§ 1. Поняття адміністративно-правових методів

Під методом зазвичай розуміють спосіб або засіб досягнення поставленої мети. Відповідно до цього адміністративно-право­вими методами є способи та прийоми безпосереднього й ціле­спрямованого впливу виконавчих органів (посадових осіб) на підставі закріпленої за ними компетенції, у встановлених межах і відповідній формі на підпорядковані їм органи та громадян.

Методи виявляються у формах управління, через взаємо­дію суб'єктів і об'єктів управління, зв'язки, що між ними скла­лися. В них відбиваються воля держави, повноваження юри­дично-владного характеру, що належать виконавчим органам. Тому методи управління юридично оформлені, закріплені ад­міністративно-правовими нормами.

Правильне розуміння методів можливе на підставі та в зв'яз­ку з функціями управління. Будь-яка функція, що потребує реалізації, становить собою конкретну мету управління й дії, взаємопов'язані через завдання її здійснення. Тому вона є час­тиною управлінської діяльності. Це дозволяє відокремити ме­тоди від понять, що вживаються в подібному до них розумінні. Наприклад, планування, контроль, облік та інші подібні до них дії є функціями управління. Але взяті як окремі прийоми будь-якої з функцій управління, вони вже становлять методи уп­равління. Саме їх оптимальний вибір у конкретних умовах за­безпечує ефективну діяльність органу управління.

Внаслідок значного різноманіття суб'єктів виконавчої вла­ди й об'єктів, що перебувають під їх впливом, методи управлін­ня теж є різноманітними. Але це не виключає наявності в них загальних ознак. Найхарактернішими для методів управління є: 1) способи впливу виконавчого органу (посадової особи) на підпорядкований йому орган і громадян; 2) вираження держав­ного публічного інтересу, керівної ролі держави; 3) засоби до­сягнення мети; 4) способи організації, прийоми здійснення функцій, що виникають у процесі здійснення спільної діяль­ності; 5) способи реалізації компетенції.

При цьому прийоми та способи, що використовують для реалізації управлінських завдань, які стоять перед суб'єктом виконавчої влади, прямо залежать не тільки від його правово­го статусу, а й від особливостей адресата - об'єкта управління (форми власності, індивідуального чи колективного характе­ру тощо). Будучи правильно поєднані, ці методи створюють єдину взаємопов'язану систему способів впливу. Проте це не виключає й суперечностей, що виникають тоді, коли ті чи інші методи використовують або всупереч об'єктивним умовам, або невиправдано широко. Методи управління, що виражають різні аспекти практичної діяльності того чи іншого виконавчого органу (посадової особи), дають відповідь на запитання: як вони діють, реалізуючи свої повноваження, як використову­ють різні засоби для досягнення поставленої мети. Від уміння їх обирати та застосовувати залежить ефективність управлін­ської діяльності.

У практичній діяльності виконавчих органів (посадових осіб) з метою вироблення ефективного варіанту використовують певні прийоми та способи управлінської роботи. До прийняття управлінського рішення здебільшого застосовують моделюван­ня, здійснюють розрахунки, прогнозують можливість досягнен­ня відповідних результатів тощо. Але визнавати їх методами управління немає підстав, бо вони не виражають безпосеред­нього управлінського впливу, не діють на об'єкт управління. Та­ким чином, дії що мають зовнішнє юридично-владне значення та вираження, слід відрізняти від методів організації роботи апа­рату управління й методів процедурного характеру.

Методи управлінського впливу є адміністративно-правови­ми методами. Саме в них виявляються всі якості державно-управлінської діяльності, в межах якої реалізується виконав­ча влада.

За допомогою адміністративно-правових методів суб'єкт виконавчої влади здійснює управлінський вплив на об'єкт шляхом використання адміністративно-правових форм управ­ління.

В адміністративному праві загальновизнано, що метод і форма управління є взаємопов'язаними сторонами процесу управління. Саме у відповідній формі метод управління реаль­но виконує роль способу (засобу) управлінського впливу. Фор­ма ж управління дає життя методам, а через них - і функціям управління.

