§ 1. Зміст державного керівництва в сфері економіки

З усіх галузей і сфер, які регулюють адміністративно-пра­вові норми, найскладнішими є ті, що належать до економіки. Формування Україною власної економічної політики пов'я­зується з визначенням головних її напрямів на основі прин­ципів демократії, свободи підприємництва й відкритості для інтеграції у світове економічне співтовариство. Ефективна на­ціональна економіка є гарантією незалежності держави. Роз­виток законодавства з питань економіки за роки незалежності України пов'язаний зі змінами в правових формах її регулю­вання, переходом до ринкових механізмів.

Перехід до ринкового механізму регулювання економічних відносин передбачає постійне поглиблення правового впливу на економічні процеси, розширення сфери застосування загаль­нодержавних програм розвитку економіки, приватизації дер­жавної та комунальної власності, демонополізації, конкуренції, безвідходних технологій (екологізації суспільного виробницт­ва). Важливого значення надають пошуку оптимальних форм організації економіки, її галузей і комплексів, прискоренню підприємництва, стимулюванню науково-технічного прогресу, введенню нових технологій, підвищенню ефективності та інтен­сифікації інвестиційної і зовнішньоекономічної діяльності. Вводяться нові адміністративні регулятори — ліцензування, квотування, здійснюється структурна перебудова народного господарства.

Держава в особі її органів влади здійснює економічну й соці­альну політику з метою забезпечення інтересів усіх верств на­селення, стимулює ринкову економіку, забезпечує ефективність її функціонування з одночасним обмеженням і попе­редженням негативних наслідків економічної влади власників, особливо монополістів; гарантує захист національних інтересів і внутрішнього ринку від зовнішньої економічної та політич­ної експансії. Йдеться про створення нової системи управлін­ня економікою на засадах регулювання, координації, заохочен­ня вибору найпріоритетніших напрямів діяльності, само­стійності в пошуках варіантів розв'язування різноманітних проблем.

Державне керівництво в сфері економіки має за мету орга­нічне поєднання заходів економічного зростання та фінансової стабілізації з активною соціальною політикою, підвищенням життєвого рівня населення, його платоспроможного попиту. Основними напрямами, що охоплює державне керівництво в сфері економіки, є: фінансова політика та її стабілізація; гро­шово-кредитна політика й зміцнення банківської системи; інно­ваційно-інвестиційна діяльність; удосконалення приватиза­ційних процесів; посилення управління державним сектором економіки; зовнішньоекономічна політика та залучення інозем­них інвестицій; подолання платіжної кризи; політика доходів і регулювання заробітної плати; стимулювання малого бізнесу; соціальна політика (погашення заборгованості у виплаті заро­бітної плати, пенсійна реформа, зайнятість населення тощо).

Державне керівництво економікою пов'язано також з дере-гуляцією економіки, яка передбачає реформування процеду­ри ліцензування підприємництва, реєстрації підприємств, лібе­ралізацію фінансових операцій, майнових і орендних обмежень.

Зміст державного керівництва в сфері економіки полягає в: удосконаленні взаємодії центральних органів виконавчої вла­ди й органів державної виконавчої влади на місцях, органів місцевого самоврядування, організацій та об'єднань робото­давців; чіткому закріпленні компетенції центральних і місце­вих органів виконавчої влади в економічній сфері; поглибленні децентралізації в управлінні економікою, гарантуванні реалі­зації економічних прав місцевих органів виконавчої влади, підприємств і установ, невтручанні в питання, віднесені до їх компетенції та компетенції органів місцевого самоврядуван­ня; удосконаленні правового статусу міністерств і відомств, що здійснюють управління галузями народного господарства; конкретизації в нормативних актах (статутах) завдань і функцій центральних органів виконавчої влади, їх повнова­жень по координації і регулюванню у відповідних галузях і сферах управління; передачі в державну власність на місцях підприємств, установ, організацій загальнодержавної власності або розширенні їх впливу на таких суб'єктів; підготовці фахівців для галузей народного господарства, недержавних структур — на договірних засадах, їх перепідготовці та пере­кваліфікації тощо.

