§ 1. Предмет адміністративного права

Традиційно до предмета адміністративного права належать суспільні відносини, які виникають у сфері публічної діяль­ності держави, зокрема, у сфері державного управління. Таке трактування предмета зазначеної галузі права є дуже стислим і вимагає певних уточнень.

Для окреслення кола відносин, що потребують адміністра­тивно-правового врегулювання, слід виходити з наступного.

1. Державне управління здійснюють з метою «впорядкуван­ня» різноманітних процесів, які відбуваються в суспільстві, відповідно до правил, закріплених у нормативно-правових ак­тах. У свою чергу, призначенням виконавчої влади є виконан­ня законів та інших правових документів. Отже, державне уп­равління є формою зовнішнього прояву виконавчої влади. Однак за змістом таке управління не співпадає з виконавчою
владою, оскільки його здійснюють і за межами системи органів виконавчої влади. Так, функції управління виконують керів­ники будь-яких державних органів, підприємств, установ, організацій щодо службовців цих органів, персоналу під­приємств, установ, організацій.

Таким чином, нормами адміністративного права регулюють відносини, що виникають яку процесі реалізації виконавчої влади, так і здійснення державного управління за межами цієї гілки влади.

2. В Україні управлінські функції виконавчої влади здійсню­ють не лише державні органи. Так, ст. 143 Конституції вста­новлено, що органам місцевого самоврядування законом мо­жуть надаватися повноваження органів виконавчої влади. Зазначене конституційне положення конкретизовано й деталі­зовано в тексті Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 p., окремі статті якого містять переліки відповідних делегованих повноважень¹. Крім того, зазначені функ­ції можуть надаватися і деяким іншим недержавним інститу­ціям (наприклад, Законом «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 р. члени громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону вповноважені застосовувати примусові заходи, спрямовані на припинення протиправних діянь, складати протоколи про адміністративні правопорушен­ня тощо².

Отже, предмет адміністративного права включає суспільні відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням недержавними суб'єктами делегованих їм повноважень виконавчої влади.

3.   У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» містить­ся чіткий перелік як власних (самоврядних), так і делегованих повноважень органів виконавчої влади, які покладають на ви­конавчі органи місцевого самоврядування. Зіставляючи ці пов­новаження, можна відзначити майже повну відсутність прин­ципової різниці між ними. Так, реалізуючи як власні, так і деле­говані повноваження, в яких зафіксований загальносуспільний інтерес, такі органи впливають на різноманітні процеси, що відбуваються на певній території, в тому числі шляхом прий­няття рішень, забезпечених примусовою силою держави. Метою такого впливу є створення сприятливих умов для втілення в життя законів, реалізації громадянами своїх прав і свобод, нор­мального функціонування суб'єктів господарювання. Таким чином, зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, одноріднийіз відносинами управління з боку держави, а тому перші потребують адміністративно*правового врегулювання.

4.   Одним із видів юридичної відповідальності є адміністра­тивна відповідальність. В Україні питання про притягнення винних до відповідальності такого виду можуть розв'язувати представники органів виконавчої влади, місцевого самовряду­вання, а також судді. Останні, розглядаючи справи про адмі­ністративні правопорушення, керуються нормами адміністра­тивного права, іншими словами, здійснюють правосуддя у формі адміністративного судочинства.

Таким чином, суспільні відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства, також є складником предмета адміністративного права.

У законодавстві та літературі словосполучення «адмініст­ративне судочинство» згадують не лише в зв'язку з розглядом судами справ про адміністративні правопорушення. Законом «Про судоустрій в Україні» від 7 лютого 2002 р. передбачено, що в нашій державі підлягають утворенню спеціалізовані адмі­ністративні суди, які у формі адміністративного судочинства вирішуватимуть спори, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління й місцевого самоврядування¹. Запро­вадження та діяльність таких судів зумовить те, що правосуд­дя у формі адміністративного судочинства охоплюватиме не лише судовий розгляд справ про адміністративні правопору­шення, а й вирішення спорів, пов'язаних із згаданими право­відносинами.

Під час визначення предмета адміністративного права важ­ливо відзначити, що діяльність органів виконавчої влади, місце­вого самоврядування, інших уповноважених суб'єктів і відно­сини, що виникають при цьому, мають велике значення для реалізації конституційних прав і обов'язків громадян. У зв'яз­ку з цим, у сучасних умовах, коли йдеться про запровадження справді демократичних відносин між владними структурами й громадянами, адміністративне право, з одного боку, покли­кано забезпечувати ефективну діяльність зазначених органів, а з іншого, - створювати умови для реалізації і захисту грома­дян від сваволі суб'єктів управління шляхом чіткого окреслен­ня повноважень останніх і закріплення доступних механізмів протидії їх незаконній діяльності.

