§ 1. Основи адміністративно.правового статусу громадян

Громадяни — найбільша група суб'єктів адміністративно-правових відносин. Конституція України надає перевагу інте­ресам, правам і свободам громадян перед інтересами, правами й свободами інших учасників правових відносин, виходячи з пріоритету загальнолюдських цінностей. Людину, її життя й здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку визнають в Україні найвищою соціальною цінністю. Права й свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяль­ності держави (ст. 3 Конституції України).

Найчастіше особа вступає у відносини з державою в сфері виконавчої влади, де практично реалізуються надані їй Кон­ституцією та законами України права й свободи. Для реалізації деяких прав, свобод і виконання обов'язків важливе значення має громадянство — постійний правовий зв'язок особи та Ук­раїнської держави, що виявляється в їх взаємних правах і обо­в'язках. Право на громадянство є невід'ємним правом грома­дянина України, він не може бути позбавлений свого грома­дянства. Кожна особа має право на громадянство в Україні, яке вона може одержати за певних умов. Громадянство не по­єднується з постійними трудовими чи службовими відносина­ми особи з конкретною організацією.

На всіх осіб, що постійно чи тимчасово перебувають на те­риторії України, поширюється юрисдикція Української дер­жави. Проте законодавство в багатьох випадках чітко розме­жовує статус громадянина й особи, не ототожнює їх. Громадянин України має ширший обсяг прав і обов'язків, ніж осо­ба, яка не пов'язана відносинами громадянства з державою, в тому числі й у сфері захисту (недопустимість видачі грома­дянина України іноземній державі, захист прав громадян за кордоном тощо).

Адміністративно-правовий статус громадянина України є складовою частиною його загального статусу, встановленого Конституцією України, Законом України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р.¹ та іншими законодавчими акта­ми України.

Громадяни України рівні перед законом незалежно від по­ходження, соціального та майнового стану, расової і національ­ної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду й характеру занять, місця проживання та інших ознак. Рівно­правність громадян України забезпечується в усіх галузях еко­номічного, політичного, соціального та культурного життя. Всі ці конституційні положення підтверджують закони України про власність, про підприємництво, про підприємства, про зем­лю, про об'єднання громадян тощо.

Правовий статус громадянина включає:

а) основні (невід'ємні) права (або права й свободи людини і громадянина);

б) комплекс прав і обов'язків, закріплених Конституцією України, нормами різних галузей права, в тому числі адмініст­ративно-правовими нормами;

в) гарантії реалізації цих прав і обов'язків, а також механізм їх охорони державою.

До основних прав, крім невід'ємних (на життя, здоров'я, честь, гідність тощо), можна віднести: свободу слова, міграції, зборів, власності, користування засобами транспорту, будова­ми, політичні права (участь у законодавчій, виконавчій та юрис-дикційній діяльності держави) та ін.

Комплекс прав і обов'язків у різних галузях управління складають права на підприємництво та створення підприємств, на землю, на освіту, на користування досягненнями культури тощо.

Гарантії реалізації цих прав і обов'язків, а також механізм забезпечення їх державою знаходять своє відображення в Кон­ституції та законодавчих актах України.

Адміністративно-правовий статус громадянина України встановлюється обсягом і характером його адміністративної правосуб'єктності, яку становлять адміністративна право­здатність і адміністративна дієздатність.

Адміністративна правоздатність — це визнана законом за громадянином фактична можливість бути суб'єктом адміністративного права, мати права й обов'язки адміністративно-правового характеру. Адміністративна правоздатність ви­никає з моменту народження людини. Її обсяг встановлюють і змінюють за допомогою адміністративно-правових норм. Вона підтверджується документами про громадянство — паспортом громадянина України, а для осіб до 16 років — свідоцтвом про народження.

Правоздатність не може бути обмежена або відчужена, від неї неможливо відмовитися добровільно (оскільки така відмова не має юридичної сили). Правоздатність людини утворює юри­дичне поняття особи й громадянина. Тільки у випадках, перед­бачених кримінальним або адміністративним законодавством, громадянин може бути позбавлений якоїсь частини адмініст­ративної правоздатності — права пересування, батьківських прав тощо.