У нових умовах господарювання важливого значення на­буває договірна практика в управлінській діяльності. Особли­во універсальною вона є в економічній сфері, де на всіх рівнях необхідно впорядковувати взаємовідносини. Це стосується принципів планування спільної чи погодженої діяльності сторін, правового механізму скасування чи зміни раніше прий­нятих рішень, спрямованих на здійснення мети договору між сторонами, порядку вирішення спорів між ними й відповідаль­ності за невиконання зобов'язань за договором, взаємного по­дання сторонами інформації та різних документів. У сфері еко­номіки договірна управлінська практика ще, фактично, не скла­лася, а тому немає конкретного аналізу змісту й видів управлінських економічних договорів.

§ 2. Система центральних і місцевих органів управління в сфері економіки, їх компетенція

Одним із основних напрямів державного керівництва еко­номікою залишається вдосконалення системи органів виконав­чої влади у цій сфері, встановлення їх правового статусу на всіх рівнях. Процес формування системи цих органів і законодав­ства про них відбувається під впливом розмежування предметів відання між центром і місцями, підприємствами, установами, організаціями, підвищення управління в галузях економіки.

Серед органів управління економікою визначальне місце посідає Кабінет Міністрів України, який розробляє й здійснює загальнодержавні програми економічного розвитку, забезпе­чує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податко­вої політики, здійснює управління об'єктами державної власності, спрямовує й координує роботу міністерств, інших цент­ральних органів виконавчої влади.

Функції та повноваження Кабінету Міністрів у законодав­чих актах, крім Конституції, не закріплено. Практика ж його діяльності свідчить про те, що він забезпечує проведення дер­жавної економічної політики, здійснює прогнозування та дер­жавне регулювання економіки України, сприяє розвиткові підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та забезпечення соціальної спрямованості економі­ки, вживає заходів щодо демонополізації та антимонопольно-го регулювання економіки, розвитку конкуренції.

Важливими напрямами діяльності Кабінету Міністрів є за­безпечення розробки й виконання програм структурної пере­будови в галузях економіки, державної аграрної політики, за­доволення продовольчих потреб населення, проведення зе­мельної та інших реформ. Деякі повноваження й функції Кабінету Міністрів спрямовано на здійснення заходів, пов'я­заних із реалізацією промислової політики, визначенням пріо­ритетності галузей промисловості для прискореного їх розвит­ку, обсягів продукції (робіт) для державних потреб, порядку формування та розміщення замовлень на її виробництво тощо.

Спеціально уповноваженим центральним органом виконав­чої влади в сфері економіки є Міністерство економіки та з пи* тань європейської інтеграції України (далі — Мінекономіки України), утворене 21 серпня 2001 р.¹. Відповідно до Положен­ня про Міністерство економіки України від 23 жовтня 2000 р. зі змінами від 9 липня 2003 р.² Мінекономіки України органі­зовує виконання актів законодавства України та здійснює сис­тематичний контроль за їх реалізацією. Основними його зав­даннями є розробка пропозицій щодо формування державної економічної політики; визначення пріоритетних напрямів со­ціально-економічного розвитку України; забезпечення прове­дення єдиної зовнішньоекономічної політики, державної еко­номічної політики щодо інтеграції України в світову економі­ку; комплексних економічних державних програм; координація діяльності органів виконавчої влади, пов'язаної з виконанням цих програм; створення організаційно-економічного механіз­му поглиблення економічної реформи; опрацювання пропо­зицій щодо державного регулювання економіки та ін.

З питань реалізації економічної політики рішення Мінеко­номіки України є обов'язковими до виконання центральними й місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, устано­вами, організаціями, незалежно від форм власності.

В областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах, районах у містах утворено управління економіки відповідних місцевих державних адміністрацій. Свої повноваження вони здійснюють згідно з Типовим положенням про управління еко­номіки обласної, Київської та Севастопольської міської дер­жавної адміністрації від 12 січня 1996 р. (зі змінами від 13 трав­ня 1996 р.)¹ та Типовим положенням про управління економі­ки районної, районної в містах Києві та Севастополі державних адміністрацій від 8 червня 1996 р.², затвердженими відповід­ними постановами Кабінету Міністрів України. Основними завданнями управлінь економіки є реалізація державної еко­номічної політики України та її регіональних напрямів; спри­яння комплексному економічному й соціальному розвиткові області (міста), району, вдосконаленню розміщення продук­тивних сил, розвиткові міжрегіональних і міжнародних еко­номічних зв'язків; проведення державної політики в галузі ціноутворення. У межах цих завдань управління економіки наділено відповідними повноваженнями.

