§ 1. Організаційно-правові засади управління фінансами

Фінансова сфера охоплює відносини, які складаються в про­цесі акумулювання, розподілу та використання державних гро­шових коштів і забезпечує єдність усіх її компонентів (кредит­ної, податкової систем та інших складників державних фінансів і фінансового ринку). Їй притаманно імперативне законодавче закріплення вимог до учасників управлінських відносин, спря­мованих на виконання розпорядницької, контрольної та сти­мулюючої функцій у процесі фінансової діяльності держави.

Відповідно до ст. 92 Конституції України виключно закона­ми України встановлюють: Державний бюджет України та бюд­жетну систему України; систему оподаткування, податки й збо­ри; основи утворення й функціонування фінансового, грошово­го, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також іноземних валют на території України; порядок утворення й погашення державного внутрішнього та зовніш­нього боргу; порядок випуску й обігу державних цінних паперів, їх види та типи. Бюджетним кодексом України¹ врегульовано різні групи фінансових відносин, які виникають у процесі скла­дання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів і звітуван­ня про їх виконання, а також контролю за виконанням Держав­ного бюджету України й місцевих бюджетів; кредитування, дер­жавних боргових зобов'язань, позичок, інвестицій тощо.

Стаття 116 Конституції України покладає на Кабінет Міністрів України забезпечення проведення фінансової, ціно­вої, інвестиційної та податкової політики; розробку проекту закону про Державний бюджет України й забезпечення вико­нання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, надання Верховній Раді України звіту про його виконання.

§ 2. Органи управління фінансами

Центральним органом управління фінансами є Міністерство фінансів України. Положення про Мінфін України затвердже­но Указом Президента України від 26 серпня 1999 р.¹.

Мінфін України підпорядкований Кабінету Міністрів Украї­ни. На нього покладено забезпечення проведення єдиної держав­ної фінансової, бюджетної, податкової політики, спрямованої на реалізацію завдань економічного й соціального розвитку України.

Серед основних завдань Мінфіну України — розроблення проекту Державного бюджету України та забезпечення його виконання; концентрація фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку України; забезпе­чення ефективного використання бюджетних коштів й здійснення в межах своєї компетенції державного фінансово­го контролю; розроблення та проведення державної політики в сфері виробництва, використання й зберігання дорогоцінних металів і дорогоцінного та напівдорогоцінного каміння.

Відповідно до покладених на нього завдань Мінфін Украї­ни виконує, зокрема, такі функції: бере участь у розробленні прогнозних показників економічного й соціального розвитку України на поточний період та перспективу; розробляє проект Державного бюджету України; в межах своєї компетенції ви­конує Державний бюджет України, складає звіт про його ви­конання; координує діяльність центральних органів виконав­чої влади, пов'язану із забезпеченням своєчасного й повного надходження податків, зборів (інших обов'язкових платежів) до Державного бюджету України та місцевих бюджетів; конт­ролює цільове використання коштів державного й місцевого бюджетів, бере участь у здійсненні контролю за дотриманням інтересів держави в управлінні державними корпоративними правами; видає ліцензії на здійснення окремих видів підприє­мницької діяльності; проводить у міністерствах, інших цент­ральних і місцевих органах виконавчої влади, органах місце­вого самоврядування, на підприємствах, в установах і органі­заціях, в установах банків та інших фінансово-кредитних установах усіх форм власності перевірки фінансово-бухгал­терських документів, звітів, планів, кошторисів та інших документів щодо зарахування, перерахування й використання бюджетних коштів, а також одержує пояснення, довідки та відо­мості з питань, що виникають під час перевірки; здійснює уп­равління об'єктами державної власності, що належать до сфе­ри його управління; забезпечує реалізацію державної політи­ки з проведення державних грошових лотерей, здійснює фінансовий контроль за діяльністю агентів, що мають свідоцт­во на їх проведення, тощо.