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що предмет адміністративного права становлять суспільні відносини, які виникають з метою реалізації і захисту прав громадян, створення нормальних умов для функціонування громадянського суспільства й держави. Такі відносини пов'язані з: 1) діяльністю органів виконавчої влади; 2) внутрішньоорганізаційною діяльністю інших державних органів, підприємств, установ, організацій; 3) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування; 4) здійсненням іншими недержавними суб'єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади; 5) здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства.

Предмет адміністративного права охоплює широке коло відносин, зміст яких об'єктивно потребує правового врегулю­вання за допомогою специфічних методів, механізмів. Остан­ня обставина дозволяє визначити адміністративне право як профілюючу галузь, яка разом із кримінальним і цивільним правом утворює юридичну основу, обов'язкову частину очо­люваної конституційним правом системи.

До профілюючих галузей матеріального права примикають процесуальні — кримінально-процесуальне, цивільне процесу­альне, а також адміністративно-процесуальне право, яке пере­буває в стані формування. Наявність процесуальних галузей обумовлено необхідністю організації виконання норм відповід­них профілюючих галузей.

На базі профілюючих виникають спеціальні галузі, призна­ченням яких є забезпечення спеціалізованого правового режи­му для окремого виду суспільних відносин (наприклад, трудо­ве право, сімейне право, земельне право, фінансове право). І, нарешті, теоретики вирізняють комплексні галузі, які, будучи другорядними в системі права, регламентують певне коло відносин, що не потребують особливих методу й механізму ре­гулювання, однак передбачають необхідність формулювання правових приписів, які дещо відокремлені від норм профілю­ючих галузей (наприклад, банківське право, податкове право, авторське право).

Співвідношення адміністративного права з іншими галузя­ми права обумовлено місцем кожної з них у правовій системі. Так, найтісніший зв'язок спостерігається між адміністратив­ним і конституційним правом, оскільки останнє становить ос­нову всіх галузей права, містить вихідні положення, на підставі та з урахуванням яких виникають адміністративно-правові норми. Адміністративне право та профілюючі галузі є рівно­значними, автономними центрами системи права. Певні спе­ціальні й комплексні галузі виникають на базі адміністратив­ного права, приймаючи при цьому окремі елементи, притаманні саме йому (земельне, фінансове, податкове право тощо).

§ 2. Метод адміністративного права

Метод адміністративного права, тобто спосіб впливу норм цієї галузі на суспільні відносини, можна охарактеризувати, з'ясувавши такі обставини: 1) яке правове положення займає кожен з учасників відносин, урегульованих адміністративно-правовими нормами; 2) на підставі яких юридичних фактів виникають, змінюються, припиняються адміністративно-пра­вові відносини; 3) як визначають і захищають права та обов'яз­ки суб'єктів зазначених відносин.

Учасниками суспільних відносин, що становлять предмет адміністративного права, здебільшого є суб'єкти, що перебу­вають у стані влади й підпорядкування. Адже у таких відноси­нах з одного боку наділений владними повноваженнями орган виконавчої влади, місцевого самоврядування, інший уповно­важений суб'єкт, а з іншого — громадянин або суб'єкт господа­рювання, які, безумовно, мають певні нормативно закріплені права, втім ці права не дозволяють їм ігнорувати законні ви­моги іншої сторони.

Роль юридичних фактів, на підставі яких виникають, зміню­ються, припиняються адміністративно-правові відносини, най­частіше відіграють правові акти управління, які приймають органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, інші упов­новажені суб'єкти в односторонньому порядку й містять при­писи, обов'язкові для виконання, а іноді й забезпечені приму­совою силою держави.

Права та обов'язки учасників суспільних відносин, що скла­дають предмет адміністративного права, визначаються норма­тивними актами і не можуть змінюватися на їх розсуд.

Норми адміністративного права фіксують різні способи за­хисту прав громадян — від оскарження незаконної діяльності в адміністративному порядку до звернення до суду. Це, безпе­речно, ознака нового адміністративного права, яке має за мету гарантування прав людини й встановлення цивілізованого па­ритету між інтересами особи та держави.

На основі наведеного можна зробити висновок, що метод адміністративного права базується на відносинах субординації між учасниками суспільних відносин, а це є ознакою так званого імперативного методу регулювання (або методу владних приписів).

