Глава 1. Розвиток загальних положень провадження в справах про адміністративні правопорушення

Зміст адміністративної відповідальності полягає в накладенні адміністративній стягнень, які іноді досить суттєво обмежують права суб'єктів відповідальності, у зв'язку з чим важливо забезпечити їх застосування у точній відповідності до вимог закону. Зазначене завдання вирішується в ході провадження в справах про адміністративні правопорушення, яке є складовою частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, способом і формою здійснення адміністративної юрисдикції відповідними органами в порядку, врегульованому законом. Ця діяльність полягає у виявленні адміністративних правопорушень, збиранні й перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді справ з винесенням відповідних постанов та їх виконанні¹.

В адмінісгративно-правовій: літературі єдине розуміння сутності зазначеного провадження ще й досі відсутнє. Зокрема, В.К. Колпаков спочатку визначає провадження в справах про адміністративні правопорушення як правовий інститут, у межах якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини і забезпечується вирішення адміністративних справ, а також попередження адміністративних правопорушень, а потім розглядає його як різновид виконавчо-розпорядчої діяльності². Як систему адміністративно-процесуальних норм, що регулюють порядок, форми і методи діяльності відповідних державних органів, їх посадових осіб і представників громадськості щодо порушення і розгляду справ про адміністративні проступки, застосування до винних справедливих заходів адміністративної відповідальності та їх виконання, розглядає також провадження в справах про адміністративні правопорушення І.О. Ґалаґан ³.

Більшість же авторів (О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, Л.В. Коваль, М.М. Тищенко та інші⁴) визначають це провадження через поняття адміністративно-процесуальної діяльності, тобто як низку послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках - й іішшх суб'єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності. Вважаємо, що в наведених твердженнях немає протиріччя, і слід погодитися з МЛ. Маслєнніковим, на думку якого будь-яке провадження в юридичному процесі, в тому числі і в адміністра-тивно-юрисдикцшному, потрібно розглядати в двох аспектах - як про-цесуально-правовий інститут і як структурну частину відповідного виду процесу⁵. Разом з тим не слід, на нашу думку, розривати норми єдиного інституту адміністративної відповідальності, тобто норми, які регулюють провадження в справах про адміністративні правопорушення, - це не самостійний адміністративно-правовий інститут, а процесуальна частина більшого утворення - інституту адміністративної відповідальності. Нині важко собі уявити законодавство про адміністративні правопорушення розрізненим, коли процесуальні норми закріплені окремо від матеріальних.

У зазначеному законодавстві наїюпичилось чимало проблем, на що зверталася увага в проекті Концезщії реформи адогіністративного права України (далі - Концепція), розробленої в 1998 р. групою вітчизняних вчених-адміністративістів; вони стосуються також і процесуальних норм. Останнім часом активізувалась робота над підготовкою проекту нового Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), в якому провадженню в справах про адміністративні правопорушення передбачається присвятити спеціальну частину. Робота над новим Кодексом дає гарну можливість вирішити низку проблемних питань провадження в справах про адміністративні проступки, і цією можливістю слід належним чином скористатися.

Насамперед необхідно законодавче закріпити прішципи провадження, яким у чинному КпАП, як уявляється, приділена недостатня увага. Як зазначається в проекті Концепції реформи адміністративного права, із закріплених у Конституції України принципів судочинства до адміністративно-юрисдикційного провадження за аналогією можна застосувати принципи законності, рівності всіх учасників процесу, забезпечення доказів вини, права на захист. Необхідність дотримання цих принципів випливає і з інших конституційно-правових норм - статей 6, 8, 24 Конституції України. Але і це, на думку авторів Концепції, не всі принципи. Деякі принципи провадження в адміністративних справах можна вивести з інших конституційних положень: наприклад, право на правову допомогу (ст. 59), на користування рідною мовою в адміністративному процесі (ст. 10) тощо.

Отже, основу адміністративно-юрисдикційного провадження повинні насамперед становити такі вихідні положення й організаційно-правові засади, які базуються на нормах Конституції і закріплені безпосередньо в законодавстві про адміністративні проступки у вигляді норм права, що визначають зміст і форму всього провадження, захищаючи при цьому правії і свободи громадян, інтереси держави.

