§ 1. Поняття та види надзвичайних ситуацій. Правові основи забезпечення безпеки в надзвичайних ситуаціях

Територія України, її населення, як і території та населен­ня інших країн світу, на жаль, не убезпечені від ризику надзви­чайних ситуацій природного й техногенного характеру, які можуть зумовити людські втрати й заподіяти значної матері­альної шкоди.

У законодавстві України надзвичайною ситуацією (НС) вважають порушення нормальних умов життя й діяльності людей на об'єкті або території, спричинене аварією, катастро­фою, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, ве­ликою пожежею, застосуванням засобів ураження, що призве­ли або можуть призвести до людських і матеріальних втрат¹.

Відповідно до причин походження подій, що можуть зумо­вити виникнення надзвичайної ситуації на території України, розрізняють надзвичайні ситуації:

техногенного характеру — транспортні аварії (катастрофи), пожежі, неспровоковані вибухи чи їх загроза, аварії з викидом (загрозою викиду) небезпечних хімічних, радіоактивних, біо­логічних речовин, раптове руйнування споруд і будівель, аварії на інженерних мережах і спорудах життєзабезпечення, гідро­динамічні аварії на греблях, дамбах тощо;

природного характеру — небезпечні геологічні, метеоро­логічні, гідрологічні, морські та прісноводні явища, деградація грунтів чи надр, природні пожежі, зміна стану повітряного басейну, інфекційна захворюваність людей, сільськогосподарсь­ких тварин, масове ураження сільськогосподарських рослин хворобами чи шкідниками, зміна стану водних ресурсів і біо­сфери тощо;

соціально*політичного характеру — пов'язані з протиправ­ними діями терористичного й антиконституційного спрямуван­ня: здійснення або реальна загроза терористичного акту (зброй­ний напад, захоплення й утримання важливих об'єктів, ядер­них установок і матеріалів, систем зв'язку й телекомунікацій, напад чи замах на екіпаж повітряного або морського судна), викрадення (спроба викрадення) чи знищення суден, захоп­лення заручників, встановлення вибухових пристроїв у гро­мадських місцях, викрадення або захоплення зброї, виявлен­ня застарілих боєприпасів тощо;

воєнного характеру — пов'язані з наслідками застосування зброї масового ураження, під час яких виникають вторинні фактори ураження населення внаслідок зруйнування атомних і гідроелектростанцій, складів і сховищ радіоактивних та ток­сичних речовин і відходів, нафтопродуктів, вибухівки, транс­портних та інженерних комунікацій тощо.

Відповідно до територіального поширення обсягів заподія­них або очікуваних економічних збитків, кількості людей, які загинули, за кваліфікаційними ознаками визначають чотири рівні надзвичайних ситуацій — загальнодержавний, регіональ­ний, місцевий та об'єктовий.

Правове регулювання забезпечення безпеки в надзвичай­них ситуаціях має комплексний характер і поєднує норми різних галузей права (конституційного, адміністративного, кримінального, господарчого, фінансового тощо). Але відно­сини, які виникають під час здійснення виконавчо-розпоряд­чої та іншої діяльності щодо забезпечення безпеки за надзви­чайних ситуацій здебільшого регулюються адміністративно-правовими нормами.

Правову основу забезпечення безпеки за надзвичайних си­туацій складають Конституція України, Закони України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруд­нення внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про зону надзвичайної еколо­гічної ситуації» від 17 грудня 1993 р., «Про пожежну безпеку» від 18 січня 2001 р., «Про об'єкти підвищеної небезпеки» від 28 жовтня 1996 р.¹, Положення «Про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи»², Програма запобіган­ня та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і при­родного характеру на 2000—2005 роки, затверджена Постано­вою Кабінету Міністрів України від 22 серпня 2000 р.³ тощо.

§ 2. Державна система запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій

Для забезпечення безпеки населення, навколишнього при­родного середовища, об'єктів та споруд і уникнення або змен­шення можливих економічних соціальних та інших витрат сус­пільства від аварій, катастроф та інших надзвичайних ситуацій техногенного й природного походження в Україні створено єдину державну систему запобігання й реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні ситуації.

Згідно з Концепцією створення єдиної державної системи запобігання й реагування на аварії, катастрофи та інші надзви­чайні ситуації, затвердженою Постановою КМУ від 7 липня 1995 р.⁴, основними завданнями єдиної системи запобігання є: розроблення перспективної політики в справі запобігання й реагування на надзвичайні ситуації та прийняття відповідних рішень, планування й керування процесами досягнення ви­значених показників техногенно-екологічної безпеки, прогно­зування та виявлення потенційних джерел виникнення надзви­чайних ситуацій, розроблення можливих сценаріїв розвитку подій і відповідних планів реагування на них, своєчасне інфор­мування населення, органів державної виконавчої влади та виконкомів міських, районних у містах рад про загрозу виник­нення надзвичайних ситуацій, здійснення заходів щодо запобі­гання таким ситуаціям або пом'якшення їх наслідків, створення підтримки й забезпечення необхідного рівня готовності си­стеми реагування на надзвичайні ситуації тощо.