Адміністративна дієздатність є другою складовою частиною адміністративної правосуб'єктності. При цьому адміністратив­на правоздатність є основою адміністративної дієздатності гро­мадян, оскільки вона складає умови, за яких реалізуються їх суб'єктивні права й обов'язки.

Адміністративна дієздатність — це визнана законом спроможність громадян своїми діями набувати та здійснювати права й виконувати обов'язки адміністративно-правового характеру. В повному обсязі адміністративна дієздатність на­стає з досягненням 18-річного віку. Разом із тим, вона виникає і по досягненні 16-річного віку — одержання паспорта й дот­римання правил паспортної системи, охорона природи тощо. Адміністративна дієздатність може наставати в деяких випад­ках і до досягнення 16-річного віку — право на працю.

§ 2. Права й обов'язки громадян у сфері виконавчої влади

Обсяг конкретних суб'єктивних прав і обов'язків громадя­нина пов'язаний з перебігом часу, зміною життєвих умов. Реа­лізацію прав і виконання обов'язків забезпечує держава через їх юридичне оформлення, а також відповідальність як самих громадян, так і державних органів, державних службовців за їх дотримання. Важливе значення має захист цих прав з боку громадян через звернення, в тому числі шляхом подання скар­ги (адміністративної чи судової).

За своїм змістом права громадян можна поділити на три групи:

1)     на участь у державному управлінні та соціально-політич­ну активність: право на державну службу, внесення пропозицій, одержання необхідної інформації та документів у встановленій формі, проведення зборів, мітингів, демонстрацій, створення громадських об'єднань чи належність до них тощо;

2)  на одержання допомоги від відповідних компетентних організацій: право на медичну, санітарно-епідеміологічну до­помогу, безкоштовне користування благами (бібліотеками, парками тощо), користування транспортом, одержання оплатних та інших послуг;

3)  на права, які захищають: в адміністративному порядку (адміністративна скарга, адміністративно-юрисдикційне про­вадження), судовому порядку (скарга, позов), громадянин осо­бисто (необхідна оборона).

Взаємодіючи з органами виконавчої влади, громадяни реа­лізують насамперед права: на участь в управлінні; на об'єднан­ня; на проведення мітингів, демонстрацій, зборів; на особисті або колективні звернення до державних органів; на свободу й особисту недоторканність; на недоторканність житла; на пере­сування; на інформацію; на відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями державних організацій, а також посадових осіб під час виконання ними службових обов'язків.

Обов'язки громадян у сфері державного управління мож­на поділити на дві групи.

Перша група — це так звані абсолютні обов'язки, які не за­лежать від конкретних обставин і випливають із норм Основ­ного Закону та законодавчих актів держави. До них належать обов'язки: додержуватися Конституції та законів України, дер­жавної дисципліни; охороняти інтереси держави, сприяти зміцненню її могутності й авторитету; захищати Батьківщину; оберігати природу, охороняти її багатства; сплачувати подат­ки; сприяти охороні громадського порядку; оберігати історичні пам'ятки та інші культурні цінності.

Другу групу становлять відносні обов'язки, які виникають із правомірних, а в деяких випадках — неправомірних дій, спря­мованих на придбання будь-яких прав чи їх збереження. Такі обов'язки не є постійними — права абітурієнта, власника транс­портних засобів, читача бібліотеки тощо. До обов'язків грома­дян належать і такі, що виникають у зв'язку з правопорушен­ням (наприклад, сплатити штраф, відшкодувати збитки).

Деякі обов'язки громадян виникають у зв'язку з видом їх діяльності — державні службовці, члени громадських об'єднань та ін. Конкретний обсяг обов'язків регулюється багатьма нор­мативними актами адміністративно-правового характеру, в тому числі статутами, положеннями, кваліфікаційними харак­теристиками. Невиконання їх обумовлює застосування до вин­них громадян юридичної відповідальності.

