенцев. На немцев это не распространялось. Только 26 апреля 1991 г. был принят Закон РСФСР N 1107-1 "О реабилитации репрессированных народов", предусматривающий отмену всех незаконных актов, принятых в отношении репрессированных народов.
Реализация этой задачи возлагалась на органы НКВД СССР. Например, во исполнение Постановления ГКО СССР от 6 сентября 1941 г. "О перемещении лиц немецкой национальности из г. Москвы, Московской области и Ростовской области" было депортировано в Казахстан: из Москвы и Московской области - 8617 человек; из Ростовской области - 21400 человек. Другие страны также прибегали к подобным методам. Например, после сокрушительного нападения японских вооруженных сил на военную базу Перл-Харбор (7 декабря 1941 г.) в США было интернировано 112 тысяч этнических японцев, из которых 78 тысяч были американскими гражданами <1>. В расклеенных листовках сообщалось, что эта категория граждан подлежала депортации. Размеры и вес разрешенного для перемещения багажа ограничивался тем, что мог перенести в руках один человек или отдельная семья. -------------------------------- <1> Сабов Александр. Тень Цусимы длиною в век (В истории Второй мировой войны точку пришлось ставить дважды) // Российская газета. 2005. 2 сентября.
Интернированные были помещены в 13 концентрационных лагерей в отдаленных местах с тяжелыми климатическими условиями. Только в 1986 году судебным решением было признано, что эта категория граждан, содержавшаяся изолированно от общества до окончания войны, "не представляла угрозы для национальной безопасности". Нормы современного российского (и международного) права предусматривают возможность интернирования (изоляции) граждан иностранного государства, находящегося в состоянии войны с Российской Федерацией. В международном праве интернированием признается принудительное задержание на своей территории одним воюющим государством граждан (но не военнослужащих - они берутся в плен) другого воюющего государства или нейтральным государством - военнослужащих воюющих государств. Подобную тактику действий по интернированию иностранных граждан применяло и руководство Ирака во время проведения мировым сообществом против него военной операции под кодовым названием "Буря в пустыне" (80-е годы XX столетия) в качестве ответной меры воздействия за незаконный захват Кувейта. Для обеспечения быстрой мобилизации всех сил на борьбу с фашизмом, успешного руководства вооруженной борьбой и деятельностью тыла страны 30 июня 1941 г. совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР в структуре государственного аппарата был создан Государственный Комитет Обороны. По характеру имеющихся полномочий он являлся чрезвычайным органом государства, сосредоточившим в своих руках всю полноту власти в стране, государственное, военное, хозяйственное руководство. В политической сфере "ввиду обстоятельств военного времени" Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 декабря 1942 г. <1> были отложены выборы в Верховный Совет СССР. По тем же основаниям были приняты указы Президиума Верховного Совета РСФСР об отсрочке на год выборов в: Верховный Совет РСФСР <2>; краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР <3>. -------------------------------- <1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 45. <2> См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июня 1942 г. // Известия Советов Депутатов Трудящихся СССР. 1942. N 151. <3> См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 января 1943 г. // Известия Советов Депутатов Трудящихся СССР. 1943. N 11.
Выборы в местные органы власти не проводились в течение всего периода нахождения СССР в состоянии войны. Фактически "довоенный состав советов" <1> сохранял свои полномочия до 1948 года, когда состоялись первые послевоенные выборы. В военное время были изменены требования к правомочности принятия решений местными органами власти. При отсутствии кворума председатели исполкомов сельского или городского советов могли назначаться волевым решением вышестоящих органов власти. -------------------------------- <1> Курскова Г.Ю. Правовые основы становления и развития местных органов власти // Юриспруденция. М.: РГГУ, 2002. N 2. С. 214 - 228.
Помимо "конституционных актов" (так назывались нормативные акты, принятие которых в определенной степени ограничивало действие Конституции СССР) принимались "акты военно-административного характера". Они также содержали нормы ограничительного, но более конкретного характера, а по сфере действия были ближе к ведомственным нормативным актам. Законодательство о труде в рассматриваемый период времени в первую очередь присущими ему способами мобилизовало усилия государства на успешное противостояние нападению фашистской Германии. В первые месяцы войны Советский Союз был вынужден отступать. Под угрозой дальнейших территориальных потерь необходимо было в кратчайшие сроки эвакуировать около пяти тысяч организаций, предприятий и учреждений. Это необходимо было сделать, потому что в современных войнах воюют не только армии, но и экономика. Эвакомероприятия затронули около двенадцати миллионов населения СССР, проживающих в европейской части, - как самих работников, так и членов их семей. Уже в первые дни войны принимается Постановление СНК СССР от 23 июля 1941 года, в котором совнаркомам республик и крайоблисполкомам предоставлялось право перевода рабочих и служащих на другую работу волевым порядком, независимо от их ведомственной принадлежности и территориального расположения. За отказ от перехода на другую работу виновные подлежали судебной ответственности как за самовольный уход. Только через 11 лет после окончания войны (25 апреля 1956 г.) Указом ПВС СССР <1> была отменена судебная ответственность рабочих и служащих за самовольный уход с предприятий и из учреждений и за прогул без уважительной причины. В отношении лиц, продолжавших отбывать наказание в виде лишения свободы за это, была объявлена амнистия. -------------------------------- <1> См.: Корольков Н.Н. История государства и права России. Источники права. Ч. 2. М.: НГУ, 1999. С. 140 - 141.
Отражая характер переживаемого советским обществом времени, Постановление определило, что виновные в отказе или уклонении от трудовой повинности, а также в задержке лиц, работающих "в предприятиях и учреждениях и привлекаемых к трудовой повинности, подлежат уголовной ответственности по законам военного времени". Указом ПВС СССР от 29 сентября 1942 года <1> устанавливался порядок перевода на положение мобилизованных рабочих, служащих и инженерно-технических работников в близких к фронту районах. Перечень таких районов определялся Государственным Комитетом Обороны. Статус мобилизованных означал их закрепление за теми предприятиями и учреждениями, в которых они работают. В необходимых случаях они по решению Правительства страны подлежали обязательной эвакуации вместе с семьями в районы, в которые переводились предприятия и учреждения. -------------------------------- <1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 38.
За нарушение предписываемых действий предусматривалась строгая (с позиции мирного времени), дифференцированная уголовная ответственность. Руководители, не обеспечившие организованной и полной эвакуации, могли быть привлечены к "тюремному заключению на срок от 5 до 10 лет" по приговору военного трибунала. Уклонение от обязательной эвакуации рабочих, служащих и инженерно-технических работников, переведенных на положение мобилизованных, рассматривалось как дезертирство. Военным трибуналам предписывалось за такие действия "карать согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 26 декабря 1941 г. тюремным заключением на срок от 5 до 8 лет". В соответствии со ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. "О военном положении" Постановлением СНК СССР от 10 августа 1942 г. N 1353 был определен порядок привлечения граждан к трудовой повинности в военное время. Трудовая повинность должна была вводиться каждый раз по Постановлению СНК СССР. Если в местности действовал режим военного положения, то введение трудовой повинности осуществлялось "военными властями". Объявление трудовой повинности было необходимо для: выполнения оборонных работ и других военных надобностей; заготовок топлива; выполнения специальных строительных работ и других важнейших государственных заданий; охраны путей сообщения, сооружений, средств связи, электростанций, электросетей и других важнейших объектов. Порядок привлечения граждан к трудовой повинности для борьбы с эпидемиями и стихийными бедствиями (пожары, наводнения, снежные заносы и т.д.) определялся другим нормативным актом - Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 18 июля 1927 г. Срок непрерывной трудовой повинности не должен был превышать более двух месяцев при продолжительности рабочего времени "8 часов в день и 3 часов обязательных сверхурочных". Определенные категории граждан запрещалось привлекать к трудовой повинности. Разновидностью трудовой повинности следует рассматривать и привлечение "на время войны" на работу по месту жительства на предприятия и в учреждения инвалидов третьей группы, получающих пенсию по государственному социальному страхованию. Под эту категорию подпадали мужчины в возрасте до 55 лет и женщины в возрасте до 45 лет. Содержание трудового законодательства рассматриваемого периода в большинстве своем носило императивный характер и было направлено на мобилизацию усилий общества в войне с фашизмом. В то же время оно, за некоторым исключением, соответствовало действовавшим в то время международным нормам права в области труда. 28 июня 1930 года Генеральная конференция Международной организации труда (МОТ) приняла Конвенцию в отношении принудительного или обязательного труда, которая была ратифицирована СССР только в 1956 г. Согласно этому документу (ст. 2) не считается принудительным (обязательным) труд, включающий в себя: а) всякую работу или службу, требуемую в силу законов об обязательной военной службе и применяемую для работ чисто военного характера; б) всякую работу или службу, являющуюся частью обычных гражданских обязанностей граждан полностью самоуправляющейся страны; в) всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица вследствие приговора, вынесенного решением судебного органа, при условии, что эта работа или служба будет производиться под надзором и контролем государственных властей и что указанное лицо не будет уступлено или передано в распоряжение частных лиц, компаний или обществ; г) всякую работу или службу, требуемую в условиях чрезвычайных обстоятельств, т.е. в случаях войны или стихийного бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, эпидемии или эпизоотии, нашествия вредных животных, насекомых или паразитов, растений), и вообще обстоятельств, ставящих под угрозу или могущих поставить под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части; д) мелкие работы общественного характера, выполняемые для пользы коллектива его членами, и эти работы могут считаться обычными гражданскими обязанностями членов коллектива при условии, что само население или его непосредственные представители имеют право высказать свое мнение относительно целесообразности этих работ. Статья 11 Конвенции установила, что только взрослые трудоспособные лица мужского пола в возрасте от 18 до 45 лет могли быть привлечены к принудительному или обязательному труду. Порядок совершения удостоверения доверенностей и завещаний военнослужащих и лиц, состоящих в рядах Красной Армии и Военно-Морского Флота в военное время, приравненных к нотариально оформленным, возник в годы войны и продолжает действовать по настоящее время. Постановлением СНК СССР от 15 сентября 1942 года <1> было установлено, что помимо нотариальных органов они могли быть удостоверены командованием или начальниками госпиталей. -------------------------------- <1> См.: СП СССР. 1942. N 8. Ст. 133.
В годы войны (внутренней или внешней) государство в силу сложившихся обстоятельств может вводить чрезвычайные налоги. Они представляют собой "обязательные платежи населения в государственный бюджет, вводимые в связи с чрезвычайными обстоятельствами" <1>. В СССР подобный налог применялся и в мирное время. Например, в 1924 году с целью помощи населению, пострадавшему от неурожая. -------------------------------- <1> Советский энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. 2-е издание. М.: Советская энциклопедия, 1983. С. 1492.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 апреля 1942 года <1> предоставлялось право городским, районным и поселковым Советам депутатов трудящихся вводить следующие местные налоги и сборы, поступления от которых направлялись в их бюджеты: -------------------------------- <1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 13.
