§ 1. Сущность и содержание государственного управления

в области внутренних дел

Управление в области внутренних дел как отрасль государственного управления возникло в России в 1802 г. при Александре I. Тогда для совершенствования системы государственного управления под руководством М.М. Сперанского было создано восемь министерств, в том числе Министерство внутренних дел, которое через подчиненных ему губернаторов осуществляло административно-политический контроль за населением и территорией всей Российской империи, охраняло общественный порядок и безопасность, боролось с преступностью. Кроме того, оно ведало промышленностью, торговлей, дорогами, почтой, медицинскими учреждениями, полицией, местами заключения, заботилось о развитии "добрых нравов". Первому министру внутренних дел В.П. Кочубею вменялось в обязанность "печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве Империи".

На протяжении двух веков термин "внутренние дела" традиционно сохранялся, хотя содержание этой области государственной деятельности исторически менялось. После Октябрьской революции 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД, затем МВД) занимался строительством советской власти и многими другими внутренними делами, оставаясь вплоть до 60-х гг. XX в. на базе труда заключенных самым крупным промышленным и строительным министерством.

В современных условиях в соответствии с конституционными положениями, закрепившими изменения политической системы, организации государственной власти, федеративного устройства, экономических отношений, правового регулирования, коренным образом изменилось социальное назначение органов внутренних дел, милиции. Теперь оно заключается не в обслуживании политического режима, а в создании состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства; признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, общества и государства от тех или иных угроз в сфере правоохраны.

В общем виде к объектам управления в области внутренних дел относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Область внутренних дел государства включает в себя различные группы общественных отношений, связанные с:

защитой прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;

предупреждением и пресечением преступлений, административных правонарушений и иных посягательств;

выявлением и раскрытием преступлений, розыском преступников и пропавших без вести граждан, производством дознания;

осуществлением предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел;

обеспечением безопасности дорожного движения;

осуществлением лицензионно-разрешительной деятельности;

проведением в жизнь правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах России;

охраной имущества физических и юридических лиц по договорам;

обеспечением правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и их транзита через территорию России;

осуществлением миграционной политики.

Возникающие в процессе названной деятельности общественные отношения по своей сути относительно близки, похожи, родственны и поэтому объединены в одну область внутренних дел.

Следовательно, сущность управления в области внутренних дел и его специфика состоит в том, что оно не только представляет собой целенаправленную организующую деятельность, но и включает непосредственную практическую охрану прав и свобод граждан, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности.

Содержание управления в области внутренних дел обусловливается характером и особенностями общественных отношений, составляющих объект управляющего воздействия, т.е. специфика объекта определяет и особенности управления в этой сфере. Его отличает: 1) динамизм функционирования; 2) значительно больший по сравнению с другими сферами управления объем государственно-властных принудительных полномочий; 3) профилактическая направленность; 4) сочетание централизма и децентрализма; 5) особенности службы в органах внутренних дел (вооруженность, строгая дисциплина, единоначалие, форма одежды, социальная защищенность личного состава).

Содержание управления раскрывают его функции:

а) общие - информационно-аналитическая, прогнозирование, планирование, регулирование, контроль, оценка эффективности;

б) специальные, или основные - административная, оперативно-розыскная, уголовно-процессуальная (дознание, предварительное следствие), профилактическая;

в) обеспечивающие - кадровая, материально-техническая, финансовая, делопроизводство и др.

Субъекты управления в области внутренних дел. Основным субъектом управления внутренними делами является государство, осуществляющее свои функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Общее руководство в области внутренних дел осуществляет Президент РФ, издающий указы по вопросам, относящимся к этой сфере. Так, его указами утверждены Положения о МВД России, о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации. Конституционные полномочия Президента включают назначение на должность федерального министра внутренних дел и освобождение его от должности по представлению Председателя Правительства РФ, назначение и освобождение Главнокомандующего внутренними войсками, других высших должностных лиц органов внутренних дел (по представлению министра).

Непосредственное выполнение функций по обеспечению общественного порядка и безопасности осуществляют органы исполнительной власти. Их можно разделить на пять групп.

1. Правительство РФ, правительства (советы министров или администрация) субъектов Федерации. Эти органы общей компетенции осуществляют общее руководство и обеспечивают координацию всей государственной системы обеспечения общественного порядка и безопасности в пределах своей компетенции.

2. Федеральные органы исполнительной власти, которые наряду со своими основными функциями выполняют большой объем работы по обеспечению общественного порядка и безопасности в пределах полномочий своих предприятий, учреждений и организаций (Министерство транспорта, Министерство здравоохранения и социального развития).

3. Государственные органы исполнительной власти России, которые называют "силовыми", например Министерство обороны.

4. Правоохранительные органы, в объеме полномочий которых обеспечение общественного порядка и безопасности занимает значительное место. К ним относятся органы прокуратуры, юстиции, Федеральной службы безопасности, таможенные органы и ряд др.

5. Государственные органы, специально созданные для обеспечения общественного порядка и безопасности. К ним относятся: органы внутренних дел (милиция) и внутренние войска МВД России, органы Федеральной миграционной службы России, а также подразделения МЧС России, к полномочиям которого относится, в частности, обеспечение пожарной безопасности, органы Госнаркоконтроля России.

К государственной системе тесно примыкает и такое важнейшее низовое звено обеспечения общественного порядка и безопасности, как органы местного самоуправления, призванные выполнять в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации на территории муниципального образования функции охраны прав и свобод граждан, обеспечения соблюдения законов, актов вышестоящих органов государственной власти, осуществлять контроль за исполнением их решений организациями и гражданами.

Государственная система обеспечения общественного порядка и безопасности не может успешно функционировать без помощи и содействия общественных объединений и граждан, на добровольной основе участвующих в реализации этой важнейшей государственной функции.

§ 2. Органы управления внутренними делами

Министерство внутренних дел РФ (МВД России) в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. <*>, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149.

Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент РФ. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной миграционной службы (ФМС России).

В своей деятельности оно руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства, международными договорами Российской Федерации и названным Положением.

МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему: 1) главные управления МВД России по федеральным округам; 2) министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов Федерации; 3) управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; 4) управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах; 5) органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск; 6) представительства МВД России за рубежом; 7) иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.

МВД России реализует свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Министерство осуществляет государственное управление в области внутренних дел в форме централизованного руководства и действует, как правило, через органы внутренних дел субъектов Федерации (МВД, ГУВД, УВД) и обеспечивает непосредственное оперативное управление региональными органами внутренних дел, а также учреждениями, подразделениями и организациями, находящимися в его непосредственном подчинении (например, органы внутренних дел на транспорте, внутренние войска).