§ 3. Звернення громадян

Відповідно до ст. 40 Конституції України всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення й дати обґрун­товану відповідь у встановлений законом строк.

Через звернення громадян втілюється в життя один із кон­ституційних принципів — участі громадян в управлінні дер­жавними та громадськими справами. Звернення є також важ­ливою формою контролю за законністю діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування, забезпечення прав і свобод громадян.

Питання практичної реалізації права на звернення врегульо­вано Законом України «Про звернення громадян»¹. Забезпе­чуючи громадянам України можливість на звернення, цей Закон деталізує та розвиває конституційні положення, надаючи громадянам право звертатися не тільки в органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а й у об'єднання громадян, установи, організації, незалежно від форм власності, на підприємства, в засоби масової інформації, до посадових осіб згідно з їх функціональними обов'язками щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних і особистих прав та закон­них інтересів чи їх порушення.

Звернення громадян стосуються різних напрямів діяльності суспільства й держави, але, здебільшого, вони мають єдину мету — звернути увагу відповідних органів і посадових осіб на необхідність розв'язання проблем, що зачіпають суспільні інте­реси або інтереси конкретної особи. Загальними ознаками звер­нень є те, що вони відбивають стан справ у відповідній сфері діяльності й несуть у собі інформацію, яка направляється в дер­жавні органи чи органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, на підприємства, в установи, організації.

Розгляд звернень громадян, безумовно, породжує правові наслідки, однак слід пам'ятати, що інформація громадян но­сить емоційний, певною мірою суб'єктивний характер.

Звернення громадян як носії інформації мають важливе зна­чення для вирішення питань, пов'язаних із забезпеченням прав і свобод людини й громадянина, державного та господарсько­го будівництва, управління різними галузями й сферами еко­номіки, соціально-культурного будівництва і адміністративно-політичної діяльності. Взагалі можна сказати, що звернення надходять у зв'язку з: а) реалізацією конкретних суб'єктивних прав; б) необхідністю виконання обов'язків; в) бажанням прид­бати відповідне суб'єктивне право, якого особа не має, але яке вона згідно із законодавством може мати; г) необхідністю спри­яння в реалізації суб'єктивного права.

Пропозиції громадян переважно спрямовані на вдоскона­лення різних сторін діяльності органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. У скаргах обов'язковим елементом передбачено вказівку на конкретний факт порушен­ня прав і свобод громадян.

Закон (ст. 3) називає три види звернень громадян: пропо­зиції (зауваження), заяви (клопотання), скарги.

Пропозиція (зауваження) — звернення громадян, де вислов* люються поради, рекомендації щодо діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин і умов життя громадян, удосконалення пра* вової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави й суспільства.

Заява (клопотання) — звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією і чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання — письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга — звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Згідно зі ст. 4 Закону до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі в сфері управлінської діяльності, внаслідок яких:

порушено права й законні інтереси чи свободи громадяни­на (групи громадян);

створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод;

незаконно покладено на громадянина будь-які обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Звернення адресують суб'єктам, до повноважень яких на­лежить розв'язання порушених у зверненнях питань.

У зверненнях має бути зазначено прізвище, ім'я, по бать­кові, місце проживання громадянина, викладено суть поруше­ного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, про­хання чи вимоги. Письмове звернення повинен підписати за­явник (заявники) із зазначенням дати. При недотриманні цих вимог звернення повертають заявникові з відповідними роз'яс­неннями не пізніш як через десять днів від дня його надход­ження (ст. 5).

Звернення, оформлені належним чином і подані в установле­ному порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

Якщо порушені в зверненні питання не входять до повно­важень відповідних суб'єктів, його в термін не більше п'яти днів пересилають за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляють заявника (ст. 7).

