§ 1. Галузеве управління: його зміст

Галузеве управління насамперед належить до компетенції міністерств, а в областях, районах, містах — відповідних галузе­вих відділів і управлінь державних органів виконавчої влади.

Галузевому управлінню притаманні вертикальні (лінійні) правові відносини, інакше кажучи, відносини прямої підпоряд­кованості, які складаються між органами управління й керо­ваними ними об'єктами.

Об'єктами галузевого управління є певна сукупність суб'єктів господарської, соціально-культурної чи адміністративно-політичної діяльності, що виконують функції однорідного призначення. Це визначення ґрунтується на понятті підприємства й установи як важливих об'єктів галузевого управління, ство­рених для виробництва продукції, виконання робіт і надання послуг з метою задоволення суспільних потреб. При цьому форма власності, на якій засновано підприємство (установу), має значення лише для виявлення ступеня та форми галузево­го (керуючого) впливу. Для віднесення підприємства (устано­ви) до відповідної галузі головним є однорідність (одно­типність) виробничої чи іншої діяльності.

Іншими об'єктами галузевого управління можуть бути різні структурні підрозділи даної галузі (господарські, культурні, медичні) в певних адміністративно-територіальних одиницях, підпорядковані відповідному міністерству.

Зміст галузевого управління полягає в організації ефективного функціонування підпорядкованих систем. Він охоплює ком­плекс централізованих і оперативних форм діяльності міністерств та органів виконавчої влади спеціальної компе­тенції, їх технічної політики, фінансування, науково-технічного забезпечення, роботи з кадрами, здійснення контролю й обліку.

Галузеве управління формується відповідно до особливос­тей конкретних секторів економіки, сфер культурної та адміністративно-політичної діяльності. Порядок його здійснення визначають у відповідних законах, які комплексно регулюють відносини галузевого характеру, положеннях про конкретні органи державного управління. Так, у соціально-культурній сфері законодавством України про освіту, про охорону здоро­в'я, про культуру визначено засади управління в цих галузях, спрямовані на задоволення соціальних і духовних потреб на­селення. Функції державного управління в різних галузях здійснюють міністерства та інші центральні органи виконав­чої влади відповідно до положень про них. В положеннях за­кріплено їх завдання й компетенцію, а також інші основні на­прями діяльності щодо керівництва певними галузями.

В областях і районах центральні органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження через їх регіональні управлін­ня, відділи, установи тощо, а також через галузеві структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій. Така структура організації галузевого (лінійного) управління притаманна про­мисловості, сільському господарству та ін.

Територіальні органи міністерств і відомств України є важ­ливою складовою частиною єдиної системи центральної вико­навчої влади. Їх утворюють, реорганізовують та ліквідовують керівники центральних органів виконавчої влади. Підпоряд­кованість територіальних органів безпосередньо центральним міністерствам і відомствам (централізація) — в низці випадків важлива умова їх успішної діяльності, хоча деякі питання (на­приклад, про призначення на посаду й звільнення з посади ке­рівників територіальних органів) розв'язують міністерства й відомства за погодженням з відповідними місцевими органа­ми виконавчої влади (сфера безпеки, правоохоронної діяль­ності, оборона). Потрібно враховувати, що деякі центральні органи виконавчої влади не мають підпорядкованих їм тери­торіальних органів (Державний комітет України з питань ре­гуляторної політики та підприємництва).

Безумовно, галузеве управління тісно пов'язано з міжгалу­зевим і регіональним управліннями, дозволяє поєднувати цен­тралізоване управління з самостійністю та ініціативою. В Кон­цепції адміністративної реформи в Україні звертається увага на те, що належна концентрація сил у керівництві розвитком суспільства можлива лише при застосуванні галузевого прин­ципу управління.

§ 2. Особливості міжгалузевого управління

Під міжгалузевим управлінням розуміють виконавчу й розпорядчу діяльність, яку здійснюють органи державного управління, наділені надвідомчими повноваженнями, в тому числі щодо організаційно не підпорядкованих їм об'єктів, під час якої забезпечуються злагодженість і єдність дій при вирішенні загальнодержавних і міжгалузевих завдань.