Враховуючи різноманітність відносин, що складають пред­мет адміністративного права, в літературі звертається увага на наявність різних форм вияву імперативного методу зазначе­ної галузі права¹. Так, перша форма вияву стосується регулю­вання управлінських відносин між прямо підпорядкованими органами й посадовими особами. У даному випадку нормами фіксується обов'язок підпорядкованого органу (особи) вико­нувати розпорядження вищого органу (особи).

Інша форма вияву імперативного методу переважно влас­тива відносинам, що виникають між органами виконавчої вла­ди, місцевого самоврядування, іншими уповноваженими суб'єктами та громадянами і юридичними особами. Такі відно­сини регламентовано нормами, що закріплюють гарантоване право фізичних і юридичних осіб вимагати від представників влади належного виконання управлінських функцій, оскільки діяльність останніх відіграє важливу роль у процесі реалізації цими особами своїх прав. Зазначеному праву кореспондує обо­в'язок суб'єктів управління неухильно виконувати законні ви­моги громадян та юридичних осіб.

Отже, остання форма вияву імперативного методу адмі­ністративного права свідчить про якісно новий зміст відносин між державою та особою, який характеризується, по-перше, на­явністю рівних прав щодо вимагання належної поведінки з обох сторін і, по-друге, реальних можливостей громадян щодо юри­дичного захисту своїх прав у разі їх порушення.

У більшості випадків відносини, що становлять предмет адміністративного права, вимагають регламентації за допомо­гою засобів імперативного методу, оскільки виникають такі відносини, як правило, у зв'язку зі здійсненням державного управління. Однак поряд із засобами імперативного методу в адміністративному праві можуть застосовувати й засоби дис­позитивного методу регулювання. Нагадаємо, що диспозитив­ний метод побудований на координації цілей та інтересів учас­ників суспільних відносин, їх рівності. Тому найчастіше засо­би останнього використовують під час регламентації так званих горизонтальних адміністративно-правових відносин, що виникають між представниками влади й спрямовані на коорди­націю їх зусиль для досягнення спільних результатів управлін­ської діяльності. Так, ст. 35 Закону України «Про місцеві дер­жавні адміністрації» передбачено, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи й організації. Наведене законодавче положен­ня фіксує право органів, уповноважених на здійснення управ­лінських функцій і непідпорядкованих один одному, само­стійно й добровільно з метою досягнення взаємовигідних ре­зультатів укладати певні угоди, створювати спільні органи та організації.

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що під методом адміністративного права слід розуміти сукупність зафіксованих у нормах цієї галузі прийомів (засобів) впливу на суспільні відносини, що складають її предмет, застосування яких дозволяє створити належні умови для реалізації і захисту прав громадян, нормального функціонування громадянського суспільства й держави.

§ 3. Принципи адміністративного права України

Основні ознаки, притаманні адміністративному праву Ук­раїни, пов'язані з його принципами, на яких здійснюється пра­вове регулювання виконавчої діяльності Української держа­ви. Принципи відображають особливості й тенденції форму­вання та функціонування адміністративного законодавства України і його норм. На жаль, цю досить важливу проблему недостатньо висвітлено в теорії адміністративного права.

Звертаючися до розуміння принципів адміністративного права, зазначимо, що це вихідні, об'єктивно зумовлені основоположні засади, відповідно до яких формується й функціонує система та зміст цієї галузі права. Подібне визначення не пре­тендує на всебічність. Однак, як вбачаємо, воно в цілому пра­вильно орієнтує законодавця, відзначає те найважливіше, що він зобов'язаний ураховувати під час створення соціально орі­єнтованого адміністративного права. Головним, що випливає з цього поняття, є нерозривна єдність суб'єктивного й об'єктивного, усвідомлення, що принципи адміністративного пра­ва формувалися протягом значного періоду, їм притаманна прийнятність прогресивних загальнодемократичних ідей. Іншими словами, за межами соціальної активності та практич­ної діяльності суб'єктів принципи адміністративного права не можуть бути сформовані й закріплені, тим більше реалізовані. Разом з тим — і це важливо для законодавця — принципи адмі­ністративного права України мають об'єктивно відбивати пот­реби та інтереси суспільства й держави, реально відповідати існуючим відносинам.

Стосовно значення принципів адміністративного права України зауважимо, що вони є підґрунтям права, виступають активним центром у формуванні й розвитку адміністративно­го права України. Принципи в узагальненому вигляді виража­ють природу адміністративного права, забезпечують єдність його змісту, визначають спрямованість і найсуттєвіші риси регулювання виконавчої діяльності, сприяють її оптимізації. Будучи ідеями та найважливішими положеннями, принципи адміністративного права є вираженням об'єктивних суспіль­них потреб, які народ України пред'являє до регулювання ви­конавчої діяльності держави. Вони служать чинником підви­щення правової культури громадян і взаємопов'язані. Адмі­ністративне право, безумовно, не може слідувати тільки одному принципу, яким би важливим він не був, а має формуватися й функціонувати з урахуванням усіх наявних принципів.