Безпосереднє управління державними підприємствами й організаціями, що діють у сфері економіки, здійснює керівник — генеральний директор (директор), який очолює адміністрацію відповідного суб'єкта. Свої функції керівник організації, уста­нови, підприємства здійснює згідно зі статутом (положенням).

§ 3. Правове регулювання управління економікою

Розвиток законодавства в економічній сфері та формуван­ня самого законодавства пов'язують із визнанням закону як головного акта в правовому регулюванні, зміною економічних функцій держави, системи й функцій органів виконавчої вла­ди всіх рівнів. Однак, зміни в правовому регулюванні в цій сфері діяльності здійснюються повільно, в окремих випадках неузгоджено. Недостатньою є і реалізація прийнятих норма­тивно-правових актів.

У цілому адміністративно-правове регулювання забезпечен­ня ринкової економіки здійснюють у декількох напрямах. З одного боку, воно включає розроблення та реалізацію системи заходів програмного керівництва, прогнозування, структурної перебудови народного господарства, державну підтримку еко­номічного й науково-технічного потенціалу, а з іншого, — ство­рення правової та економічної основи соціально орієнтовано­го функціонування підприємств, господарських об'єднань, інших організаційно-господарських структур, ефективного управління державним майном.

Конституція України створила базу для подальшого розвит­ку економічних відносин у ринковому напрямі, зрівнявши всіх суб'єктів права власності перед законом. Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності й господарювання, соціальну спрямованість економіки.

Основною правовою формою реалізації державної політи­ки в різних сферах є затверджені Верховною Радою України загальнодержавні програми економічного, науково-технічно­го, національно-культурного розвитку, охорони довкілля. Го­ловною тенденцією розвитку законодавства про економіку стає комплексний характер регулювання суспільних відносин.

Програми мають за мету створення господарсько-управ­лінського механізму, який відповідає ринковій економіці: гнуч­ких організаційних структур управління й господарювання, підприємництва, демонополізації, акціонування, функціону­вання комерційних банків, фінансового оздоровлення еконо­міки, зміцнення фінансово-кредитної системи. Починаючи з Концепції переходу Української РСР до ринкової економіки, в нашій державі прийнято низку програм — Програма надзви­чайних заходів по стабілізації економіки України від 3 липня 1991 p.; Про основи національної економічної політики Украї­ни від 24 березня 1992 р.; Державна програма демонополізації економіки і розвитку конкуренції від 21 грудня 1993 р. тощо.

До такого виду актів можна віднести також програми розвит­ку регіонів, галузей народного господарства.

Підготовлено проект Програми «Україна—2010», прийнят­тя якої може стати основою для подальшого економічного зрос­тання, ідеї національного прогресу¹. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 квітня 1998 р. затверджено «Заходи правового та організаційного забезпечення реалізації Програ­ми «Україна-2010» на короткостроковий період»².

Цивільний кодекс України, Господарський кодекс України, Закони України «Про підприємництво в Україні», «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) еко­номічних зон», «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» та інші передбачають збереження регулятивної ролі держави в галузях суспільного виробництва, розвиток і посилення контрольно-на­глядових функцій держави. Разом з тим, звертає на себе увагу той факт, що законів суто управлінського характеру на сьогодні (в сфері економіки) немає, в той час як у плані правового забез­печення економічної реформи розробка нормативних рішень з усього комплексу управлінських проблем є надзвичайно актуаль­ною. Це стосується таких напрямів розвитку законодавства, які б регулювали співвідношення централізованих і децентралізованих форм управління економікою за збереження регулятивної ролі держави в ключових галузях суспільного виробництва шляхом розроблення чітких пріоритетів. Важливим є становлення публі­чно-правових норм для надійного захисту прав громадян, госпо­дарюючих суб'єктів. Прикладом цьому можуть служити «Кри­терії ефективності управління суб'єктами господарювання дер­жавного сектору економіки», затверджені наказом Мінекономіки України від 18 грудня 2002 р.