На відміну від галузевого (лінійного) управління, яке ста­новить сукупність вертикальних правовідносин, за міжгалузе­вого (функціонального) управління мають місце й горизон­тальні відносини, тобто відносини суб'єктів, організаційно не підпорядкованих один одному. Міжгалузеву виконавчу й роз­порядчу діяльність покладено в основному на державні комі­тети, служби, адміністрації та інспекції України, в деяких ви­падках — на міністерства. Ці органи здійснюють міжгалузеву координацію з питань, що належать до їх компетенції, а також функціональне регулювання в певній сфері діяльності. Держав­ний комітет (службу, адміністрацію) очолює Голова комітету (служби, адміністрації).

Наприклад, Державна митна служба України згідно з По­ложенням про неї від 24 серпня 2000 р. є центральним органом виконавчої влади, який здійснює безпосереднє керівництво митною службою України. В процесі реалізації митного зако­нодавства в неї можуть виникати відносини з іншими централь­ними органами виконавчої влади, підприємствами, організа­ціями лише в зв'язку з переміщенням вантажів, товарів і пред­метів через митний кордон, оформленням документів, справлянням мита тощо. Вертикальної підпорядкованості, тоб­то вертикальних відносин між Державною митною службою, з одного боку, й цими органами управління, підприємствами й організаціями — з іншого, немає. Організаційні відносини в Державній митній службі наявні з регіональними митницями, митницями, митними постами й підпорядкованими підприєм­ствами, установами, навчальними закладами¹.

Межі дії (сфера управління) органів міжгалузевого управ­ління значно ширші, ніж органів галузевого управління, оскільки їх діяльність є функціональною й поширюється на всі чи декілька галузей управління. При цьому в сучасних умовах коло питань, щодо яких потрібна координація (погодження) діяльності галузевих органів, постійно розширюється. Це по­яснюється, по-перше, тим, що поряд із державним сектором економіки розвивається недержавний, який обумовив появу значної кількості нових об'єктів управління, а по-друге, — тим, що інтереси розвитку ринкових відносин вимагають утворен­ня структур, уповноважених здійснювати міждержавні еко­номічні, політичні, культурні зв'язки.

Надвідомчість повноважень органів міжгалузевого управ­ління виявляється в тому, що акти, видані в межах їх компе­тенції, є обов'язковими для всіх органів державного управлін­ня та органів місцевого самоврядування, не підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій. Органи міжгалузевого управління несуть відповідальність за стан і розвиток доруче­ної їм сфери (кола питань) управління. Сфера міжгалузевого управління відображається в найменуванні цих органів: Анти-монопольний комітет України, Державна податкова адмініст­рація, Контрольна ревізійна служба тощо.

Методам управління, які використовують органи міжгалу­зевої позавідомчої компетенції, притаманні погоджене прий­няття рішень, координація дій відповідних органів в управлінні під час виконання загальнодержавних чи міжгалузевих завдань.

Міжгалузеву координацію діяльності в межах країни, крім уряду, державних комітетів, служб, адміністрацій України, здійснюють і міністерства з питань, віднесених до їх компе­тенції. Такі функції, як уже було зазначено, здійснюють Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерство фінансів України та деякі інші.

Кожному виду міжгалузевого управління властиві свої особ­ливості. Вони стосуються не тільки системи органів державно­го управління, а й об'єктів управління, характеру прав і обо­в'язків учасників правовідносин, що виникають у процесі міжга­лузевого управління, а також юридичної відповідальності.

У системі державного міжгалузевого регулювання ринкових відносин можна виділити два рівні: макрорівень і мікрорівень.

На макрорівні визначають загальнодержавну економічну політику, встановлюють податки й гарантії, визначають їх граничні величини, сферу діяльності. Тут розв'язують завдання формування ефективних секторів виробництва інвестиційно­го клімату, фінансування експорту та імпорту з метою захисту вітчизняного товаровиробника. Іншими словами, об'єкт дер­жавного міжгалузевого регулювання на цьому рівні — ринок у цілому.