§ 2. Види адміністративно-правових методів

У зв'язку з переходом до ринкових відносин і корінними змінами в механізмі державного управління та організаційно-правовому статусі суб'єктів управління надзвичайно актуаль­ною видається проблема адміністративно-правових методів. Під дією змін, що відбуваються, змінюється також система пра­вових засобів, які застосовують для забезпечення ефективно­го державного впливу на управлінську діяльність. Ці зміни відбиваються як у законодавстві, так і в управлінській діяль­ності, методах її практичного здійснення.

Традиційно управлінські методи в цілому поділяють на на­укові та ненаукові, демократичні й диктаторські, державні та громадські, адміністративні й економічні, прямого та непря­мого впливу. В результаті того, що одні методи мають загаль­ний характер, притаманні всім видам державної діяльності, всім державним органам, а інші — лише окремим із них, методи управління поділяють на загальні та спеціальні. До загальних методів переважно належать методи переконання та примусу, адміністративного й економічного впливу, нагляду та контро­лю, прямого й непрямого впливу, регулювання, керівництва та управління (в тому числі оперативного).

Такі універсальні методи, як переконання та примус, здавна привертають увагу вчених. Взаємодоповнюючи один одного, ці методи забезпечують належну поведінку учасників управлін­ських відносин. Вони взаємопов'язані, мають об'єктивний ха­рактер, між ними наявна діалектична єдність, ступінь їх вико­ристання визначається рівнем розвитку суспільних відносин.

Адміністративні методи зазвичай кваліфікують як способи або засоби впливу на діяльність підприємств, установ і орга­нізацій, посадових осіб та громадян шляхом прямого встанов­лення їх прав і обов'язків через систему наказів. Суб'єкт управ­ління в межах своєї компетенції приймає управлінське рішення, юридично обов'язкове для об'єкта управління. Такий пря­мий управлінський вплив виходить безпосередньо з владної природи управління - так реалізується виконавча влада. Без використання адміністративних методів неможливе досягнен­ня мети впорядковуючого впливу на поведінку різних учас­ників управлінських суспільних відносин. Адміністративні методи використовують поряд з економічними, які виступа­ють способами чи засобами економічного або непрямого впли­ву з боку суб'єктів державно-управлінської діяльності на відповідні об'єкти управління через їх інтереси. Застосування економічних методів означає формування таких економічних умов і стимулів, які створюють у виконавців зацікавленість у кінцевих результатах праці. При цьому об'єкти управління не одержують обов'язкових вказівок, а мають змогу проявити ініціативу у виборі засобів діяльності для реалізації своїх ма­теріальних інтересів. Зазвичай це зводиться до одержання по­даткових, майнових пільг, матеріального заохочення тощо.

Нагляд є необхідним пасивним методом управління. За його допомогою можна оцінити стан справ, але він не дає змоги суб'єктам, які його здійснюють, втручатися в діяльність відпо­відних органів, організацій та посадових осіб. Вплинути без­посередньо на стан справ шляхом активного втручання в діяльність підконтрольних суб'єктів дозволяє використання різних форм контролю.

Органи державного управління можуть впливати на об'єкти управління шляхом прямого або непрямого впливу. Прямий вплив виражає волю відповідного органу — наказ. Непрямий вплив — це створення умов зацікавленості у виконавців, на­дання їм можливості обрати варіант поведінки тощо.

Застосування методу регулювання означає встановлення загальної політики та принципів її реалізації через державне фінансування, пільги тощо. Керівництво має за мету практич­не втілення в життя загальної політики та принципів, здійснен­ня контролю за підпорядкованими об'єктами, розроблення на­прямів їх діяльності. Систематичний, безпосередній вплив суб'єктів на об'єкти становить собою метод управління.

Проблема методів державно-управлінської діяльності або адміністративно-правових методів лежить у площині їх розум­ного поєднання з урахуванням об'єктивних чинників, інших умов. Послідовне розв'язання цього завдання залежить від термінів роботи щодо впорядкування всієї системи державно­го управління відповідно до мети політичного й економічного реформування суспільного життя.