Звертаючись до системи принципів адміністративного права України та їх характеристики, зазначимо, що в сучасних умо­вах йдеться, по-перше, про внутрішні закономірності самого права як певного формально-змістовного юридичного явища, а по-друге, — про зовнішні вимоги, що висувають до органі­зації і функціонування адміністративного права, без чого не­можливе формування останнього.

Обидві групи принципів (назвемо їх внутрішні та зовнішні) — це не якісь особливі, незалежні одна від одної категорії, а лише різні аспекти відтворення виконавчої діяльності держави, по­в'язані з різними критеріями підходу до наукового аналізу. Незважаючи на умовність, такий диференційований підхід до аналізу видів і змісту принципів адміністративного права доз­воляє, як вважаємо, повніше й адекватніше їх дослідити та про­аналізувати.

Внутрішні принципи формування та функціонування адмі­ністративного права України в сучасний період спрямовано на формування соціально справедливого адміністративного права, ефективне врегулювання виконавчої діяльності держави, вив­чення й усунення характерних для нього суперечностей.

Узагальнення існуючого теоретичного матеріалу, дослід­ження змісту чинного адміністративного законодавства Украї­ни та практики його застосування дозволяють віднести до внутрішніх наступні принципи:

—відповідність адміністративного права положенням Кон­ституції України;

—верховенство адміністративно-правового закону в системі нормативних актів, які містять адміністративно-правові норми;

—наявність власного підґрунтя формування й розвитку;

—спеціалізація;

—відповідність адміністративно-правових законів певним положенням міжнародно-правових договорів із питань адмі­ністративного права, учасницею яких є Україна.

Реформуючи адміністративне право України, законодавець не має права ігнорувати зазначені принципи, оскільки кожен із них відбиває відповідні взаємозв'язки окремих ланок систе­ми, а також співвідношення нормативно-правових актів.

1.Принцип відповідності норм адміністративного права положенням Конституції України. Реалізація цього принципу формування та функціонування адміністративного права Ук­раїни дозволяє надійно забезпечити вираження волі та інте­ресів українського народу, підготувати і прийняти справедливі правові закони й тим самим належним чином урегулювати певні сторони виконавчої діяльності держави, надати їй необ­хідної ефективності та стабільності.

Прийняття адміністративно-правових законів, які не відпо­відають Конституції України, недопустимо, бо це може нанес­ти серйозну шкоду інтересам Української держави, а також зумовити необґрунтоване обмеження прав і свобод людини та громадянина.

У процесі вдосконалення адміністративного права України необхідно враховувати, що це незалежна держава, а Конститу­ція — її Основний Закон. Конституційні норми закріплюють пріоритетні, першочергові завдання й принципи діяльності органів державної виконавчої влади, чим забезпечують внут­рішню узгодженість і цілеспрямованість регулюючої дії всьо­го адміністративного права.

2. Принцип верховенства адміністративно-правового закону в системі актів, які містять адміністративно-правові норми. Реалізація зазначеного принципу формування й функціонуван­ня норм адміністративного права України сприяє дійсному за­безпеченню прав і свобод громадян, встановленню мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади, витісненню й обмеженню сфери дії відомчих нормативних актів. Верховенство закону виражається насамперед у врегулюванні його положеннями визначальних сторін виконавчої діяльності Української держави. В останні роки Верховна Рада України прийняла низку адміністративно-правових законів, якими ви­значено важливі питання виконавчої влади. Однак такий роз­виток адміністративного права України поки що не став про­відною тенденцією. Багато досить важливих сторін діяльності органів виконавчої влади ще й сьогодні закріплюють підзаконними нормативно-правовими актами, що не завжди відповіда­ють вимогам часу, не повною мірою сприяють забезпеченню прав і свобод громадянина, принципу верховенства закону.

Верховенство адміністративно-правового закону виявляєть­ся в тому, що він прийнятий з дотриманням усіх необхідних процедур, має вищу юридичну силу й не може бути скасова­ний чи призупинений жодним підзаконним актом. При розход­женні останнього із законом повинен діяти закон, а підзакон-ний акт приводять відповідно до нього або скасовують. На пре­великий жаль, цю одну з основоположних вимог повністю ще не виконують і не забезпечують. У чинному адміністративно­му законодавстві України діє чимало підзаконних актів, які не відповідають положенням законів, а часто навіть прямо їм су­перечать.