налог со строений (жилые дома, фабрично-заводские здания, склады, торговые помещения, театры...); земельную ренту (застроенные и незастроенные земли, предоставленные предприятиям, учреждениям, организациям и отдельным гражданам в бессрочное пользование и по договорам о праве застройки); сбор с владельцев транспортных средств (автомобили, мотоциклы, велосипеды, яхты, лодки, ялики, паромы, выездные и рабочие лошади); сбор с владельцев скота (продуктивный скот: коровы, а также нетели в возрасте старше двух лет; рабочий скот: быки, волы и олени в возрасте старше двух с половиной лет, верблюды, мулы, буйволы и ослы в возрасте старше трех лет); разовый сбор на колхозных рынках (с колхозов, колхозников, единоличников и других граждан, продающих продукты своего сельского хозяйства; с кустарей, а также с граждан, продающих собственные вещи). В случае неуплаты местных налогов и сборов в установленные сроки с предприятий, учреждений и организаций предусматривалось взимание пени в размере 0,1% за каждый день просрочки. Размер пени, взимаемый с граждан, составлял 0,2%. При наличии случаев неоднократного неплатежа виновные могли быть привлечены к уголовной ответственности. По уголовному законодательству отказ или уклонение в условиях военного времени от внесения налогов или от выполнения повинностей (военно-автотранспортной, военно-конской, военно-повозочной и военно-судовой) могли повлечь за собой наказание в виде лишения свободы до 6 месяцев, а при наличии особо отягчающих обстоятельств - "высшей меры социальной защиты - расстрела, с конфискацией имущества" <1>. -------------------------------- <1> УК РСФСР (с изм. от 15 ноября 1940 г.). Ст. 59. Прим. 6. М.: Юридическое издательство НКЮ СССР, 1940.
Плательщики имели право на подачу жалобы в финансовые органы по поводу неправильного взимания местных налогов и сборов. Подача жалобы не являлась основанием приостановления уплаты. Во второй половине 90-х годов XX столетия решением Конституционного Суда РФ был определен другой подход к этому вопросу. Если физическое лицо обжалует правомерность налагаемого на него налога, то это является основанием приостановления его выплаты до вынесения решения компетентным органом. На юридических лиц такое правило не распространяется. Указом ПВС СССР от 29 декабря 1941 г. "в городских поселениях и в сельских местностях" был введен военный налог. 17 октября 1942 г. за N 659 Народный комиссариат финансов СССР издал Инструкцию, регламентирующую порядок реализации на практике положений этого Указа. К уплате такого налога привлекались все граждане СССР, достигшие 18-летнего возраста. На иностранцев Указ не распространял свое действие. Ряд категорий граждан освобождался от уплаты налога: военнослужащие, находящиеся в действующей армии и Военно-Морском Флоте, а также находящиеся на излечении по поводу полученного ранения; члены их семей; инвалиды 1 и 2 групп инвалидности, независимо от того, имеют они самостоятельные источники дохода или нет; мужчины и женщины, достигшие соответственно 60 и 55 лет, если они не имеют самостоятельных источников дохода. В то же время Инструкция определяет категорию граждан, которые обязаны платить военный налог с увеличением на 50% суммы налога, исчисленной по соответствующим ставкам, - это "граждане мужского пола, освобожденные от призыва и мобилизации, сверстники которых призваны на действительную военную службу или мобилизованы...". Для привлечения дополнительных средств на финансирование мероприятий, связанных с ведением военных действий, неоднократно принималось решение о выпуске государственного военного займа. Несмотря на отсутствие в текстах нормативных документов указаний на обязательность их приобретения населением, на практике распределение носило принудительно-властный характер. Государство всячески поощряет инициативу граждан, проявляющих желание внести посильную, добровольную помощь в созданный фонд обороны страны. В то же время правовыми мерами оно стремится придать этому движению упорядоченный характер. По этому поводу принимаются документы, имеющие юридическую силу. Например, Народный комиссариат финансов принял инструктивное письмо от 8 мая 1942 г. за N 275, в котором разъяснил порядок приема облигаций государственных займов в фонд обороны страны. Финансовым органам и сберегательным кассам при приеме облигаций предписывалось соблюдать следующие условия: облигации государственных займов должны сдаваться лишь самими владельцами облигаций в индивидуальном порядке и только после полной оплаты подписки при письменном заявлении самого владельца; не должны приниматься к исполнению решения общих собраний о коллективной сдаче облигаций, если отсутствуют письменные заявления от их владельцев. Содержание нормативных актов, относящихся к сфере уголовного законодательства, отражая военное время, носило двоякий характер. С одной стороны, они ужесточали меры юридической ответственности, применяемые к виновным. Это позволяет сделать обоснованный вывод о том, что в годы войны в системе советского права уголовное право занимало одно из доминирующих положений. С другой стороны, определенные категории осужденных к лишению свободы могли освобождаться от отбывания наказания на определенных условиях. Например, работники железнодорожного и водного транспорта, осужденные к лишению свободы без поражения в избирательных правах, по определению суда могли быть направлены либо в действующую армию (лица призывного возраста), либо на предприятия с использованием их в должностях по усмотрению руководителя предприятия <1>. -------------------------------- <1> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1942 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 8.
Поражение в правах как один из видов уголовной ответственности в СССР было предусмотрено в начале двадцатых годов двадцатого столетия и отражалось в уголовных кодексах вплоть до пятидесятых годов. Его содержание заключалось в том, что решением суда применялось лишение следующих конституционных прав, принадлежащих виновному лицу, на срок до 5 лет: активного и пассивного избирательного права; права на занятие определенных государственных должностей или выборных должностей в общественных организациях; права "носить почетные звания"; родительских прав (при установлении судом злоупотребления этими правами со стороны осужденного); права на пенсии (за совершение государственных, корыстных и воинских преступлений), выдаваемые в порядке социального страхования и государственного обеспечения, а также на пособие по безработице. Эта мера наказания действовала до момента ликвидации в стране безработицы, о которой было официально объявлено в начале тридцатых годов. В сороковых годах XX столетия поражение в "политических и отдельных гражданских правах" могло назначаться в качестве как дополнительной, так и самостоятельной меры "социальной защиты". В начале двадцатых годов - только как дополнительная мера <1>. -------------------------------- <1> См.: УК РСФСР 1922 г. Ст. ст. 40 - 42 // Уголовный и уголовно-процессуальный кодексы РСФСР. М: Юридическое издательство НАРКОМЮСТ. 1923; УК РСФСР в ред. 1926 г. Ст. ст. 31 - 34 // Уголовный кодекс РСФСР. М.: Юридическое издательство НКЮ Союза ССР, 1940.
Лица, осужденные за тяжкие преступления, могли быть также направлены на фронт по личному заявлению в штрафные батальоны. После "искупления кровью" они могли направляться для дальнейшего прохождения службы в обычные воинские подразделения. Жесткие действия государства диктовались складывающейся ситуацией на фронтах. Это состояние было очень близким к состоянию крайней необходимости, нанося при этом определенный ущерб с целью предотвращения большего ущерба всем трем важнейшим субъектам общественных отношений - государству, личности и обществу. История свидетельствует, что в критических ситуациях государство, как важнейший элемент политической системы общества, обязано и должно предпринимать адекватные реальной угрозе действия. Летом 1942 года советские войска с большими потерями отступали на основных направлениях ведения боевых действий. Войска вермахта, прорвав оборону, устремились к нефтеносным районам Кавказа и к Сталинграду. Руководством страны было принято решение о необходимости остановить наступление противника любой ценой. 28 июля 1942 года принимается ставший впоследствии знаменитым Приказ N 227, известный по неофициальному, но очень точно отражающему его сущность названию - "Ни шагу назад!". По этому Приказу отступление без приказа запрещалось под угрозой расстрела. Убегающих с боевых позиций бойцов встречал огонь заградительных отрядов. Предусматривалось создание штрафных частей. Вплоть до окончания войны в них было направлено 427910 человек <1>. В 1943 году доля штрафников составляла 2,7% от общей численности личного состава Советской армии и флота, а в 1945 году - уже только 1,3%. В то же время нельзя недооценивать (да и переоценивать) их роль в общей победе. Выполняя наиболее опасные задачи, эти специальные подразделения несли неизмеримо большие (в 3 - 6 раз больше, чем в обычных войсках) потери. -------------------------------- <1> Здесь и далее статистические материалы о штрафных частях приводятся по статье: Баранец Виктор. Пять мифов о штрафбате // Комсомольская правда. 2007. 26 июля. N 108-т/30.
По штатному вооружению штрафные части представляли собой обычные стрелковые воинские формирования с легким вооружением (винтовка, автомат). Срок службы в них составлял от одного до трех месяцев. Ранение или смерть автоматически считались искуплением вины перед Родиной. За подвиги и проявленное мужество предусматривалась возможность досрочного перевода для дальнейшего прохождения службы в обычные воинские части. Штрафные части состояли из штрафных батальонов (численностью до 800 человек) и штрафных рот (численность 150 - 200 человек). Командовали штрафными частями только кадровые офицеры, получавшие за это дополнительные (особые) льготы. Такие, например, как: выслуга один месяц за шесть месяцев (в обычных войсках - один день за три дня); ускоренное продвижение по службе; повышенное денежное содержание и т.д. В штрафбаты направляли только "средних и старших командиров и политработников всех родов войск, провинившихся в нарушении дисциплины по трусости или неустойчивости". В штрафные роты направляли рядовых бойцов, сбежавших с поля боя, а также досрочно освобожденных из мест лишения свободы. В соответствии с архивными материалами НКВД СССР за все годы войны из исправительно-трудовых лагерей и колоний досрочно было освобождено и направлено на фронт более 1 миллиона человек. Из них примерно 10% направлены в штрафные роты, а остальные - в обычные воинские части. За отдельные противоправные деяния в качестве возможной меры юридической ответственности нередко использовалось выражение "по закону военного времени". Это не только эмоциональная, но и юридическая оценка правонарушения, предусматривающая назначение максимальной санкции. В местностях, находившихся на осадном положении, допускалась возможность и внесудебного вынесения решения - вплоть до расстрела на месте. Такие меры были возможны в случаях, если преступник был застигнут на месте совершения умышленного преступления (кражи, грабежи, разбои...), а также в отношении "провокаторов, шпионов и прочих агентов, призывающих к нарушению порядка". Некоторые государства в этот период также вводят жесткие ограничения на определенные публичные действия, являющиеся неотъемлемым атрибутом показателя демократичности общества в обычных условиях. В начале Второй мировой войны (28 июня 1940 г.) в США принимается Закон Смита, объявивший незаконными действия, направленные под различными предлогами против правительства, а значит, и против интересов США. Законодательство СССР предусматривало, что в условиях военного времени распространение ложных слухов, возбуждающих "тревогу среди населения", которая затем могла перерасти в панику и массовые беспорядки, должно жестко наказываться. Указ ПВС СССР от 6 июля 1941 г. определил, что за подобные деяния виновные по приговору военного трибунала должны караться тюремным заключением на срок от 2 до 5 лет, если это действие не повлекло за собой по закону более тяжкого наказания <1>. -------------------------------- <1> См.: Ведомости. 1941. N 32.