У системі методів державного управління важливе місце посідає переконання — особливий засіб правового впливу. Він полягає в тому, щоб суб'єкти державного управління додер­жувалися певних вимог внаслідок їх внутрішнього визнання, а не через сліпе підкорення велінням влади. Це означає впро­вадження дисциплінованості, розуміння того, що міцна гро­мадська дисципліна й законність являють собою необхідну умову успішної побудови правової, незалежної, демократич­ної держави, а також формування свідомої звички, спрямова­ної на додержання правових вимог, почуття недопустимості їх порушення, потреби активно боротися з правопорушеннями.

Таким чином, переконання — це система заходів правового й неправового характеру, які проводять державні та громадські органи, що виявляється в здійсненні виховних, роз'яснюваль­них і заохочувальних методів, спрямованих на формування в громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів.

Основними формами переконання, які застосовують у держав­ному управлінні, є: організація державних і громадських заходів, спрямованих на розв'язання конкретних завдань (облік, контроль, прийняття необхідних документів, проведення семінарів, зборів тощо); виховання (економічне, правове, моральне та ін.), особис­тий приклад; роз'яснення завдань державного управління (усне чи через засоби масової інформації); інструктаж осіб підпорядко­ваного апарату й громадськості з питань найдієвішого виконання поставлених завдань; заохочення (моральне — подяка, нагород­ження почесним знаком, присвоєння почесного звання тощо, ма­теріальне — грошові премії, путівки окремим особам або групі осіб); критика роботи й поведінки окремих осіб.

Останнім часом в Україні все більшого поширення набува­ють правові форми переконання, заходи заохочення, передба­чені правом за зразкове виконання трудових, службових і гро­мадських обов'язків.

Зростаюче значення заохочень є важливим проявом поси­лення ролі переконання як важливого методу регулювання управлінської діяльності й життя всього суспільства.

Пріоритет прав людини в державній діяльності, розвиток демократичних засад в управлінні вимагають у всіх сферах сус­пільного життя подальшого зміцнення правосвідомості грома­дян, виховання в кожного почуття громадського обов'язку, підвищення дисципліни й організованості.

Додержання правил співжиття в правовій державі здійснюється свідомо й добровільно, оскільки право втілює в собі волю народу, його норми є загальнообов'язковими, спи­раються на підтримку держави та громадської думки.

§ 3. Адміністративний примус, його види

Державний примус у нашій країні характеризується тим, що цей метод впливу є допоміжним, здійснюється на підставі пе­реконання й тільки після використання переконання. Його за­стосовують до порівняно незначної кількості людей — тих, що вчинили правопорушення.

Державний примус — це психологічний або фізичний вплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми. Він вис­тупає у двох формах: судовий і адміністративний. Використо­вують засоби й громадського примусу, які не є державними.

Адміністративний примус є одним із видів державного при­мусу. Йому, як і державному примусу в цілому, притаманні риси, сутність яких зводиться до використання державними органами, а в окремих випадках і громадськими об'єднаннями засобів при­мусового характеру з метою забезпечення належної поведінки людей. Разом з тим, адміністративний примус має низку харак­терних особливостей, які дозволяють відрізняти його від судово­го й громадського примусу. Такими особливостями є те, що:

адміністративний примус використовують у державному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають у цій сфері державної діяльності;

механізм правового регулювання адміністративного приму­су встановлює підстави й порядок застосування відповідних примусових заходів;

порядок застосування примусових заходів здебільшого ре­гулюють норми адміністративного права, що включають норми законодавства або адміністративно-правові норми актів виконавчих органів;

застосування адміністративного примусу — це результат реалізації державно-владних повноважень органів державно­го управління, і лише у виключних, встановлених законодав­ством випадках, такі засоби можуть застосовувати суди (судді);

адміністративний примус використовують для: а) запобіган­ня вчиненню правопорушень; б) припинення адміністративних проступків; в) притягнення до адміністративної відповідальності.

Адміністративний примус застосовують на основі адмініст­ративно-процесуальних норм.