Для виконання покладених завдань Мінфіну України на­дано право: 1) одержувати від центральних і місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування інформацію, документи й матеріали, необхідні для розроблення проекту Державного бюджету України, прогнозних розрахунків зведеного бюдже­ту України, складання звіту про виконання зведеного бюдже­ту України й аналізу бюджетів, що входять до складу бюджет­ної системи України; 2) одержувати в установленому порядку матеріали щодо надходження й використання коштів цільових бюджетних і державних позабюджетних фондів, їх кошториси та звіти про їх виконання; 3) одержувати від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій усіх форм власності дані, необхідні для здійснен­ня контролю за раціональним і цільовим витрачанням коштів, які виділяють із бюджету; 4) одержувати від установ банків та інших фінансово-кредитних установ довідки про операції та стан поточних бюджетних рахунків підприємств, установ і організацій усіх форм власності, що використовують кошти державного бюджету й державних позабюджетних фондів; 5) представляти Кабінет Міністрів України за його доручен­ням під час розгляду питань про надання кредитів під гаран­тію Кабінету Міністрів України в межах розміру державного боргу, затвердженого законом про Державний бюджет Украї­ни на відповідний рік.

На виконання Указу Президента України «Про заходи щодо запобігання легалізації (відмиванню) доходів, одержаних зло­чинним шляхом» від 10 грудня 2001 р.¹ постановою Кабінету Міністрів України від 10 січня 2002 р. у складі Міністерства фінансів України утворено Державний департамент фінансового моніторингу (Держфінмоніторинг) як урядовий орган держав­ного управління, основними завданнями якого є: участь у реалі­зації державної політики в сфері протидії легалізації (відмиван­ню) доходів, одержаних злочинним шляхом; збір, обробка й аналіз інформації про фінансові операції, що підлягають обо­в'язковому фінансовому контролю, та інші операції, пов'язані з легалізацією (відмиванням) таких доходів¹; створення єдиної інформаційної системи й ведення бази даних у сфері протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шля­хом; налагодження співробітництва, взаємодії та інформаційного обміну з органами державної влади, компетентними органами іноземних держав і міжнародними організаціями в зазначеній сфері; забезпечення представництва України в установленому порядку в міжнародних організаціях з питань протидії легалі­зації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом².

Органами Мінфіну на місцях є Міністерство фінансів Ав­тономної Республіки Крим, Головні фінансові управління та відділи місцевих державних адміністрацій, які складають про­екти відповідних бюджетів і організовують їх виконання; за­безпечують реалізацію державної бюджетної політики на відповідній території; контролюють дотримання підприємства­ми, установами й організаціями законодавства щодо викорис­тання ними бюджетних коштів і коштів цільових фондів, ут­ворених відповідною радою; захищають фінансові інтереси держави; координують діяльність учасників бюджетного про­цесу з питань виконання бюджету тощо³.

З метою забезпечення ефективного управління доходами та витратами в процесі виконання Державного бюджету України Указом Президента України від 27 квітня 1995 р.¹ утворено систему Державного казначейства України при Міністерстві фінансів України, яку становлять Головне управління Держав­ного казначейства України та його територіальні органи — уп­равління Державного казначейства України в Автономній Рес­публіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі з відділен­нями в районах, містах і районах у містах. Основними завданнями Державного казначейства України є:

організація виконання Державного бюджету України й здійснення контролю за цим;

управління наявними коштами Державного бюджету Ук­раїни;

фінансування видатків Державного бюджету України;

здійснення контролю за надходженням, використанням коштів державних позабюджетних фондів і позабюджетних коштів установ та організацій, що утримуються за рахунок коштів Державного бюджету України.

Положення про Державне казначейство затверджено поста­новою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р.

У сфері фінансів державне управління здійснює також Дер­жавна комісія з цінних паперів і фондового ринку (далі — Ко­місія) — центральний орган виконавчої влади, підпорядкова­ний Президентові України та підзвітний Верховній Раді Ук­раїни². Основними завданнями Комісії є: формування та забезпечення реалізації єдиної державної політики щодо роз­витку й функціонування ринку цінних паперів та їх похідних в Україні; координація діяльності державних органів з питань функціонування в Україні ринку цінних паперів; здійснення державного регулювання й контролю за випуском і обігом цінних паперів на території України, додержання законодав­ства в цій сфері; захист прав інвесторів шляхом застосування заходів щодо запобігання й припинення порушень законодав­ства на ринку цінних паперів, застосування санкцій за пору­шення законодавства в межах своїх повноважень тощо.

Для виконання зазначених завдань Комісію наділено повно­важеннями стосовно встановлення вимог щодо випуску (емісії) та обігу цінних паперів, інформації про їх випуск і розміщення; стандартів випуску (емісії) цінних паперів, інформації про випуск цінних паперів, що пропонуються для відкритого про­дажу, й порядку реєстрації випуску цінних паперів та інфор­мації про їх випуск; видача дозволів на обіг цінних паперів ук­раїнських емітентів за межами України; здійснення реєстрації випуску цінних паперів та інформації про їх випуск тощо.

