§ 1. Адміністративно-правова організація й мета державного управління

Управління є особливою соціальною функцією, що виникає з потреб суспільства як самодостатньої системи й здійснюється у відповідних державних чи недержавних формах шляхом орга­нізаторської діяльності спеціально створеної для цього групи органів. Управління має також політичний характер, може роз­глядатися з соціального, економічного погляду.

Сутність державного управління в стислому вигляді поля­гає у виконанні законів та інших правових актів органів дер­жавної влади. З цього погляду виконання є основною ознакою державного управління, здійснення якого покладено на орга­ни виконавчої влади (в широкому розумінні — на органи дер­жавного управління).

Державному управлінню притаманно те, що виконавча діяльність є його основним призначенням і складає важливу сторону характеристики змісту цього виду управління, яка органічно пов'язана зі здійсненням безпосереднього керівниц­тва економікою, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом і, отже, водночас є розпорядчою діяльністю.

Адміністративно-правова організація управління (державне управління) полягає у виконавчій і розпорядчій діяльності системи суб'єктів, покликаних здійснювати на основі законів та інших правових актів прогнозування й координацію діяльності різних ланок цієї системи, облік і контроль за розпорядженням матеріальними та фінансовими ресурсами, кадрову роботу, застосування моральних і матеріальних стимулів, заходів дисциплінарного й адміністративного впливу.

Основними формами виконавчої та розпорядчої діяльності є: а) проведення матеріально-технічних і організаційних дій, що випливають із призначення того чи іншого органу; б) укла­дання адміністративних і цивільно-правових угод стосовно управлінських чи майнових інтересів конкретного органу; в) ви­дання в межах компетенції актів управління; г) здійснення за­ходів заохочення; ґ) застосування на основі закону примусо­вих заходів у адміністративному порядку.

Управління та його організація мають за мету створення найсприятливіших умов для функціонування виконавчої вла­ди, а тому вимагають чіткого врегулювання статусу суб'єктів управління та взаємовідносин у межах і поза межами цієї сис­теми. Раціональна організація здійснення виконавчої влади повинна забезпечити правильний вибір суб'єктів управлінсь­кої діяльності, встановлювати місце й роль кожного з них і чітку взаємодію між ними, що є однією з найважливіших умов еко­номічності й ефективності державної діяльності. За таких умов чітке закріплення нормами адміністративного права суб'єктів, що здійснюють державне управління, їх статусу є не самоціллю, а відзначає роль виконавчої влади в суспільстві, створює не­обхідні умови для розв'язання проблем, що виникають, нор­мального перебігу соціально-економічних процесів.

Сучасна система управління базується, з одного боку, на вдосконаленні й укріпленні зв'язків у процесі виконавчої та розпорядчої діяльності між органами виконавчої влади різних ланок, а з іншого, — на децентралізації, розширенні само­стійності підприємств і установ у вирішенні всіх питань. Цен­тральні та місцеві органи влади не мають права здійснювати безпосереднє управління підвідомчими підприємствами, втру­чатися в їх виробничу й господарську діяльність, оскільки їх основне призначення — регулювання та координація діяльності у відповідних галузях. З цих позицій державні підприємства й установи, незважаючи на збереження своєї відомчої приналеж­ності, зміцнили позиції як суб'єкти цивільно-правових відно­син і ринку. їх вже не можна розглядати як організаційні лан­ки єдиної системи управління відповідною галуззю.

Разом з тим, у центральних і місцевих галузевих органів виконавчої влади залишилися суттєві важелі впливу на підвідомчі підприємства й установи, що в деяких випадках може звести нанівець усю їх самостійність у розв'язанні вироб­ничих і господарських питань, а саме: забезпечення виконання законів та інших нормативно-правових актів, у тому числі актів центральних органів виконавчої влади, заняття посад керів­ників, фінансування в цілому чи будь-яких заходів, контроль.

Фактично, децентралізація управління опирається лише на роздержавлення, зміну форм власності й, відповідно, на дифе­ренціацію за формами — на приватну, органів місцевого само­врядування, колективну, державну. Управління недержавни­ми підприємствами зосередили в своїх руках власники або уповноважені ними особи. Ступінь державного управління підприємствами системи місцевого самоврядування також значно скорочено, оскільки їх виведено з підпорядкованості державних органів за збереження відомчої приналежності.

Таким чином, організація управління охоплює не тільки дер­жавне, а й недержавне управління в межах, що регулюють нор­ми адміністративного права. Елементами організації управлін­ня є: а) органи виконавчої влади; б) органи, що входять у орга­нізаційний механізм здійснення виконавчої влади (органи державного управління), але прямо не належать до органів ви­конавчої влади; в) норми адміністративного права, за допомо­гою яких встановлюють статус усіх ланок управління, їх служ­бовців, межі взаємовідносин, правову відповідальність суб'єктів.