3. Принцип наявності власного підґрунтя формування й розвитку. Розвиток адміністративного права України має здійсню­ватися на підставі Конституції та шляхом прийняття відповід­ного кодифікаційного законодавчого акта (актів). Його від­сутність у системі чинного законодавства знижує ефективність діяльності виконавчої влади, не дозволяє створити струнку, логічно завершену систему адміністративного права.

4.   Принцип спеціалізації. Сутність спеціалізації як одного з  принципів формування й розвитку адміністративного права України полягає в тому, що в ньому ніби має відбуватися «поділ праці», в результаті якого закон усе більше буде диференцію­ватися й поділятися на певні види. Такий поділ, з одного боку, сприятиме економії законодавчого матеріалу, а з іншого — за­безпечуватиме необхідну якість регулювання тих чи інших
сторін виконавчої влади в державі.

5.   Принцип відповідності адміністративного права України положенням міжнародно-правових актів. Реалізація цього вик­лючно вагомого принципу дозволить створити соціально спра­ведливе адміністративне право, позбутися ще наявних у ньо­му необгрунтованих заборон і обмежень. Характерно, що ос­таннім часом уже зроблено певні кроки щодо перегляду й приведення норм адміністративного права України відповід­но до положень загальної декларації   прав людини, інших міжнародно-правових актів (наприклад, Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.¹). Однак цю роботу належить суттєво розширити, прийняти низку інших адмініст­ративно-правових законів, які б відповідали певним положен­ням міжнародно-правових договорів, конвенцій, угод, учасни­цею яких є Україна.

Переходячи до визначення видів і стислої характеристики змісту зовнішніх принципів формування й функціонування ад­міністративного права, зазначимо, що для створення теоретич­них засад сучасного адміністративного права України доціль­но виходити з положення теорії права про їх поділ на загально-соціальні та спеціально-галузеві². Це дозволяє повніше й адекватніше розглянути сутність адміністративного права Ук­раїни, розкрити його характерні риси. Сутність і систему за­гально-соціальних принципів розглядає наука теорії держави та права, філософія, соціологія та ін.

Спеціально-галузеві принципи взаємопов'язані з принци­пами виконавчої діяльності Української держави. Принципи виконавчої діяльності — це потенційна основа формування га­лузевих принципів адміністративного права. Разом з тим, необхідно відзначити, що в нормах адміністративного права прин­ципи виконавчої діяльності виступають у зміненому вигляді, набуваючи форми конкретних загальнообов'язкових вимог.

Галузеві принципи адміністративного права поділяють на основні принципи та принципи формування й функціонуван­ня його відповідних частин (інститутів).

Спираючись на досягнення юридичної науки, аналіз чин­ного адміністративного законодавства України й практики його застосування, можна зробити висновок, що основні принципи формуються у площині взаємовідносин між суспільством і орга­нами виконавчої влади. Вони виступають безпосереднім засо­бом реалізації загальних принципів демократизму, гуманізму, соціальної справедливості, законності тощо й повніше розкри­вають природу формування та функціонування адміністратив­ного права України, підкреслюють його місце і роль у правовій системі. До основних принципів регулювання взаємовідносин суспільства й органів виконавчої влади можна віднести:

—служіння органів виконавчої влади та їх апарату суспіль­ству й людині;

—обмеженість втручання органів виконавчої влади в гро­мадянське й особисте життя людини;

—повнота прав і свобод громадян у адміністративно-пра­вовій сфері;

—взаємна відповідальність;

—визначення мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади;

—оптимальне доповнення й урівноваження державно-влад­них повноважень органів виконавчої влади з повноваженнями органів самоврядування. Зазначені принципи мають пріори­тетне галузеве значення і характеризуються певним змістом.

1. Служіння державної адміністрації суспільству й людині. Цей принцип відбиває головне, найсуттєвіше в адміністратив­ному праві України, відзначає його основне соціальне призна­чення, систему визначальних цілей.

Усі норми адміністративного права мають виходити з того, що суспільні інтереси реалізуються через права й законні пот­реби окремих соціальних груп і громадян. Служити суспіль­ству — значить, служити людині.

Якщо інтереси окремих громадян не повною мірою співпа­дають із цілями розвитку суспільства, то адміністративне право України покликано забезпечити пріоритет всенародних інте­ресів. Однак робити це потрібно так, щоб особисті потреби не ігнорувалися, а максимально враховувалися й задовольняли­ся без порушення чинних законів. Справедливе, соціально-спрямоване адміністративне право не сумісне з будь-яким відхиленням від закону, принципів гуманізму й демократії.