Правовой статус министерства регламентируется Положением о нем, в котором определены компетенция, задачи, полномочия, права, формы и методы деятельности.

В соответствии с названным Положением основными задачами МВД России являются:

разработка общей стратегии государственной политики и совершенствование нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений;

обеспечение охраны общественного порядка и безопасности дорожного движения; организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия; организация в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества граждан и организаций; управление органами внутренних дел и внутренними войсками, организация их деятельности.

В Положении детально определены полномочия и права министерства, организация деятельности, обязанности и права министра.

В частности, МВД России:

формирует на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов основные направления государственной политики в установленной сфере деятельности; разрабатывает и осуществляет меры по ее реализации;

организует и осуществляет оперативно-розыскную и экспертно-криминалистическую работу органов внутренних дел, осуществляет непосредственное руководство криминальной милицией и следственными подразделениями;

организует и осуществляет розыск лиц, совершивших преступления, скрывающихся от органов дознания, следствия или суда, уклоняющихся от отбывания уголовных наказаний, призыва на военную службу, без вести пропавших и иных лиц, идентификацию неопознанных трупов, а также розыск похищенного имущества; осуществляет меры по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, незаконными вооруженными формированиями; обеспечивает проведение государственной дактилоскопической регистрации; принимает участие в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

руководит деятельностью Государственной инспекции безопасности дорожного движения, организует учет дорожно-транспортных происшествий и в пределах своей компетенции принимает меры по их предупреждению, участвует в разработке правил, стандартов и иных нормативов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, организует работу, связанную с допуском автомототранспортных средств, а также водителей к участию в дорожном движении, т.е. организует и осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения;

организует деятельность органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) лицензий, разрешений на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказанием услуг), подлежащими лицензированию в системе министерства, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг), в частности, обеспечивает контроль частной детективной и охранной деятельности, а также деятельности ведомственной охраны;

организует деятельность органов внутренних дел, связанную с вопросами гражданства РФ, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, выезда за ее пределы и въезда на ее территорию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства;

организует производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции органов внутренних дел и внутренних войск;

разрабатывает и проводит мероприятия по совершенствованию охраны общественного порядка на территории Российской Федерации, а также реализует иные полномочия, предусмотренные Положением об МВД России.

МВД как орган управления представляет собой систему взаимодействующих элементов. Эта система имеет внутреннюю структуру. Организационная структура МВД состоит из следующих элементов: руководство министерства, в состав которого входят министр, его заместители и коллегия; организационно-аналитический и контрольный аппарат министра; отраслевые департаменты; главные управления; функциональные управления и отделы; научно-методический совет.

Министр организует работу министерства, руководит деятельностью органов внутренних дел и внутренних войск и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

Министр информирует Президента и Правительство о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, вносит предложения по ее основным направлениям, организует работу центрального аппарата министерства, утверждает его внутренний распорядок.

Министр издает нормативные правовые акты МВД России, в том числе совместно с руководителями других федеральных органов исполнительной власти; заключает международные договоры Российской Федерации межведомственного характера и отменяет противоречащие Конституции РФ, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД решения должностных лиц органов, подразделений и организаций системы МВД России, а также Федеральной миграционной службы, вносит в Минфин России предложения по формированию федерального бюджета и финансированию ФМС России, во исполнение поручений Президента, Председателя Правительства дает поручения ФМС России и контролирует их исполнение, а также осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством РФ.

Организационная структура центрального аппарата МВД соответствует юридически закрепленным основным направлениям деятельности министерства.

К ним относятся структурные подразделения, которые строятся на основе отраслевой специализации: службы криминальной милиции (департаменты уголовного розыска, борьбы с организованной преступностью и др.), служба милиции общественной безопасности (департаменты: обеспечения общественного порядка, государственной инспекции безопасности дорожного движения, защиты собственности и др.), другие отраслевые структуры. В структуру МВД входят также функциональные подразделения, выполняющие информационно-аналитическую деятельность, разработку проектов комплексных решений, общих и ведомственных нормативных правовых актов, перспективное и текущее планирование, контроль за исполнением решений министерства и др.

Службы, департаменты, управления и отделы центрального аппарата МВД России по своим линиям работы осуществляют организационно-методическое руководство соответствующими органами внутренних дел, изучают состояние и обобщают опыт работы МВД, ГУВД, УВД, городских и районных органов внутренних дел субъектов Федерации; организуют исполнение решений руководства министерства, осуществляют контроль в отношении нижестоящих органов и т.д.

§ 3. Понятие общественного порядка

и общественной безопасности

Общественный порядок и общественная безопасность являются основными объектами охраны в деятельности органов внутренних дел.

Как социально-правовые категории, охватывающие специфическую сферу общественных отношений, они характеризуются рядом особенностей, определяющих содержание деятельности органов внутренних дел по охране (обеспечению) этих отношений.

Во-первых, общественный порядок и безопасность касаются всех граждан без исключения, причем с момента рождения и до конца жизни.

Во-вторых, общественный порядок и общественная безопасность, как правило, касаются элементарных действий, поступков и правил поведения людей. Они происходят открыто, публично и обычно понятны для окружающих.

В-третьих, общественный порядок и безопасность регулируются как нормами права, так и иными социальными и техническими нормами (морали, обычаями, традициями, даже модой).

В-четвертых, в сфере общественного порядка и безопасности ежегодно совершается огромное количество правонарушений, исчисляемое десятками миллионов. И все правонарушители, а это значительная часть населения, так или иначе подвергаются принудительному воздействию со стороны сотрудников милиции.

В-пятых, в сфере общественного порядка и безопасности происходит оборот объектов и предметов повышенной опасности: приобретение, хранение, использование, перевозка гражданского и служебного огнестрельного оружия, взрывчатых и сильнодействующих ядовитых веществ, радиоактивных изотопов и др. Поэтому лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел, осуществляющих государственный надзор и контроль в этой области, позволяет предупреждать и пресекать нарушение установленных правил и тем самым минимизировать наступление тяжких последствий, связанных, как правило, с нарушением соответствующих норм, стандартов и требований.

В-шестых, с рассматриваемой сферой тесно соприкасаются такие опасные антисоциальные явления, как наркомания, пьянство, проституция, бродяжничество, попрошайничество. Именно поэтому в ряде городов страны создаются специальные подразделения, так называемая милиция нравов.