Головною метою державного управління є створення найсприятливішихумов для формування виконавчої влади, що відповідає інтересам громадян, суспільства й держави. В межах го­ловної мети досягаються інші, конкретніші цілі, сутність яких зводиться до встановлення принципів і форм, юридичного за­кріплення змісту управлінської діяльності. Сюди включають: розв'язання питань стосовно системи й структури органів уп­равління, залежно від їх функціонального призначення; розмежування компетенції між ними; встановлення їх завдань, функцій, прав та обов'язків; урегулювання правових форм взає­модії вищих і нижчих ланок адміністративної системи; вибір оптимальних методів управлінської діяльності та форм їх реа­лізації. Єдності цілей, що стоять перед органами виконавчої влади, досягають за допомогою правових норм, єдиної право­вої природи органів управління та характеру виконуваних ними функцій.

Конструкція систем органів, що здійснюють державне управління, значною мірою залежить і від сфери, де здійснюєть­ся управління. Децентралізація управління в соціальній і куль­турній сферах менша, ніж у економіці. Щодо адміністративно-політичної діяльності, то тут може йтися не про децентраліза­цію, а про різний рівень централізації, оскільки вона характеризується високим ступенем і в управлінні обороною, закордонними справами, і в управлінні установами й організа­ціями, підвідомчими Міністерству юстиції, Міністерству внутрішніх справ тощо.

Від цих та інших чинників залежать вибір принципу органі­зації апарату органів управління, його структурних підрозділів, їх правовий статус, зв'язок між суб'єктами управління. За знач­ної різноманітності структурних підрозділів (головні управлін­ня, управління, департаменти, відділи, сектори, центри, ради, сек­ретаріати та ін.) управлінські зв'язки зводять до відносин загаль­ного, безпосереднього, прямого й оперативного підпорядкування.

Загальне підпорядкування виражається в тому, що повно­важення вищого органу не зосереджено на конкретних питан­нях керівництва підпорядкованими йому об'єктами. Загальне керівництво здійснюють шляхом встановлення правил діяль­ності, її координації, проведення контролю (нагляду). Таке підпорядкування означає фактичну підвідомчість об'єкта суб'єкту. Прикладом загального підпорядкування можуть бути відносини між відповідним міністерством і промисловим підприємством під час здійснення господарської діяльності.

Безпосереднє підпорядкування обумовлено значними організаційними та правовими зв'язками, відсутністю про­міжних ланок, розв'язанням кадрових питань, питань дисцип­лінарної відповідальності, скасуванням актів чи їх зміною. За безпосереднього підпорядкування об'єкт перебуває у віданні суб'єкта управління.

Пряме підпорядкування передбачає безпосередні відносини між керівником і підлеглим, вищим і нижчим органами. Таке підпо­рядкування тісно пов'язано з безпосереднім і випливає з нього.

Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність одного суб'єкта від іншого тільки з конкретних питань і не-підпорядкованість йому в інших формах. Під час виконання обов'язків щодо охорони громадського порядку й громадської безпеки службовці органів внутрішніх справ, які не входять до складу міліції, перебувають у оперативному підпорядкуванні міліції, користуються всіма відповідними перевагами та несуть обов'язки працівників міліції.

У сфері державного управління зберігаються і відносини подвійного підпорядкування. Сутність його полягає в тому, що стосовно цього органу (як правило, нижчого) два органи (вищі) мають вирішальні повноваження з будь-яких питань. Подвійне підпорядкування суб'єкта управління по вертикалі й горизон­талі ґрунтується на розмежуванні предметів і повноважень спільного відання. При цьому орган даного рівня й вищий орган мають із відповідних питань юридично-владні повноваження щодо конкретного суб'єкта, наприклад, обласна державна ад­міністрація в особі її голови й Міністерство юстиції щодо об­ласного управління юстиції.

Проте головне призначення органів управління — це здійснен­ня в інтересах галузі чи сфери, її підприємств, установ і органі­зацій функцій координації та регулювання діяльності. Відповід­но до цих вимог мають формуватися системи управління.

§ 2. Правові засади організації державного управління

Регламентація організації державного управління повинна враховувати особливості функцій і завдань, для виконання й здійснення яких її має бути пристосовано. У зв'язку з цим важ­ко уявити єдиний нормативно-правовий акт, яким у повному обсязі було б урегульовано всі питання управління в економіці, соціально-культурній сфері й адміністративно-політичній діяль­ності. Проблеми підготовки такого єдиного закону (кодексу, основ законодавства тощо) неодноразово обговорювалися в спеціальній літературі, на науково-практичних конференціях, різних семінарах. Але очевидним є те, що прийняття такого акта нереально, що, однак, не означає відмови від кодифікації та сис­тематизації законодавства в галузі державного управління.

У Концепції адміністративної реформи України цілком об­ґрунтовано зазначено, що «оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно й у одному акті об'єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну ко­дифікацію за окремими сферами та інститутами адміністратив­но-правового регулювання. Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього уза­гальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або «книг»), що повинні мати кодифікова­ний характер і можуть називатися відповідними «Кодексами»¹.

