§ 1. Управління як соціальне явище

Управління є необхідною умовою розвитку суспільства, спільної праці людей для досягнення певних цілей у відповід­них сферах і галузях діяльності. Ця діяльність здійснюється людьми — суб'єктами управління й може бути охарактеризо­вана як цілеспрямована сукупність дій, що забезпечують по­годження і координацію спільної праці з метою досягнення суспільно значущих цілей та розв'язання поставлених завдань.

Різноманітність об'єктів управління дозволяє виділити ос­новні його види: соціальне, технічне та біологічне.

Соціальне управління — діяльність людей, їх громадських і державних об'єднань, управління людини людиною, в цілому суспільством.

Технічне управління пов'язано зі створенням людьми, їх об'єднаннями машин і механізмів і використання їх з метою полегшення умов праці.

Біологічне управління спрямовано на використання об'єктив­них законів природи, що відкриваються біологічними наука­ми для створення нових сортів рослин і порід тварин.

Слід відзначити, що технічне й біологічне управління здійснюються в межах соціального, оскільки всі види управлін­ня пов'язані з об'єднанням зусиль людей для досягнення відпо­відних цілей, але мають різну спрямованість (об'єкт).

У теорії управління, в тому числі соціального, часто гово­рять про кібернетичне управління, яке набуло значного по­ширення. Однак кібернетичне управління пов'язано з усіма наведеними видами управління, вивчає їх з формального по­гляду. Досягнення кібернетики використовують у науці й практиці управління. Це, так би мовити, процеси управлін­ня, які за умов широкої комп'ютеризації, розвитку інформа­ційних систем досягли значного поширення та здійснюють вплив на всі сторони управлінської діяльності. Наслідком цих процесів стало формування нового наукового напряму — інформаційне право.

Для правильного розуміння управління як соціального яви­ща слід виходити із змісту управлінської діяльності як функції організованих систем, створених для забезпечення взаємодії елементів, що їх складають, які підтримують необхідний ре­жим роботи з метою досягнення поставлених цілей та завдань внутрішнього й міжсистемного характеру.

Управління має своїми основними елементами суб'єкт і об'єкт (який діє на засадах самоорганізації), що взаємодіють на різних щаблях ієрархії шляхом управляючого (керуючого) впливу суб'єкта на об'єкт.

Соціальному управлінню притаманні всі названі елементи. Проте слід ураховувати особливості соціальної сфери, де уп­равлінські зв'язки реалізуються через відносини людей, що виявляються в організації суспільного життя. В найзагальнішому плані соціальне управління, управління суспільством в цілому можна розуміти як механізм організації громадських зв'язків, що здійснюються всіма державними органами, незалежно від конкретного призначення, органами місцевого самовря* дування, а також об'єднаннями громадян. Виходячи з цього, соціальне управління:

—виявляється через спільну діяльність людей, організовує їх для такої діяльності у відповідні колективи й організаційно оформлює;

—своїм головним призначенням має упорядкування та вре­гулювання спільної діяльності шляхом забезпечення погодже­них індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку (волю);

—виступає в ролі регулятора управлінських взаємовідно­син, що виникають між суб'єктом і об'єктом у процесі прак­тичної реалізації функцій соціального управління;

—є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин — суб'єкт формує та реалі­зує волю, а об'єкт їй підкоряється;

—має особливий механізм реалізації через організаційно оформлені групи людей, якими виступають органи виконав­чої влади (державного управління), органи місцевого самовря­дування та об'єднання громадян або уповноважені особи цих організацій.

Соціальне управління має специфічне призначення, особ­ливі форми здійснення й організації суспільних зв'язків. У широкому розумінні, як уже було зазначено, управлінські зав­дання та функції реалізують усі державні органи, незалежно від їх призначення, органи місцевого самоврядування, об'єд­нання громадян. У зв'язку з цим прийнято поділяти соціальне управління на громадське, що здійснюють органи місцевого са­моврядування, об'єднання громадян, інші недержавні органі­зації, та державне, під яким розуміють специфічний вид дер­жавної діяльності — виконавчу діяльність, функціонування якої пов'язано з формуванням особливої правової галузі — адміністративного права.

