§ 1. Поняття, особливості та види адміністративно-правових норм

Адміністративно-правові норми — встановлені, ратифіковані або санкціоновані державою, забезпечені при необхідності її примусовою силою, загальнообов'язкові, формально визначені правила поведінки, які надають учасникам суспільних відносин, що складають предмет адміністративного права, юридичні права й покладають на них юридичні обов'язки. Цим нормам властиві риси, притаманні нормам інших галузей права. Так, їх встановлює, ратифікує чи санкціонує держава; вони визначають і закріплю­ють права та обов'язки суб'єктів права; є загальнообов'язкови­ми й формально визначеними правилами поведінки; можуть бути забезпечені примусовою силою держави; закріплюються в актах, які видають компетентні державні органи.

Разом з тим, адміністративно-правові норми характеризу­ються певними особливостями, які дозволяють вирізнити їх серед норм інших галузей права.

По-перше, предмет їх регулювання — суспільні відносини, пов'язані з функціонуванням органів виконавчої влади, місце­вого самоврядування, інших суб'єктів, уповноважених на здійснення функцій публічного управління. Причому зазначені відносини потребують такої регламентації, яка, з одного боку, забезпечить ефективність діяльності суб'єктів управління, а з іншого — створить умови для реалізації об'єктами управління своїх прав і надасть можливості останнім протистояти зловжи­ванням з боку владних структур.

По-друге, в адміністративно-правових нормах відбиваєть­ся метод адміністративного права, тому в більшості випадків такі норми мають імперативний характер. Вони визначають, які дії можуть вчиняти учасники регламентованих ними відно­син (містять дозволи), від яких слід утриматися (встановлю­ють заборони), які вчиняти необхідно (фіксують приписи). Правила поведінки, встановлені адміністративно-правовими нормами, мають виконувати як представники влади, так і підвладні фізичні та юридичні особи. Адже невиконання пра­вових приписів може зумовити застосування до будь-якої зі сторін примусових заходів з боку держави.

По-третє, адміністративно-правові норми нерідко встановлю­ють у процесі реалізації виконавчої влади й безпосередньо її суб'єкти. Наявність наведеної риси обумовлено тим, що вико­навчу владу здійснюють з метою втілення в життя нормативних положень, зафіксованих, насамперед, у Конституції і законах Ук­раїни. Органи, що представляють зазначену гілку влади, впов­новажено приймати акти, в яких деталізуються й конкретизу­ються законодавчі положення, формулюються загальнообов'яз­кові правила поведінки, придатні для регламентації відносин, що складають предмет адміністративного права.

По-четверте, характер відносин, урегульованих адміністра­тивно-правовими нормами, визначає їх структуру.

Класична модель правової норми передбачає обов'язкову на­явність трьох взаємопов'язаних частин: гіпотези, диспозиції і санкції. Нагадаємо, що гіпотеза вказує на фактичні умови, за яких діє норма права. У диспозиції формулюється саме правило пове­дінки. Санкція містить вказівку на примусові заходи, що підляга­ють застосуванню в разі порушення встановленого правила.

Більшість адміністративно-правових норм фіксують права й обов'язки, форми та методи діяльності владних суб'єктів ад­міністративного права. Специфіка таких норм полягає в тому, що вони часто містять лише правило поведінки — диспозицію, характерною ознакою якої є імперативність. Адже зафіксова­не цією нормою правило не може бути змінено за згодою сторін.

Санкцію адміністративно-правової норми не завжди виражено в змісті того акта, що містить правило поведінки. Крім того, досить часто правило, забезпечене примусовою силою держави, форму­люється в підзаконному акті, а відповідальність за його порушен­ня завжди визначає закон. Наприклад, Правила дорожнього руху затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовт­ня 2001 р.¹, a відповідальність за їх порушення встановлено Кодек­сом України про адміністративні правопорушення.

Адміністративно-правові норми поділяють на види за різни­ми критеріями.

За змістом можна виділити групи адміністративно-правових норм, що: 1) фіксують права й обов'язки громадян як суб'єктів адміністративного права; 2) закріплюють порядок утворення та правове становище владних суб'єктів зазначеної галузі права; 3) встановлюють порядок проходження державної служби, права й обов'язки державних службовців; 4) визначають форми та ме­тоди управлінської діяльності; 5) встановлюють способи і поря­док забезпечення законності та дисципліни в державному уп­равлінні; 6) окреслюють адміністративно-правові засади органі­зації матеріального виробництва, соціально-культурного й адміністративно-політичного будівництва.

За цільовим призначенням серед адміністративно-правових норм вирізняють регулятивні, які фіксують права й обов'язки суб'єктів адміністративного права, та охоронні, які спрямова­но на регламентацію примусових заходів, що застосовують до порушників загальнообов'язкових правил.