В узагальненому вигляді цей принцип виражено в низці за­конів України, де на апарат виконавчої влади прямо поклада­ють відповідні обов'язки. Так, на державу, тобто на її відповідні органи, покладено, зокрема, обов'язок забезпечувати громадя­нам захист їх екологічних інтересів як споживачів, надавати можливості вільного вибору продукції, а на виробників і про­давців останньої — отримання знань і кваліфікації, необхідних для прийняття самостійних рішень у придбанні й використанні продукції відповідно до вимог ст. 4 Закону України «Про за­хист прав споживачів»¹. Згідно зі ст. 5 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації»² держава захищає пра­ва й законні інтереси релігійних організацій, сприяє встанов­ленню відносин взаємної світоглядної терпимості й поваги між громадянами тієї чи іншої віри.

2. Обмеженість втручання адміністрації в громадянське й особисте життя людини. Сутність цього принципу полягає в закономірному встановленні тієї межі, до якої втручання органів державної виконавчої влади у відповідну діяльність продиктовано в існуючих історичних умовах інтересами наро­ду України, після чого це втручання не є необхідним, оскільки воно сковує дію механізмів соціальної регуляції, порушує нор­мальні процеси, що відбуваються в громадському суспільстві, й знижує ефективність виконавчої влади.

Цей принцип організації і функціонування адміністратив­ного права України знаходить реалізацію, наприклад, у поло­женнях Закону України «Про міліцію»³, які визначають умо­ви й порядок застосування заходів державного примусу, спеці­альних засобів і зброї.

3. Повнота прав і свобод громадян у адміністративно-правовій сфері. Даний принцип означає надання громадянам мак­симально широкого кола відповідних прав і свобод.

У сучасних умовах повнота прав і свобод громадян у адмі­ністративно-правовій сфері має викликати до життя справді новий рівень і захищеність їх інтересів. Законотворчій адмі­ністративно-правовій практиці належить йти шляхом подаль­шої деталізації конституційних прав і свобод громадян, ство­рення спеціальних законів, що регулюють відносини громадян і відповідних державних органів, механізм забезпечення нада­них прав і свобод.

Інший аспект реалізації цього принципу полягає в тому, що громадянин на свій розсуд вправі звертатися до будь-якого органу виконавчої влади, а останній зобов'язаний дати йому вичерпну відповідь. Отже, норми адміністративного права України повинні закріплювати відповідні обов'язки органів державної виконавчої влади.

4. Принцип взаємної відповідальності розкриває залежність між апаратом державної виконавчої влади, його державними службовцями та особистістю. Демократична держава не може існувати без чітких і конкретних заходів юридичної відпові­дальності державних службовців. За кожною невиконаною справою (нерозв'язаним питанням) стоїть конкретний служ­бовець або група осіб, і без їх реальної відповідальності не мож­на розраховувати на підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади.

На сьогодні значення дисципліни й особистої відповідаль­ності службовців значно зростає. Недотримання ними встанов­лених вимог і правил обертається для суспільства й людини не тільки матеріальною шкодою, а й серйозними соціальними та моральними збитками.

До службовців апарату державної виконавчої влади в пе­редбачених законом випадках мають застосовувати дисциплі­нарну, адміністративну, матеріальну та кримінальну відпові­дальність, а також заходи громадського впливу.

Стосовно громадян, то вони також зобов'язані відповідати перед суспільством і державою. Громадян, які порушують вста­новлені правила поведінки, притягають до адміністративної відповідальності, до них також застосовують різні заходи адмі­ністративного припинення та заходи адміністративно-поперед­жувального характеру.

5. Визначення мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади. Реалізація зазначеного принципу забезпечується тим, що адміністративне право України покли­кано встановити мінімально необхідні повноваження органів державної виконавчої влади, а не максимально посилені.

За сучасних умов виконавча діяльність Української держа­ви має, по-перше, обмежуватися загальним управлінням, а по-друге, односторонньо владні рішення в усіх можливих випад­ках повинні змінюватися або поєднуватися з договірними фор­мами взаємовідносин між органами державної виконавчої влади й членами суспільства.

Надзвичайно важлива роль цього принципу полягає в тому, що він зобов'язує законодавця обмежувати владні повноважен­ня органів державної виконавчої влади мінімумом, об'єктивно необхідним для визначення та розв'язання, переважно, пер­спективних питань державного управління.