Актуальною залишається проблема закріплення правового становища органів, які здійснюють управління галузями еко­номіки, подолання відомчості, що породжується нормативно-правовими актами, прийнятими міністерствами й відомства­ми, узгодженості в діях органів управління економікою.

Важливими в системі правових приписів, що регулюють економічні відносини, є акти Президента України. Вони певною мірою заповнюють правовий вакуум у цій сфері діяльності, сприяють ринковим перетворенням, проведенню економічної реформи, виведенню економіки з кризи. Прикладом цього мо­жуть бути Укази Президента України «Про додаткові заходи щодо залучення іноземних інвестицій в економіку України» від 7 липня 2003 р.¹, «Про роботу місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення сталого соціально-економічного роз­витку регіонів»². Актами Президента України затверджують положення про відповідні органи управління та вирішують інші важливі питання в економічній сфері.

Проблеми розвитку економіки, управління економікою пе­ребувають у центрі уваги Кабінету Міністрів України. Свідчен­ням цього є нормативно-правові акти Кабінету Міністрів з еко­номічних питань, наприклад, «Про прогноз економічного і со­ціального розвитку України на 2004 рік». Постанова Кабінету Міністрів України від 16 серпня 2003 р.³ та ін.

Питання здійснення економічної діяльності перебувають у полі зору міністерств та інших центральних органів виконав­чої влади, що тією чи іншою мірою мають відношення до сфе­ри управління економікою, обласних і районних місцевих дер­жавних адміністрацій. їх також розв'язують на рівні держав­них підприємств, їх асоціацій (об'єднань, комплексів).

Органи місцевого самоврядування також здійснюють відповідні функції у сфері управління економікою. Вони управ­ляють майном, що є в комунальній власності, затверджують про­грами соціально-економічного розвитку, бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць, контролюють їх ви­конання, утворюють і ліквідовують комунальні підприємства, організації, здійснюють контроль за їх діяльністю.

§ 4. Державний контроль і нагляд у сфері економіки

Під час здійснення управління в сфері економіки органи виконавчої влади загальної, галузевої та міжгалузевої компе­тенції в різних формах і за багатьма напрямами реалізують контрольні й наглядові повноваження. Функції контролю й нагляду виконують органи виконавчої влади (посадові особи) як безпосередньо в процесі управлінської діяльності, так і че­рез спеціально створювані в системі управління організацій­но-правові форми контролю.

У сфері економіки контроль (нагляд) тією чи іншою мірою здійснюють фактично всі спеціально створені інспекції, служ­би та інші органи відповідно до своїх повноважень. Це органи державного пожежного нагляду, залізничного транспорту, органи Міністерства праці і соціальної політики України, орга­ни, що здійснюють санітарний нагляд, тощо.

Специфічні форми контролю здійснюють щодо галузей економіки. Органи Міністерства екології та природних ресурсів України здійснюють державне управління та контроль за ви­конанням законодавства, яке закріплює право державної влас­ності на тваринний світ, ліси, води, надра, охороною сільсько­господарських та інших земель, виконанням правил викорис­тання земель, землеустрою, правил і норм щодо ядерної і радіаційної безпеки під час використання джерел іонного ви­промінювання та ін. Органи, які здійснюють державний про­бірний нагляд, розглядають справи про адміністративні пра­вопорушення, пов'язані з виробництвом, переробкою дорого­цінних металів і дорогоцінного каміння, обліком, зберіганням дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, їх збиранням і здаванням у державний фонд, тощо. Органи Державного комі­тету стандартизації, метрології та сертифікації України здійснюють нагляд за додержанням стандартів, якості про­дукції, правил, що діють у метрології, сертифікації, та ін. В еко­номіці відповідні управлінські, регулятивні, координаційні, контрольні (наглядові) повноваження здійснює податкова ад­міністрація, контрольно-ревізійна служба, Антимонопольний комітет України. Звичайно, вони реалізують свої повноважен­ня не тільки в сфері економіки, а й у інших сферах і галузях діяльності держави та суспільства. Значна кількість контро­люючих (наглядових) органів має право застосовувати до пра­вопорушників заходи адміністративного примусу, в тому числі адміністративні стягнення. Повніше контрольно-наглядову діяльність цих органів розглядають під час аналізу управління в окремих галузях — промисловості, будівництві, сільському господарстві тощо.