Об'єктом державного міжгалузевого регулювання на мікро-рівні (рівень конкретної економіки) є численні ринки різних видів продукції: промислові, сільськогосподарські, сфера послуг тощо. Саме тут вирішують завдання державної підтримки еко­номіки ефективних підприємств, ліквідації чи реорганізації ма­лоефективних господарських об'єктів, організації попереджу­вального процесу з метою гальмування зростання цін. Держав­не міжгалузеве регулювання на мікрорівні здійснюють органи, які управляють конкретними галузями економіки, соціально-культурної сфери й адміністративно-політичної діяльності.

Зміст управління державним обліком і статистикою може слугувати прикладом міжгалузевого державного управління.

Здійснення державного обліку й статистики, створення централізованої системи обліку й статистики в Україні є сут­тєвим важелем управління соціально-економічними та пол­ітичними процесами в державі й суспільстві.

Засади організації статистики та інформатики відповідно до Конституції України визначають виключно закони України. Управління в галузі державного обліку й статистики здійсню­ють на основі Закону України від 17 вересня 1992 р. «Про дер­жавну статистику в Україні»¹ в редакції від 13 липня 2000 р.

Державну політику в галузі обліку й статистики проводить Кабінет Міністрів України. Її спрямовано на створення єдиної (уніфікованої) системи обліку й статистики, визначення змісту та пріоритетів статистично-управлінської діяльності на всій території України.

Управління обліком і статистикою в Україні покликано за­безпечити реалізацію державної політики в цій галузі, збиран­ня, розроблення, узагальнення та всебічний аналіз статистич­ної інформації про процеси, що відбуваються в соціально-еко­номічному, політичному житті держави та її регіонах. Змістом загальнодержавної статистики як функції управління є також розроблення й впровадження статистичної методології, яка ба­зується на результатах наукових досліджень, міжнародних стан­дартах і рекомендаціях, забезпечення достовірності, стабільності та цілісності статистичної інформації. Облік і статистика мають інформувати про наявність і використання природних, трудо­вих і матеріальних ресурсів у економіці, національний прибу­ток, прибутки й витрати суб'єктів господарювання, населення та інші економічні, соціальні, адміністративно-політичні проце­си, які відбуваються в нашому суспільстві.

Виходячи з наведеного, слід відзначити, що загальнодержав­на статистика й облік мають міжгалузеве призначення, оскіль­ки вони обслуговують потреби всіх державних органів, у тому числі галузевих органів управління. Проте управління статис­тикою загальнодержавного характеру доповнюється галузевим управлінням, що виражається в наявності окремих видів стати­стики, наприклад, фінансово-валютної статистики, судової ста­тистики, митної статистики тощо. Обсяги відомчої (галузевої) статистичної звітності визначають міністерства й відомства са­мостійно за погодженням з органами державної статистики.

В основу організації державного обліку й статистики покла­дено загальні принципи державного управління. Крім цього, статистична діяльність у своєму підґрунті має спеціальні прин­ципи. Серед них чільне місце посідає принцип подання в обо­в'язковому порядку всіма юридичними особами й особами, що займаються підприємницькою діяльністю, даних, необхідних для проведення державних статистичних спостережень. Ці ста­тистичні дані повинні бути достовірними й подаватися в по­вному обсязі в установлені строки та за певними адресами. Порядок подання статистичних даних визначено у формах дер­жавної звітності, затверджених органами Державного комітету статистики України (далі — Держкомстат України). На­ведений принцип реалізується і в тому, що органи державної статистики після аналізу одержаних даних, у свою чергу, зобо­в'язані подавати власну «продукцію» — статистичну інформа­цію органам законодавчої і виконавчої влади, Адміністрації Президента України, органам місцевого самоврядування, гро­мадським організаціям і громадянам у порядку, передбачено­му законодавством.

У процесі розбудови й становлення статистичних інституцій України особливе значення належить також принципу зне­особленого використання статистичних даних, відповідно до якого всі зібрані відомості щодо громадян, юридичних осіб можуть використовуватися лише в зведеному вигляді, з обо­в'язковим збереженням державної та комерційної таємниці.