За методом впливу на суб'єктів адміністративного права розрізняють: зобов'язуючі (встановлюють обов'язок здійсни­ти позитивні дії); забороняючі (фіксують обов'язок утримати­ся від певних дій); уповноважуючі (надають право на здій­снення тих чи інших позитивних дій); рекомендаційні (містять поради щодо раціональних дій) і стимулюючі (містять інфор­мацію про заохочення діяльності, яку вважають корисною).

За галузевою належністю адміністративно-правові норми поділяють на матеріальні (визначають права й обов'язки суб'єктів адміністративно-правових відносин) і процесуальні (фіксують порядок, процедури реалізації прав та здійснення обов'язків).

За межами дії розрізняють загальнообов'язкові адміністра­тивно-правові норми, які діють на всій території України чи на певних її територіях, і такі, що діють у системі органів дер­жавного управління (загальні, відомчі, міжвідомчі, локальні).

За порядком дії у часі можна вирізнити строкові адмініст­ративно-правові норми (час дії визначений) і такі, час дії яких не визначений.

За колом фізичних осіб адміністративно-правові норми поді­ляють на такі, що встановлюють правила для всіх громадян, або такі, що адресуються окремим групам осіб.

Адміністративно-правові норми можуть бути реалізовані шля­хом виконання, дотримання, використання чи застосування.

Виконання полягає в активних діях суб'єкта адміністратив­ного права, спрямованих на здійснення приписів норми.

Дотримання характеризується пасивною поведінкою суб'єк­та, який не вчиняє заборонені дії.

Під час використання суб'єкт сам вирішує, чи необхідно йому скористатися зафіксованим у нормі правом.

Застосування адміністративно-правових норм є основною формою діяльності органів виконавчої влади, місцевого само­врядування, інших суб'єктів, уповноважених на виконання функцій публічного управління, оскільки результатом такої діяльності є прийняття цими органами індивідуальних юри­дично-владних рішень, тобто здійснення безпосереднього ке­руючого впливу на розвиток конкретних правових відносин.

§ 2. Джерела адміністративного права

Джерелами адміністративного права є прийняті уповноваженими органами акти правотворчості, які цілком складаються з адміністративно-правових норм чи містять хоча б одну з таких норм.

Особливістю адміністративного права є різноманітність і значна кількість його джерел. Це обумовлено тим, що нормами зазначеної галузі регламентується широке коло суспільних відносин. Разом з тим, джерела адміністративного права скла­дають систему логічно й послідовно розміщених актів, оскільки всі вони співпорядковані. Співпорядкування джерел виражаєть­ся в наступному: 1) всі вони ґрунтуються на нормах Конституції і законів України, які мають вищу юридичну силу; 2) джерела — нормативні акти органів виконавчої влади усіх ланок слугують юридичною базою для джерел — нормативних актів, які прий­мають нижчі органи виконавчої влади; 3) джерела — нормативні акти вищих органів виконавчої влади характеризуються більшим масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів; 4) джерела — нормативні акти галузевого (відомчого) характе­ру ґрунтуються на джерелах загального характеру.

Система джерел адміністративного права складається з та­ких актів правотворчості.

1.    Конституція України.

2.    Міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких нада­но Верховною Радою України (наприклад, Угода між Урядом України та Урядом Російської Федерації про уникнення по­двійного оподаткування доходів і майна та попередження ухи­лень від сплати податків, підписана 8 лютого 1995 р. і ратифі­кована Законом України від 6 жовтня 1995 р.).

3.   Акти України, що мають силу закону. Це: а) закони Ук­раїни (наприклад, Закон «Про державну службу» від 16 груд­ня 1993 р.¹); б) кодекси, а також інші кодифіковані акти (на­приклад, Кодекс України про адміністративні правопорушен­ня); в) Декрети Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі Закону «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 р.² (наприк­лад, Декрет Кабінету Міністрів «Про систему валютного регу­лювання і валютного контролю» від 19 лютого 1993 р.³).

4.   Постанови Верховної Ради України (наприклад, Поста­нова Верховної Ради «Про затвердження положень про пас­порт громадянина України та свідоцтво про народження» від 26 червня 1992 р.⁴).

5.   Укази та розпорядження Президента України (наприк­лад, Указ Президента «Про систему центральних органів ви­конавчої влади» від 15 грудня 1999 р.⁵).

6.   Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів Украї­ни (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів «Про затвер­дження Порядку організації та проведення гастрольних за­ходів» від 15 січня 2004 р.⁶).

7.   Нормативні накази керівників центральних органів ви­конавчої влади (наприклад, Наказ Міністра внутрішніх справ  України «Про затвердження Інструкції про порядок продов­ження терміну перебування в Україні іноземців та осіб без гро­мадянства» від 1 грудня 2003 р.⁷).

8.   Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій.

9.   Рішення органів місцевого самоврядування, що містять адміністративно-правові норми (наприклад, такі, що прийнято на підставі ч. 1 ст. 5 Кодексу України про адміністративні правопорушення).

