§ 1. Організаційно-правові засади управління закордонними справами

Державне управління закордонними справами — це діяльність органів держави, спрямована на здійснення зовнішньої політики України. Відповідно до ст. 18 Конституції України зовнішньополітичну діяльність України спрямовано на забез­печення її національних інтересів і безпеки шляхом підтриман­ня мирного й взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принци­пами й нормами міжнародного права.

З метою забезпечення національних інтересів України її зов­нішню політику спрямовують на виконання найголовніших завдань, серед яких: утвердження й розвиток України як неза­лежної, демократичної держави; забезпечення стабільності міжнародного становища України; збереження територіальної цілісності держави та недоторканності її кордонів; включення національного господарства в світову економічну систему для його повноцінного економічного розвитку, забезпечення гро­мадян і підвищення добробуту народу; захист прав та інтересів громадян України, її юридичних осіб за кордоном; створення умов для підтримання контактів із зарубіжними українцями й вихідцями з України, надання їм допомоги згідно з міжнарод­ним правом.

Україна як суб'єкт міжнародного права здійснює безпосе­редні зносини з іншими державами, укладає з ними договори, обмінюється представництвами, бере участь у діяльності впли­вових міжнародних організацій (ООН, НБРЄ, СНД та ін.) в обсязі, необхідному для ефективного забезпечення національ­них інтересів.

Серед правових актів, які визначають засади зовнішньої політики, повноваження та завдання державних органів Ук­раїни, слід назвати Декларацію про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., Акт про незалежність України від 24 серпня 1991 p., Конституцію України, Заяву про без'я­дерний статус України від 24 жовтня 1991 p., Основні напря­ми зовнішньої політики України тощо. Визначення засад зов­нішньої політики України віднесено до повноважень Верховної Ради України.

Відповідно до Основних напрямів зовнішньої політики Ук­раїни Українська держава реалізує зовнішню політику на таких засадах: здійснює відкриту зовнішню політику, прагне до співро­бітництва з усіма зацікавленими партнерами, уникаючи залеж­ності від окремих держав чи груп держав; розбудовує свої дво­сторонні та багатосторонні відносини з іншими державами й міжнародними організаціями на основі принципів добро­вільності, взаємоповаги, рівноправності, взаємовигоди, невтру­чання у внутрішні справи; Україна не є ворогом жодної держа­ви, засуджує війну як знаряддя національної політики та ін.

До повноважень Верховної Ради в зовнішньополітичній діяльності належить також: заслуховування щорічних і поза­чергових послань Президента України про внутрішнє й зовнішнє становище України; оголошення за поданням Пре­зидента України стану війни та укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; надання в установлений законом строк згоди на обов'язковість міжнародних договорів України й денонса­ція міжнародних договорів України тощо.

Президент України виступає гарантом державного сувере­нітету, територіальної цілісності України, забезпечує держав­ну незалежність, національну безпеку й правонаступництво держави. Як глава держави він представляє її у міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяль­ністю держави, веде переговори й укладає міжнародні догово­ри України; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі й відкличні грамоти дипломатичних представ­ників іноземних держав; здійснює інші повноваження, визна­чені Конституцією України.

Важливу роль у здійсненні зовнішньої політики України виконує Кабінет Міністрів України, який забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, реалізує внутрішню й зовнішню політику держави.

З метою підвищення ефективності, цілеспрямованості та узгодженості здійснення зовнішньої політики України коор­динацію діяльності міністерств, інших органів виконавчої вла­ди й установ у сфері зовнішніх зносин покладено на Міністер­ство закордонних справ України.

§ 2. Міністерство закордонних справ України та його органи за кордоном

Міністерство закордонних справ України (далі — МЗС Ук­раїни) є центральним органом виконавчої влади, забезпечує в межах своїх повноважень проведення зовнішньої політики України й здійснює координацію всіх учасників зовнішньопо­літичних зв'язків держави. Положення про Міністерство за­кордонних справ України затверджено Указом Президента України від 3 квітня 1999 р.¹. У межах своїх повноважень МЗС України організовує виконання актів законодавства України й здійснює контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями МЗС України є: участь у забезпе­ченні національних інтересів і безпеки України шляхом підтри­мання мирного й взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства; сприяння забезпеченню стабіль­ності міжнародного становища України, піднесенню її міжна­родного авторитету, поширенню в світі образу України як на­дійного й передбачуваного партнера; створення сприятливих зовнішніх умов для зміцнення незалежності, державного суве­ренітету, економічної самостійності та збереження територі­альної цілісності України; забезпечення відповідно до наданих повноважень цілісності й узгодженості зовнішньополітичного курсу України; захист прав і інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном; сприяння розвиткові зв'язків із за­рубіжними українськими громадянами та надання цим грома­дянам підтримки й захисту відповідно до норм міжнародного права та чинного законодавства України.