В-седьмых, в сфере общественного порядка и общественной безопасности постоянно проходят различные массовые публичные мероприятия с большой концентрацией людей в тех или иных помещениях или на ограниченной территории, что нередко создает угрозу для жизни и здоровья граждан, нормальному функционированию организаций. К ним можно отнести политические (митинги, шествия, демонстрации), экономические (пикетирование, голодовки), культурно-зрелищные (фестивали, концерты, дни городов), спортивные (олимпиады, футбольные и хоккейные соревнования), религиозные и другие массовые мероприятия. Их проведение требует огромной организационной работы органов внутренних дел, привлечения для обеспечения порядка и безопасности значительных сил и средств милиции и внутренних войск <*>.

--------------------------------

<*> См.: Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

В-восьмых, в сфере общественного порядка и общественной безопасности происходят различные групповые нарушения порядка, массовые беспорядки, вооруженные и невооруженные конфликты, террористические акты. Нередко они сопровождаются убийствами, гибелью людей, погромами и поджогами государственных и общественных зданий, жилых домов граждан, разрушением железнодорожных путей, мостов, линий электропередач и связи.

В-девятых, с рассматриваемой сферой неразрывно связаны чрезвычайные ситуации, наступающие при возникновении стихийных бедствий, пожаров, крупных техногенных аварий, катастроф, эпидемий и эпизоотий, создающие угрозу жизни и здоровью граждан и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.

Названные особенности общественного порядка и общественной безопасности наглядно демонстрируют важность и актуальность этой сферы в деятельности органов внутренних дел, а главное - определяют содержание их правоохранительных функций и полномочий.

В теории административного права понятие "общественный порядок" принято рассматривать в широком и узком смыслах.

Общественный порядок в широком смысле понимается как все связи и отношения в обществе, весь его строй.

Общественный порядок в узком смысле включает не всю систему общественных отношений, а лишь определенные их совокупности, складывающиеся в различных областях социально-политической жизни и быта, но прежде всего в общественных местах.

Определение понятия общественного порядка в узком смысле имеет практическое значение в работе органов внутренних дел, прокуратуры, судов, а также общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка, акцентирует их внимание на предупреждении и пресечении конкретных преступлений и административных правонарушений, которые посягают на общественные отношения, складывающиеся в этой сфере.

Цель установления и поддержания общественного порядка состоит в обеспечении безопасности личности, общественной безопасности, в создании благоприятных условий для нормального функционирования организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

Содержанием общественного порядка является система общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения норм права, морали и иных социальных норм. Реальный общественный порядок составляют не сами установления социальных норм, а фактически складывающиеся на их основе общественные отношения.

Основу общественного порядка составляют отношения, складывающиеся в общественных местах, т.е. в местах общения людей при удовлетворении их материальных, духовных потребностей, во время отдыха.

При этом общественные места можно отнести к трем категориям: 1) общественные места постоянного пользования - улицы, площади, скверы, транспортные магистрали и т.п.; 2) общественные места временного пользования - магазины, театры, стадионы и т.д.; 3) эпизодические общественные места - лес, горный склон, озеро, река, когда там, например, проводятся те или иные мероприятия, и т.д.

Средствами регулирования отношений в сфере общественного порядка являются нормы права и другие социальные нормы неюридического характера (нормы морали, обычаи, правила культуры поведения).

Посредством правовых норм устанавливаются общеобязательные правила поведения, вводятся запреты на совершение определенных действий, устанавливается ответственность за правонарушения, определяются задачи, функции, полномочия, формы и методы деятельности государственных органов, их должностных лиц, общественных формирований по охране общественного порядка.

Таким образом, общественный порядок - это система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение условий для нормального функционирования организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

К понятию общественного порядка тесно примыкает понятие "общественная безопасность", которая рассматривается как система общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми, техническими, строительными и другими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для людей и общества в целом, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами природного, социального или техногенного характера.

Состояние угрозы общественной безопасности может возникать, когда допускаются нарушения правил эксплуатации автомобильного, железнодорожного, авиационного и других видов транспорта, осуществления строительства, дорожных, ремонтных и других работ, эксплуатации пожароопасных объектов и устройств, а также обращения с оружием, боеприпасами, взрывчатыми материалами, сильнодействующими ядами, радиоактивными изотопами, средствами цветного копирования, компьютерными системами и другими предметами и веществами.

Угроза общественной безопасности и личной безопасности граждан может возникать при нарушениях установленного порядка проведения массовых мероприятий, неподготовленности мест для их проведения, несвоевременности принятия мер к упорядочению движения больших групп людей и т.п. Признаки угрозы общественной безопасности и личной безопасности граждан неизбежно возникают при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах.

Реальную угрозу общественной безопасности представляют криминогенные факторы, преступность, а также криминальный террор в отношении представителей органов государственной власти, в том числе милиции, госнаркоконтроля и других правоохранительных органов.

К числу угроз общественной безопасности относятся незаконная деятельность политических партий, движений, общественных организаций, в том числе фашистского толка, религиозных изуверских и иных подобных объединений; политический экстремизм и терроризм; действия, направленные на создание предпосылок для групповых и массовых нарушений общественного порядка, неповиновение властям и др.

Общественной безопасности угрожают дорожно-транспортные происшествия, аварии, катастрофы, выпуск на линию неисправных транспортных средств, управление транспортными средствами в алкогольном или наркотическом опьянении; незащищенность личности, имущества от пожаров, имеющих широкое распространение.

§ 4. Правовое положение милиции

Ведущее место в общегосударственной системе обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, в борьбе с преступностью занимает милиция - составная часть системы Министерства внутренних дел РФ.

Закон РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 г. (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г.) закрепляет положение о том, что милиция является составной частью системы государственных органов исполнительной власти и призвана проводить законы в жизнь, т.е. организовать и практически осуществлять защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, будучи наделена правом применения мер принуждения в пределах, установленных законодательными актами.

В современных условиях, исходя из ст. 2 Конституции РФ, социальное назначение милиции заключается в создании состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина.

В то же время милиция является составной частью государственной системы социального обслуживания населения в сфере правоохраны и призвана обеспечивать организацию правомерного и безопасного поведения граждан, создавать для этого необходимые условия, например, регулировать дорожное движение, обеспечивать реализацию правил оборота гражданского и служебного огнестрельного оружия, осуществлять оформление и выдачу гражданам заграничных паспортов.

Наряду с назначением и целями милицию характеризуют средства, которые она использует для достижения поставленных целей. Этими средствами являются непосредственное принуждение, физическая сила, причем в широком смысле - от простого прикосновения до насильственного лишения жизни (применение оружия). Предоставленное милиции право применять меры принуждения для достижения законных целей - главная отличительная особенность милиции, определяющая ее особое место в государственной системе правоохраны.