В военной обстановке принимались особые, соответствующие характеру переживаемого страной периода времени, меры по борьбе с преступностью. Предусматривалось сокращение (до двух суток) сроков предварительного следствия по делам, связанным с нарушением требований по обеспечению общественного порядка, и выполнения оборонных мероприятий. Органам УНКВД и УНКГБ предоставлялось право в случаях, не терпящих отлагательства, производить обыски и аресты без санкции прокурора. Подводя итоги характеристике административно-правовых режимов, устанавливаемых в условиях военного времени, прежде всего необходимо отметить следующие особенности. 1. Военное время следует понимать как особый правовой режим, основывающийся на законодательстве военного времени, имеющем комплексный и системный характер, действующий в течение не определенного заранее времени на всей территории и во всех сферах народного хозяйства страны. 2. В современных условиях отличительной особенностью военного времени, рассматриваемого как особый правовой режим, является то, что он в обязательном порядке должен выступать составной частью международного особого правового режима военного времени, который базируется на положениях норм международного права. Этим определяется роль и место мирового сообщества не только в формировании международного правопорядка, но и в реальной возможности со стороны международных организаций контролировать полноту и качество его выполнения. 3. Военное время оказывает влияние на все сферы общественной жизни, внося следующие принципиальные коррективы в организацию и порядок работы государственного аппарата. А. В этот период времени в связи с невозможностью проведения выборов в Советы всех уровней усилилось значение исполнительных комитетов, к которым перешел ряд исключительных полномочий Советов. Состав исполкомов мог пополняться путем кооптации представителями партийно-советского актива. По существу, практика выборов была заменена системой назначений. Подобный опыт имелся в практике деятельности и других государств. Впоследствии он был воспринят нормами международного права и отражен в чрезвычайном законодательстве Российской Федерации. Б. Произошла централизация государственного управления с одновременным повышением роли исполнительно-распорядительных органов советской власти. Одновременно усилились интеграция и слияние партийного и государственного руководства на различных управленческих уровнях. В. Создаются специальные чрезвычайные органы, наделяемые практически неограниченными полномочиями. Высшим чрезвычайным органом в стране был ГКО СССР, образованный совместным Постановлением ПВС СССР, Совнаркома и ЦК ВКП(б) от 30 июня 1941 г. Его создание не предусматривалось Конституцией СССР. Постановления ГКО имели силу законов военного времени и должны были неукоснительно выполняться всеми субъектами советского права. Для оперативного решения возникающих вопросов на фронтах, в наркоматах и ведомствах, а также в территориальных образованиях учреждались должности уполномоченных ГКО. Г. Судебная система в годы войны не претерпела принципиальных изменений. Однако усилилась роль военных трибуналов, система которых возглавлялась Верховным судом СССР. В его составе действовали Военная, Военно-железнодорожная и Военная воднотранспортная коллегии. Центральное место в работе военных трибуналов и судов занимало рассмотрение дел, связанных с нарушением трудовой и государственной дисциплины. Д. В период действия особого правового режима военного времени могут устанавливаться иные разновидности особых правовых режимов, носящие более жесткий характер - военное положение и осадное положение. 4. Административно-правовой режим военного времени является основной составной частью особого правового режима военного времени. Начинает действовать с объявлением войны, но прекращает свое действие значительно позже окончания военного времени. Его доминирующая роль среди правовых режимов других видов определяется особенностями содержания возникающих правоотношений. Она выражается в усилении управленческой роли государства в различных сферах общественной жизни. В это время в характере регулирования общественных отношений, так же как и в период революций, доминирует императивный метод, используемый государством. 5. В отличие от периода революционных преобразований военное законодательство имеет ряд следующих особенностей: основывается на законодательстве мирного времени; часть нормативных актов разрабатывается заблаговременно, в процессе мобилизационной подготовки государства; продолжает функционировать структура прежнего государственного аппарата, претерпевающая организационные изменения, вызываемые потребностями военного времени; сферы его действия характеризуются следующими чертами: по времени действия - периодом нахождения государства в состоянии войны, а в некоторых случаях и после нее; по кругу лиц - распространяется прямо (введение запретов, дозволений и ограничений) или косвенно (лишения, связанные с военным лихолетьем) на всех граждан; по территории - действием на всей территории с одновременным введением в отдельных местностях, а возможно, и на всей территории дополнительного специального правового режима - военного положения. 6. Законодательство военного времени - это система нормативных актов различной юридической силы, разработанных заблаговременно или в процессе функционирования государственного механизма в условиях военного времени. Они предназначены регулировать общественные отношения в рамках возникающих правоотношений. Их реализация способствует достижению государством поставленной цели путем введения особого правового режима или специальных правовых режимов в отдельных регионах или на всей территории государства. В виде массива нормативных актов оно располагается практически во всех отраслях права, но их большая часть находится в административном праве. 7. Следует иметь в виду, что конкретная содержательная характеристика законодательства военного времени прежде всего определяется ролью, занимаемой государством в войне, и поэтому может быть различной: союзник, агрессор или жертва; победитель или побежденный; ведение боевых действий на собственной территории или на территории противника; временные характеристики войны. 8. Основными чертами законодательства военного времени в СССР являлись следующие. А. Оно реализовывалось посредством введения в действие нормативных актов мобилизационного характера. Б. Характеризуется преемственностью с законодательством мирного времени. В. Носит всеобщий, комплексный и системный характер. Г. Продолжало действовать и после окончания военного времени (вплоть до 1948 г. велась борьба в Западной Украине с бандеровцами, а в Прибалтике - с "лесными братьями"). Д. Отличалось более жестким содержанием с преобладанием императивных предписаний управляемым субъектам (применение реквизиции, трудовая повинность, обязательные сверхурочные работы, чрезвычайные налоги). Е. Ведущая роль в системе возникающих правоотношений принадлежала нормам уголовного и административного права.
15.5. Административно-правовой режим военного положения
Через 60 с лишним лет после начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.) и одновременного принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР "О военном положении" 30 января 2002 г. был принят Федеральный конституционный закон "О военном положении" <1>. Подобные законы (в том числе и "О чрезвычайном положении") предусмотрены текстом Конституции России. Их количество не может быть более двадцати <2>. В то же время им как регуляторам комплексных общественных отношений в определенных ситуациях принадлежит ведущая роль. -------------------------------- <1> См.: Российская газета. 2002. 2 февраля. <2> Федеральные конституционные законы, согласно законодательству Российской Федерации, принимаются по усложненной процедуре, связанной с порядком голосования, обязательностью его подписания Президентом России и необходимостью одобрения 1/3 от общего количества субъектов Федерации. Их доля в системе законодательства Российской Федерации незначительна.
Впервые на конституционном уровне институт военного положения в СССР был упомянут в январе 1938 г. на очередной сессии Верховного Совета СССР. Полномочия Президиума Верховного Совета СССР, закрепленные в ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., были дополнены правом объявлять в отдельных местностях или на всей территории страны военное положение в целях организации обороны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 87) наделяет Президента Российской Федерации правом введения на всей территории страны, "или в отдельных ее местностях военного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе". Основанием для принятия такого решения Конституция России предусматривает случаи агрессии "или непосредственной угрозы агрессии". Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности принятия такого закона в мирное время, так как другими государствами это могло быть расценено актом подготовки к войне с их соответствующей реакцией. В качестве довода ссылались на предвоенный опыт СССР. Тогда Закон СССР "О военном положении" разрабатывался заранее, в рамках проводимой мобилизационной подготовки государства. Однако был принят и вступил в действие только в первый день начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.). Подобное наблюдалось и в послевоенной Германии <1>. В связи с активными протестными выступлениями европейской общественности и негативным отношением к этому средств массовой информации (угроза возрождения милитаризма) такой законопроект в 60-е годы XX столетия был отвергнут бундестагом страны. -------------------------------- <1> См.: Петрухин И.Л. Чрезвычайное положение и права человека. Обеспечение безопасности населения и территорий. М.: 1994. С. 51 - 52.
В России регламентация правового режима военного положения в форме специального законодательного акта, появилась в конце XIX века. В соответствии с Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 18 июня 1892 года губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные пункты, находящиеся в районе военных действий и имеющие важное значение для интересов государства или военных интересов, могли быть объявлены "состоящими на военном положении". Возможность введения военного положения в мирное время не предусматривалась. Однако в отдельных местностях России в периоды революционных волнений оно неоднократно вводилось. Так, в 1905 году и в более позднее время фиктивное военное положение объявлялось в Екатеринославской, Херсонской, Харьковской, Бакинской, Оренбургской, Тифлисской, Черноморской и других губерниях России. Военное положение вводилось с объявлением мобилизации или после ее проведения. С введением в местности военного положения на этой территории фактически устанавливался режим военной диктатуры. Это выражалось в том, что руководство деятельностью по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагалось на главнокомандующего и командующих армиями. Им подчинялись генерал-губернаторы или лица, приравненные к ним. При этом командующий имел право отменять их распоряжения, касающиеся охраны государственного порядка и общественного спокойствия, и давать руководящие предписания по этим вопросам <1>. -------------------------------- <1> Властные полномочия командующего армией или самого главнокомандующего распространялись на все население и все находящиеся на подконтрольной территории учреждения. Они имели право: запрещать лицам, которые могли оказаться полезными для военного дела, покидать свое местожительство; назначать общие и частные реквизиции; запрещать вывоз средств, необходимых при ведении войны; уничтожать движимое и недвижимое имущество, которое препятствовало продвижению и действиям русских войск с последующей компенсацией их стоимости владельцам по определению особых комиссий.
В Правилах определялся круг лиц и перечень их деяний, которые признавались преступлениями и подлежащими рассмотрению в военных судах <1>. -------------------------------- <1> В соответствии со ст. 17 Правил "лица гражданского ведомства, не принадлежащие к армии, в местностях, объявленных на военном положении, подлежат военному суду и наказанию по законам военного времени" за следующие считавшиеся противоправными действия: за бунт против верховной власти и государственную измену; за умышленный поджог или иное умышленное уничтожение, либо приведение в негодность предметов воинского снаряжения и вооружения и вообще всего принадлежащего к средствам нападения или защиты, а также запасов продовольствия и фуража; за умышленное уничтожение или повреждение в районе театра войны водопроводов, мостов, плотин, гатей, шлюзов, водоспусков, колодцев, дорог, бродов или иных средств, назначенных для передвижения, переправы, судоходства, предупреждения наводнений или необходимых для снабжения водою; за умышленное уничтожение или важное повреждение служащих там же для правительственного пользования: а) телеграфного, телефонного или иного снаряда, употребляемого для передачи известий, и б) железнодорожного пути, подвижного состава или предостерегательных знаков, установленных для безопасности железнодорожного движения или судоходства; за нападение на часового или военный патруль, за вооруженное сопротивление военному караулу или чинам военной и гражданской полиции, а равно за убийство часового или чинов караула и полиции.
Генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, начальники полиции в местностях, объявленных на военном положении, пользовались теми правами, которые были им предоставлены при объявлении положения чрезвычайной охраны, и подчинялись военному руководству. После Октябрьской революции правовой режим военного положения неоднократно вводился в период Гражданской и Великой Отечественной войн. Так, в связи с нарастающей угрозой иностранной интервенции был принят Декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) от 30 ноября 1918 г. "Об образовании Совета рабоче-крестьянской обороны" <1>. -------------------------------- <1> Декрет предусматривал установление военного режима, т.е. режима суровой трудовой дисциплины, отвечающего положению страны, которую "враги империалисты вынудили превратить в военный лагерь", одновременно в армии, на флоте, в продовольственном и транспортном деле, а также в военной промышленности. Для проведения указанных мер путем объединения усилий военного ведомства, чрезвычайной комиссии по производству, ведомства путей сообщения и продовольствия был создан один из чрезвычайных органов Советской республики - Совет рабоче-крестьянской обороны.