У разі порушення законодавства щодо цінних паперів Ко­місія має право: виносити попередження, зупиняти на строк до одного року розміщення (продаж) і обіг цінних паперів того чи іншого емітента; дію спеціальних дозволів (ліцензій), вида­них Комісією, анулювати дію таких дозволів (ліцензій); звер­татися до суду з позовами (заявами); зупиняти всі операції по банківських рахунках відповідної юридичної особи до виконан­ня або скасування в судовому порядку рішення про накладан­ня штрафу (за винятком сплати державного мита із заяв і скарг, що подаються до суду); зупиняти торгівлю на фондовій біржі до усунення порушень законодавства; надсилати матеріали в правоохоронні органи й у органи Антимонопольного комітету стосовно фактів правопорушень; накладати на осіб, винних у порушенні законодавства про цінні папери та фондовий ринок, адміністративні стягнення, а також штрафну та інші санкції аж до анулювання дозволів на здійснення професійної діяльності на ринку цінних паперів; порушувати питання про звільнення з посад керівників фондових бірж та інших установ інфраст­руктури фондового ринку; вилучати під час проведення пере­вірок на строк до трьох діб документи, що підтверджують фак­ти порушення актів законодавства про цінні папери, тощо.

Територіальними органами Комісії є управління та відділен­ня в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, які діють на основі положення, що затверджує Комісія, й координують свою діяльність з місцевими держав­ними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

§ 3. Фінансовий контроль

У сфері державного управління фінансами важливе значен­ня має державний фінансовий контроль за формуванням дер­жавних доходів та їх раціональним використанням. Система фінансового контролю складається з: 1) державних органів контролю загальної компетенції (Верховна Рада України, Ка­бінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації); 2) державних органів спеціалізованого фінансового контролю (Рахункова палата, Мінфін України, Державне казначейство України, Державна комісія з цінних паперів та фондового рин­ку, Державна контрольно-ревізійна служба в Україні, Держав­на податкова адміністрація України, Національний банк Ук­раїни та інші); 3) аудиту.

Верховна Рада України здійснює фінансовий контроль у ході розгляду проектів і затвердження Державного бюджету України, під час його виконання; приймає рішення щодо звіту про його виконання.

Серед органів фінансового контролю провідне місце займає Рахункова палата як постійно діючий орган контролю, що утво­рює Верховна Рада України, підпорядкований і підзвітний їй.

Основними завданнями Рахункової палати є контроль: за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюд­жету України, витрачанням бюджетних коштів (у тому числі загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням); за утворенням і погашенням внутрішнього й зовнішнього боргу України; за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічно­го, соціального й національно-культурного розвитку; за до­триманням законності щодо надання Україною позик і еконо­мічної допомоги іноземним державам, міжнародним організа­ціям, передбачених у Державному бюджеті України; за законністю й своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Націо­нального банку України та уповноважених банках¹.

Для виконання зазначених завдань Рахункову палату наді­лено, зокрема, такими повноваженнями: проводити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді дер­жавного майна України, Антимонопольному комітеті Украї­ни, інших державних органах і установах, а також на підприєм­ствах і в організаціях, незалежно від форм власності. Рахунко­ва палата має право контролювати також місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи й організації, банки, кредитні установи, госпо­дарські товариства, страхові компанії, інші фінансові устано­ви та їх спілки, асоціації та інші об'єднання, незалежно від форм власності, об'єднання громадян, недержавні фонди та інші не­державні комерційні громадські організації у тій частині їх діяльності, яка стосується виконання коштів Державного бюд­жету України, тощо.

Державний фінансовий контроль здійснюють також уповнова­жені центральні органи виконавчої влади спеціальної компетенції та контрольно-ревізійні підрозділи, що функціонують у структурі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Державна контрольно-ревізійна служба в Україні. Головним її завданням є державний контроль за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірні­стю бухгалтерського обліку й звітності в міністерствах, відом­ствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отри­мують кошти з бюджетів усіх рівнів і державних валютних фондів (ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-реві­зійну службу в Україні»)¹. Державна контрольно-ревізійна служба складається з Головного контрольно-ревізійного управ­ління України, контрольно-ревізійних управлінь в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах і районах у містах.