Меры принуждения, которые правомочны применять сотрудники милиции, причиняют лицам, к которым они применяются, тот или иной моральный, материальный или физический ущерб, стесняя, ущемляя, ограничивая конкретные права, свободы и законные интересы граждан. К мерам принуждения, применяемым милицией, относятся уголовно-процессуальные меры - задержание подозреваемого, обыск, выемка и другие, и меры административно-правового характера. Последние особенно многочисленны и включают в себя: проверку документов, вхождение в жилые помещения граждан, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, задержание, привод, доставление, применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, штраф, личный досмотр, досмотр вещей, товаров и документов, их изъятие и др.

Все меры принуждения, применяемые милицией, носят правовой характер, т.е. это меры правового принуждения.

Милиция входит в систему МВД России и является составной частью структуры МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте.

В районах, городах и иных муниципальных образованиях милиция создается и функционирует в качестве структурных звеньев соответствующих отделов (управлений) внутренних дел.

Подразделения милиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте входят в состав управлений и отделов внутренних дел на транспорте.

Милиция подразделяется на криминальную и общественной безопасности. В своей деятельности милиция подчиняется МВД России, а милиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ. Министр внутренних дел РФ осуществляет руководство всей российской милицией.

Основные функции милиции: 1) административная, 2) оперативно-розыскная, 3) уголовно-процессуальная, 4) профилактическая.

Административная деятельность милиции регулируется нормами административного права и осуществляется службами и подразделениями милиции общественной безопасности: патрульно-постовой службой, службой участковых уполномоченных, Госинспекцией безопасности дорожного движения, службой защиты собственности и лицензионно-разрешительной службой, ОМОН и рядом др. <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Правительства РФ "О подразделениях милиции общественной безопасности" от 7 декабря 2000 г. // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4905.

Оперативно-розыскная деятельность регулируется в рамках комплексного правового института, включающего нормы административного, уголовного, уголовно-процессуального права и ряда других отраслей <*>. Эту деятельность осуществляют различные структуры криминальной милиции: уголовного розыска, борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями, борьбы с организованной преступностью, оперативно-техническая и некоторые др.

--------------------------------

<*> См.: Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.

Уголовно-процессуальная деятельность милиции (производство дознания по уголовным делам и т.д.) регламентируется уголовно-процессуальным законодательством и осуществляется различными подразделениями криминальной милиции и милиции общественной безопасности.

КонсультантПлюс: примечание.

Указ Президента РФ от 02.11.1993 N 1815 "О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества" утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 06.02.2004 N 151 "О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1815 "О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества", вступившего в силу со дня его опубликования.

Профилактическая деятельность регулируется законами, указами Президента, постановлениями Правительства, правовыми актами субъектов РФ, ведомственными нормативными актами, регулирующими деятельность милиции, например Указами Президента РФ "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав", "О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества", Инструкцией МВД России по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, Уставом патрульно-постовой службы милиции.

Статья 2 Закона "О милиции" устанавливает задачи милиции: а) обеспечение безопасности личности; б) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; в) выявление и раскрытие преступлений; г) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; д) защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; е) оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.

В общем виде понятие безопасности личности можно определить как состояние защищенности каждого гражданина от преступного и иного противоправного посягательства на его жизнь, здоровье, права и свободы, честь и достоинство, неприкосновенность личности, жилища, имущества.

В процессе обеспечения безопасности личности милиция: обеспечивает на территории района, города, поселка соблюдение законов, других правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, охрану прав и свобод граждан; осуществляет контрольно-надзорную деятельность за соблюдением организациями прав и законных интересов граждан; защищает жизнь, здоровье, права и свободы граждан от преступных и иных противоправных посягательств; оказывает помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений, стихийных бедствий, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни; регистрирует заявления, сообщения и другую поступающую информацию о преступлениях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременно принимает меры, предусмотренные законодательством; принимает предусмотренные законом меры по охране потерпевших, свидетелей и других участников уголовного процесса, а также членов их семей и близких, если здоровье, жизнь и имущество данных лиц находятся в опасности; осуществляет привод в учреждения здравоохранения для медицинского освидетельствования по их представлениям, санкционированным прокурором, лиц, уклоняющихся от явки по вызову, страдающих хроническим алкоголизмом, наркоманией, венерическими заболеваниями или зараженных вирусом иммунодефицита человека и в других предусмотренных законом случаях.

Содержание задачи предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений составляют выявление обстоятельств и условий, способствующих совершению правонарушений, принятие милицией в пределах своей компетенции мер по их нейтрализации, ослаблению или устранению, а также предотвращение и пресечение замышляемых, подготавливаемых и уже совершаемых преступлений. В реализации этой задачи решающую роль играют сотрудники криминальной милиции и различные подразделения милиции общественной безопасности.

Выявление и раскрытие преступлений включает в себя деятельность милиции по выявлению и обнаружению преступлений, установлению и розыску лиц, их совершивших, обеспечению возмещения причиненного собственникам ущерба от преступных деяний, выявлению очевидцев и свидетелей, а подчас и потерпевших, поиску и закреплению следов и вещественных доказательств преступления и т.д.

На выполнении задачи милиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности сосредоточена подавляющая численность личного состава милиции и значительные технические и специальные средства. Основной объем работы по реализации этой задачи осуществляют сотрудники милиции общественной безопасности, все ее подразделения, обеспечивая порядок и безопасность в общественных местах в обычной обстановке, при проведении массовых публичных мероприятий и в особых чрезвычайных условиях (массовые нарушения общественного порядка, стихийные бедствия, пожары, крупные производственные аварии, катастрофы, эпидемии, эпизоотии и т.д.).

Выполняя эту задачу, милиция:

обеспечивает общественный порядок на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, аэропортах и в других общественных местах;

принимает предусмотренные законом меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий;

осуществляет в чрезвычайных ситуациях предусмотренные законом меры, связанные со спасением людей, защитой их здоровья и прав, сохранением материальных ценностей, поддержанием порядка, обеспечением нормальной деятельности организаций;

участвует в соответствии с законом в обеспечении режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории России или в отдельных местностях;

выдает в соответствии с законодательством разрешения (лицензии) на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, приобретение и функционирование средств цветного копирования и др.;

регулирует дорожное движение, контролирует соблюдение установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в сфере безопасности дорожного движения;

производит регистрацию и учет автотранспортных средств, а также выдачу удостоверений на право управления автотранспортными средствами и осуществляет другие обязанности в рамках выполнения рассматриваемой задачи.