У ході своєї діяльності МЗС України: бере участь у здійсненні зовнішньополітичної діяльності держави; розробляє пропозиції щодо засад зовнішніх зносин і в установленому порядку подає їх Президентові України; розробляє й подає Президентові та Кабінету Міністрів України пропозиції щодо ініціатив міжнародного характеру та заходів, спрямованих на підвищення ефективності співпраці України з іноземними дер­жавами й міжнародними організаціями тощо.

Важливі функції МЗС України пов'язано з керівництвом власними органами. Для цього воно вносить на розгляд Пре­зидентові України пропозиції щодо створення, реорганізації та ліквідації дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ, постійних представництв країни при міжнародних організаціях; вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо створення, реорганізації та ліквідації представництв МЗС України на території Україні; здійснює їх поточне фінансування, придбання й будівництво приміщень для їх розміщення; забезпечує проведення єдиної кадрової політики та функціонування структур, пов'язаних із підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації кадрів дипломатичної служби; організовує на території Украї­ни й за кордоном консульську роботу, забезпечує візову полі­тику України, здійснює в межах своїх повноважень паспортне забезпечення.

Під час виконання покладених на нього функцій МЗС Ук­раїни взаємодіє з іншими центральними органами виконавчої влади України, органами АРК, місцевими державними адміні­страціями, органами місцевого самоврядування, а також із відповідними органами інших держав.

МЗС України в межах своїх повноважень видає на основі та на виконання чинного законодавства накази, організовує та контролює їх виконання, а в разі необхідності видає разом з іншими центральними органами виконавчої влади спільні акти.

МЗС України здійснює свої повноваження безпосередньо й через дипломатичні представництва України за кордоном, консульські установи України за кордоном, представництва України при міжнародних організаціях, представництва МЗС України на території України, організації та установи, що на­лежать до сфері його управління.

Для погодженого розв'язання питань, що належать до по­вноважень МЗС України, в ньому утворюють колегію. Членів колегії МЗС України затверджує Кабінет Міністрів України. Рішення колегії проводять у життя, переважно, наказами Міністра закордонних справ України.

Закордонними органами МЗС України є дипломатичні представництва України, консульські установи, місії України за кордоном.

Дипломатичне представництво України є постійно діючою установою України за кордоном, яку покликано підтримувати офіційні міждержавні відносини, здійснювати представницт­во України, захищати інтереси України, права та інтереси її громадян і юридичних осіб.

Керівництво дипломатичним представництвом здійснює МЗС України. Діяльність дипломатичного представництва ба­зується на положеннях Віденської конференції про диплома­тичні зносини від 18 квітня 1961 p., двосторонніх і багатосто­ронніх міжнародних договорів України, законодавства України та держави перебування. Правовий статус дипломатичного пред­ставництва врегульований Положенням про дипломатичне представництво України за кордоном, затвердженим розпоряд­женням Президента України від 22 жовтня 1992 р.

До функцій дипломатичного представництва України на­лежить: представництво України в державі перебування та підтримання з цією державою офіційних відносин; захист інте­ресів України, прав та інтересів її громадян і юридичних осіб у цій державі; ведення переговорів з її урядом. Крім цього, дип­ломатичне представництво займається з'ясуванням усіма за­конними засобами становища й подій у державі перебування та інформує про них відповідні органи України, поширенням у державі перебування інформації про становище в Україні й події міжнародного життя, розвитком співробітництва в галузі економіки, культури й науки. Дипломатичне представництво України за дорученням Міністра закордонних справ України може виконувати і консульські функції.

Главою дипломатичного представництва України є посол, посланник або повірений у справах. Він є головним представником України в державі перебування, здійснює керівництво, коорди­націю та контроль за діяльністю всіх установ України, спеціалістів, посадових та інших осіб, які перебувають у цій державі.

Посла або посланника призначає Указом Президент Украї­ни за поданням Міністра закордонних справ України в разі отримання згоди (агреману) на це призначення іноземної дер­жави, до якої його направляють. Повіреного в справах Украї­ни, а також інших членів дипломатичного персоналу призна­чають наказом Міністра закордонних справ України.