Єдина система запобігання забезпечує виконання відповід­них завдань на державному, регіональному, місцевому й об'єкт­ному рівнях згідно з Положенням «Про єдину державну сис­тему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техно­генного та природного характеру», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р.¹. Єдина дер­жавна система запобігання й реагування на надзвичайні ситу­ації техногенного та природного характеру — це центральні й місцеві органи виконавчої влади, виконавчі органи рад, дер­жавні підприємства, установи й організації з відповідними си­лами та засобами, які організовують проведення роботи із за­побігання НС техногенного та природного походження й реа­гування в разі їх виникнення з метою захисту населення та довкілля, зменшення матеріальних втрат.

Функціональні підсистеми створюють міністерства та інші центральні органи виконавчої влади для організації роботи, пов'язаної із запобіганням надзвичайним ситуаціям і захистом населення й території від їх наслідків. Сили та засоби функці­ональних підсистем регіонального, місцевого й об'єктного рівня підпорядковуються в межах, визначених законодавством, орга­нам управління відповідних територіальних підсистем єдиної державної системи.

Організаційну структуру й порядок діяльності функціо­нальних підсистем єдиної державної системи та підпорядко­ваних їм сил і засобів визначено в положеннях про них, які за­тверджують відповідні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади за погодженням із Міністерством надзвичай­них ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чор­нобильської катастрофи.

Територіальні підсистеми єдиної державної системи ство­рюють у АРК, областях, містах Києві та Севастополі для запо­бігання й реагування на НС у межах відповідних регіонів. Структуру та порядок їх діяльності й підпорядкованих їм сил і засобів визначено в положеннях про них, які затверджують Голова Ради міністрів АРК, голови обласних, Київської та Се­вастопольської міських державних адміністрацій.

Кожен рівень єдиної державної системи має координуючі та постійні органи управління щодо розв'язання завдань у сфері запобігання НС, захисту населення і території від їх наслідків, систему повсякденного управління, сили та засоби, резерви матеріальних і фінансових ресурсів, системи зв'язку та інфор­маційного забезпечення. Координуючими органами єдиної дер­жавної системи є:

1)     на загальнодержавному рівні — Державна комісія з пи­тань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій;
Національна рада з питань безпечної життєдіяльності населен­ня. В окремих випадках для ліквідації надзвичайної ситуації та її наслідків рішенням Кабінету Міністрів України утворю­ють спеціальну урядову комісію;

2)  на регіональному рівні — комісії Ради міністрів АРК, об­ласних, Київської та Севастопольської міських державних ад­міністрацій з питань техногенно-екологічної безпеки та НС;

3)  на місцевому рівні — комісії районних державних адмін­істрацій і виконавчих органів рад з питань техногенно-еколог­ічної безпеки та НС;

4) на об'єктному рівні — комісії з питань НС об'єкта. Державні, регіональні, місцеві та об'єктні комісії, залежно від рівня НС, забезпечують безпосереднє керівництво реагуванням на НС або на загрозу НС, або на загрозу їх виникнення.

Постійними органами управління з питань техногенно-еколо­гічної безпеки, цивільної оборони та з надзвичайних ситуацій є:

—на загальнодержавному рівні — Кабінет Міністрів Украї­ни, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади;

—на регіональному рівні — Рада міністрів АРК, обласні,Київська та Севастопольська міські державні адміністрації,уповноважені органи з питань НС та цивільного захисту насе­лення, Ради міністрів АРК, обласних, Київської та Севасто­польської міських державних адміністрацій;

—на місцевому рівні — районні державні адміністрації і виконавчі органи рад, уповноважені органи з питань НС та цивільного захисту населення;

—на об'єктному рівні — структурні підрозділи підприємств, установ і організацій або спеціально призначені особи з питань НС.

До системи повсякденного управління єдиною державною системою входять оснащені необхідними засобами зв'язку, оповіщення, збирання, аналізу й передачі інформації: центри управ­ління в НС, оперативно-чергові служби уповноважених органів з питань НС та цивільного захисту населення всіх рівнів; дис­петчерські служби центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних підприємств, установ і організацій.

До складу сил і засобів єдиної державної системи можуть також залучати недержавні (добровільні) рятувальні форму­вання.