Реализуя задачу защиты частной, государственной, муниципальной и других форм собственности, сотрудники милиции охраняют на основе договоров с собственниками принадлежащие последним имущество и ценности, например банки, хранилища материальных ценностей, музеи, архивы, ювелирные предприятия, торговые предприятия, офисы, жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и другие объекты.

Сотрудники милиции призваны предупреждать, пресекать и раскрывать посягательства на имущество всех видов, в том числе на улицах и в других общественных местах, выявлять и пресекать нарушения правил торговли, хищения и другие правонарушения в сфере экономики, потребительского рынка, выявлять лиц, занимающихся фальшивомонетничеством, взяточничеством, нарушением правил торговли, особенно спиртными напитками, обращать внимание на транспорт, вывозящий из предприятий и организаций грузы, особенно в неурочное время, проверять при возникновении подозрений у водителей наличие и правильность заполнения путевых листов, товарных документов, сверять наличие грузов с документами и т.д.

В целях защиты собственности при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, сотрудники милиции могут беспрепятственно входить в помещения, занимаемые организациями независимо от подчиненности и форм собственности, производить осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, транспортных средств, других мест хранения имущества, изымать необходимые документы, образцы сырья и продукции, опечатывать кассы, помещения и места хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей.

Охраняя природные ресурсы, милиция принимает меры по защите природных богатств, борьбе с браконьерством, нарушениями правил охоты и рыболовства, защите окружающей природной среды.

Осуществление задачи оказания помощи физическим и юридическим лицам, гражданам, должностным лицам, государственным и негосударственным организациям в осуществлении их прав и законных интересов особенно ярко отражает социальное назначение милиции.

Вся деятельность милиции направлена на создание наиболее благоприятных условий для труда и отдыха граждан. Вместе с тем милиция осуществляет ряд обязанностей и по непосредственной помощи и содействию гражданам. К ним можно отнести оказание первой помощи гражданам, пострадавшим от преступлений и несчастных случаев, оказание помощи больным и иным лицам, очутившимся в беспомощном положении в общественных местах, розыск граждан, утративших связь с родственниками, без вести пропавших, адресная и справочная работа, констатация и регистрация определенных фактов, выдача предусмотренных правовыми актами разрешений, обеспечение сохранности найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, принятие мер по их возврату законным владельцам и т.д.

Милиция оказывает помощь должностным лицам организаций независимо от форм собственности и их организационной подчиненности, если они встречают неподчинение или сопротивление в их законной деятельности. Особенно часто такая помощь оказывается должностным лицам контрольно-надзорных органов исполнительной власти, которым правонарушители оказывают противодействие в их законной деятельности.

Милиция оказывает помощь и содействие общественным объединениям и религиозным организациям в проведении тех или иных мероприятий, обеспечивая общественный порядок и безопасность, например в дни больших религиозных праздников и торжеств.

Милиция использует правовые и организационные формы реализации поставленных задач.

Нормативные правовые акты в подавляющем большинстве принимаются МВД России для регулирования внутренней сферы деятельности милиции, т.е. для организации функционирования служб, аппаратов, подразделений и отдельных сотрудников милиции. К ним, например, относятся Устав патрульно-постовой службы милиции, Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, Наставление по организации работы дорожно-патрульной службы.

Издание индивидуальных правовых актов касается и внутренней, и внешней сфер деятельности милиции: во внутренней сфере - это приказы соответствующих руководителей органов внутренних дел о назначении на должность, об освобождении от должности, поощрении или дисциплинарной ответственности конкретных сотрудников; во внешней сфере - это юрисдикционные акты (постановления) о привлечении к ответственности конкретных правонарушителей, иные виды правоохранительной деятельности милиции.

Заключение договоров является правовой формой деятельности милиции. Эти договоры носят либо гражданско-правовой характер (договоры, связанные с приобретением технических средств, строительством, ремонтом тех или иных сооружений, занимаемых или используемых милицией), либо административно-правовой (договоры на охрану милицией квартир, домов, дач, гаражей граждан, предприятий и учреждений государственных и негосударственных организаций).

Совершение юридически значимых действий охватывает выдачу милицией гражданам паспортов, удостоверений на право управления транспортом, различных лицензий и разрешений, составление протоколов о совершении административных правонарушений, о личном досмотре, административном задержании, изъятии вещей, предметов, товаров и документов и совершение многих других действий.

Неправовые формы реализации задач милиции включают в себя многообразные организационные и организационно-технические мероприятия.

Во внешней сфере деятельности милиции эти формы проявляются в конкретной расстановке сил и средств милиции, в организации движения транспорта и пешеходов, в том числе и путем регулирования движения, организации движения больших масс людей во время демонстраций, митингов, массовых спортивных и зрелищных мероприятий путем выставления цепочек, коридоров безопасности, заслонов и т.д., организации оцеплений, контрольно-пропускных пунктов в условиях стихийных бедствий, пожаров, катастроф техногенного характера и во многих других случаях.

Деятельность милиции характеризуют методы ее осуществления, в качестве которых выступают способы, средства, конкретные меры воздействия на сознание и поведение людей, - убеждение и принуждение. Именно в этих методах в концентрированном виде воплощается весь довольно обширный, многообразный, мощный комплекс полномочий (обязанностей и прав) милиции.

Особенность этих методов состоит в том, что ни один другой орган исполнительной власти, включая правоохранительные органы, не обладает таким разнообразным арсеналом государственно-властных принудительных полномочий: от требования прекратить нарушение общественного порядка до применения сотрудниками милиции физической силы (например, боевых приемов борьбы - самбо, каратэ и др.), специальных средств (резиновых палок, наручников, слезоточивых газов, светозвуковых средств отвлекающего действия, принудительной остановки транспорта, водометов, бронемашин, служебных собак и др.) и огнестрельного оружия. При этом содержание полномочий, цели, основания и порядок их реализации детально регламентированы Законом "О милиции", другими правовыми актами.

В процессе административной, т.е. исполнительно-распорядительной, деятельности милиции охраняются от противоправных посягательств определенные виды общественных отношений, которые характеризуются единством, общностью и однородностью. Отнесение их охраны к компетенции милиции не является произвольным, а обусловливается самой природой общественных отношений, объективно нуждающихся в особом регулировании и охране.

Такие виды общественных отношений возникают в связи с пребыванием людей в общественных местах, пользованием транспортом, необходимостью статистического учета населения и передвижения граждан по стране, приобретением, пользованием, хранением оружия, взрывчатых и ядовитых веществ, функционированием некоторых предприятий, выездом за границу и въездом в Россию.