14 ноября 1920 года Всероссийским центральным исполнительным комитетом и Советом труда и обороны было принято Постановление "О местностях, объявленных на военном положении". Его особенностью являлось своеобразное сотрудничество в местностях, объявленных на военном положении, между военной и гражданской властью. Общее руководство по организации режима военного положения возлагалось на гражданскую власть в лице народного комиссара внутренних дел, а на местах - на президиумы губернских исполнительных комитетов. Полномочия Президиума Верховного Совета СССР на объявление в отдельных местностях или на территории всего Советского Союза объявлять военное положение "в интересах обороны государства или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности" были реализованы в первый день Великой Отечественной войны. Оно было введено практически одновременно в большинстве прифронтовых областей страны. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года "О военном положении" определялся не только порядок его объявления, но и порядок реализации. В его основу был положен ранее приобретенный опыт, а также практика государственного строительства на данный период времени. Главное содержание этого режима заключалось в: переходе функций органов государственной власти к военным властям с установлением их полномочий по поддержанию этого режима; расширении подсудности военных трибуналов; установлении повышенной ответственности военнослужащих и граждан по законам военного времени; существенном ограничении прав и свобод граждан и возложении на них дополнительных обязанностей. Так, военные советы фронтов, армий, округов, а при их отсутствии - высшее командование войсковых соединений в местностях, объявленных на военном положении, наделялись всеми функциями органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. Им предоставлялось право применять все чрезвычайные меры, перечисленные в Указе "О военном положении". В местностях, объявленных на военном положении, значительно расширялась подсудность военных трибуналов <1>. -------------------------------- <1> В Указе давался перечень видов преступлений, рассмотрение которых подпадало под юрисдикцию военных трибуналов. К ним относились дела о: государственных преступлениях; преступлениях, связанных с охраной общественной собственности; преступлениях, совершенных военнослужащими; разбое; об умышленных убийствах; насильственном освобождении из мест заключения и из-под стражи; об уклонении от исполнения всеобщей воинской обязанности; сопротивлении представителям власти; о незаконной покупке, хранении оружия, а также о хищении оружия.
Для осуществления мер военного положения военные власти имели право издавать обязательные для всего населения постановления, отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным организациям, учреждениям, а также требовать от них безусловного и немедленного исполнения этих постановлений и распоряжений. Предыдущий отечественный и зарубежный опыт введения и реализации специальных (особых) правовых режимов позволил более последовательно, полно и логично приступить к формированию института военного положения в современных условиях. В настоящее время военное положение определяется как "особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии" (п. 1 ст. 1 ФКЗ "О военном положении"). Таким образом, основанием введения в действие этого Закона является наличие реальных внешних угроз. Особый правовой режим военного положения предусматривает необходимость осуществления не только органами государственной власти различных уровней и органами местного самоуправления, но и организациями и гражданами комплекса разнообразных задач, направленных на создание наиболее оптимальных условий для устранения или предотвращения причин, послуживших основанием для его введения. В теории права метод правового регулирования понимается как совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей. Одним из основных методов является административно-правовой. Он применяется для регулирования управленческих отношений, где субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу. Резолюцией XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. определено, что агрессией является применение вооруженной силы одним государством против суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности или политической независимости другого государства или народа, несовместимое с Уставом ООН. Этот документ выделяет следующие виды агрессии: прямая, косвенная и соучастие в агрессии. Акты прямой агрессии - вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства; любая оккупация, даже временная, являющаяся результатом такого вторжения или нападения; любая аннексия территории другого государства; бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства; блокада его портов и берегов вооруженными силами другого государства, нападение вооруженных сил на сухопутные или морские воздушные силы (флоты); нарушение установленных международным соглашением условий военного присутствия на территории другого государства. При косвенной агрессии государство-агрессор применяет вооруженную силу скрытно, путем использования вооруженных банд, наемников, нерегулярных воинских формирований или добровольцев. Оказание помощи национально-освободительным движениям агрессией не является. Соучастие в агрессии - предоставление государством своей территории для агрессии против другого государства. Приведенный перечень актов агрессии не является исчерпывающим. Исходя из Устава ООН, Совет Безопасности может квалифицировать как агрессию и другие действия. Значительно более сложным представляется определение непосредственной угрозы агрессии, которая также рассматривается в качестве одного из оснований для введения военного положения. Основанием для введения военного положения в Российской Федерации определены два вида обстоятельств (ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации): агрессия или непосредственная угроза агрессии (ч. 1 ст. 3 ФКЗ "О военном положении"), т.е. совокупность внешних угроз государственному и общественному строю. Со ссылкой на общепринятые международные документы закон дает перечень этих обстоятельств. Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН. Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются: вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы; бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации; блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств); нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации; действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации; засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии. По нашему мнению, законодатель логично решил не считать такой перечень исчерпывающим. С учетом юридической силы этого вида законов в нем должны содержаться только основные направления, которые более детальную проработку приобретают в правовых актах, обладающих меньшей юридической силой. Разнообразие и динамика общественной жизни позволили предусмотреть возможность отнесения к актам агрессии против Российской Федерации помимо перечисленных "другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии". "Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации". 28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН принял Резолюцию N 1373, согласно которой акты международного терроризма рассматриваются как угроза для международного мира и безопасности. В ней была подтверждена необходимость бороться всеми средствами в соответствии с Уставом ООН с этими угрозами для международного мира и безопасности, создаваемыми террористическими актами. 8 октября 2001 г. посол США при ООН передал специальное послание в Совет Безопасности. В нем американские власти предупредили мировое сообщество о том, что оставляют за собой право нанесения удара по любой стране или группировке, которая окажется причастной к международному терроризму. Подготовленный группой экспертов доклад "Право на защиту" и распространенный среди участников декабрьской (2001 г.) Генеральной Ассамблеи ООН для обсуждения, а затем и принятия соответствующей резолюции, содержит следующий основной вывод <1>. -------------------------------- <1> Чубченко Ю. ООН готовит гуманитарную интервенцию // Коммерсантъ. 2001. 20 дек.
В качестве крайней меры "военное вмешательство может быть оправдано, чтобы предупредить геноцид, широкомасштабные этнические чистки и убийства, насильственное выселение, массовый террор или насилие против гражданского населения". Подобные действия мирового сообщества не должны применяться в отношении пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН. Такой вариант воздействия международного сообщества на "непослушные государства" привел к появлению парадоксального по своей сути термина - гуманитарная война. Фактически речь идет о реализации норм международного права по ограничению суверенитета государства с целью достижения международной стабильности. В этом процессе есть определенные нюансы, способные при развитии определенных сценариев привести к нарушениям, по сути, установленных мировым сообществом не только норм чрезвычайного законодательства, но и механизма его реализации <1>. -------------------------------- <1> Ряд специалистов предлагает пересмотреть пункт 7 статьи 2 главы 1 Устава ООН, в котором провозглашается принцип невмешательства "во внутреннюю компетенцию любого государства". Другие считают это опасным шагом. (См., например: Зорькин Валерий. Апология Вестфальской системы // Российская газета. 2004. 13 июля.
Не все государства оговаривают возможность введения правового режима военного положения только одними внешними угрозами. Например, в Польше установлено родовое понятие "чрезвычайного режима", включающее чрезвычайное положение; военное положение и состояние войны. Определен и разработан механизм реализации различных его видов. На конституционном уровне определены основания их введения и субъекты обеспечения. На уровне специального законодательства (в законах, декретах) конкретизирована содержательная часть этих режимов. Продолжающаяся более века дискуссия о том, несет ли глава государства за свои действия юридическую ответственность, большинством демократических государств решена отрицательно (Россия в их числе). Для действующих президентов на конституционном уровне предусматривается возможность только политической ответственности в форме объявления импичмента, имеющая сложную процедуру ее реализации с задействованием законодательной и судебной ветвей власти в определенной последовательности и в определенные сроки. Например, ст. 90 Конституции Итальянской Республики предусматривает, что "Президент Республики не ответствен за действия, совершенные во время исполнения своих функций, исключая государственную измену или посягательство на Конституцию" <1>. -------------------------------- <1> Современные зарубежные конституции: Учебное пособие. М., 1992. С. 125.
Законодатель определил следующую процедуру введения режима военного положения. На территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях он вводится указом Президента Российской Федерации, который носит предварительный характер. Законом определены следующие сведения, которые должны содержаться в указе Президента: обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дата и время, с наступления которых начинает действовать военное положение; границы территории, на которой вводится военное положение. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается об отмене действия режима военного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о его введении. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента рассматривается Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В "силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации" этот вопрос может рассмотреть позднее указанного срока. Решение о неутверждении указа также оформляется постановлением Совета Федерации. В этом случае указ прекращает свое действие со следующего дня после принятия такого решения. В системе нормативных правовых актов не определена роль постановлений Федерального Собрания Российской Федерации. С одной стороны, ее юридическая сила выражается в подзаконном характере. С другой стороны, по сложившейся традиции постановлениями оформляются акты амнистии, вносящие изменения в законодательные даты или вводящие в действие Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" и "О военном положении". Обеспечение особого правового режима военного положения предусматривает использование мер комплексного характера (экономических, политических, административных, военных и иных). Прежде всего они направлены на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Выступая субъектом управления, государство в исследуемой ситуации активно применяет свое монопольное право на легитимное принуждение, "аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы" <1>. Выделяются три основных метода принудительного воздействия права - предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их действие (превентивные или фактические) направлено на ограничение личных, политических, социально-экономических и культурных прав субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется посредством использования административно-правовых средств. -------------------------------- <1> Зарицкий А.В. Место и роль политического принуждения в современной теории правового государства // Государство и право. 2004. N 2. С. 98 - 104.
ФКЗ "О военном положении" определяет механизм реализации комплекса ограничительных мер. Их анализ свидетельствует о преемственности и в то же время совершенствовании (в силу диалектического развития общества) используемых методов и средств. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с предоставленными им полномочиями. Введение режима военного положения преследует цель поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественного порядка, защиты граждан при наступлении военной угрозы. Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами военного управления на основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, могут применяться следующие меры (ст. 7): усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, объектов коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации; привлечение граждан в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями; изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества; запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам военного управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, - задержание граждан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток; запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций - изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ; введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования; введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами; интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией (применяются только в случае агрессии против России); запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации; введение в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности; прекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации. На территории, на которой введено военное положение, и на территориях, на которых военное положение не введено, в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения (ст. 8) могут применяться следующие ограничительные меры: введение временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности; оборот имущества; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; временное изменение форм собственности организаций; порядок и условия процедур банкротства; режим трудовой деятельности; установление особенностей финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования. Законодатель посчитал необходимым определить роль и место ряда федеральных органов исполнительной власти в обеспечении особого правового режима военного положения. Например, Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы выполняют следующие задачи, перечень которых носит неисчерпывающий характер: поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями; охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. На территории, на которой ведутся военные действия, применение перечисленных ограничительных мер может быть возложено на органы военного управления. Наиболее широкими полномочиями в период действия особых правовых режимов, в том числе и режима военного положения, обладает Президент Российской Федерации <1>. В частности, выполняя функции главы государства, он (ст. 10): -------------------------------- <1> Фактически Президент Российской Федерации имеет право на принятие всех мер, которые уполномочены применять другие субъекты: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы военного командования (ст. 7 ФКЗ "О военном положении").
осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения; контролирует применение мер по обеспечению военного положения; определяет в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер; определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения; приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации; устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом; определяет порядок прохождения военной службы в период действия военного положения; принимает необходимые меры по прекращению или приостановлению действия международных договоров Российской Федерации с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и (или) государствами, союзными с ним (ними); прекращает в условиях военного положения деятельность в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации; устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет. Уже давно стала повсеместной практикой заблаговременная разработка военного законодательства в рамках мобилизационной подготовки государства. Накопленный отечественный и зарубежный опыт позволяет это делать на системной основе. Введенный в действие с 1 января 1997 года Уголовный кодекс Российской Федерации также предусмотрел (ст. 331), что "уголовная ответственность за преступления против военной службы, совершенные в военное время либо в боевой обстановке, определяется законодательством Российской Федерации военного времени". Пока такое законодательство не принято. Группой депутатов, входящих в состав Комитета по обороне Государственной Думы, был предложен законопроект, призванный восполнить этот пробел <1>. -------------------------------- <1> Янович М. Поправки в УК не всем нравятся // Российская газета. 2002. 11 января.