Державна контрольно-ревізійна служба здійснює контроль у формі ревізій і перевірок. За виявлення порушень законо­давства з питань використання державної власності та фінансів органи контрольно-ревізійної служби мають право: вилучати до бюджету приховані й занижені валютні та інші платежі, ставити питання про припинення бюджетного фінансування й кредитування; стягувати в дохід держави кошти, одержані міністерствами, відомствами, державними комітетами, держав­ними фондами, підприємствами, установами й організаціями за незаконним угодами, без установлених законом підстав і з порушенням законодавства; накладати на керівників та інших службових осіб підприємств, установ і організацій адміністра­тивні стягнення; застосовувати до підприємств, установ, органі­зацій та інших суб'єктів підприємницької діяльності фінансові санкції, передбачені п. 7 ст. 11 Закону «Про державну подат­кову службу в Україні», тощо.

Завданнями органів державної податкової служби в Україні є здійснення контролю за додержанням податкового законо­давства, правильністю обчислення, повнотою й своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством (ст. 2 Закону України «Про дер­жавну податкову службу в Україні»)¹. До системи органів дер­жавної податкової служби належать: Державна податкова ад­міністрація України, державні податкові адміністрації в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державні подат­кові інспекції в районах, містах, районах у містах. До складу органів державної податкової служби належать відповідні спе­ціальні підрозділи по боротьбі з податковими правопорушен­нями — податкова міліція.

Органи державної податкової служби мають, зокрема, пра­во: перевіряти грошові документи, бухгалтерські книги, звіти, кошториси, декларації, товарно-касові книги, показники елек­тронних контрольно-касових апаратів і комп'ютерних систем, що використовують під час розрахунків за готівку зі спожива­чами, та інші документи; вимагати від керівників та інших по­садових осіб підприємств, установ, організацій, а також від гро­мадян, діяльність яких перевіряють, усунення виявлених по­рушень податкового законодавства, контролювати їх виконання, а також припинення дій, які перешкоджають здійсненню повноважень посадовими особами органів держав­ної податкової служби; застосовувати до підприємств, установ, організацій і громадян фінансові санкції; застосовувати до юри­дичних і фізичних осіб суб'єктів підприємницької діяльності, які в установлений законом строк не повідомили про відкрит­тя або закриття рахунків у банках, а також до установ банків штрафні санкції у розмірі двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; стягувати до бюджетів і держав­них цільових фондів суми недоїмки, пені та штрафних санкцій; накладати адміністративні стягнення на посадових осіб і гро­мадян, винних у порушенні податкового законодавства, та здійснювати інші дії.

Метою банківського нагляду, який здійснює Національний банк України та його регіональні органи, є стабільність банків­ської системи й захист інтересів вкладників і кредиторів банку щодо безпеки зберігання грошових коштів клієнтів на банків­ських рахунках (ст. 67 Закону України «Про банки і банківсь­ку діяльність»)¹. Наглядова діяльність Національного банку України охоплює всі банки, їх підрозділи на території України й за кордоном, установи іноземних банків в Україні, а також інших юридичних і фізичних осіб у частині дотримання вимог закону щодо здійснення банківської діяльності.

У разі порушення банками та іншими особами банківсько­го законодавства Національний банк України адекватно вчи­неному порушенню має право застосувати заходи впливу, до яких, зокрема, відносяться: обмеження, зупинення чи припи­нення здійснення окремих видів банківських операцій; накла­дання штрафів на керівників банків і банки; тимчасове відсто­ронення посадової особи банку від посади в разі грубого чи систематичного порушення цією особою вимог законодавства.

З метою підвищення ефективності використання державних фінансів Кабінет Міністрів України затвердив Стратегію роз­витку системи державного фінансового контролю, яку здійсню­ють уповноважені органи виконавчої влади й контрольно-ревізійні підрозділи, що функціонують у структурі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Зокрема, визна­чено такі складники реалізації державної політики в сфері дер­жавного фінансового контролю: 1) формування цілісної систе­ми контролю; 2) розвиток нормативно-правової бази діяльності суб'єктів державного фінансового контролю; 3) удосконалення наукового, науково-технічного та кадрового забезпечення.