Слід також зауважити, що управлінські зв'язки прослідко-вуються й у діяльності законодавчого органу — Верховної Ради України, судовій і прокурорській системах, але вони є внутріш­німи, організаційно-правовими, пов'язаними з управлінням своєю системою.

У системі громадського управління особливе місце посідає місцеве самоврядування, яке є правом територіальної грома­ди — жителів села (кількох сіл), селища та міста самостійно розв'язувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюють тери­торіальні громади як безпосередньо, так і через органи місце­вого самоврядування (сільські, селищні, міські ради та їх ви­конавчі органи).

Об'єднання громадян та інші недержавні організації здійснюють управління на основі своїх статутів у межах Кон­ституції та законів України.

§ 2. Державне управління та його особливості

У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі немає за­гальновизнаного поняття державного управління, що пов'яза­но з різними підходами до розв'язання цього важливого пи­тання. Державне управління тлумачать з погляду змісту, сут­ності, форм, яких воно набуває і в яких функціонує, відмежування від інших форм (видів) державної діяльності (законодавчої, судової). Представники загальносоціологічних наукових напрямів під час дослідження проблем управління виходять з його реального змісту як специфічного виду су­спільної діяльності, спрямованої на систематичне здійснення певного впливу людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки, на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій, з метою за­безпечення її функціонування та досягнення поставлених цілей.

В адміністративно-правовій науці найпоширенішим є по­няття державного управління як самостійного виду державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі повсякденного й безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Незважаючи на деякі відмінності, всі автори відзначають організуючий, виконавчо-розпорядчий характер управлінської діяльності, спрямований на виконан­ня завдань і функцій держави.

Особливості сучасного державного управління, його еволю­ція пов'язані з процесами зміни соціально-економічної та по­літичної систем. Значення держави та її управління економі­кою і соціально-культурною сферою за сучасних умов не тільки не послаблюються, а й посилюються, про що свідчить інтен­сивна правотворча діяльність, спрямована на регулювання відносин у цих сферах. Конституція України також дозволяє державі активно впливати на економічні, соціальні, культурні, політичні процеси, на формування ринку й ринкових відно­син. Звичайно, діяльність держави та її органів не завжди може позитивно впливати на ринкові процеси, але органи виконав­чої влади якраз і створюють для стимулювання державою рин­кової економіки. Цю діяльність і мають оцінювати за резуль­татами функціонування управлінської системи, змінами в ме­тодах управління, його характері.

Зміни в соціально-економічній системі й державному ладі, перехід до ринкових відносин, місцевого самоврядування обу­мовили зміни в мотивації та методах державного управління — воно не зводиться лише до прямого управління економікою та соціально-культурною сферою, прямого управління діяльністю окремих підприємств і установ з боку вищих органів на основі принципу «влада — підкорення». Відбувається процес розроб­лення заходів, спрямованих на стимулювання самостійності в діяльності підприємств і установ, пошук напрямів заохочення такої діяльності. Владна управлінська діяльність може вияв­лятися по-різному, а державне регулювання має свої особли­вості не тільки в сферах економіки, соціальної, культурної, ад­міністративно-політичної діяльності, а й у окремих галузях.