Викладене дає можливість визначити адміністративний примус як систему засобів психологічного або фізичного впливу на свідомість і поведінку людей з метою досягнення чіткого виконання встановлених обов'язків, розвитку суспільних відносин у межах закону, забезпечення правопорядку й законності.

Примусові засоби адміністративного характеру застосовують органи державної виконавчої влади, суди (судді) для впливу на громадян і посадових осіб з метою виконання ними юридичних обов'язків, припинення протиправних дій, притягнення до відпо­відальності правопорушників. Характер конкретних суспільних відносин вимагає притаманного тільки їм захисту. В одних ви­падках правопорядок забезпечують шляхом використання за­ходів запобігання правопорушенням, у інших — припинення правопорушень або покарання за вчинені правопорушення.

В юридичній науці склалася така класифікація заходів ад­міністративного примусу: а) заходи адміністративного запобі­гання (адміністративно-попереджувальні); б) заходи припи­нення правопорушень; в) адміністративні стягнення.

Найчастіше під заходами адміністративного запобігання ро­зуміють дії уповноважених органів або посадових осіб, спрямо­вані на примусове забезпечення виконання громадянами обо­в'язків перед суспільством, забезпечення суспільної безпеки й громадського порядку, недопущення та боротьбу зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями й ліквідацію їх наслідків.

Умовами для виникнення конкретних відносин, пов'язаних із використанням засобів адміністративного примусу, є різні юридичні факти, в тому числі протиправні дії окремих осіб і організацій. Засоби адміністративного запобігання мають ту особливість, відрізняються від засобів припинення адміністративних правопорушень і адміністративних стягнень тим, що їх використання не пов'язано з вчиненням неправомірних дій. Це попереджувальні, профілактичні заходи.

Незважаючи на свій профілактичний характер, заходи адмі­ністративного запобігання можуть бути здійснені в примусово­му порядку, оскільки небезпека, якій вони протидіють, загрожує або окремій фізичній особі, або суспільству й державі. Пере­важно це виражається у вигляді певних обмежень і заборон. Ці заходи є різноманітними, застосовуються в різних галузях суспільного життя й різними об'єктами. Законодавчою базою таких заходів є КпАП та Митний кодекс, закони України про міліцію, оперативно-розшукову діяльність, Службу безпеки, надзвичайний стан, державний кордон, пожежну безпеку, до­рожній рух. Причому найширшу компетенцію в їх викорис­танні мають органи внутрішніх справ (міліція). Примусовий вплив під час використання цих заходів може виявлятися у фізичному або психічному впливі, суто примусових діях.

Найтиповішими є такі заходи адміністративного запобіган­ня: 1) вимога припинення окремих дій; 2) перевірка документів; 3) огляд речей і особистий огляд; 4) тимчасове обмеження або заборона доступу громадян до окремих ділянок місцевості чи об'єктів з метою забезпечення громадського порядку, громад­ської безпеки, охорони здоров'я людей; 5) обмеження або за­борона руху транспорту та пішоходів на окремих ділянках ву­лиць і автомобільних шляхів при виникненні загрози гро­мадській безпеці; 6) закриття ділянок державного кордону; 7) здійснення адміністративного нагляду за особами, щодо яких він встановлений, а також контролю за засудженими до кримі­нальних покарань, не пов'язаних із позбавленням волі; 8) облік і офіційне застереження осіб; 9) право входити на територію та до приміщень підприємств, установ і організацій, до житло­вих та інших приміщень громадян; 10) введення карантину при епідеміях і епізоотіях; 11) огляд медичного стану осіб і сані­тарного стану підприємств громадського харчування; 12) реві­зування; 13) контроль і наглядові перевірки.