Ряд преступлений против военной службы (гл. XI УК РФ) предлагается дополнить квалифицирующим признаком: "Те же деяния, совершенные в военное время или в боевой обстановке". Соответственно, это повлечет за собой ужесточение санкций по семи статьям, вплоть до расстрела <1>. Следует отметить, что в связи с вступлением Российской Федерации в Совет Европы на ее территории с середины 1996 года действует мораторий на приведение в исполнение смертных приговоров, выносимых судами за уголовные преступления. Уголовное законодательство Российской Федерации не предусматривает возможность применения высшей (исключительной) меры наказания за совершение уголовных преступлений в экстраординарных условиях <2>. -------------------------------- <1> В условиях мирного времени действующий Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность применения исключительной меры наказания только по пяти статьям, а действовавший до 1997 г. УК РСФСР - по 22 статьям. <2> Англия, являясь также членом Совета Европы, в своем уголовном законодательстве предусмотрела право вынесения судами смертных приговоров за совершение преступлений только в условиях военного времени.
Подводя итоги сказанному, необходимо отметить следующее. 1. Институт военного (осадного) положения достаточно часто применялся в России в XX веке по причинам внешнего и внутреннего характера. Режим военного положения вводился как в интересах обороны государства (при объявлении войны или угрозы агрессии), так и в интересах общественной безопасности (в случае выступлений населения против существовавшего государственного строя). Сущность военного положения заключалась в том, что при его объявлении на территории действия режима вся власть переходила к военному командованию. Характерной его чертой являлось введение подсудности гражданских лиц военным судам по законам военного времени за совершение государственных и других тяжких преступлений. 2. В ходе событий 1905 - 1906 гг. военное положение стало использоваться в целях подавления революционных выступлений. 3. Анализ военного законодательства периода Гражданской войны свидетельствует о том, что в 1918 - 1920 гг. военное положение объявлялось различными существовавшими тогда органами (в том числе и носящими чрезвычайный характер) государственной власти РСФСР, а также органами военного управления Красной Армии и местными органами власти. Военное положение вводилось не только в отдельных местностях России, но и было распространено на железнодорожный и водный виды транспорта. Это являлось определенной новеллой в чрезвычайном законодательстве того времени. 4. В Конституции СССР 1936 года определялись полномочия Президиума Верховного Совета СССР объявлять военное положение в отдельных местностях или по всему Советскому Союзу в интересах обороны страны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. В первый день Великой Отечественной войны это было реализовано в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года "О военном положении". Основное содержание Указа заключалось в: переходе функций органов государственной власти к военным властям с установлением их полномочий по поддержанию установленного режима; передаче определенных категорий дел трибуналам; установлении повышенной ответственности военнослужащих и гражданского населения по законам военного времени; существенном ограничении прав и свобод граждан и возложении на них дополнительных обязанностей. Важным решением в условиях военного времени было образование Государственного комитета обороны, который являлся высшим органом государственной власти СССР в военное время. За годы Великой Отечественной войны им было принято около десяти тысяч постановлений, многие из которых носили нормативный характер и уточняли порядок поддержания режима военного положения. 5. В современном российском законодательстве военное положение следует рассматривать как один из видов особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в исключительных для государства обстоятельствах. 6. В отличие от ранее действующего законодательства в настоящее время основаниями введения военного положения в Российской Федерации являются только причины внешнего характера (факт агрессии или угроза агрессии), представляющие опасность для национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности государства. Чрезвычайные ситуации, обусловленные внутренними причинами, служат основаниями введения в стране чрезвычайного положения. 7. Военное положение представляет собой один из видов особых правовых режимов, устанавливаемых в результате приведения в действие чрезвычайного законодательства по возникновению внешних реальных угроз личности, обществу или государству. Он носит комплексный характер, распространяя свое действие на все виды общественных отношений на всей или определенной территории Российской Федерации, за исключением объектов транспортного комплекса. 8. Отсутствие заранее разработанного системного и логически завершенного чрезвычайного (специального) законодательства свидетельствует о его пробельности, а значит, и о вынужденности правоприменителей в чрезвычайных ситуациях использовать принцип аналогии закона. Одним из общих принципов права, признаваемого в качестве такового Европейским судом по правам человека, считается юридическая безопасность, сущность которой заключается в стабильности правовых отношений. Поэтому признание легитимным принципа аналогии любого закона может рассматриваться как угроза стабильности правовых отношений <1>. -------------------------------- <1> В современном административном и уголовном законодательстве Российской Федерации и нормами международного права применение аналогии закона запрещено.
15.6. Административно-правовой режим чрезвычайного положения
Понятие, сущность и содержание чрезвычайного положения следует разграничивать с подобным подходом к понятию военного положения, являющегося другой формой особого правового режима, применение которого также предусмотрено законодательством Российской Федерации. В то же время ФКЗ "О чрезвычайном положении" наряду с ФКЗ "О военном положении" является одним из основных, вокруг которого формируется система чрезвычайного законодательства Российской Федерации. Поэтому между ними есть не только противоположные, но и объединяющие их черты. Чрезвычайное положение представляет собой одну из разновидностей особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением в действие предусмотренного Конституцией России ФКЗ "О чрезвычайном положении" (2001 г.). Чрезвычайное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой ужесточения юридической ответственности в соответствии со ст. 56 Конституции Российской Федерации в качестве временной меры. Он устанавливается исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов личности и общества. Начало отражения и придания официального статуса института чрезвычайного положения в государственно-правовом механизме зарубежных стран относится к концу XVIII века. Впервые в мире во Франции 8 июля 1871 года был принят Закон "Об осадном положении". В последующем чрезвычайное законодательство Франции стало делиться на: действительное осадное положение, вводимое в условиях военного времени; фиктивное военное положение, объявляемое не только на территории военных действий, но и во "внутренних общинах, не только в местности, осажденной неприятелем, но и в местности, осажденной мятежниками <1>. Закону "Об осадном положении" принадлежит определенная роль в поражении защитников Парижской коммуны, выступивших против официальной власти Франции. -------------------------------- <1> См.: Гессен В.М. Исключительное положение. СПб.: Юр. кн. скл. "Право", 1908. С. 155.
В последующем парламентские акты, регламентирующие правовой режим чрезвычайного положения, стали приниматься в большинстве европейских государств во второй половине XIX века: в 1857 г. - в Пруссии; в 1869 году - в Австро-Венгрии; в 1870 году - в Испании. Они были приняты в результате переосмысления опыта прошедших по территории Европы буржуазно-демократических революций. 14 августа 1881 года в России было издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. В зависимости от степени беспорядков и характера угроз различалось несколько видов исключительного положения: положение усиленной охраны; положение чрезвычайной охраны; военное положение. Хотя это Положение вводилось в действие только как "чрезвычайная мера преходящего свойства" и являлось временным законом, рассчитанным на действие только в течение трех лет, но фактически оно действовало и интенсивно (пропорционально росту революционного движения) применялось на практике вплоть до 1917 года. Отличительной особенностью чрезвычайного законодательства царской России было то, что его принятие рассматривалось в качестве ответной реакции монархии на зарождающееся и все более расширяющееся революционное движение. Это подчеркивается и в тексте рассматриваемого Положения. "Незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспевание нашего Отечества. Мы не можем, однако ж, не признать, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы" <1>. -------------------------------- <1> Цит. по: Гессен В.М. Указ. соч. С. 170.
Ключевые принципы Закона Франции "Об осадном положении" были восприняты чрезвычайным законодательством других стран и в определенной степени продолжают применяться в настоящее время. Основными из них являются следующие. 1. Основные полномочия гражданской власти по охране безопасности и порядка должны передаваться военным властям. Гражданская власть продолжает функционировать в рамках оставшихся полномочий. 2. Военная власть наделяется чрезвычайными полномочиями полицейского характера, предусматривающими возможность ограничения гражданских (конституционных) прав и свобод. 3. Совершаемые в этот период преступления и проступки должны рассматриваться военными судами <1>. -------------------------------- <1> Гессен В.М. Указ. соч. С. 156.
Пришедшие к власти большевики взяли на вооружение не только действовавший ранее институт чрезвычайного законодательства, как институт насилия по отношению к населению, но и теорию "государственной пользы" Макиавелли. В истории человечества она сыграла неоднозначную роль - оправдывала необузданный произвол и насилие, отрицала не только права и свободы граждан, но и само право на существование индивида. До 1988 года в советском законодательстве не предусматривалось такой правовой категории, как чрезвычайное положение. Объяснение этому следует искать в области официальной идеологической концепции. В странах "развитого социализма" применение чрезвычайных мер как ответной реакции государства на социальные конфликты официально не допускалось. Подобное было атрибутом только "стран капиталистического лагеря". Введение в действие чрезвычайного законодательства преподносилось как инструмент "откровенного насилия и надругательства над демократией" <1>. -------------------------------- <1> См., например: Чрезвычайное законодательство ФРГ: Монография / Под ред. В.М. Чхиквадзе. М.: Юридическая литература, 1970. С. 6.
События, произошедшие в период распада СССР в Нагорно-Карабахской области и Агдамском районе Азербайджанской ССР, потребовали применения дополнительных, более жестких мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и безопасности <1>. Оказалось, что при острой необходимости использования жестких методов силового воздействия система законодательства СССР не предусматривала возможности применения государством достаточных правовых средств, направленных на предотвращение или ликвидацию таких последствий. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 3. Ст. 40.
Этот факт обусловил необходимость принятия Верховным Советом СССР 11 декабря 1988 года Закона СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР", позволявшего Президиуму Верховного Совета СССР (постоянно действующему органу государственной власти) в интересах защиты государства и безопасности граждан наряду с военным положением своими указами объявлять и чрезвычайное положение на территории всей страны или в отдельных ее местностях. В этих случаях предусматривалось введение особых форм государственного управления. На союзном уровне принимается Закон СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения" (апрель 1990 г.). Затем принимается Закон РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении". Принятие законодательства о чрезвычайном положении осуществлялось в условиях распада СССР и формирования новых государств. Этот процесс не мог не отложить отпечатка на содержание принимаемых чрезвычайных законов. Например, несбалансированность в предметах ведения и объеме полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации привела к тому, что Президент Российской Федерации при введении чрезвычайного положения на отдельной территории обязан был согласовывать свои действия с органами власти этого региона. В противном случае Президент не имел права на принятие самостоятельного решения о применении таких мер. В этот период предпринимаются первые попытки по осуществлению теоретических исследований содержания правового режима чрезвычайного положения в рассматриваемых условиях. Появляются публикации, посвященные анализу деятельности органов государственной власти в чрезвычайных условиях <1>. -------------------------------- <1> См., например: Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991; Туманов Г.А., Фризко В.И. Общественная безопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях // Советское государство и право. 1989. N 8; Григорьев В.Н. Правовой режим чрезвычайного положения // Правоведение. 1991. N 2; Хазанов С.Д. Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения // Правоведение. 1991. N 5; Грязнов А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. 1994. N 6. С. 33 - 43.
Введение в действие Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (всего 4 раза) всякий раз было связано с обострением политической борьбы. Основной акцент противоборствующими сторонами делался на неудовлетворительном решении социальных вопросов, связанных с низким уровнем жизни населения. В результате таких действий возникала реальная угроза острого противостояния широких слоев населения, разделяющих противоположные политические взгляды. Впервые чрезвычайное положение в современной России было введено на территории г. Москвы 19 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР квалифицировал основания его введения как "государственный переворот" и "антиконституционный заговор". В последующем парламент Чечено-Ингушетии определил незаконным Указ Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской республике" (7 ноября 1991 г.) <1>. Исходя из политических интересов не утвердил его, как требовала того процедура введения, и Верховный Совет РСФСР. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 46. Ст. 1546.