Державне управління в галузі обліку й статистики здійснюється спеціальною системою органів, яку очолює Держ-комстат України. Згідно з Положенням про Державний комі­тет статистики України від 19 січня 2004 р.¹ він є центральним органом виконавчої влади, якому підпорядковано органи дер­жавної статистики в АРК, областях, районах і містах, а також підприємства, установи, організації, що належать до сфери його управління.

Органам статистики України надано право перевіряти достовірність даних, вимагати від юридичних осіб і громадян пояснень та інші матеріали з приводу виявлення порушень у обліку й звітності. Посадові особи органів статистики мають право згідно з установленим порядком відвідувати об'єкти, що перевіряють, вносити пропозиції про притягнення посадових осіб і осіб, що займаються підприємницькою діяльністю, вин­них у порушенні законодавства, до відповідальності, розгля­дати справи про адміністративні правопорушення в сфері об­ліку й статистики. Про результати контрольної діяльності Держкомстат України може доповідати Президентові Украї­ни, Кабінету Міністрів України, повідомляти відповідним міністерствам, комітетам, відомствам України про стан справ управління обліком і статистикою.

Державні органи статистики взаємодіють з іншими цент­ральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також міжнародними статистич­ними організаціями, проте неправомірне втручання в їх діяльність будь-яких суб'єктів не допускається.

Посадові особи та громадяни, які використовують статис­тичні дані в засобах масової інформації, наукових працях тощо без посилання на їх джерело, несуть відповідальність згідно із законодавством України.

§ 3. Особливості регіонального управління

У законодавстві під регіоном розуміють частину території України, яка володіє сукупністю природних, соціально-еконо­мічних, національних, культурних та інших умов. Кордони ре­гіону можуть співпадати, а можуть і не співпадати з межами адміністративно-територіального поділу, або регіон може об'єд­нувати територію кількох одиниць. Це слід враховувати під час аналізу засад регіонального державного управління, оскільки галузеве управління не ізольовано від міжгалузевого й регіо­нального, вони доповнюють одне одного, тісно взаємодіють під час реалізації загальнодержавних і регіональних програм, здійсненні органами виконавчої влади своїх функцій у відпов­ідних сферах.

Характерним для регіонального управління є те, що його здійснюють місцеві органи виконавчої влади, які діють у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Так, згідно з Конституцією АРК її виконавчі органи — Рада міністрів, міністерства, республіканські комітети, місцеві дер­жавні адміністрації тощо — самостійно здійснюють виконавчі функції на території автономії з питань, які віднесено законо­давством АРК і України до їх компетенції.

Обласні, районні, міські в Києві та Севастополі державні адміністрації виконують функції регіонального управління на підпорядкованих їм територіях, забезпечують реалізацію в об­ласті, районі, місті завдань соціально-економічного розвитку, виконання на місцях законів і актів, прийнятих Верховною Радою, Президентом і Кабінетом Міністрів України, а також зв'язок з органами місцевого самоврядування.

Діяльність місцевих державних адміністрацій ґрунтується на таких регіональних засадах: забезпечення однакового зас­тосування законів на підпорядкованій території, особиста відповідальність керівників за стан соціально-економічного розвитку регіонів, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів, надання необхідної інформації громадянам, їх органі­заціям.

З метою правового, організаційного, матеріально-технічного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій утворюють секретаріат, управління, відділи та інші структурні підрозділи, які входять до їх складу за принципом урахування особливостей місцевої інфраструктури. Приблизний перелік управлінь, відділів та інших служб місцевих адміністрацій, а також типові положення про них розробляє Кабінет Міністрів України¹, остаточну структуру апарату визначає сама адміні­страція, що теж є однією із засад регіонального управління.

Регіональне управління виявляється в компетенції органів самоврядування відносно місцевих державних адміністрацій, які їм підзвітні та підконтрольні, в частині прийнятих останні­ми до виконання делегованих їм повноважень.

На регіональному рівні виконують свої функції підприєм­ства й установи. їх адміністрація безпосередньо, з урахуван­ням особливостей адміністративно-територіальних одиниць, здійснює управління трудовими колективами, спрямовує їх діяльність на виконання завдань виробничого, соціального та іншого характеру.