Содержание административной деятельности милиции включает следующие ее виды: 1) охрану порядка в общественных местах; 2) обеспечение безопасности дорожного движения транспорта и пешеходов; 3) обеспечение правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; 4) осуществление лицензионно-разрешительной системы; 5) охрану имущества собственников по договорам.

Каждый вид административной деятельности милиции отличается определенным единством правовых норм, регламентирующих деятельность данного вида, однородностью содержания правоотношений, возникающих в ходе ее осуществления, наличием специальной службы, аппарата или группы сотрудников, осуществляющих эту деятельность.

Сотрудники милиции имеют право использовать:

1) административно-предупредительные меры (проверку документов у граждан и должностных лиц; вхождение в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями; производить в установленных случаях оцепление (блокирование) участков местности; запрещать (ограничивать) на отдельных улицах и дорогах движение транспорта и граждан и др.);

2) меры пресечения (административное задержание, привод, личный досмотр, досмотр вещей, предметов, товаров, транспортных средств и т.д.);

3) административные наказания (предупреждение, штраф);

4) меры административно-процессуального обеспечения (доставление к месту составления протокола, изъятие документов и вещей, отстранение от управления транспортным средством, направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения и др.).

Особое место среди полномочий милиции занимает право ее сотрудников применять и использовать огнестрельное оружие. Они применяют огнестрельное оружие: а) для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни или здоровья; б) отражения нападения на сотрудника милиции, когда его жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также для пресечения попытки завладения его оружием; в) освобождения заложников; г) задержания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться, а также лица, оказывающего вооруженное сопротивление; д) отражения группового или вооруженного нападения на жилища граждан, помещения государственных органов, общественных объединений и организаций; е) для пресечения побега находящихся под стражей лиц, а также для пресечения попыток насильственного освобождения этих лиц.

Сотрудники милиции имеют право, кроме того, использовать огнестрельное оружие для остановки транспортных средств путем его повреждения, если водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей и отказывается остановиться несмотря на неоднократные требования сотрудника милиции; защиты граждан от угрозы нападения опасных животных, а также для предупреждения о намерении применить оружие, подачи сигнала тревоги или вызова помощи.

Надзор за законностью деятельности милиции осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

За противоправные действия (бездействие) сотрудники милиции несут установленную законом ответственность. Вред, причиненный гражданам и организациям сотрудником милиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

§ 5. Внутренние войска

Во многих государствах имеются войсковые формирования, предназначенные для обеспечения внутренней безопасности граждан, общества и государства, конституционного строя в условиях природных, социальных, техногенных катаклизмов, стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельствах.

Внутренние войска входят в систему МВД и включены в общегосударственную правоохранительную систему России. Задачи, обязанности, права внутренних войск, порядок прохождения в них службы регламентированы Федеральным законом "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 6. Ст. 711.

Внутренние войска предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств.

В соответствии с назначением на внутренние войска возлагаются следующие задачи:

а) участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;

б) охрана важных государственных объектов и специальных грузов;

в) участие в территориальной обороне Российской Федерации;

г) оказание содействия пограничным органам Федеральной службы безопасности России в охране Государственной границы РФ.

Внутренние войска имеют свою структуру, необходимые для выполнения возложенных на них задач соответствующие силы и средства. К ним относятся органы управления внутренними войсками; соединения и части оперативного назначения; специальные моторизованные соединения и воинские части; соединения и воинские части по охране важных государственных объектов и специальных грузов; воинские части специального назначения, а также обслуживающие учреждения и организации (медицинские, научные, учебные и др.). Соединения и воинские части входят в состав округов внутренних войск за исключением соединений и частей, непосредственно подчиняющихся Главнокомандующему внутренними войсками, а также региональных командований и управлений и других видов оперативно-территориальных объединений.

Общие задачи внутренних войск конкретизируются применительно к специализированным соединениям и частям. Так, соединения и части оперативного назначения участвуют совместно с органами внутренних дел в локализации и блокировании районов чрезвычайного положения или районов вооруженных конфликтов, пресечении в указанных районах вооруженных столкновений и разъединении противоборствующих сторон, в изъятии оружия у населения, в проведении мероприятий по разоружению незаконных вооруженных формирований, а в случае оказания ими вооруженного сопротивления - в их ликвидации и т.д.

Специальные моторизованные соединения и воинские части совместно с органами внутренних дел несут патрульно-постовую службу в населенных пунктах по охране общественного порядка, обеспечивают общественную безопасность при проведении массовых мероприятий и т.д.

Воинские части специального назначения участвуют в разоружении и ликвидации незаконных вооруженных формирований, организованных преступных групп, в пресечении массовых беспорядков, сопровождающихся вооруженным насилием, изъятии у населения незаконно хранящегося оружия; пресечении актов терроризма; в обезвреживании лиц, захвативших заложников, важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, здания органов государственной власти; участие в обеспечении безопасности должностных лиц и отдельных граждан РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Личный состав внутренних войск состоит из военнослужащих и гражданского персонала. Комплектование внутренних войск осуществляется путем добровольного поступления граждан РФ на военную службу по контракту либо путем призыва граждан РФ на военную службу по экстерриториальному принципу на основании Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе".

Для выполнения задач, возложенных на внутренние войска, и исполнения своих обязанностей военнослужащие наделены широкими правами. В частности, они имеют право пресекать преступления, административные правонарушения и действия, препятствующие исполнению военнослужащими внутренних войск служебных обязанностей; требовать от граждан соблюдения общественного порядка; проверять у граждан документы, удостоверяющие их личность; составлять протоколы об административных правонарушениях и направлять их в компетентные органы; осуществлять административное задержание нарушителей с передачей задержанных в милицию; задерживать и доставлять в милицию лиц, совершивших преступление или административное правонарушение или покушающихся на их совершение, либо в целях установления личности; производить досмотр транспортных средств, плавучих средств (судов), нарушивших правила, установленные на охраняемых внутренними войсками объектах; производить личный досмотр работников объектов использования атомной энергии (ядерных установок, организаций по обращению с ядерными материалами или радиоактивными веществами) и граждан, посещающих эти объекты, а также досмотр их вещей и транспортных средств на территориях объектов использования атомной энергии.