Справді, законодавство в сфері організації державного управління мусить регулювати різноманітні відносини, що мають загальний, галузевий, міжгалузевий характер, терито­ріальний аспект тощо. Створення організаційної системи дер­жавного управління обмежується відсутністю стабільної, внут-рішньоузгодженої системи законодавства, необхідного для чіткого визначення організації, функцій, повноважень суб'єктів управління. В Концепції адміністративної реформи здійснено спробу дати цілісне бачення розв'язання проблем державного управління шляхом проведення взаємоузгоджених заходів, спрямованих на структурну перебудову органів управління, методів і форм їх діяльності, відзначаючи тим самим пріори­тетність законодавчого регулювання в цій справі.

Масив правових актів, що діють у сфері державного управ­ління, прийнятих за останні роки, є значним, але про повну та якісну регламентацію діяльності в цій сфері говорити ще рано, оскільки багато правовідносин поки що залишаються за межа­ми правового регулювання.

Вирішальним кроком у встановленні засад здійснення дер­жавного управління стала Конституція України, яка визначила систему й загальні повноваження органів виконавчої влади, по­рядок їх утворення та реорганізації, а також у загальному ви­гляді закріпила структуру економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності.

Ще до прийняття Основного Закону управлінську діяльність у різних галузях було врегульовано низкою законів, процес удосконалення яких триває. Тією чи іншою мірою вони належать до сфери управлінської діяльності. В економічній сфері це Цивільний і Господарський кодекси України, Закони України «Про підприємництво», «Про власність», «Про захист від недобросовісної конкуренції» та ін.; у соціально-культурній сфері — закони України «Про освіту», «Про вищу освіту», «Про природно-заповідний фонд України», «Про пенсійне забезпе­чення», Основи законодавства України про культуру тощо. Значної законодавчої регламентації зазнали всі галузі адміні­стративно-політичної діяльності (оборона, безпека, управлін­ня в галузі закордонних справ, внутрішніх справ та ін.), а та­кож міжгалузеве державне управління (статистика, ціноутво­рення, стандартизація, метрологія). Разом з цим слід зауважити, що деякі закони, прийняття яких передбачено Кон­ституцією України, ще перебувають у стані опрацювання й обговорення, наприклад, закони «Про Кабінет Міністрів Ук­раїни», «Про міністерства та інші центральні органи виконав­чої влади України» тощо.

Важливу групу актів, що регулюють управлінську діяльність, складають акти Президента України — укази й розпорядження, які видаються на основі та на виконання Конституції і законів України (ч. 3 ст. 106 Конституції). Акти Президента— глави держави видають з метою врегулювання суспільних відносин з питань, які Конституцією та законами України віднесено до його компетенції або з будь-яких причин не врегульовано законами (наприклад, Указ «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р.¹). Тому правові акти Президента України не завжди є прямим наслідком прийнятих законів, їх конкретизацією та розвитком, що властиво норма­тивно-правовим актам органів виконавчої влади. Значну кількість актів Президента України присвячено питанням орга­нізації управління, статусу органів управління, різних ланок їх системи. Наприклад, Указом Президента України від 30 грудня 1997 р. затверджено «Положення про Міністерство юстиції Ук­раїни» зі змінами від 17 лютого 2003 р.¹, Указом від 10 червня 1997 р. — «Про порядок офіційного оприлюднення норматив­но-правових актів і вступу їх в силу»² та ін.

Деякі питання організації та діяльності в галузях і сферах управління вирішують за допомогою правових актів органів виконавчої влади. Значну їх кількість видає Кабінет Міністрів України, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про примірний перелік управлінь, відділів та інших струк­турних підрозділів обласної, Севастопольської міських, ра­йонної, державної адміністрації» від 22 червня 1999 р.³ тощо.

Правові акти в сфері державного управління можуть мати загальний і спеціалізований характер. Закон України «Про звернення громадян» є загальним актом, оскільки його дія по­ширюється на відповідні відносини незалежно від сфери або галузі управління, а Закон України «Про Службу безпеки Ук­раїни» — спеціалізованим, тому що він закріплює засади за­безпечення безпеки. Такий же характер можуть мати і акти Президента України та Кабінету Міністрів України.

Організацію управління в галузях і сферах забезпечують поряд із законами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України також нормативно-правові приписи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Значну кількість таких правових актів приймають у сферах митної справи, економіки, освіти, охорони здоров'я та ін., що обумовлено недостатнім законодавчим урегулюванням окре­мих напрямів управлінської діяльності, необхідністю регламен­тації їх внутрішньої організації. Але в деяких випадках така практика може бути не завжди достатньо обґрунтованою, виз­начена насамперед відомчими інтересами.

Місцеві державні адміністрації видають правові акти з ме­тою як комплексної регламентації окремих напрямів діяльності на відповідній території і внутрішньої організації, так і вста­новлення статусу структурних підрозділів у відповідних по­ложеннях, розв'язання конкретних питань. З питань, делего­ваних місцевими органами державної виконавчої влади орга­нам місцевого самоврядування, останні також можуть приймати акти, що регулюють управлінські відносини.