У деяких випадках управління пов'язано з безпосереднім розпорядництвом, носить «командний характер», ґрунтується на імперативних приписах, заборонах, що обмежують са­мостійність. Проте воно дедалі більше здійснюється у формі нормативного регулювання, використання дозволів і рекомен­дацій, надання допомоги, сприяння й координації. Застосуван­ня лише жорстких варіантів управління суспільними процеса­ми суперечить заданій моделі розвитку суспільства, та й сама система вже не «дозволяє» державі втручатися в усі питання управління й практичної діяльності, як це було до проголошен­ня Україною незалежності. Державне управління і зараз охоп­лює ті самі галузі та сфери суспільства, але його роль у них стає новою, принципово змінюється вплив на здійснювані про­цеси. Превалюючого значення набуває функція державного регулювання, від якої жодна держава не може відмовитися, оскільки законодавство поширюється на всі галузі та сфери і є прерогативою держави. Однак законодавче регулювання саме значною мірою залежить від того, державними чи недержав­ними є ті чи інші об'єкти та які структури здійснюють управ­ління галуззю, сферою, об'єктом. Від цього залежить і рівень державного впливу на розв'язання питань управління й діяльності. Але в основі того, що відбувається, все ж таки лежать особливості й значення галузей і сфер, а також процеси прива­тизації, зміни форм власності, лібералізації цін, розвитку зов­нішньоекономічної діяльності тощо, які впливають на від­повідні галузі та сфери.

Об'єкти, що не є державними, перебувають в управлінні недержавних структур, а тому діють на засадах внутрішнього самоуправління. До них належать недержавні підприємства, установи й організації, а держава лише встановлює відповідні межі їх діяльності, яка не повинна здійснюватися на шкоду суспільству. Це стосується, як правило, порядку створення, реорганізації, ліквідації юридичних осіб, сплати податків і ви­конання загальнообов'язкових правил.

Інший підхід застосовують у випадках, коли об'єкти пере­бувають у спільному управлінні державних і недержавних органів. Так, органам місцевого самоврядування можуть пере­давати об'єкти, що перебувають у державній власності, і відпо­відно — управління ними, а державні органи контролюють ви­користання коштів та об'єктів, їм переданих. Представники державних органів можуть входити до складу органів управ­ління недержавних структур, якщо там є частка державної влас­ності.

Різним рівень управлінського впливу буде й у випадках, коли об'єкти відповідних галузей і сфер перебувають у дер­жавній та недержавній власності (державне підприємство, фер­мерське господарство в сільському господарстві, підприємство в промисловості, зв'язку, установи в сфері освіти тощо).

У випадках, коли об'єкти перебувають у власності держа­ви, управління ними безпосередньо здійснюють державні орга­ни, і методи управління визначаються саме цим, незважаючи на те, що держава надає їх органам окремі можливості щодо самоуправління.

Слід звернути увагу й на те, що незалежно від форми влас­ності, на якій засновано об'єкт і здійснюються його діяльність, впровадження ринкових відносин, держава не може повністю відмовитися від управлінського впливу на нього, не встанов­лювати певні правила, яким він зобов'язаний підкорятися, та гарантувати його права, в тому числі власності, при додержанні цим об'єктом таких правил.

Особливості державного управління полягають також у тих функціях, на виконання яких його спрямовано. Ці функції складають зміст державного управління як самостійної фор­ми діяльності, що має певну мету, однак запланований резуль­тат може бути досягнутий лише в разі правильного встанов­лення завдань управління, забезпечення матеріальними, люд­ськими ресурсами, законодавчою основою, об'єктивною інформацією.

Державне управління як вид соціального управління обо­в'язково містить три елементи: прийняття рішення, його вико* нання та контроль за реалізацією. Державне управління — це частина державної діяльності, що має своїм основним призна­ченням здійснення виконавчої влади. Державний характер та­кого управління полягає в тому, що в його процесі реалізуються завдання, функції та інтереси держави. Для його здійснення створюють спеціальні органи (встановлюють посади), які діють у рамках законів і в межах своїх повноважень.

Виконавча діяльність є основним призначенням державно­го управління й складає першу, найважливішу його сторону. Разом з тим, для безпосереднього управління економікою, со­ціально-культурним будівництвом і адміністративно-політич­ною діяльністю характерною є розпорядча діяльність, яка ста­новить інший бік державного управління. Виконавча й розпо­рядча діяльність органів виконавчої влади виявляється у відносинах влади і підпорядкування, наданні суб'єктам, що її здійснюють, юридично-владних повноважень.