При несении боевой службы по обеспечению режима чрезвычайного положения им предоставлены дополнительные полномочия, например, временно запрещать или ограничивать движение транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, осуществлять их досмотр; не допускать граждан в целях защиты их жизни, здоровья и имущества на отдельные участки местности и объекты, обязывать их оставаться на указанных участках местности и объектах или покинуть их; задерживать граждан, нарушивших режим комендантского часа до его окончания, а лиц, не имеющих при себе документов, до установления личности.

Военнослужащие внутренних войск в случаях, предусмотренных Законом, имеют право применять физическую силу, специальные средства, оружие, боевую и специальную технику.

§ 6. Федеральная миграционная служба

Миграция является естественным процессом в любом обществе и государстве. Она обусловлена жизненными потребностями людей, государственными интересами, связанными с поисками работы, семейными проблемами, социальными и природными катаклизмами, климатом, развитием производительных сил, интересами обороны и безопасности государства и многими другими обстоятельствами.

Миграция бывает внутренней (перемещение людей в пределах одного государства) и внешней (межгосударственное передвижение). При этом миграция может быть законной, легитимной и незаконной, нелигитимной. Поэтому каждое государство вводит жесткие иммиграционные правила и осуществляет строгий контроль за их соблюдением.

Масштабы миграции (внутренней и внешней) в последнее время значительно возросли. Так, в Российской Федерации в последние годы каждый четвертый житель сменил место проживания, миллионы граждан РФ ежегодно выезжают за границу и возвращаются домой, миллионы иностранных граждан по тем или иным причинам посещают нашу страну. Возрастает поток незаконной миграции, особенно внешней. В частности, по оценкам экспертов, в России находится до четырех миллионов иностранных работников, из которых лишь 500 тыс. легальных, уплачивающих налоги.

Этот процесс не может быть бесконтрольным. Он нуждается в правовом регулировании, постоянном учете мигрантов, создании эффективной системы государственных органов, обеспечивающих контроль и надзор в этой сфере, упорядочении миграции, придании ей цивилизованного характера на основе четкой миграционной политики.

Именно поэтому в Российской Федерации в интересах личности, общества и государства создана Федеральная миграционная служба.

Федеральная миграционная служба (ФМС России) в соответствии с Положением о ней, утвержденным Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. <*>, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3150.

ФМС России подведомственна и подконтрольна Министерству внутренних дел РФ, которое осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере миграции.

ФМС России возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом по представлению Председателя Правительства. Он несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Службу задач и полномочий.

Директор Федеральной миграционной службы пользуется правами, предоставленными заместителю министра внутренних дел РФ, в части, касающейся применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в отношении подчиненных ему лиц начальствующего состава.

На ФМС России возложено выполнение следующих основных задач:

а) оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, прежде всего паспорта гражданина РФ и заграничного паспорта гражданина РФ, а также производство по делам о гражданстве Российской Федерации;

б) регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета российских граждан <*>;

--------------------------------

<*> Согласно Постановлению Правительства РФ от 22 декабря 2004 г. при передвижении по стране срок пребывания российских граждан на той или иной территории Российской Федерации без регистрации продлен с 3 до 90 дней.

в) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в нашей стране, а также контроль и надзор за соблюдением ими иммиграционных правил, правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

г) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, контроль и надзор в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан РФ за пределами нашей страны;

д) исполнение законодательства РФ о беженцах и вынужденных переселенцах, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам;

е) управление территориальными органами ФМС России (органами и учреждениями в субъектах РФ), ее представительствами за рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач;

ФМС России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Положением о ФМС России детально установлены ее полномочия, права, организация деятельности, полномочия директора федеральной службы.

Так, ФМС России осуществляет выдачу и замену гражданам РФ документов, удостоверяющих их личность; оформление приглашений иностранным гражданам на въезд в Российскую Федерацию, а также ведение учета оформляющих приглашения юридических лиц; проведение государственной дактилоскопической регистрации; производство по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции; организует и ведет адресно-справочную работу, лицензирование деятельности в сфере миграции; участвует в осуществлении государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.

ФМС России принимает решения о выдаче иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство, а также об аннулировании этих разрешений или вида на жительство; о выдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений иностранным гражданам на работу; о депортации иностранных граждан, а также осуществляет меры по их депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации; о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, а также об установлении запрета на их въезд в Российскую Федерацию.

Федеральная миграционная служба подготавливает и направляет в Министерство внутренних дел РФ предложения по вопросам реализации государственной политики в установленной сфере деятельности ФМС России. Директор Службы вносит (представляет) Министру внутренних дел РФ:

проект положения о ФМС России; проекты нормативных актов в установленной сфере деятельности;

предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда сотрудников, федеральных государственных служащих и работников центрального аппарата Службы, ее территориальных органов, а также иных входящих в систему ФМС России организаций и подразделений; о назначении на должность и освобождении от должности заместителей директора и руководителей территориальных органов ФМС России;

представления о присвоении специальных званий высшего начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации сотрудникам (звания генерала), а также классных чинов лицам, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей и главной групп в системе ФМС России;

предложения о составе коллегии Службы и порядке ее деятельности;

ежегодный план и основные показатели деятельности ФМС России, а также отчет об исполнении плана.

В ФМС России образуется коллегия в составе директора (председатель коллегии), его заместителей, входящих в нее по должности, представителя руководства МВД России, а также других лиц.

Финансирование расходов на содержание центрального аппарата ФМС России, ее территориальных органов и иных входящих в ее систему организаций и подразделений осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

§ 7. Управление в области контроля за оборотом наркотиков

Наркомания как социальное и медицинское явление представляет огромную угрозу здоровью и жизни людей, нравственному и физическому состоянию общества, безопасности государства. Миллионы граждан попадают в орбиту наркомафии, оказываясь в жесточайшей зависимости от наркотического зелья, обогащая "наркобаронов" различных мастей.

В России, как и во всем мире, с наркоманией ведется настойчивая последовательная борьба, в том числе правоохранительными органами - сначала органами внутренних дел (милиции), а теперь органами наркоконтроля, составляющими самостоятельную Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков.

Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г. <*> утверждено Положение о данной службе и установлено, что Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков возглавляет директор в ранге министра, а руководство деятельностью службы осуществляет Президент.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3234.

Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) является федеральным специально уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.

Основные задачи ФСКН России:

1) участие в разработке и реализации государственной политики в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту;

2) обеспечение контроля за оборотом наркотиков и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту;

3) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях, которые отнесены законодательством РФ соответственно к подследственности либо компетенции органов наркоконтроля;

4) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту;

5) создание и ведение единого банка данных, касающихся оборота наркотиков;

6) осуществление в соответствии с международными договорами Российской Федерации взаимодействия и информационного обмена с международными организациями и компетентными органами иностранных государств в области противодействия незаконному обороту наркотиков, а также представление интересов Российской Федерации по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков в международных организациях.