Заборонено розголошувати відомості, що містяться в звер­неннях. Анонімні звернення не розглядаються. Не розглядає повторні звернення один і той же орган від одного й того ж громадянина з одного й того ж питання, якщо перше вирішено по суті, а також звернення (скарги), направлені з порушенням термінів подачі — протягом одного року з моменту його прий­няття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення гро­мадянина з прийнятим рішенням, та звернення осіб, що визнані судом недієздатними (ст. 8).

Про наслідки розгляду звернень повідомляють заявників. Рі­шення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (кло­потанні), доводять до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням причин відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Звернення Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістич­ної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядають перші керівники державних органів, органів місцевого самовря­дування, підприємств, установ і організацій особисто (ст. 15).

Скарги подають у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права зверну­тися до суду згідно з чинним законодавством. У разі відсут­ності вищого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням він може звернутися безпосередньо до суду.

Скарги на рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також на рішення вищих державних органів вирішують у су­довому порядку (ст. 16).

Громадянин може подати скаргу особисто або через уповноважену на це іншу особу. Скаргу в інтересах громадя­нина за його уповноваженням, оформленим у встановленому законом порядку, може бути подано іншою особою, трудовим колективом або організацією, яка здійснює правозахисну діяльність. У інтересах неповнолітніх і недієздатних осіб скар­гу подають їх законні представники.

До скарги додають наявні в громадянина рішення або копії рішень, якщо громадянин раніше звертався за розв'язанням порушених ним питань, а також інші документи, які після роз­гляду скарги громадянину повертають.

Пропущений з поважної причини термін подання скарги може бути поновлений органом чи посадовою особою, що роз­глядає скаргу (ст. 17).

Права громадянина під час розгляду заяви чи скарги та обо­в'язки суб'єктів, що їх розглядають, закріплені відповідно у стат­тях 18 і 19 Закону. Звернення громадян розглядають безоплатно.

Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до відпо­відних суб'єктів, має право:

особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви;

знайомитися з матеріалами перевірки;

подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу;

бути присутнім під час розгляду заяви чи скарги;

користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, офор­мивши це уповноваження в установленому законом порядку;

одержати письмову відповідь про результати розгляду зая­ви чи скарги;

висловлювати усно або письмово вимогу щодо забезпечен­ня дотримання таємниці розгляду заяви чи карги;

вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали резуль­татом порушення встановленого порядку розгляду звернень.

Органи державної влади й органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані:

об'єктивно, всебічно й вчасно перевіряти заяви чи скарги;

на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає заяву чи скаргу;

скасовувати або змінювати рішення, які оскаржуються, у випадках, передбачених законодавством України;

забезпечувати поновлення порушених прав, реальне вико­нання прийнятих у зв'язку із заявою чи скаргою рішень;

письмово повідомляти громадянина про результати пере­вірки заяви чи скарги й суть прийнятого рішення;

вживати заходів щодо припинення неправомірних дій; ви­являти та ліквідовувати причини й умови, що сприяли пору­шенням; вживати заходів щодо відшкодування матеріальних збитків і здійснювати інші заходи, передбачені Законом «Про звернення громадян» та іншими законами України.

Звернення розглядають і вирішують у термін не більше одно­го місяця від дня їх надходження, а ті, що не потребують додатко­вого вивчення, — невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін розв'язати пору­шені в зверненні питання неможливо, то він може бути подовже­ний. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів (ст. 20).

Особи, винні в порушенні Закону «Про звернення грома­дян», несуть дисциплінарну, цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність, передбачену законодавством України (ст. 24).

Матеріальні збитки, завдані громадянинові в зв'язку з по­рушенням вимог закону під час розгляду скарги, підлягають відшкодуванню.

У разі задоволення скарги орган або посадова особа, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадяни­на, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обґрунтовані витрати, понесені в зв'язку з виїздом для розгляду скарги на вимогу відповідно­го органу, й втрачений за цей час заробіток. Спори з цього пи­тання розглядають у судовому порядку.

Громадянинові на його вимогу й у порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані моральні збитки, завдані неправомірними діями або рішеннями органу чи посадової особи під час розгляду скарги. Розмір відшкоду­вання моральних (немайнових) збитків у грошовому виразі визначає суд (ст. 25).