Як самостійній формі державної діяльності державному управлінню притаманні характерні риси, що випливають з його природи — здійснення виконавчих і розпорядчих повноважень:

а) загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює най­важливіші сторони життя держави й суспільства;

б) спрямованість на виконання Конституції та законів Ук­раїни (підзаконна діяльність);

в) юридично-владний, розпорядчий характер;

г) організаційний зміст, за допомогою якого досягають ре­гулювання й координації спільної праці людей;

ґ) активність і цілеспрямованість, має безпосередніми об'єк­тами свого впливу галузі економічного, соціального й адміні­стративно-політичного будівництва;

д) безперервне та постійне здійснення.

Змістом державного управління є комплекс функцій, які називаються функціями управління. Через їх реалізацію суб'єк­ти виконавчої влади здійснюють управлінські процеси, дося­гають поставленої мети. Функція управління пов'язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність з виконан­ня намічених завдань і одержаний результат. Запланований результат може бути досягнутий лише у разі, коли правильно, з урахуванням реальних можливостей (забезпечення матері­ально-фінансовими, людськими ресурсами (фахівцями), об'єк­тивною інформацією, законодавчою основою тощо) визначе­но управлінські завдання. Функції державного управління є відносно самостійними елементами виконавчої державної діяльності, що здійснюється на основі закону чи іншого право­вого акта спеціальною системою органів виконавчої влади при­таманними їм методами. За мету функції управління мають ви­конання завдань держави та суспільства шляхом владно-орган­ізуючої діяльності в різних процесуальних формах.

§ 3. Принципи державного управління

Державне управління здійснюють відповідно до принципів (засад), закріплених Конституцією України. В сучасній юри­дичній літературі систему принципів державного управління, як правило, не розглядають. Проте слід зазначити, що будь-яка діяльність, а тим більш управлінська, має певну основу. Конституція України дозволяє віднести до принципів держав­ного управління такі: відповідальності органів виконавчої вла­ди (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і дер­жавою; верховенства права; законності; участі громадян та їх об'єднань в управлінні; рівноправності громадян в управлінні; гласності.

Принцип відповідальності органів виконавчої влади (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і державою випли­ває зі змісту статей 3, 17, 19 Конституції України тощо. Згідно зі ст. 3 Конституції держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Органи виконавчої влади відповідальні перед Президентом України, підконтрольні й підзвітні Верховній Раді України в межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України, органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним і обласним радам у межах, установлених законом. Рішення ви­щих органів є обов'язковим для нижчих згідно з розподілом їх повноважень. Взаємовідносини вищих і нижчих органів вико­навчої влади здійснюються на основі субординації.

Принцип верховенства права в Україні закріплений у ст. 8 Конституції. Відповідно до нього Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії. За­кони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України й повинні відповідати їй.

Принцип законності безпосередньо пов'язаний з принципом верховенства права і з нього випливає, а також базується на по­ложеннях Конституції України, згідно з якими Україна є суве­ренною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Органи державної влади й органи місцевого самовря­дування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Законність повинна бути реальною. Закон став в Україні основним джерелом права, прийнятим відповід­но до Конституції. Реальність законності гарантовано насампе­ред обов'язком державних органів та їх посадових осіб додер­жуватися її, відповідальністю перед народом України, а також судовим контролем (у тому числі з боку Конституційного Суду України), прокурорським наглядом, контролем з боку спеціаль­но створених органів виконавчої влади (інспекцій, адміністрацій, комісій, комітетів) і правом громадян на звернення в державні та громадські органи, в тому числі суд.