Несмотря на "исключительный" и "временный" характер этой меры известны примеры, когда правовой режим чрезвычайного положения действовал и действует на протяжении длительного времени. В первую очередь это относится к государствам с традиционно нестабильной политической и социально-экономической обстановкой или временно переживающим такой период в своем развитии. Например, в Израиле до сих пор действует чрезвычайное положение, введенное еще 21 мая 1948 г., т.е. фактически с момента образования самого государства. Чрезвычайное положение, введенное в декабре 1976 г. на территории 13 провинций в Турции, к сентябрю 1980 г. было распространено уже на всю территорию страны (67 провинций). До конца 80-х годов XX столетия в 9 провинциях оно еще продолжало действовать. Чрезвычайное и военное положение, объявленное в Зимбабве (1965 г.) и Иордании (1967 г.), действовало соответственно до 1990 г. и 1991 г. <1>. -------------------------------- <1> Домрин А.Н. Институт чрезвычайного положения в зарубежных странах // Международная жизнь. 1993. N 5/6. С. 149.
С момента покушения на президента Египта Анвара Садата и его убийства во время военного парада (1986 г.) и по сентябрь 2009 года в стране продолжает действовать режим чрезвычайного положения. В частности, им предусмотрен запрет на все виды массовых выступлений против существующего государственного строя. 26 ноября 2001 года в ответ на нарушение Коммунистической партией Непала (маоистской) перемирия с правительством и их вооруженной атакой на государственные структуры король объявил о введении в стране чрезвычайного положения. Непримиримая позиция непальских коммунистов, воюющих с правительством с 1996 года и требующих упразднения монархии с одновременным установлением коммунистической республики, привела к большим человеческим жертвам. Режим чрезвычайного положения в государстве действовал вплоть до апреля 2002 года. В Российской Федерации срок действия режима чрезвычайного положения, вводимого на всей территории страны, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории - 60 дней. По истечении этого срока действие режима прекращается или продлевается на такой же срок. Более двух лет (с 29 мая 1993 года) периодически продлялось действие режима чрезвычайного положения на территории Пригородного района Северной Осетии в Российской Федерации. Главным в содержании правового режима чрезвычайного положения является то, что он предусматривает внесение изменений в правовой статус субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, определяет меры, которые используются для урегулирования ситуации. Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер. Статья 4 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) определяет, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения, в любом государстве должно быть возникновение ситуации, при которой "жизнь нации находится под угрозой" <1>. -------------------------------- <1> Международное гуманитарное право и права человека. 1990. N 13. С. 7.
В соответствии с содержанием Конституции Российской Федерации все правоотношения, связанные с действием особых правовых режимов, регулируются федеральными конституционными законами. Однако, исходя из принципа системности чрезвычайного законодательства, различные аспекты реализации положений Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" и "О военном положении" находят свое отражение и в текстах иных федеральных законов. Такое положение ни в коей мере не противоречит требованиям Конституции Российской Федерации. Например, тексты более 20 федеральных законов содержат статьи, предусматривающие особенности их действий в условиях чрезвычайного положения <1>. Основаниями введения режима могут быть: -------------------------------- <1> См., например, следующие Федеральные законы: "О безопасности" (1992 г.); "О милиции" (1991 г.); "О средствах массовой информации" (1991 г.); "О государственной границе" (1993 г.); "Об обороне" (1996 г.); "Об общественных объединениях" (1995 г.); "О референдуме Российской Федерации" (1995 г.); "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (1995 г.); "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (1997 г.); "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (1994 г.); "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (1997 г.); Уголовный кодекс Российской Федерации (1996 г.); Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (1997 г.); часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации (2001 г.); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (2001 г.); и др.
попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов; стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ. Первая группа оснований требует принятия жестких мер по наведению общественного порядка, применения строгих санкций, ограничений прав и свобод граждан. Например, президент Филиппин Глория Макапагал Арройро в феврале 2006 года объявила о введении в стране чрезвычайного положения на основании доклада командующего армией о предотвращенном заговоре среди военных <1>. -------------------------------- <1> Кирюнин Виталий, Юрьева Дарья. Дворец за колючей проволокой // Российская газета. 2006. 26 февраля.
В соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации Президент страны при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены Федеральным конституционным законом Российской Федерации "О чрезвычайном положении", вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении этого режима подлежит утверждению Советом Федерации. В большинстве стран полномочиями по введению чрезвычайного положения также обладают главы государств. В первую очередь это относится к государствам с республиканским строем и президентской формой правления. Однако это не является обязательным условием. Немаловажным фактором выступают сложившиеся традиции, а также исторический опыт. Например, в Испании, Франции, Ирландии и Канаде правом объявления чрезвычайного положения наделено правительство. В Германии, Болгарии, Израиле, Анголе и бывшей Югославии такое право принадлежит парламенту. В Аргентине Президент страны может с одобрения Сената объявлять осадное положение в случае внешнего нападения на государство. В случае внутренних угроз (начало восстаний, внутренние беспорядки, стихийные бедствия) одобрения Сената не требуется. Проблема соотношения полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти по порядку введения и обеспечения действия особого правового режима чрезвычайного положения является одной из сложных. С одной стороны, особый правовой режим предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод субъектов права. Поэтому обоснованность принятия такого решения безусловно должна контролироваться высшим законодательным органом власти. С другой стороны, непосредственное участие главы государства или правительства в этом процессе на приоритетных ролях также должно быть обеспечено. Именно они в силу мобильности и оперативности своих действий наиболее эффективно могут оценить реальность и воздействовать на недопущение или минимизацию последствий от наступивших чрезвычайных ситуаций. Рекомендации по порядку объявления чрезвычайного положения со стороны международных организаций (Международный комитет по обеспечению законодательства и прав человека Международной ассоциации права) сводятся к следующему: "...из двух политических органов (то есть высших - законодательного и исполнительного органов власти) основная ответственность за введение чрезвычайного положения принадлежит законодательной власти" <1>. -------------------------------- <1> Цит. по: Григорьев В.М. Расследование преступлений в чрезвычайных условиях (правовое обеспечение, организация, методика): Дис. ... докт. юр. наук. М.: Академия МВД Российской Федерации, 1993. С. 33 - 34.
Исходя из содержания чрезвычайного законодательства Российской Федерации только Президент страны обладает правом объявления своим указом чрезвычайного положения. Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации таким правом не обладают. Процедура издания и утверждения такого указа в силу его исключительности содержит определенные упрощенные элементы порядка принятия федерального закона. В первую очередь это выражается в обязательности утверждения указа Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В Указе должны быть приведены обстоятельства, служащие основанием для его введения, перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень ограничений прав и свобод граждан, определены государственные органы, отвечающие за осуществление чрезвычайных мер, и пределы их полномочий, границы территории введения чрезвычайного положения, время вступления в силу Указа, продолжительность введения этого режима. Указ доводится до сведения населения через средства массовой информации. На период действия чрезвычайного положения могут устанавливаться: особый режим въезда и выезда и ограничение свободы передвижения по территории его действия; усиленная охрана общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; запрещение проведения массовых мероприятий; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра. При введении чрезвычайного положения, вызванного социально-политическими причинами, дополнительно могут быть введены следующие меры: комендантский час, запрещающий появление в определенное время в общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность; ограничение свободы печати и выступлений в средствах массовой информации путем осуществления цензуры. Также допускаются временный запрет печатной продукции, временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры; приостановление после предупреждения деятельности политических партий, общественных объединений, которые своей работой препятствуют нормализации обстановки; ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др. Если чрезвычайное положение вводится в условиях возникновения стихийных бедствий, аварий и катастроф, то могут применяться и другие меры: проведение эвакуации населения; введение карантина, особого порядка распределения продуктов питания; изменение режима работы предприятий; мобилизация трудоспособного населения для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации. Таким образом, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков действия. Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные нормами международного права и статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации. В местностях, объявленных на чрезвычайном положении, характер и полномочия органов государственной власти определяются в зависимости от оснований его введения. В одних случаях действующей системе исполнительных органов наряду с их полномочиями могут предоставляться дополнительные, определяемые чрезвычайной ситуацией. В других, более общественно опасных ситуациях могут вводиться новые формы государственного управления. В этом случае, во-первых, органы исполнительной власти могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту страны либо назначаемому Президентом органу (ст. 16 Закона). Во-вторых, могут быть специально созданы временные структуры (администрации, штабы). Им будут делегированы полностью или частично полномочия органов государственной власти (ст. 17). В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. "а" ст. 4 Закона, министру внутренних дел страны и директору ФСБ России может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории введения режима. Создаваемые органы управления вправе издавать обязательные к исполнению приказы и распоряжения по вопросам обеспечения чрезвычайного положения. В случае создания специальных органов управления полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления могут быть временно ограничены либо приостановлены Президентом страны. Все предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане обязаны выполнять распоряжения и приказы органов, осуществляющих управление на территории действия режима. Их невыполнение влечет юридическую ответственность. В административно-правовой литературе этому вопросу уделяется много внимания. Необходимо четко разграничивать режим чрезвычайного положения, при котором угроза безопасности государства исходит от внутренних социальных конфликтов, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и режим военного положения, призванный обеспечить вооруженную защиту государства от внешней агрессии. И.Л. Петрухин в качестве основания для введения режима чрезвычайного положения, по нашему мнению, предложил ввести в научный оборот новое понятие - "социальное бедствие" <1>. Оно включает в себя совокупность не только природных, техногенных и биологических факторов, но и социальных бедствий. В широком смысле понятие социального бедствия означает: резкий спад производства, гиперинфляцию, голод, снижение уровня рождаемости, массовую миграцию населения, "утечку мозгов", напряженность или апатию в обществе и т.д. -------------------------------- <1> Петрухин И.Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Государство и право. 1993. N 2. С. 46 - 56.
Президент "мусульманской" Республики Башкортостан в составе РФ Муртаза Рахимов в одном из своих выступлений подтвердил высказанную ученым точку зрения. Отсутствие среди мусульман в Чечне ваххабитов-башкир он объясняет эффективностью принимаемых республикой мер по борьбе с бедностью и успешным решением социальных проблем населения <1>. -------------------------------- <1> Борисов Т. Сытый в камикадзе не пойдет // Российская газета. 2002. 23 марта.
Подводя итоги административно-правовой характеристике института чрезвычайного положения, необходимо отметить следующие характерные для него черты и выводы. Основная роль в создании условий, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций различного вида, всегда принадлежит государству. Обладая властью, организационной структурой (в лице создаваемых субъектов реализации чрезвычайного законодательства), а также экономическими возможностями, государство определяет и реализует официальную политику во всех сферах деятельности. Конституционный институт чрезвычайного положения является важнейшим элементом государственно-правового механизма большинства стран мира, применяющегося в качестве крайнего средства обеспечения безопасности в обществе от внутренних угроз в строго регламентированных правовых границах. Для его применения необходимо наличие двух условий: фактические (чрезвычайная ситуация) и юридические (закон) основания. Возможность применения чрезвычайного положения в современных условиях предусматривается конституциями и детализируется законодательством государств с различными политическими режимами. Процесс объявления режима чрезвычайного положения (в том числе и иных видов особых правовых режимов) на определенной территории в современных условиях осуществляется под непосредственным контролем не только законодательных органов государственной власти внутри государства, но и мирового сообщества в лице ее международных организаций. Законодательство Российской Федерации по реализации чрезвычайного положения в достаточной мере соответствует стандартам международного права. Чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, возможность введения в действие которых предусмотрена Конституцией Российской Федерации и основанными на ней Федеральными конституционными законами "О чрезвычайном положении" и "О военном положении". Между этими правовыми режимами на законодательном уровне определены как общие черты (процедура объявления, ограничительный характер воздействия на общественные отношения, внесение изменений в правовой статус и структуру органов государственного управления и т.д.), так и принципиальные различия (например, цели и основания введения). Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, нарушающих конституционные права и свободы граждан, а также конституционный строй Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> "Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации." См.: ст. 2 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении". "Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации." См.: п. 2 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении".