Застосування цих заходів законодавчо регламентовано. Так, Законом України «Про міліцію» (ст. 11) міліції для виконання покладених на неї обов'язків надається право вимагати від гро­мадян і посадових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень і дій, що перешкоджають здійсненню її повноважень; перевіряти в громадян за підозри у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу; в установ­лених законом випадках проводити огляд осіб, речей, транспорт­них засобів; входити безперешкодно в будь-який час доби на територію та до приміщень підприємств, установ і організацій, на земельні ділянки, в житлові та інші приміщення громадян; виявляти й вести облік осіб, які підлягають профілактичному впливу на підставі й у порядку, встановлених законодавством, виносити їм офіційне застереження про неприпустимість про­типравної поведінки. Законом України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1 грудня 1994 р.¹ передбачено, що адміністративний нагляд здійснює міліція. Працівники міліції систематично контролю­ють поведінку осіб, щодо яких встановлений адміністративний нагляд, з метою запобігання порушень ними громадського по­рядку. Крім органів внутрішніх справ, заходи адміністративно­го запобігання застосовують інші управлінські органи, наприк­лад, введення карантину, примусовий медичний огляд, закрит­тя окремих ділянок державного кордону, огляд і перегляд транспортних засобів, товарів та інших предметів.

Протиправна поведінка може виявитися в конкретному ад­міністративному правопорушенні або в неодноразових, систе­матичних протиправних діях, антигромадській поведінці ок­ремих осіб. Це обумовлює необхідність застосування держав­ними органами або посадовими особами до певних суб'єктів різноманітних засобів припинення антигромадських діянь, а також адміністративних проступків. Серед засобів адміністра­тивного примусу заходи адміністративного припинення, що ви­користовують у адміністративному порядку, найчисленніші. Їх застосування обумовлено потребою швидкого й ефективного припинення посягань на інтереси окремих громадян, держави та громадських об'єднань.

Заходи припинення правопорушень — це примусове зупинен­ня протиправних діянь, що носять ознаки адміністративного проступку (а в деяких випадках — і кримінальний характер), спрямоване на недопущення шкідливих наслідків і забезпечен­ня застосування до винної особи адміністративного стягнен­ня, а у виключних випадках — і кримінального покарання.

У чинному законодавстві, спеціальній літературі немає ви­черпного переліку й чіткої класифікації цих заходів, як і єдиної думки щодо того, які саме заходи слід вважати заходами адмі­ністративного припинення. Разом з тим, слід відзначити дос­татньо повне регулювання в законодавстві заходів припинен­ня та умов їх застосування.

Заходи припинення умовно можна поділити на дві групи — загального та спеціального призначення.

До заходів припинення загального призначення належать: 1) адміністративне затримання; 2) особистий огляд і огляд ре­чей; 3) вилучення речей і документів; 4) тимчасове відсторонен­ня від роботи інфекційних хворих; 5) примусове лікування осіб, що страждають на небезпечні для оточуючих захворювання; 6) тимчасове відсторонення від керування засобами транспор­ту; 7) припинення робіт і заборона експлуатації механізмів тощо.

Застосування цих заходів регулюється низкою законів. Так, адміністративне затримання, що застосовують з метою припи­нення адміністративних порушень, встановлення особи, забез­печення своєчасного й правильного розгляду справ і виконан­ня постанов по справах про адміністративні правопорушення, проведення особистого огляду, огляду речей і вилучення ре­чей та документів, регламентовано КпАП (статті 260—263,267), Законом України «Про міліцію» (ст. 11), Митним кодексом України (ст. 57) та іншими законодавчими актами.

Відповідно до чинного законодавства адміністративне за­тримання особи, яка вчинила адміністративне правопорушен­ня, може тривати не більш ніж три години, за винятком ви­падків, коли законодавчими актами встановлено інші строки. Особистий огляд і огляд речей як заходи припинення адмініст­ративних проступків здійснюють з метою забезпечення про­вадження в справах про адміністративні правопорушення. Ви­моги до процесуального оформлення цих дій регулюють ст. 264 КпАП, Митний кодекс, Закон України «Про Службу безпеки України» та інші законодавчі акти.