Відповідно до ст. 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, всеук­раїнському та місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів державної влади та органів місцевого са­моврядування. У здійсненні функцій державного управління громадяни беруть участь шляхом об'єднання в політичні партії та громадські організації. Через такі об'єднання громадяни здійснюють захист своїх прав і свобод, задовольняють по­літичні, економічні, соціальні, культурні та інші інтереси.

Громадяни користуються рівним правом доступу до держав­ної служби, а також до служби в органах місцевого самовряду­вання. Вони мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного й соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними чи іншими ознаками. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. Обмеження на участь у державному управлінні встановлюються виключно законом (засуджені до покарання у вигляді позбавлення волі, недієздатні).

Принцип гласності в державному управлінні пов'язано на­самперед з вільним доступом громадян до інформації про діяльність органів виконавчої влади всіх рівнів, окрім відомо­стей, які є державною таємницею або іншою захищеною зако­ном таємницею. Кожному гарантовано право вільного досту­пу до інформації про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Таку інфор­мацію ніким не може бути засекречено (ст. 50 Конституції).

Кожному гарантовано право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, а недоведені є нечинними.

Стаття 32 Конституції гарантує кожному судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім'ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шко­ди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поши­ренням такої недостовірної інформації.

§ 4. Сутність виконавчої влади

Відповідно до ст. 6 Конституції державна влада здійснюєть­ся на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Однак це не свідчить про відмову від терміна «державне уп­равління» чи «управління державними справами» (наприклад, ч. 1 ст. 38 Конституції). Термін «державне управління» широ­ко використовують як у вітчизняній, так і в зарубіжній літера­турі та законодавстві. Використання терміна «виконавча влада» пов'язано передусім з переходом до розподілу єдиної дер­жавної влади (певною мірою умовного) на три гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову згідно з функціонально-ком-петенційною спеціалізацією. Три гілки єдиної державної вла­ди характеризуються відповідною самостійністю, кожну уособ­люють (персоніфікують) конкретні, відповідні суб'єкти, які її здійснюють, але зміст їх діяльності спрямовано на розв'язан­ня, як єдиним механізмом з внутрішнім розподілом функцій, загальносуспільних завдань.

Сутність виконавчої влади зводиться до такого.

1. Виконавча влада є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади в Україні — атрибутом держав­но-владного механізму, побудованого на засадах поділу влади, й здійснюється поряд із законодавчою та судовою в тісній взаємодії.

2.   Виконавча влада є самостійною лише у зв'язку з прак­тичною реалізацією Конституції, законів України в загально­ державному та функціонально-компетенційному масштабі. На неї покладено найбільшу частину загальнодержавних функцій.

3.   Виконавча влада має державно-правову природу, наділе­на владними повноваженнями, що виявляється в її можливос­тях впливати на поведінку і діяльність людей, їх об'єднань, праві й можливостях підкоряти своїй волі інших.

4.   Виконавчу владу здійснюють на засадах поділу держав­ної влади на гілки не на всіх рівнях, а лише на вищому, оскіль­ки на місцевому рівні відсутні законодавчі органи. На рівні району в місті є судові органи, в той же час відсутні органи виконавчої влади (державного характеру), крім Києва та Се­вастополя. Немає їх і на рівні села, селища, міста. Управління на цьому рівні здійснюють органи місцевого самоврядування.

5.   Виконавча влада не може ототожнюватися з виконавчою діяльністю, оскільки така діяльність є формою реалізації ви­конавчої влади, видом державної діяльності відповідної компетенційної та функціональної спрямованості.

6.   Виконавча влада здійснюється системою спеціально ство­рених суб'єктів — органами виконавчої влади різних рівнів, які наділено виконавчою компетенцією, що не властиво органам законодавчої та судової влади. Через систему цих органів — виконавчої влади — здійснюють державне управління, вико­навчу й розпорядчу діяльність.