В отличие от военного положения <1> основанием введения особого правового режима чрезвычайного положения является только наличие внутригосударственных угроз - чрезвычайных ситуаций социально-политического, природного и техногенного характера <2>. -------------------------------- <1> "В соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии." См.: п. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении". <2> "Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, национальные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ". См.: пункты "а" и "б" ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении".
В период действия чрезвычайного положения в административно-правовой статус субъектов права вносятся изменения. Это может выражаться в следующем. А. Изменяются сроки полномочий органов законодательной власти и избранных должностных лиц (это международная практика) <1>. -------------------------------- <1> В 1944 г. выборы Президента США не проводились из-за участия страны во Второй мировой войне.
Б. Создаются временные органы, наделяемые властными полномочиями в сфере действия исполнительной власти. В. Сфера действия постоянных органов исполнительной власти может быть сужена. Д. Подчиненность органов исполнительной власти может носить не только вертикальный, но и горизонтальный характер. Е. У органов исполнительной власти (общей, отраслевой и специальной компетенции), органов местного самоуправления и населения появляются дополнительные права и обязанности в сфере реализации прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению действия особого правового режима чрезвычайного положения. Посредством ограничения административной правоспособности и административной правосубъектности изменяется административно-правовой статус граждан. Предусматривается возможность ограничения даже абсолютных прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан. Более широко применяется ограничение относительных прав граждан во всех сферах деятельности, а именно права на участие в управлении государством (отмена выборов и референдумов); права на передвижение; права на объединение; права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т.д. Могут вводиться дополнительные ограничения в административно-правовой статус государственных служащих. Помимо общепринятых запретов <1> предусматривается применение дополнительных (ужесточение мер дисциплинарной ответственности, сверхурочное привлечение к трудовой обязанности, запрещение забастовок и т.д.). -------------------------------- <1> См.: статья 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 39. Ст. 2990.
В отличие от предыдущих подобных законов <1> по действующему ФКЗ "О чрезвычайном положении" (2001 г.) Президент России при решении процедурных вопросов, связанных с процессом введения в действие режима чрезвычайного положения на всей территории государства или в отдельных регионах, не обязан согласовывать свои действия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (обязательным является только утверждение Указа Президента Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации <2>). -------------------------------- <1> См., например: Закон СССР от 3 апреля 1990 г. N 1407-1 "О правовом режиме чрезвычайного положения"; Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении". <2> Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. См.: часть 2 статьи 4 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении".
Введение особого правового режима чрезвычайного положения на объектах транспортного комплекса (водном, воздушном, железнодорожном) Российской Федерации действующим чрезвычайным законодательством Российской Федерации не предусматривается <1>. -------------------------------- <1> "Чрезвычайное положение означает вводимый... на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений..." См.: часть 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении".
Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность привлечения к административной ответственности лиц, виновных только в нарушении требований режима чрезвычайного <1> (но не военного) положения. -------------------------------- <1> См.: глава 20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря.
Таким образом, чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, объявляемых на всей или отдельной территории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу или государству. На данной территории его действие, носящее по преимуществу властно-императивный характер, распространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно административного права.
15.7. Административно-правовой режим, устанавливаемый на территории проведения контртеррористической операции
Уровень преступности в Российской Федерации продолжает оставаться высоким и составляет около 230 человек на 100 тысяч населения. В европейских государствах он колеблется от 60 (скандинавские государства, Дания) до 90 человек (Испания, Англия) на 100 тысяч населения. В 2008 году правоохранительными органами России было зарегистрировано 3209862 преступления, из них органами внутренних дел - 2997642 преступления <1>. Структура совершенных преступлений имела следующий вид: тяжких и особо тяжких - 851392; причинивших значительный ущерб, совершенных в крупном либо сопряженных с извлечением дохода в особо крупном размерах - 312093; экологических - 44883; террористического характера - 642; экстремистской направленности - 460; убийств и покушений на убийство - 20056; умышленных причинений тяжкого вреда здоровью - 45436; изнасилований и покушений на изнасилование - 6208; разбоев - 35366; грабежей - 243957; краж - 1326342; мошенничеств - 192490; присвоений и растрат - 72142; вымогательств - 9953. -------------------------------- <1> См.: Рашид Нургалиев. МВД России: особенности становления и развития // Российская газета. 2009. 28 июля.
В Российской Федерации формируется законодательная база, предназначенная регламентировать порядок федерального вмешательства в рамках борьбы с терроризмом. Террористические преступления являются резонансными и в соответствии с законодательством Российской Федерации являются одним из оснований введения в действие Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". Наряду с Конституцией Российской Федерации и Уголовным кодексом Российской Федерации Федеральный закон "О противодействии терроризму" определяет правовые и организационные основы этой борьбы в Российской Федерации. Противодействие терроризму подразумевает деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по следующим взаимосвязанным направлениям: предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма. Следует отметить разницу между двумя понятиями - антитеррористическая и контртеррористическая борьба. Понятие "антитерроризм" предполагает реакцию на уже свершившиеся теракты. Понятие "контртерроризм" предполагает активную наступательную деятельность по их предотвращению или решение проблемы до ее возникновения. Вначале на законодательном уровне <1> контртеррористическая операция понималась как "специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции". -------------------------------- <1> См. ст. 3 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" (1998 г.).
Принятый позже Федеральный закон <1> понятие контртеррористической операции сформулировал следующим образом: "комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта". -------------------------------- <1> См. подпункт 5 пункта 5 статьи 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму".
Зона проведения контртеррористической операции включает в себя "отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция". В целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства по решению должностного лица, принявшего в рамках имеющихся полномочий решение о проведении контртеррористической операции, в пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения. Решение о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и решение об отмене правового режима контртеррористической операции подлежат незамедлительному обнародованию. 3. На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих административно-предупредительных и административно-пресекательных мер, носящих временный характер (статья 11): 1) проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов - доставление указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности; 2) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств; 3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность; 4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов; 5) использование транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей. Порядок возмещения расходов, связанных с таким использованием транспортных средств, определяется Правительством Российской Федерации; 6) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества; 7) приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи; 8) временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений; 9) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий; 10) ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах; 11) беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом; 12) проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств; 13) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. 4. На отдельных участках территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, может устанавливаться (вводиться) весь комплекс мер и временных ограничений. Контртеррористическая операция проводится для пресечения террористического акта, если его пресечение иными силами или способами невозможно. С учетом накопленного опыта законодатель посчитал необходимым отметить, что решения о проведении контртеррористической операции и о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение. Впервые на законодательном уровне определено, что в борьбе с терроризмом могут применяться Вооруженные Силы Российской Федерации. Они применяются для (статья 6): пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами; пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства; участия в проведении контртеррористической операции в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом; пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации. Федеральным законом предусмотрено (статья 7), что Вооруженные Силы Российской Федерации применяют оружие и боевую технику в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в целях устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или в целях пресечения такого террористического акта. Если воздушное судно не реагирует на радиокоманды наземных пунктов управления прекратить нарушение правил использования воздушного пространства Российской Федерации и (или) на радиокоманды и визуальные сигналы поднятых на его перехват летательных аппаратов Вооруженных Сил Российской Федерации либо отказывается подчиниться радиокомандам и визуальным сигналам без объяснения причин, Вооруженные Силы Российской Федерации применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем принуждения его к посадке. Если воздушное судно не подчиняется требованиям о посадке и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, оружие и боевая техника применяются для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения. Если при наличии достоверной информации о возможном использовании воздушного судна для совершения террористического акта или о захвате воздушного судна были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его посадки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, Вооруженные Силы Российской Федерации применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения. Понятие "воздушный терроризм" включает в себя: захват воздушных судов и их угон; захват заложников, находящихся на борту самолетов, воздушных судов для удержания и транспортировки заложников, захваченных в других местах. Актами воздушного терроризма считается вывод из строя аэронавигационного оборудования и средств обеспечения воздушных сообщений. Вооруженные Силы Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации и в рамках международных обязательств осуществляют пресечение международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации посредством (статья 10): применения вооружения с территории Российской Федерации против находящихся за ее пределами террористов и (или) их баз; использования формирований Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.