Звернення, яке містить наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян та їх посадових осіб, керівників та інших посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій, тягне за собою відпо­відальність, передбачену чинним законодавством (ст. 26).

За рішенням суду з громадянина можуть бути стягнуті вит­рати по перевірці звернень, які містять завідомо неправдиві відомості (ст. 27).

Діловодство щодо звернень громадян ведеться в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України¹ відповідно до Указу Президента України «Про заходи щодо забезпечення кон­ституційних прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 р.².

Контроль за дотриманням законодавства про звернення громадян покладається на органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Нагляд за дотриманням законодав­ства про звернення громадян здійснюють органи прокуратури (статті 28, 29).

Дію Закону України «Про звернення громадян» не поши­рено на порядок розгляду заяв і скарг громадян, установлений кримінально-процесуальним, цивільним процесуальним і тру­довим законодавством.

Особи, що не є громадянами України й законно перебувають на її території, мають право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами.

25 жовтня 1991 р. для України набув чинності Перший факультативний протокол до Міжнародного пакту про грома­дянські й політичні права. Згідно зі ст. 1 цього протоколу Ук­раїна визнає компетенцію Комітету з прав людини, створено­го на підставі частини ІV цього Пакту, приймати й розглядати повідомлення від окремих осіб, які стверджують, що вони є жертвами порушень якогось із прав, викладених у Міжнарод­ному пакті про громадянські та політичні права. Відповідно до цього протоколу Комітет може визнати неприйнятним по­відомлення, яке є анонімним або яке, на його думку, являє со­бою зловживання правом.

§ 4. Адміністративно.правовий статус іноземців і осіб без громадянства

Іноземці за своїм правовим статусом несуттєво від­різняються від осіб без громадянства. Обсяг прав і обов'язків цих суб'єктів вужчий, ніж у громадян України, але за загальним правилом вони користуються тими ж правами й на них покладено ті ж обов'язки, що й на громадян України. Від­мінності пов'язані з відсутністю громадянства в розглядуваної категорії осіб, яке є найважливішим компонентом адміністра­тивно-правового статусу особи.

Правосуб'єктність цих осіб виникає з моменту прибуття в Україну й завершується з часу залишення її території.

Адміністративно-правовий статус іноземців регламентовано Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 4 лютого 1994 р.¹, а також міжнародними уго­дами. Статус осіб, які не мають громадянства, але перебувають на території України, визначає законодавство України.

Для іноземних громадян і осіб без громадянства обов'язко­вими є норми Конституції та інших законів України, загаль­нообов'язкові правила стосовно охорони природи, санітарії, пожежної безпеки, громадського порядку, користування транс­портними засобами, в'їзду та виїду. Разом з тим, ці особи не користуються частиною прав і обов'язків, що становлять гру­пу виключних прав і обов'язків громадян України (виборче право, право мати паспорт громадянина України тощо).

У цілому основні обмеження для іноземців і осіб без грома­дянства зводяться до таких: 1) вони не можуть займати деякі посади (Президента України, судді, перебувати на посадах у складі морських і повітряних екіпажів тощо); 2) вони не ма­ють доступу до посад державних службовців, діяльність яких пов'язано з державною таємницею; 3) ці особи не можуть слу­жити в Збройних Силах України; 4) для іноземних громадян і осіб без громадянства допускаються обмеження в пересуванні чи перебуванні в окремих місцях; 5) для них встановлено ок­ремі правила паспортного режиму, вступу в навчальні заклади тощо; 6) для іноземних громадян і осіб без громадянства вста­новлено особливу адміністративну деліктоздатність.

При регулюванні правового статусу іноземців Україна ви­ходить з принципу взаємності, що застосовується в стосунках з іншими державами. Адміністративно-правовий статус осіб, які мають дипломатичні привілеї, визначається, крім законо­давства України, міжнародними правилами та міжнародними угодами України.