Військові й спеціальні цивільні аварійні (пошуково-ряту­вальні) формування, з яких складаються зазначені сили й за­соби, укомплектовують із урахуванням необхідності проведен­ня роботи в автономному режимі протягом не менше 3-х діб і перебувають у стані постійної готовності. Сили постійної го­товності згідно із законодавством можуть залучати для термі­нового реагування в разі виникнення НС з повідомленням про це відповідних центральних і місцевих органів виконавчої вла­ди, виконавчих органів рад, керівників державних підприємств, установ та організацій.

Спеціально підготовлені сили й засоби Міноборони у вик­лючних випадках залучають для ліквідації НС у порядку, виз­наченому Законом України «Про правовий режим надзвичай­ного стану». Сили й засоби МВС України, Держкомкордону та СБУ залучають до ліквідації НС та їх наслідків у межах, що не суперечать законодавству.

Режим діяльності в надзвичайному стані запроваджують в Україні або на окремих її територіях у порядку, визначеному Законом України «Про правовий режим надзвичайного стану».

§ 3. Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та сфера його управління

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської ката­строфи (МНС України) є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади щодо забезпе­чення реалізації державної політики в сфері цивільної оборони, рятувальної справи, створення й функціонування систем страхового фонду, документації поводження з радіоактивни­ми відходами, захисту населення й територій від НС, запобі­гання цим ситуаціям та реагування на них, ліквідації їх наслідків і наслідків Чорнобильської катастрофи, здійснює керівництво дорученою йому сферою управління та несе відпо­відальність за її стан і розвиток.

МНС України в своїй діяльності керується Конституцією Ук­раїни, законами України, актами Президента України й Кабінету Міністрів України, а також Положенням про МНС України, за­твердженим Указом Президента України від 28 жовтня 1996 р.

МНС України в установленому порядку в межах своєї ком­петенції розв'язує питання, що випливають із загальновизна­них норм міжнародного права й укладених Україною міжна­родних договорів.

Основними завданнями МНС України є: розроблення й реалізація заходів щодо захисту населення від наслідків НС та Чорнобильської катастрофи; керівництво діяльністю органів управління штабів, військ цивільної оборони й підпорядкова­них спеціалізованих формувань; координація діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій усіх форм власності з роз­в'язання проблем захисту населення й територій від НС та ліквідації їх наслідків; визначення основних напрямів роботи в сфері захисту населення й територій від НС, соціального за­хисту населення, реабілітації забруднених внаслідок Чорно­бильської катастрофи територій; державний нагляд і контроль за станом цивільної оборони й техногенної безпеки, готовніс­тю дій у НС та проведення заходів щодо запобігання їм; органі­зація й координація здійснення всіх заходів на території зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення, вирішення питання їх фінансування, охорони громадського порядку й здоров'я персоналу, який працює на цій території, захисту наукових і економічних інтересів України тощо.

МНС України очолює міністр, якого призначає й звільняє з посади в установленому порядку Президент України.

З метою вдосконалення державного управління в сфері по­жежної безпеки, захисту населення й територій від наслідків НС техногенного та природного характеру згідно з Указом Президента України «Про заходи щодо вдосконалення держав­ного управління у сфері пожежної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій» від 27 січня 2003 р.¹ до складу МНС України передано державний депар­тамент пожежної безпеки та підпорядковані йому органи уп­равління, заклади, установи й підрозділи.

Відповідно до Указу Президента України «Про питання щодо перетворення військ Цивільної оборони України і Дер­жавної пожежної охорони в окрему невійськову службу» від 15 вересня 2003 р.² реалізують Державну програму перетворен­ня військ Цивільної оборони України, органів і підрозділів дер­жавної пожежної охорони в оперативно-рятувальну службу цивільного захисту на період до 2005 року³.

Органами управління відповідних територіальних підсис­тем єдиної державної системи з питань запобігання й реагу­вання на НС техногенного та природного характеру, які утво­рено з метою забезпечення реалізації державної політики в сфері цивільної оборони, захисту населення й територій від надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню цих ситуацій, реагування на них, а також забезпечення реалізації державної політики з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи на відповідній території, є управління та відділи з питань НС та в справах захисту населення від наслідків Чорнобильської ката­строфи. Управління та відділи є структурним підрозділом об­ласної, Київської та Севастопольської міської і районної, ра­йонної у містах Києві та Севастополі держадміністрацій. Свої завдання вони виконують відповідно до Типового положення про управління з питань НС та в справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації і про відділ з питань НС та цивільного захисту населення районної, район­ної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації, які затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2000 р.