6. Оптимальне доповнення й урівноваження державно-владних повноважень органів виконавчої влади з повноваженнями органів місцевого самоврядування. Сутність цього принципу — в наданні органам місцевого самоврядування максимально можливої свободи, в закріпленні за ними, наприклад, права оспорювати рішення, прийняті органами державної виконав­чої влади, в тому числі в суді, брати безпосередню участь у здійсненні державної політики (ініціатива в нормотворенні, пропозиції, подання тощо).

Реалізація цього принципу оберігає суспільство та його членів від різних деформацій у діяльності апарату державної виконавчої влади, що знайшло своє відбиття, зокрема, в За­коні України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР¹, положення якого суттєво розширили межі діяльності місцевого самоврядування, наділили його органи необхідним обсягом повноважень.

§ 4. Система адміністративного права

Система адміністративного права — це сукупність адміністративно-правових норм та інститутів, об'єднаних єдиним предметом і методом, принципами й цілями та розташованих у певній логічній послідовності. Вона складається з двох частин: загальної і особливої.

Норми загальної частини адміністративного права мають універсальний характер і розраховані на застосування в усіх галузях і сферах функціонування органів виконавчої влади, інших уповноважених здійснювати управлінську діяльність суб'єктів. Ці норми закріплюють принципи здійснення держав­ного управління; правове становище суб'єктів адміністратив­ного права; форми й методи управлінської діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування; спеціальні адмі­ністративно-правові режими; засоби забезпечення законності й дисципліни в сфері управління, а також регламентують адмі­ністративний процес і відповідальність за адміністративним правом.

Особливу частину адміністративного права складають нор­ми, призначені для регулювання відносин, що виникають у окремих галузях управління. Ця частина об'єднує: 1) адмініст­ративно-правові засади організації матеріального виробницт­ва (управління народним господарством), 2) соціально-куль­турного та 3) адміністративно-політичного будівництва. За­значені норми спрямовано на впорядкування суспільних відносин у певних сферах. Так, за допомогою норм першої гру­пи регламентують відносини у сферах економіки, сільського господарства, будівництва та житлово-комунального господар­ства, комунікацій, використання й охорони природних ре­сурсів, торгівлі, фінансів тощо. Відносини у сферах освіти, на­уки, охорони здоров'я, культури, соціального захисту населен­ня регулюють норми другої групи. Норми третьої групи спрямовано на регламентацію відносин у сферах оборони, на­ціональної безпеки, внутрішніх справ, юстиції, закордонних справ.

Приписи загальної і особливої частин взаємозалежні й пред­ставляють єдине ціле — систему адміністративного права. Це підтверджує той факт, що норми загальної частини застосову­ють до всіх інститутів особливої частини. Наприклад, загальні правила, що регулюють порядок підготовки, видання, набран­ня чинності й дію правових актів управління реалізуються в усіх галузях (сферах) управління з урахуванням їх специфіки.

§ 5. Наука адміністративного права

Науку адміністративного права покликано аналізувати сус­пільні відносини в сфері державного управління й систему норм, що їх регулюють (адміністративно-правові норми), дос­ліджувати та узагальнювати закономірності правового регулю­вання організації і діяльності апарату державного управління. Вона також вивчає правовий статус суб'єктів і об'єктів вико­навчої влади, правові форми й методи державного управління, способи забезпечення державної дисципліни та законності в управлінській діяльності, розробляє наукові проблеми, пов'я­зані з удосконаленням адміністративно-правових інститутів загального, галузевого й міжгалузевого управління.

Розвиток науки адміністративного права слід розглядати на загальному фоні розвитку держави й права.

У перші роки радянської влади адміністративним правом займалися вчені-адміністративісти, наукові погляди та позиції яких формувалися в дореволюційний час, коли практика дер­жавного управління й нормативна база його регулювання ще тільки складалися. Це ускладнювало їх наукову розробку.

Перший підручник з адміністративного права (автор — А. Єлістратов) було видано в 1922 p., але його зміст не розкри­ває діяльності державного апарату того часу.

Протягом 1922—1929 рр. В. Кобалевський і О. Євтихієв опублікували низку наукових робіт. У 1925—1929 pp. у Хар­кові вийшли їх підручники з радянського адміністративного права. Інформацію про розвиток науки адміністративного пра­ва подавали й у часописах, наприклад, «Адміністративний вісник», «Революція права» тощо.

На початку 30-х років наука адміністративного права (тоб­то дослідження адміністративно-правових проблем) переста­ла існувати, зовсім припинилося вивчення предмета «Адміні­стративне право» у вищих навчальних закладах. Це пояснюєть­ся тим, що в умовах того часу управління здійснювалося шляхом організаційного впливу без використання правових форм і методів.