15.8. Административно-правовые режимы, используемые в защите и охране Государственной границы Российской Федерации
Постоянно происходящие в мире и в Российской Федерации динамические процессы во всех сферах общественной жизни обусловливают необходимость принятия государством своевременных и адекватных современным реалиям системных мер, предназначенных для надежного обеспечения защиты и охраны государственной границы. Положения правовых режимов Российской Федерации в сфере защиты и охраны государственной границы тесно связаны с опытом международного сообщества, которое решает проблемы обеспечения глобальной безопасности (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных территорий суши, а также противодействие террористической, радиационной, военной, экологической и других видов опасности). Важными средствами обеспечения соблюдения административно-правовых режимов защиты и охраны государственной границы являются установление и полномочие на применение принудительных мер, направленных на предупреждение и пресечение нарушений соответствующих режимных установлений. Среди правовых режимов охраны государственной границы выделяются общие (универсальные) и производные (специальные) режимы. К первым относятся режимы различных отраслей права. На основе отраслевых правовых режимов создаются специальные режимы вторичного, производного уровня, режимы специальных процессов, видов деятельности, специальных объектов (предметов) и территорий. Административно-правовой режим защиты и охраны государственной границы - это системная совокупность правовых норм и организационных мер, которые обеспечивают в конкретных сферах общественных отношений определенный, в наибольшей степени отвечающий интересам защиты и охраны государственной границы порядок деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, а также порядок поведения отдельных граждан. Необходимость института административно-правовых режимов в рассматриваемой сфере государственной деятельности РФ обусловливается наличием: - существующей реальной опасности вооруженных конфликтов; - противоправной деятельности трансграничных преступных организаций; - подрывных акций со стороны разного рода экстремистских и террористических групп, наркобизнеса и т.п. Определенную угрозу для нормального функционирования российского общества представляют терроризм, организованная преступность, коррупция, социальные конфликты, природные и техногенные катаклизмы. Административно-правовому режиму защиты и охраны государственной границы присуще управляющее действие, осуществляемое от имени государства на властно-императивных началах, создающее тем самым субординарные правоотношения между их субъектами. Обеспечивая государственную безопасность, Россия исходит прежде всего из международно-правового принципа нерушимости границ, тесно связанного с принципом территориальной целостности государства. Одним из элементов этого принципа является неприкосновенность границ. Это означает недопустимость каких-либо посягательств на границы государства, а также недопустимость пересечения границы без разрешения соответствующих властей и договоренности сопредельных государств. Государственная граница Российской Федерации выполняет следующие две основные функции: обеспечивает безопасность страны; служит передовой линией контактов с другими странами и способствует установлению добрососедских отношений с ними. Эффективность защиты и охраны государственной границы зависит от следующего ряда взаимосвязанных факторов: наличия качественной правовой основы деятельности субъектов обеспечения пограничной безопасности, соответствующей потребностям государства; умения использования на практике юридического инструментария; надежного закрепления режима охраны границы; наличия достаточного количества сил и средств; создания специальных федеральных служб Российской Федерации (пограничной, таможенной, миграционной, карантинной и др.); успешного взаимодействия специальных служб между собой и с другими государственными и муниципальными органами. Защита и охрана Государственной границы Российской Федерации состоит из следующих основных элементов: режима Государственной границы; пограничного режима; режима в пунктах пропуска через границу; особых полномочий пограничных органов федеральной службы безопасности, ВВС и Военно-Морского Флота. Охрана Государственной границы осуществляется различными способами и методами, в том числе путем проведения войсковых, оперативных, инженерных, режимных и погранпредставительских мероприятий, проводимых в пределах пограничной зоны в пунктах пропуска через государственную границу, в административных районах, прилегающих к границе, а при необходимости и за их пределами. Режим государственной границы - это урегулированный законодательством Российской Федерации порядок содержания государственной границы, пересечения ее лицами и транспортными средствами, пропуска их через государственную границу, перемещения через границу товаров и животных, а также решения других вопросов. С учетом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима государственной границы могут не устанавливаться, характер и содержание устанавливаемых правил могут быть упрощены или изменены. Пограничный режим - это система правил, регламентирующих порядок въезда, временного пребывания, проживания, передвижения граждан России и иных лиц, производства работ в пограничной полосе, учета и содержания на пристанях, причалах и в пунктах базирования самоходных и несамоходных судов и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения в территориальных и внутренних водах России, в российской части пограничных рек, озер и иных водоемов. Контроль за соблюдением правил пограничного режима в пограничной зоне осуществляется пограничными органами самостоятельно или совместно с органами внутренних дел МВД России. Основываясь на положениях Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" содержанием пограничного режима являются следующие правила: - въезд (проход), временное пребывание, передвижение лиц и транспортных средств в пограничной зоне; - проведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности, массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий в пограничной зоне; - порядок учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) средств и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и других водоемов; - ведение промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и других водоемов. Установление других правил пограничного режима не допускается. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах допустимо только на основании и в порядке, которые установлены Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации". Пункты пропуска через государственную границу устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлениям министерств и ведомств Российской Федерации, субъектов Федерации, согласованным с пограничными органами, с учетом интересов сопредельных и иных иностранных государств. В зависимости от тех или иных критериев пункты пропуска через государственную границу являются достаточно разнообразными. По конкретной направленности осуществляемой в них деятельности они могут быть условно разделены на следующие определенные видовые группы: по видам транспортных средств, пересекающих государственную границу, пункты пропуска подразделяются на железнодорожные, автомобильные, морские, речные, авиационные; по характеру транспортных перевозок различают грузовые, пассажирские и грузопассажирские пункты пропуска; по степени удаленности от государственной границы пункты пропуска подразделяются на находящиеся в пределах пограничной полосы и расположенные вне этих пределов; по государственно-правовой принадлежности лиц, пропускаемых через Государственную границу России, пункты пропуска подразделяются на открытые для пропуска иностранных граждан и закрытые для их пропуска; по территориальному положению мест осуществления пограничного и иных видов контроля пункты пропуска подразделяются на расположенные в пределах предприятий транспорта и находящиеся отдельно от них. Кроме того, пункты пропуска бывают смешанными (комбинированными). Через них осуществляется пропуск как российских, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, а также транспортных средств, перемещение пассажиров и грузов. В одном пункте пропуска также могут оформляться различные виды транспортных средств (например, морские и речные суда, железнодорожные и автомобильные транспортные средства). Железнодорожные, автомобильные, речные и некоторые морские пункты пропуска находятся в приграничной местности непосредственно в местах пересечения международных путей сообщения в пределах пограничной зоны. В других случаях пункты пропуска могут быть удалены от государственной границы на десятки, сотни и даже тысячи километров. Это характерно для некоторых морских и всех авиационных пунктов пропуска, которые в связи с физическими особенностями среды прохождения границы (водная поверхность, воздушное пространство), экономическими условиями, видами транспортных средств и спецификой их эксплуатации и обслуживания невозможно расположить вблизи границы. Такие пункты пропуска устанавливаются на побережье морей и в глубине территории России, где имеются наземные возможности обслуживания указанных видов транспортных средств (в морских портах, аэропортах). Под режимом в пунктах пропуска через государственную границу понимается: система организационных и правовых норм, регламентирующих порядок пребывания и передвижения в этих пунктах лиц, транспортных средств, грузов и животных, а также другой деятельности, связанной с пропуском через государственную границу перечисленных выше объектов. Для решения задач по охране государственной границы пограничные органы широко используют предоставленное им право применять меры административного пресечения. Эти меры направлены на принудительное прекращение (пресечение) противоправных действий, предотвращение их вредных последствий и обеспечение привлечения виновных к ответственности. Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации" определены следующие меры административного пресечения, применяемые пограничными органами: - административное задержание лиц, нарушивших пограничный режим или режим в пунктах пропуска через границу; - административное задержание иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших государственную границу; - личный досмотр задержанных, досмотр и изъятие находящихся при них вещей; - запрещение в отдельных случаях въезда в Россию или выезда из Российской Федерации лиц, пытавшихся провезти через границу Российской Федерации материалы, предметы и документы, запрещенные к ввозу в РФ или вывозу из РФ, а также предметы контрабанды; - воспрещение пропуска через государственную границу лиц, не имеющих действительные документы на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации, до надлежащего оформления ими документов на право пересечения государственной границы или до выяснения обстоятельств утраты данных документов; - задержание для проверки провозимых через границу произведений печати, клеше, рукописей, документов и материалов и изъятие тех из них, которые согласно действующим правилам не подлежат ввозу или вывозу; - преследование и задержание в открытом море судна - нарушителя Государственной границы РФ или судна, нарушившего российские законы или правила плавания и пребывания в портах России; - применение оружия - действие, которое является исключительной мерой пресечения наиболее опасных посягательств. В практике пограничных органов встречаются три вида задержания, это: физический захват; административное задержание; уголовно-процессуальное задержание. Под физическим захватом понимается задержание пограничным нарядом нарушителя границы или пограничного режима и доставка (конвоирование) его на пограничную заставу, КПП. Осуществлять физический захват и доставлять указанных нарушителей в подразделения пограничных органов может любой пограничник, независимо от его служебного положения и звания, так как это является его служебной обязанностью, предусмотренной Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации". Под административным задержанием понимается административная мера принуждения, заключающаяся в кратковременном ограничении личной свободы лица, совершившего административное правонарушение. Уголовно-процессуальное задержание - это процессуальная мера принуждения, которая состоит в кратковременном заключении под стражу в строго определенных законом случаях. Административное задержание от уголовно-процессуального отличается по следующим признакам: - административное задержание применяется за совершение административных правонарушений (проступков), а уголовно-процессуальное - по подозрению в совершении преступления; - административное задержание применяется до возбуждения уголовного дела, в то время как уголовно-процессуальное задержание является одним из неотложных следственных действий, которое может быть осуществлено только после возбуждения уголовного дела; - административное задержание применяется к нарушителям границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу независимо от того, будут они привлекаться к уголовной ответственности или нет, есть в их действиях состав преступления или отсутствует. Административное задержание от физического захвата отличается тем, что последний осуществляется только с целью прекращения правонарушения. Административное задержание, наряду с прекращением правонарушения, имеет целью выяснение всех его обстоятельств и их документальную фиксацию. Нарушение правил пограничного режима - это административный проступок, совершаемый гражданами и иными лицами, посягающий на установленный порядок въезда, временного пребывания, проживания, передвижения в пограничной зоне (полосе), производства работ, учета, содержания и использования плавсредств и средств передвижения по льду в территориальных и внутренних водах РФ, в российской части вод пограничных рек и озер. Нарушителями (субъектами правонарушений) пограничного режима могут являться: - жители пограничной зоны (полосы), не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, или имеющие паспорта, но без специальных штампов в них органов внутренних дел, а также нарушивших правила передвижения, производства работ, порядок учета, содержания и использования самоходных или несамоходных судов и средств передвижения по льду; - лица, не являющиеся жителями пограничной зоны, въехавшие или пытающиеся въехать в нее без надлежащих документов, нарушившие правила регистрации или прописки, передвижения и производства работ в пограничной зоне (полосе); - должностные лица, допустившие нарушение правил пограничного режима в период выполнения своих функциональных обязанностей (продажа билетов в пограничную зону лицам, не имеющим разрешения на въезд, прием на работу без прописки и т.д.). Кроме перечисленной категории, субъектами административных правонарушений могут являться также жители территории районов, городов, поселков и сельсоветов, прилегающих к Государственной границе Российской Федерации или охраняемому побережью моря, где пограничная зона не установлена, но пограничными органами осуществляется деятельность по охране границы, а также лица, временно прибывшие на охраняемое побережье моря, берега пограничных рек и озер, нарушившие учет, содержание и использование плавсредств и средств передвижения по льду. Нарушение установленного режима в пунктах пропуска через государственную границу - это административный проступок, совершаемый гражданами и иными лицами, посягающий на установленный порядок пребывания и передвижения в этих пунктах лиц и транспортных средств, а также другой деятельности, связанной с пропуском через границу лиц, транспортных средств и грузов. Нарушителями в пунктах пропуска являются (могут быть): физические лица, проникшие или пытающиеся проникнуть без надлежащих разрешительных документов в места, где производится пограничный и таможенный контроль; физические лица, проникшие без специального пропуска на места стоянки транспортных средств заграничного следования; физические лица (в том числе и должностные), нарушившие режим пребывания, передвижения в пунктах пропуска через границу, установленный по согласованию с пограничными органами администрацией аэропортов, морских и речных портов, железнодорожных и автомобильных вокзалов, станций международного сообщения. В соответствии с законодательством Российской Федерации административное задержание нарушителей пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу производится с целью: пресечения неправомерных действий; установления личности правонарушителя, обстоятельств и мотивов правонарушения; установления в действиях задержанного лица признаков преступлений, предусмотренных статьей 83 или статьей 197 УК РФ ("Незаконный выезд за границу и незаконный въезд в РФ", "Нарушение правил въезда или проживания в пограничной полосе или пограничной зоне"); обеспечение условий для привлечения правонарушителей к административной или уголовной ответственности.
Вопросы для закрепления изученного материала:
1. Дайте определение понятиям "безопасность", "государственная безопасность", "национальная безопасность", иным видам безопасности - экономической, политической, общественной, военной, экологической и другим. 2. Охарактеризуйте личность как объект безопасности. 3. Охарактеризуйте общество как объект безопасности. 4. Какова характеристика государства как объекта безопасности? 5. Основное содержание компетенции Президента Российской Федерации в сфере безопасности. 6. Основное содержание компетенции Правительства Российской Федерации в сфере безопасности. 7. Перечислите виды и объем компетенции иных государственных органов в указанной сфере. 8. Каковы критерии наличия состояния защищенности объектов? 9. Перечислите основные направления путей совершенствования компетенции органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности государства. 10. Сформулируйте определение понятий "чрезвычайное положение", "военное положение". 11. Каковы цели введения чрезвычайного положения? 12. Перечислите средства, применяемые для достижения указанных целей. 13. Какие обстоятельства служат основанием для введения особого правового режима чрезвычайного положения? 14. Охарактеризуйте соотношение понятий "чрезвычайное положение", "чрезвычайная ситуация" и "чрезвычайные обстоятельства". 15. Перечислите функции органов государственной власти в условиях действия режимов чрезвычайного и военного положений. 16. Какие ограничения по законодательству России могут вводиться в отношении физических и юридических лиц при введении режима чрезвычайного положения? 17. Сохраняются ли для сотрудников милиции в условиях действия чрезвычайного положения основания, порядок и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия? 18. Сохраняется ли в этот период порядок проведения личного досмотра и досмотра вещей? 19. Изменяются ли в этот период сроки административного задержания лица и жесткость административных взысканий? |