§ 5. Співвідношення виконавчої влади, державного управління та адміністративного права

Виконавча влада не ототожнюється з державним управлін­ням, яке характеризується як вид державно-владної діяльності. Питання про їх співвідношення постає у зв'язку з тим, що дер­жавне управління розглядають як виконавчо-розпорядчу діяльність, яка здійснюється системою органів виконавчої вла­ди. Зазначимо також, що на сьогодні з практики державного будівництва нормотворчої діяльності (змісту нормативно-пра­вових актів) майже зникли терміни «виконавчо-розпорядча діяльність» і навіть «державне управління».

Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й держав­ного управління, слід виходити з того, що категорія «виконав­ча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управ­ління» — організаційно-правовою. Єдине, що їх об'єднує, це ви­конавча спрямованість.

Державне управління за своїм призначенням становить со­бою вид державної діяльності, в межах якої реалізується дер­жавна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, ос­кільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повнова­ження через діяльність відповідних суб'єктів.

Виконавча влада набуває реального характеру в діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснюва­ти, як і раніш, управлінську діяльність і за суттю є органами державного управління. Нині державне управління здійсню­ють у рамках єдиної системи державної влади на засадах по­ділу влади, тому державне управління, елементами якого є ви­конавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб'єктів виконавчої влади. Відповідно, всі суб'єкти виконавчої влади є ланками системи державного уп­равління.

Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконав­чої влади й державного управління характеризується низкою чинників, які свідчать про те, що в деяких випадках вони ма­ють як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими ознаками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб'єктів виконавчої влади тощо. Разом з тим, поняття «суб'єкт виконавчої влади» й «орган виконавчої влади» є тотожними.

Виконавча влада в Україні, в її державно-управлінському розумінні, певною мірою відходить від функцій безпосеред­нього управління, притаманних більшості держав з суворою централізованою системою управління та пануванням держав­ної форми власності. Відбуваються процеси, що свідчать про зменшення функцій державного управління деякими сфера­ми життя, особливо економікою. На цій підставі проявляють­ся тенденції до становлення системи державного регулюван­ня, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об'єктів зменшується, а управлінський вплив пов'я­зується з самостійністю тих чи інших структур. Про це свідчить курс на забезпечення реальної оперативної та господарської самостійності на регіональному й місцевому рівнях, підпри­ємств і установ. Увагу зосереджують на виробленні економіч­ної політики, розвиткові економіки, стимулюванні підприєм­ництва, роздержавленні майна тощо. Це ніскільки не прини­жує ролі виконавчої влади в державному управлінні, тим більше, що між державним управлінням і державним регулю­ванням немає принципової різниці, оскільки мета в них спільна. Управляючи, органи виконавчої влади здійснюють регулюван­ня, а регулюючи — управління. Відмінність полягає в ступені впливу керуючого на керованого та рівні підлеглості або відсут­ності підлеглості.

Відомо, що жодна держава ще не відмовилася й не відмо­виться від державного управління як із політичних, економіч­них, так і з соціальних причин. Державно-управлінська діяльність завжди була і буде необхідною, але її форми й мето­ди диктують умови суспільного життя. Сьогодні відбуваються процеси, що свідчать про зменшення прямого управлінського впливу на деякі сторони суспільного життя, але в такій сфері, як адміністративно-політична діяльність, загальний обсяг «прямого управлінського впливу» не зменшується. Одночасно держава все більше й більше стає на шлях формування силь­ної виконавчої влади, спроможної забезпечити необхідний рі­вень управління суспільними відносинами (створення відпо­відно до Конституції України централізованої системи вико­навчої влади в державі, закріплення відносин відповідальності, підзвітності та підпорядкованості місцевих державних адмі­ністрацій вищим органам виконавчої влади згідно із Законом України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адмініст­рації»¹ і т. ін.).