Главою дипломатичного представництва України, членами дипломатичного персоналу можуть бути тільки громадяни України, а членами адміністративно-технічного й обслугову­ючого персоналу — як громадяни України, так і громадяни дер­жави перебування за відповідного повідомлення Міністра за­кордонних справ цієї держави. Президент України за подан­ням Міністра закордонних справ України може призначити главу дипломатичного представництва або члена його персо­налу одночасно представником України при будь-якій міжна­родній організації. Дипломатичне представництво України в іноземній державі може одночасно представляти інтереси Ук­раїни в інших державах за їх згодою.

Консульські установи України (Консульське управління МЗС України, представництва МЗС України в Україні, консульські відділи дипломатичних представництв України, генеральні кон­сульства, консульства, віце-консульства та консульські агент­ства) захищають за кордоном права та інтереси України, юри­дичних осіб, громадян України, сприяють розвиткові дружніх відносин України з іншими державами, розширенню економіч­них, торговельних, науково-технічних, гуманітарних, культур­них, спортивних зв'язків і туризму, а також сприяють вихідцям з України та їх нащадкам у підтримці контактів з Україною.

Консульські установи здійснюють свою діяльність відповід­но до законодавства України, міжнародних договорів і звичаїв, а також згідно з Консульським статутом України, затвердже­ним Указом Президента України від 2 квітня 1994 р.¹. Кон­сульські установи підпорядковано МЗС України й діють під загальним керівництвом глави дипломатичного представницт­ва України в державі перебування. Генеральні консульства, консульства, віце-консульства та консульські агентства очолю­ють відповідно генеральні консули, консули, віце-консули й консульські агенти. МЗС України за погодженням із держа­вою перебування визначає місцезнаходження консульської установи, її клас і консульський округ.

Консул зобов'язаний вживати відповідних заходів для того, щоб усі юридичні особи та громадяни України користувалися в повному обсязі всіма правами, наданими їм законодавством держави перебування й міжнародними договорами, учасника­ми яких є Україна та держава перебування, а також міжнарод­ними звичаями. Консул веде облік громадян України, які по­стійно проживають або тимчасово перебувають у його кон­сульському окрузі, приймає письмові й усні звернення юридичних осіб і громадян України та іноземних юридичних осіб і громадян, надає допомогу у виконанні службових обо­в'язків членам державних делегацій України та іншим пред­ставникам державних органів України, органів місцевого са­моврядування, а також керівникам державних підприємств і установ, які перебувають у межах його консульського округу.

Консул також здійснює ведення військового обліку грома­дян України, виконує доручення слідчих або судових органів України, обов'язки нотаріуса, реєстратора актів громадянсько­го стану, функції охорони та розпорядження майном громадян України; контролює додержання законодавства держави пере­бування й договорів, укладених Україною з цією державою, та міжнародних договорів, учасниками яких є Україна й держава перебування, щодо громадян України, які перебувають під ареш­том, затримані чи позбавлені волі в іншій формі, відбувають покарання або пропали безвісти. Крім цього, на консула покла­дено вирішення питань щодо паспортів громадян України та віз на в'їзд в Україну, виїзд з України й транзитний проїзд через територію України й питань, пов'язаних із громадянством.

Консул може виконувати й інші функції, які не заборонено законами й правилами держави перебування та проти яких вона не має заперечень, або які передбачено договорами, чин­ними між Україною і державою перебування.

Консул виконує покладені на нього функції особисто або доручає їх виконання іншій консульській посадовій особі. У державі, де немає дипломатичних представництв України, за згодою держави перебування на консула можуть бути покла­дені також дипломатичні функції. В окремих випадках за зго­дою держави перебування консул може виконувати свої функції за межами свого консульського округу, а за доручен­ням МЗС України та згодою іноземних держав — на території іншої або інших держав.

У складі дипломатичних представництв України за кордо­ном утворено торговельно-економічні місії. Вони представля­ють і захищають у державі перебування інтереси України в га­лузі зовнішньоекономічної діяльності.

§ 3. Адміністративно-правове регулювання в'їзду в Україну й виїзду з України

Відповідно до ст. 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гаранто­вано свободу пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обме­жень, які встановлює закон. Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну.

Усіх громадян, які перетинають державний кордон Украї­ни, тобто ті, що в'їжджають в Україну та виїжджають з Украї­ни, поділяють на дві основні групи: а) громадяни України; б) іноземні громадяни.