Положением о ФСКН России также установлены полномочия и права службы, организация деятельности, полномочия ее директора.

В частности, ФСКН России выявляет условия, способствующие незаконному обороту наркотиков и в пределах своей компетенции организует меры, направленные на их устранение; осуществляет оперативно-розыскную деятельность; организует и осуществляет розыск лиц, которые обвиняются или подозреваются в совершении преступлений, отнесенных к подследственности органов наркоконтроля, и скрылись от органов предварительного расследования или суда либо местонахождение которых неизвестно; осуществляет лицензирование деятельности в сфере оборота наркотиков и выдачу необходимых разрешений, а также хранение, перевозку и уничтожение конфискованных или изъятых из незаконного оборота наркотиков, инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ; контроль деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотиков и в пределах своей компетенции - в области оборота сильнодействующих веществ.

В целях реализации своих полномочий ФСКН России наделяется соответствующими правами. Так, она имеет право вносить на рассмотрение Президента и Правительства предложения по совершенствованию законодательства РФ о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, а также о противодействии их незаконному обороту; запрашивать и получать от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности документы, справочные и иные материалы, необходимые для решения задач, возложенных на ФСКН России; проводить проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом наркотиков и сильнодействующих веществ; выдавать в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах предписания и заключения; использовать в целях зашифровки личности сотрудников, ведомственной принадлежности подразделений и организаций, помещений и транспортных средств органов наркоконтроля, а также личности граждан, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, документы других федеральных органов исполнительной власти и организаций.

Директор ФСКН России несет персональную ответственность за выполнение возложенных на службу задач и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Он организует работу органов наркоконтроля и руководит их деятельностью на принципах единоначалия.

В ФСКН России образуется коллегия в составе директора (председатель коллегии), его заместителей, входящих в нее по должности, а также других лиц. Состав коллегии (кроме лиц, входящих в нее по должности) утверждается Президентом.

Финансирование расходов на содержание центрального аппарата ФСКН России, ее территориальных органов, а также организаций и подразделений, созданных для реализации задач, возложенных на службу, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

§ 8. Управление в области гражданской обороны,

чрезвычайных ситуаций и ликвидации

последствий стихийных бедствий

Организация, подготовка граждан и всех государственных и негосударственных органов и организаций, ведение гражданской обороны в целях защиты гражданского населения и народно-хозяйственных объектов от опасностей, возникающих при военных действиях <*>, защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций, спасение людей, предупреждение, локализация и ликвидация последствий стихийных бедствий являются одной из важнейших общегосударственных задач.

--------------------------------

<*> См.: Федеральный закон "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 799.

Ежегодно в результате многочисленных природных (наводнения, землетрясения), техногенных (пожары, транспортные катастрофы, радиационное заражение) и биолого-социальных (террористические акты, эпидемии) катаклизмов, аварий и катастроф гибнут тысячи людей, сотни тысяч получают ранения и инвалидность, уничтожаются материальные ценности на многие миллиарды рублей.

В целях реализации единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах создано Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).

Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. <*> утверждено Положение о Министерстве - федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2882.

Министерство также осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в установленной сфере деятельности.

В систему МЧС России входят:

а) центральный аппарат;

б) территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Федерации;

в) Государственная противопожарная служба;

г) войска гражданской обороны;

д) Государственная инспекция по маломерным судам;

е) аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, образовательные, научно-исследовательские, медицинские, санаторно-курортные и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении министерства.

Эти государственные органы, воинские формирования, учреждения, предприятия и организации выполняют следующие основные задачи:

1) выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России;

2) организация подготовки и утверждение в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в порученной области;

3) осуществление управления в установленной сфере деятельности, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

4) осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России;

5) осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации.

Положением о МЧС России регламентированы основные функции, полномочия, организация деятельности министерства, полномочия министра.

Положением о территориальном органе МЧС России - региональном центре, утвержденным Приказом министерства от 1 октября 2004 г. <*>, установлены задачи, функции, полномочия, организация деятельности регионального центра, полномочия его начальника.

--------------------------------

<*> РГ. 2004. 4 нояб.

Территориальные органы - региональные центры МЧС России созданы и функционируют в пределах военных округов - Северо-Западный, Центральный, Южный, Приволжско-Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Они осуществляют в установленном порядке руководство соединениями, воинскими частями войск гражданской обороны, подразделениями Государственной противопожарной службы, поисково-спасательными подразделениями, иными подразделениями и организациями МЧС России, непосредственно подчиненными региональному центру, а также главными управлениями МЧС России по субъектам Федерации в пределах своих полномочий.

Руководство деятельностью Главного управления МЧС России по г. Москве и Главного управления МЧС России по Калининградской области осуществляет непосредственно центральный аппарат МЧС России.

Региональный центр МЧС России возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом по представлению министра. Начальник регионального центра МЧС России подчиняется министру.

Начальник регионального центра МЧС России осуществляет руководство на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на региональный центр МЧС России задач.

МЧС России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом по представлению Председателя Правительства. Он несет персональную ответственность за выполнение возложенных на МЧС России задач и функций.

Положением о МЧС России он наделен обширными полномочиями. В частности, министр:

вносит в установленном порядке на рассмотрение Президента и Правительства проекты нормативных правовых актов и предложения по вопросам, входящим в компетенцию МЧС России;

организует работу МЧС России, руководит деятельностью Государственной противопожарной службы, Государственной инспекции по маломерным судам, аварийно-спасательных и иных формирований и осуществляет управление войсками гражданской обороны; пользуется в полном объеме правами, предусмотренными общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ, в отношении военнослужащих войск гражданской обороны и Государственной противопожарной службы, а также правами, предусмотренными Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, в отношении лиц рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы;

издает в пределах своей компетенции в установленном порядке нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, должностным лицами, гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства, утверждает стандарты и нормы, отнесенные к компетенции МЧС России.

В МЧС образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, а также других руководящих работников центрального аппарата, организаций, находящихся в ведении министерства, на которой рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности МЧС России.

Для рассмотрения и выработки рекомендаций по особо важным проблемам, отнесенным к компетенции МЧС, при министерстве создается научно-технический совет, в состав которого могут входить представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций и общественных объединений. Для разработки основных направлений международного сотрудничества и обеспечения деятельности российского национального корпуса чрезвычайного гуманитарного реагирования при МЧС России создается совет по оценке и стратегическому планированию международной деятельности.