Таким чином, створюється система виконавчої влади, яку складають державні органи — суб'єкти виконавчої влади, та організаційний механізм здійснення виконавчої влади як дер­жавного управління. При цьому державне управління слід розглядати ширше, ніж систему виконавчої влади, оскільки його здійснюють не тільки органи, що входять до системи ви­конавчої влади, а й інші, які не є органами виконавчої влади (адміністрація державних підприємств і установ, керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, органи міністерств і відомств на місцях тощо). Тісні взаємозв'язки виконавчої влади та дер­жавного управління як різновиду соціального управління поєднує в одне ціле й таке явище, як адміністративне право, оскільки його формування як самостійної галузі права тра­диційно пов'язують із державним управлінням. Адміністра­тивне право виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. Межі адмі­ністративно-правового регулювання пов'язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері дер­жавної діяльності щодо керівництва економікою, соціальною сферою й культурою, адміністративною діяльністю. В деяких випадках адміністративно-правове регулювання поширюєть­ся на внутрішньоорганізаційну діяльність інших державних органів і зовнішньоорганізаційні відносини органів виконав­чої влади з громадянами, недержавними формуваннями (гро­мадськими організаціями, партіями).

Адміністративне право розглядають як сукупність право­вих норм, що регулюють суспільні відносини в сфері держав­ного управління. Його основу становить адміністративне за­конодавство, що є складовою частиною (елементом) всього за­конодавства України. Під адміністративним законодавством розуміють систему правових актів, у яких знаходять свій зовнішній прояв адміністративно*правові норми. Воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише ті, що відносяться до управлінської діяльності (виконавчої та розпорядчої).

Нині в системі адміністративно-правового регулювання основне місце належить: охороні й забезпеченню прав і свобод громадян; розробці та реалізації загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального й культурного розвитку; управлінню об'єктами державної власності відповід­но до закону; вдосконаленню форм і методів державного уп­равління; розв'язанню організаційних проблем державного будівництва (координація та спрямування роботи органів ви­конавчої влади, забезпечення зовнішньоекономічної діяль­ності, митної справи тощо); вдосконаленню заходів заохочен­ня та застосування відповідальності в державному управлінні (в тому числі державних службовців); встановленню й ефек­тивному втіленню в життя правових і організаційних засад гос­подарювання (забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, стимулювання підприємництва, захист прав влас­ника, охорона прав споживачів, недопущення недобросовісної конкуренції тощо); регулюванню функціонування в межах за­кону об'єктів недержавної власності; здійсненню заходів щодо зміцнення законності й порядку.

Отже, згідно з наведеним виконавчу владу представлено в механізмі поділу влади органами виконавчої влади. Державне управління здійснюється в межах цієї системи та іншими державними органами, не названими в Конституції України виконавчими, й виявляється у діяльності різних ланок державного апарату, які за своєю сутністю є органами державного управління. Основне його призначення — виконавча й розпорядча діяльність у межах, передбачених адміністративним правом, приписами (нормами), що складають адміністративне законодавство.

§ 6. Державне управління в умовах проведення в Україні адміністративної реформи

Під час здійснення виконавчої влади відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів, за допо­могою яких держава активно впливає на суспільні процеси. Адміністративне право органічно пов'язане з виконавчою вла­дою як важливий інструмент її реалізації та галузь права, що створює правові засади її функціонування. Через відносини з органами державного управління (їх посадовими особами) гро­мадяни дійсно мають можливість скористатися конституцій­ними положеннями про пріоритетність їх прав і свобод. Адмі­ністративне право є галуззю публічного права, регулює уп­равлінські відносини в галузі публічної влади, а саме ті з них, участь у яких беруть громадяни (їх об'єднання), органи вико­навчої влади й органи місцевого самоврядування. Адміністра­тивно-правові норми застосовують при реалізації делегованих державою відповідним суб'єктам функцій і повноважень та у внутрішньоорганізаційній діяльності не тільки органів вико­навчої влади й органів місцевого самоврядування, а й усіх дер­жавних органів, адміністрації державних підприємств, установ і організацій. Ефективність управлінської діяльності якраз і створює необхідні умови для належної реалізації та захисту прав і свобод громадян, забезпечує виконання покладених на них обов'язків.