Таким чином, наука адміністративного права пережила ідей­ну та кадрову кризи. Але слід ураховувати й об'єктивні чинни­ки: до 1936 р. управління у нас не було чітко відмежоване від інших форм державної діяльності — ні за Конституцією, ні фактично. Виконкоми в період між з'їздами рад мали владу й управляли, а раднаркоми належали до числа законодавчих органів. За таких умов важко було виділити управлінську діяльність як самостійний об'єкт вивчення, відокремити управ­лінський апарат від інших ланок державного апарату.

Розвиток науки адміністративного права активізувався після прийняття в 1936 р. Конституції СРСР. У ній чітко ви­значалися органи державного управління, форми їх діяльності, в деяких статтях розкривався зміст їх виконавчої і розпоряд­чої діяльності, встановлювався підзаконний характер усіх актів управління, закріплювалися організація й повноваження місце­вих органів галузевого управління, основи адміністративно-правового статусу громадян.

У 1938 р. відбулася I Всесоюзна нарада з питань науки ра­дянської держави й права, яка прийняла рішення відновити науку адміністративного права та поставила завдання розро­бити питання про обсяг повноважень органів державного уп­равління, вивчити методи управління економікою, соціально-культурним будівництвом тощо. Активізувалася й підготовка вчених-адміністративістів.

У 1940 р. було видано підручник із адміністративного пра­ва, підготовлений І. Анановим, Л. Генкіним, Б. Ландау, К. Солн-цевим та ін. У ньому автори досить широко визначили пред­мет науки адміністративного права — через розкриття понят­тя виконавчо-розпорядчої діяльності сформулювали основні принципи радянського державного управління, визначили сис­тему науки, розкрили систему адміністративного права — за­гальної та особливої частин, головні інститути.

У роки Великої Вітчизняної війни у сфері науки адмініст­ративного права й адміністративного законодавства розробля­лися проблеми, обумовлені умовами воєнного часу.

У післявоєнний період значний внесок у розвиток науки адміністративного права зробили вчені О. Луньов, М. Сту-денікін, Ю. Козлов, В. Манохін, О. Альохін, В. Власов, Ц. Ям-польська, О. Якуба, Р. Павловський, Г. Петров, Д. Бахрах та ін.

У їх працях було висвітлено питання про сутність державного управління, особливості адміністративно-правових відносин, їх суб'єктів, державну службу, вдосконалення діяльності ви­конавчо-розпорядчих органів, зміцнення законності й держав­ної дисципліни. Головними для вчених-адміністративістів були проблеми вдосконалення системи органів управління, чіткого розмежування компетенції між ними, підвищення відповідаль­ності кожного органу й посадової особи за доручену справу, розширення прав громадян і посилення їх гарантій тощо.

Після війни увагу вчених було зосереджено на проблемах підготовки єдиного законодавчого акта з адміністративного пра­ва. На жаль, ця робота не мала успіху, тому законодавець пішов іншим шляхом — проведення кодифікації правових приписів, що регулюють відносини окремих інститутів адміністративно­го права. Було прийнято Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, КпАП, Основи законодавства України про культуру та інші акти.

В Україні адміністративне право викладали як до, так і після 1917 р. У навчальному плані 1921 —1922 рр. Харківського інсти­туту народного господарства на юридичному факультеті його читали за спеціальністю «Адміністративісти» як одну з голов­них дисциплін.

У розвиток адміністративного права в Україні суттєвий вне­сок зробили І. Пахомов, А. Клюшниченко, О. Бандурка, В. Опришко, І. Голосніченко, Л. Коваль, В. Авер'янов, О. Анд­рійко, В. Цвєтков, А. Селіванов, С. Ківалов, Є. Кубко, Є. Додін, В. Колпаков, А. Комзюк та ін., а також професори Харківсько­го юридичного інституту О. Якуба, Р. Павловський, М. Тищен­ко, В. Гаращук, які брали участь у підготовці законодавства стосовно забезпечення та реалізації прав громадян, про адмі­ністративні правопорушення, наукових розробках проблем дер­жавного управління, діяльності місцевих органів державного управління, контролю в сфері державного управління, адмі­ністративної відповідальності, адміністративного процесу. В 1975 р. О. Якуба видала підручник «Радянське адміністратив­не право (Загальна частина)». У 1986 р. за редакцією Р. Павлов-ського вийшов підручник «Радянське адміністративне право». За участю викладачів кафедри адміністративного права Націо­нальної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в 2000 р. видано підручник «Адміністративне право України».