До джерел адміністративного права можуть бути віднесені рішення Конституційного Суду України, оскільки в результаті діяльності цього органу можуть тлумачитися або визнаватися такими, що не відповідають Конституції України (фактично скасовуватися), окремі адміністративно-правові норми (на­приклад, питання щодо тлумачення й конституційності норм Кодексу України про адміністративні правопорушення роз­глядаються в Рішенні Конституційного Суду України по справі за зверненням громадянина Солдатова Геннадія Івановича щодо офіційного тлумачення положень ст. 59 Конституції Ук­раїни, ст. 44 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 268, 271 Кодексу України про адміністративні право­порушення від 16 листопада 2000 р.¹).

Конституція України як джерело адміністративного права забезпечує діяльність органів виконавчої влади, місцевого са­моврядування й, разом з тим, визначає способи захисту прав громадян від зловживань з боку владних структур. Так, у Ос­новному Законі окреслено систему органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організацію діяльності, зовнішні форми правових актів тощо. Поряд з цими положен­нями в Конституції містяться норми, що встановлюють адмі­ністративно-правовий статус громадян, обов'язки й відпові­дальність представників влади, а також фіксують форми конт­ролю за діяльністю органів і посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Щодо законів України як джерел адміністративного права, виходячи зі змісту ст. 92 Конституції, виключно такими акта­ми можуть визначатися права й обов'язки громадян, гарантії зазначених прав, засади утворення об'єднань громадян, орга­нізація та діяльність органів виконавчої влади, основи держав­ної служби, засади місцевого самоврядування тощо.

Таким чином, у системі джерел адміністративного права Конституція та закони України відіграють провідну роль, оскільки, маючи вищу юридичну силу, вони є базою для появи нових джерел зазначеної галузі права.

§ 3. Систематизація адміністративного права

Різноманітні адміністративно-правові норми містяться в численних, прийнятих у різний час нормативних актах. Увесь цей нормативний матеріал потребує певної систематизації. Під систематизацією розуміють впорядкування й удосконалення чинного законодавства та іншого нормативно-правового матеріалу шляхом його оброблення й викладення за певною системою у вигляді збірників (довідників) актів (предметних, системно-предметних, хронологічних тощо) чи у формі зведених (зібраних) кодифікованих актів.

Систематизації в праві досягають двома різноплановими способами: 1) кодифікацією права та 2) інкорпорацією чинних нормативно-правових актів.

Кодифікація — це вид правотворчості, предметом упоряд­кування якого є не нормативно-правові акти, а безпосередньо юридичні норми.

Кодифікацію як напрям систематизації адміністративного права здійснюють шляхом: а) об'єднання в єдиному акті адмі­ністративно-правових норм, що містяться в різних норматив­них документах, однак належать до одного правового інститу­ту; б) вдосконалення змісту цих норм; в) усунення застарілих норм; г) заповнення прогалин у адміністративно-правовому регулюванні. Результатом застосування цього способу систе­матизації завжди виступають нові комплексні (єдині, юридич­но та логічно завершені, узгоджені всередині й за змістом) акти (як правило, кодекси). Кодифікація має офіційний характер, оскільки її здійснюють тільки державні органи, що мають відпо­відну компетенцію.

На відміну від норм деяких галузей права, об'єднати всі нор­ми адміністративного права в одному чи навіть у декількох комплексних (кодифікованих) актах неможливо з об'єктивних причин. Адміністративне право регулює широке коло суспіль­них відносин. Його норми містяться в численних актах різної юридичної сили. Крім того, нормотворчість в управлінській сфері характеризується високим рівнем динамічності, частим виникненням нових норм, що ускладнює зміст і структуру пра­вового матеріалу й обмежує можливість його кодифікації. У зв'язку з цим упорядкування адміністративного права можуть здійснювати шляхом видання кодифікованих актів за окреми­ми сферами та інститутами адміністративно-правового регу­лювання.

Згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні планується здійснювати систематизацію адміністративного права, насамперед, шляхом його кодифікації. Концепцією пе­редбачено, що першим результатом використання саме цього способу систематизації повинно стати прийняття Кодексу про адміністративні проступки, Кодексу загальних правил поведін­ки державних службовців, Адміністративно-процесуального кодексу та Адміністративно-процедурного (процедурального) кодексу¹. Причому норми двох останніх документів регулюва­тимуть відносини, пов'язані з оскарженням фізичними та юри­дичними особами незаконних рішень, дій чи бездіяльності владних суб'єктів, що свідчить про становлення нового адмі­ністративного права, орієнтованого на забезпечення реалізації і захист прав громадян.

Інкорпорація — це впорядкування чинних нормативно-пра­вових актів шляхом їх розміщення за відповідною системою в єдиних збірниках або інших виданнях. Такий спосіб система­тизації передбачає тільки об'єднання нормативних документів без обробки норм, що в них містяться, а тому його можуть здійснювати як компетентні органи за дорученням суб'єктів правотворчості, так і фізичні чи юридичні особи за власною ініціативою. Результатом інкорпорації є видання хронологіч­них, системно-предметних або предметних збірників, викорис­тання яких полегшить пошук нормативного матеріалу.