Нова система державного управління, необхідність якої пов'язано з комплексною перебудовою наявної у нашій дер­жаві управлінської системи та розбудовою нових, важливих інститутів, має впроваджуватися в межах адміністративної ре­форми. Концепція адміністративної реформи в Україні, схва­лена указом Президента України від 22 липня 1998 р.¹, має за мету реально поліпшити стан організації виконавчої влади, зробити її одним із важливих чинників прискорення економіч­них, політичних, соціальних державно-правових перетворень. Слід зазначити, що Концепція стосується не тільки управлін­ських, а й інших проблем, у ній також визначено завдання переосмислення організаційних і правових засад державного управління, науково-методологічної бази адміністративного права як галузі публічного права.

На наш погляд, потреба адміністративної реформи в Україні не викликає сумнівів, але якщо говорити про адміністративне право та його реформування, то це стосується його як галузі права, відповідної системи законодавства і аж ніяк не науки, оскільки суспільне призначення адміністративного права зав­жди пов'язувалося із забезпеченням і охороною прав і свобод громадян та виконанням ними обов'язків у сфері державного управління, із завданнями щодо організації управління суспіль­ними справами. Звичайно, на різних етапах розвитку сус­пільства й держави, правової системи пріоритети були різни­ми, як і пріоритетність самої виконавчої влади та органів, що її здійснюють.

У Концепції визначено п'ять напрямів здійснення адмі­ністративної реформи: 1) створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; 2) форму­вання нових інститутів, організаційних структур та інстру­ментів здійснення державного управління; 3) кадрове забезпе­чення нової системи державного управління; 4) зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ забезпечен­ня системи державного управління; 5) наукове та інформацій­не забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового інформаційного моніторингу її функціо­нування¹.

Здійснення зазначених напрямів розраховано на досить три­валий період і включає три етапи. Перший, підготовчий етап має за мету розроблення й офіційне схвалення Концепції та Програми здійснення адміністративної реформи, розв'язання першочергових питань, пов'язаних із поточним удосконален­ням елементів наявної системи державного управління. Дру­гий етап пов'язують із запровадженням організаційно-право­вих засад реформування ключових елементів системи дер­жавного управління. Третій етап передбачає поглиблення трансформаційних процесів, формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів державного управлін­ня. Заходи щодо законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення реформи, зміцнення й оновлення фінансово-економічних основ державного управління перед­бачають провести на всіх етапах.

Процес реформування має стосуватися системи централь­них і місцевих органів виконавчої влади, системи місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою держави, питань організаційного, кадрового, фінансово-еконо­мічного, інформаційного, наукового забезпечення. Передбаче­но створення комплексного механізму організаційного забез­печення адміністративної реформи, який би охоплював головні складники адміністративних перетворень. Створення такого механізму має важливе значення, адже відомо, що через еко­номічні, соціальні, правові реформи пройшли всі держави (в усякому випадку європейські). Ефективність їх проведення забезпечували спеціально створювані організації. Вітчизняній практиці відомі неодноразові реформи, які розпочиналися, але так і не завершилися. Однією з причин цього була відсутність політичної волі й організаційного механізму забезпечення ре­форм.

Правову основу адміністративної реформи становлять Кон­ституція та закони України, які визначають статус централь­них і місцевих органів виконавчої влади, систему адміністра­тивно-територіального устрою й організацію місцевого само­врядування. Для забезпечення реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні передбачено підготовку інших концепцій і програм, законів України.

На виконання положень Концепції Президентом України прийнято низку нормативно-правових актів. Серед них особ­ливе місце посідають спрямовані на реформування системи й структури центральних органів виконавчої влади. Це укази Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему цент­ральних органів виконавчої влади» та «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади»¹.

Перетворення в системі місцевого самоврядування мають забезпечувати Координаційна рада з питань місцевого само­врядування при Президентові України та Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України.