Примусове лікування, тимчасове відсторонення від роботи інфекційних хворих, примусове лікування осіб, що стражда­ють на небезпечні для оточуючих захворювання, використо­вують різні управлінські органи. Ці заходи можуть бути засто­совані щодо осіб, хворих на наркоманію, злісних алкоголіків, хворих на СНІД тощо. Тимчасове відсторонення від керування засобами транспорту, припинення робіт і заборону експлу­атації механізмів застосовують працівники міліції, відповідні органи. Так, працівники міліції згідно зі ст. 11 Закону України «Про міліцію» мають право затримувати, відстороняти від ке­рування транспортними засобами осіб, які перебувають у стані сп'яніння, а також тих, що не мають документів на право керу­вання або користування транспортними засобами, затримува­ти й доставляти в установленому порядку транспортні засоби для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках. Органам державного санітарного нагляду надано право тимчасово усувати від роботи інфекційних хворих.

Наведений перелік заходів адміністративного припинення загального призначення не є вичерпним, оскільки вони досить численні та різноманітні, застосовуються в різних галузях сус­пільного життя й різними суб'єктами з компетенцією конт­рольно-наглядового характеру. Так, до них можна віднести ану­лювання дозволів на придбання, зберігання та носіння зброї і боєприпасів громадянами, підприємствами, установами й органі­заціями, перевірку місць їх зберігання, проведення огляду ви­робничих, складських та інших приміщень, вилучення в грома­дян і посадових осіб предметів та речей, заборонених або обме­жених у обігу, вилучення ліцензій на здійснення окремих видів діяльності. До відповідних видів адміністративного примусу належать і примусові заходи щодо впровадження в життя анти-монопольної політики, впорядкування фінансової системи тощо.

Слід зазначити, що за умов надзвичайного стану посилюєть­ся застосування заходів адміністративного примусу, тому що органи, які здійснюють управління в цих умовах, одержують надзвичайні повноваження. Відповідно до статей 16 і 18 Зако­ну України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р.¹ (зі змінами) можуть вживатися такі заходи: заборона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи в уста­новлені години доби; тимчасове вилучення в громадян заре­єстрованої вогнепальної зброї та боєприпасів, а в підприємств, установ і організацій також навчальної військової техніки, ви­бухових, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин; вислан­ня порушників громадського порядку, які не є жителями місцевості, де введено надзвичайний стан, за їх рахунок; тимчасове виселення людей з місць, небезпечних для проживання; тим­часова заборона будівництва нових, розширення діючих підприємств та інших об'єктів; мобілізація ресурсів державних підприємств, установ, організацій тощо.

До заходів припинення спеціального призначення належать: а) заходи фізичного впливу; б) спеціальні засоби; в) викорис­тання вогнепальної зброї.

Заходи фізичного впливу застосовує міліція та працівники інших органів внутрішніх справ з метою охорони громадсько­го порядку, громадської безпеки й боротьби зі злочинністю на підставі Закону України «Про міліцію». У розділі 3 цього За­кону наведено перелік спеціальних засобів, визначено умови й межі застосування заходів фізичного впливу, спеціальних за­собів і вогнепальної зброї. Насамперед, застосуванню сили, спеціальних засобів і вогнепальної зброї має передувати попе­редження про намір їх використання. У разі неможливості уникнути застосування сили вона не повинна перевищувати міру, необхідну для виконання покладених на міліцію обо­в'язків, і має зводити до мінімуму можливості заподіяння шко­ди здоров'ю правопорушників та інших громадян. Заборонено застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби й вогнепальну зброю до жінок з явними ознаками вагітності та малолітніх, крім випадків вчинення ними групового нападу, що загрожує життю й здоров'ю людей, працівників міліції, чи збройного нападу або збройного опору.

Слід звернути увагу на те, що заходи припинення значною мірою притаманні органам внутрішніх справ, державним інспек­ціям. Інші державні органи використовують їх не так часто.

Заходи припинення тісно пов'язано із заходами запобіган­ня та адміністративними стягненнями, яким вони часто пере­дують, оскільки забезпечують умови для їх застосування.

Під час використання заходів як адміністративного запобі­гання, так і припинення адміністративних проступків органи державного управління повинні суворо додержуватися прин­ципу законності. Це забезпечується систематичним контролем з боку вищих органів і посадових осіб, прокурорським нагля­дом, правом адміністративного та судового оскарження, інши­ми встановленими законодавством способами.