До системи фінансового контролю входить аудит — перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти й відповідності чинному зако­нодавству та встановленим нормативам (ст. 2 Закону України «Про аудиторську діяльність»)¹. Аудит здійснюють незалежні особи (аудитори), аудиторські фірми, які уповноважено суб'єк­тами господарювання на його проведення.

Аудитори мають право: самостійно визначати форми й ме­тоди аудиту на підставі чинного законодавства, існуючих норм і стандартів, умов договору із замовником, професійних знань і досвіду; отримувати необхідні документи й пояснення від ке­рівництва та працівників замовника; перевіряти наявність май­на, грошей, цінностей, вимагати від керівництва господарюю­чого суб'єкта проведення контрольних оглядів, замірів вико­наних робіт, визначення якості продукції, щодо яких здійснюють перевірку документів.

Аудитори й аудиторські фірмі зобов'язані: належним чином надавати аудиторські послуги, перевіряти стан бухгалтерсько­го обліку й звітності замовника, їх достовірність, повноту та відповідність чинному законодавству й установленим нормати­вам; повідомляти власників, уповноважених ними осіб, замов­ників про виявлені під час проведення аудиту недоліки ведення бухгалтерського обліку й звітності; зберігати в таємниці інфор­мацію, отриману під час проведення аудиту та виконання інших аудиторських послуг. Не розголошувати відомості, що станов­лять предмет комерційної таємниці, та не використовувати їх у своїх інтересах або в інтересах третіх осіб; обмежувати свою діяльність наданням аудиторських послуг та іншими видами робіт у формі консультацій, перевірок або експертиз.

За наслідками проведення аудиту складають аудиторський висновок, який господарюючі суб'єкти подають до відповідної податкової інспекції не пізніше десяти днів після закінчення перевірки. В разі неподання або несвоєчасного подання вис­новку відповідним податковим інспекціям з вини господарю­ючого суб'єкта до нього застосовують фінансові санкції та ад­міністративні штрафи, передбачені чинним законодавством.

§ 4. Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі фінансів

Чинне законодавство передбачає адміністративну відпові­дальність за окремі види фінансових правопорушень. До та­ких правопорушень, за які Кодексом України про адміністра­тивні правопорушення встановлено адміністративну відповідальність, належать, зокрема: порушення правил про валютні операції (ст. 162); ухилення від подання декларації про доходи (ст. 164¹); порушення законодавства з фінансових питань (ст. 164²); несвоєчасне здавання виторгу (ст. 164⁴); незаконне розголошення або використання інформації, що становить бан­ківську таємницю (ст. 164¹¹); порушення законодавства про бюджетну систему України (ст. 164¹²); ухилення від реєстрації в органах Пенсійного фонду України, Фонду соціального стра­хування України платників обов'язкових страхових внесків і порушення порядку обчислення й сплати внесків на соціальне страхування (ст. 165^і); порушення порядку формування та за­стосування цін і тарифів (ст. 165²); порушення строку реєст­рації як платника страхових внесків до Фонду загальнообо­в'язкового державного соціального страхування України на ви­падок безробіття, несвоєчасна або неповна сплата страхових внесків (ст. 165³); порушення законодавства про загальнообо­в'язкове державне соціальне страхування від нещасного випад­ку на виробництві та професійного захворювання, які зумови­ли втрату працездатності (ст. 165⁴); ухилення від реєстрації як платника страхових внесків до Фонду соціального страхуван­ня з тимчасової втрати працездатності, несвоєчасна або непов­на сплата страхових внесків, а також порушення порядку ви­користання страхових коштів (ст. 165^s); порушення банківсь­кого законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України або здійснення ризикових операцій, які загро­жують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку (ст. 166⁵); порушення порядку подання фінансової звітності та ведення бухгалтерського обліку при ліквідації юридичної осо­би (ст. 166⁶); протидія тимчасовій адміністрації або ліквідації банку (ст. 166⁷); здійснення банківської діяльності без банків­ської ліцензії (ст. 166⁸); порушення законодавства щодо запо­бігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержа­них злочинним шляхом (ст. 166⁹).

Справи про правопорушення в сфері фінансів розглядають уповноважені на те посадові особи органів державної конт­рольно-ревізійної та податкової служб, Національного банку, органів Пенсійного фонду України й Фонду соціального стра­хування України, Державної комісії з цінних паперів та фон­дового ринку, Державного департаменту фінансового моніто­рингу Міністерства фінансів України, а також суди.