Основним правовим актом, яким врегульовано питання виїз­ду з України й в'їзду в Україну громадян України, є Закон Украї­ни «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» від 21 січня 1994 р.¹. Відповідно до нього громадяни України мають право виїжджати з України, крім випадків, перед­бачених цим Законом, та в'їжджати в Україну. Причому на гро­мадян України, які звернулися з клопотанням про виїзд з Украї­ни, поширюються всі положення чинного законодавства, вони користуються всіма правами й несуть установлені законом обо­в'язки, за ними зберігаються на її території майно, кошти, цінні папери та інші цінності, що належать їм на праві приватної влас­ності. Не допускається також будь-яке обмеження їх громадянсь­ких, політичних, соціальних, економічних та інших прав.

Порядок в'їзду до іноземної держави регулює законодавство відповідної держави. Громадянам України, які мають право ви­їхати з України, слід одержати документи, що дають право на виїзд з України й в'їзд в Україну. Такими документами є: пас­порт громадянина України для виїзду за кордон; проїзний до­кумент дитини; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка. Ці документи є власністю України й за умови їх належного оформлення чинні для виїзду в усі дер­жави світу. В разі втрати громадянином України таких доку­ментів документом, що дає право на в'їзд в Україну, є посвідчен­ня особи на повернення в Україну, яке видають дипломатичні представництва чи консульські установи України за кордоном. Перетинання громадянами України державного кордону Украї­ни здійснюється в пунктах пропуску через державний кордон України після пред'явлення одного із зазначених документів.

Порядок і терміни оформлення документів для виїзду гро­мадян України за кордон встановлюють вищеназваний Закон і постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил оформлення та видачі паспортів громадянина Украї­ни для виїзду за кордон і проїзних документів дитини, їх тим­часової затримки та вилучення» від 31 березня 1995 р.¹ та «Про затвердження Положення про посвідчення особи на повернен­ня в Україну» від 12 серпня 1994 р.

Громадянинові України в деяких випадках може бути тим­часово відмовлено у видачі паспорта, наприклад, якщо грома­дянин обізнаний з відомостями, які становлять державну тає­мницю, — до закінчення терміну, встановленого в законо­давстві; діють неврегульовані аліментні, договірні чи інші невиконані зобов'язання — до виконання зобов'язань тощо.

У таких самих випадках може бути тимчасово відмовлено у виїзді за кордон громадянинові України, який вже має паспорт для виїзду за кордон. Відмова в оформлені паспорта чи про­довженні терміну його дії або тимчасове затримання паспорта чи його вилучення можуть бути оскаржені громадянином до суду за місцем його проживання. У судовому порядку також може бути оскаржено відмову громадянинові України у виїзді за кордон і з деяких інших підстав.

Основними правовими актами, що регулюють в'їзд в Украї­ну й виїзд з України іноземних громадян, є Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 4 люто­го 1994 р.³ та «Правила в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію», затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р.⁴.

Ці акти діють щодо всіх іноземців, які прибувають в Україну, незалежно від їх статусу й мети приїзду. Іноземці в'їжджають в Україну, виїжджають з України та прямують транзитом по її території через пункти пропуску на державному кордоні за на­ціональним паспортом або документом, що його замінює, й у разі наявності відповідної візи, якщо інший порядок в'їзду й виїзду не встановлено законодавством України. Громадяни держав, з якими Україною укладено міжнародні договори про взаємні безвізові поїздки, в'їжджають в Україну за чинним національ­ним паспортом у разі наявності належним чином оформленого запрошення від юридичних чи фізичних осіб в Україні.

Іноземці, які прибули в Україну на законній підставі, мо­жуть тимчасово перебувати на її території за національним паспортом, який має бути зареєстрований у МЗС України та його представництвах, або в готелях чи в органах внутрішніх справ. Деякі категорії іноземців звільнено від такої реєстрації (глави держав і урядів зарубіжних країн, члени парламентсь­ких і урядових делегацій та інші особи).

Іноземці можуть перебувати в Україні в приватних справах або іммігрувати в Україну на постійне проживання чи для пра­цевлаштування на визначений термін. Відповідно до Закону України «Про біженців» від 21 червня 2001 р.¹ їм може бути наданий статус біженця.

Іноземцям може бути заборонено в'їзд в Україну й виїзд з України, якщо це необхідно в інтересах забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку та в інших випад­ках. Транзитний проїзд іноземців через територію України дозволяють за наявності в них транзитної візи, візи країни при­значення, проїзних квитків або інших документів, що підтвер­джують транзитний характер поїздки, якщо інше не передба­чено законодавством України.

В усіх випадках перебування на території України (постій­не, тимчасове, транзитне) іноземці зобов'язані додержуватися українського законодавства, а в разі порушення ними відповід­них норм або правил вони несуть установлену законами Ук­раїни відповідальність.