Нині потрібен принципово новий погляд на визначення системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, насамперед тих, які забезпечують захист прав громадян та інших суб'єктів під час притягення їх до адміністративної відповідальності. У зв'язку з цим прийняттю нового Кодексу про адміністративні проступки повинна передувати розробка науково обґрунтованих і чітко сформульованих положень, спрямованих на захист громадян та юридичних осіб від необірунтованого притягнення до адміністративної відповідальності. Усі ці принципи мають бути "робочими", тобто такими, порушення яких тягне незаконність постанови з усіма її наслідками.

У літературі з приводу системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення висловлювались різні думки. Так, Д.М. Бахрах до принципів цього провадження відносить: забезпечення законності; досягнення об'єктивної істини; право на захист; презумпцію невинуватості; рівність громадян перед законом; гласність провадження, широку участь громадськості; оперативність ⁶. На нашу думку, участь громадськості й оперативність є лише теоретичними принципами провадження, їх недодержання не впливає на законність рішення по справі. С.Т. Гончарук називає ті самі принципи (за винятком оперативності), а також виділяє ще публічність (офіційність), гласність (відкритість), змагальність сторін, охорону інтересів особи і держави, економічність і ефективність процесу ⁷. Останні два принципи, як уявляється, належать до загальних принципів адміністративного процесу, конкретного юридичного вираження вони не мають, а змагальність у цьому провадженні виявляється лише частково. Змагального характеру процедурі реалізації юридичної, в тому числі адміністративної, відповідальності (особливо на стадії підготовки рішення в справі про правопорушення) додає здійснення права на захист. Першочергове завдання змагальності - не тільки особливий захист прав особи, яка опинилася під впливом правоохоронних органів, а й досягнення істини в справі про правопорушення ⁸.

Окремо слід сказати про принцип публічності (офіційності). Його роль полягає не лише в тому, що держава самостійно, за свій рахунок вживає всіх заходів, необхідних для припинення адміністративних проступків, розгляду справи, притягнення винних до відповідальності і виконання постанови по справі, а й у тому, що він закріплює обов'язок за представниками держави порушувати справи про адміністративні проступки у всіх випадках і'х вчинення. Відповідно до чинного КпАП, у разі отримання відомостей про вчинене правопорушення органи виконавчої влади мають право самостійно вирішувати - порушувати адміністративне провадження чи ні. Прийняття і перевірка повідомлення про адміністративний проступок, порушення і розгляд справи, винесення постанови має стати обов'язком органів держави, що буде гарантією розгляду справ, виключить свавілля з боку чиновників, дозволить запобігти ігноруванню адміністративних проступків, яке на сьогодні має місце. Закріплення в КпАП принципу публічності провадження у справах про адміністративні проступки забезпечить невідворотність адміністративної відповідальності, дозволить посилити охорону прав і свобод громадян та інших суб'єктів права.

Недостатньо повно, як уявляється, в КпАП закріплено принцип гласності провадження у справах про адміністративні проступки. В ст. 249 КпАП вказується лише на відкритість розгляду справи про адміністративне правопорушення. На інших же стадіях провадження представники громадськості, засобів масової інформації, потерпілий не наділені правом спостерігати за здійсненням процесуальних дій, а також правом на отримання інформації про такі дії. Це знижує ефективність громадського контролю за діяльністю посадових осіб, зменшує виховний і попереджувальний вплив адміністративної відповідальності, створює можливості для різних зловживань. Провадження у справах про адміністративні проступки є частиною адміністративного процесу і різновидом адміністративної діяльності держави. Тому приховування інформації про дії, які виконуються, не тільки недоцільне (на відміну від кримінального процесу, де таємниця слідства викликана об'єктивними причинами), а й суперечить принципам державного управління, положенням Конституції та інших законів (наприклад, Законів "Про інформацію", "Про державну таємницю"). Тому можна підтримати пропозицію про необхідність надання можливості представникам громадськості і потерпілому знайомитися з усією інформацією, яка є у справі, а також брати участь у здійсненні окремих процесуальних дій. Останнє особливо актуальне щодо здійснення екологічних експертизу справах, пов'язаних із забрудненням довкілля⁹.

А.С. Васильєв називає лише два принципи провадження: об'єктивної істини і забезпечення права на захист, відносячи презумпцію невинуватості лише до умов реашащї права на захист¹⁰. На нашу думку, принцип презумпції невинуватості є одним з найважливіших самостійних принципів провадження, який має суттєве значення для забезпечення прав і свобод громадян, що притягуються до адміністративної відповідальності. В чинному КпАП він виражений тим, що до винесення постанови по справі особа називається не правопорушником, а особою, яка притягується до адміністративної відповідальності. Проте цього, як уявляється, для правового регулювання зазначеного принципу недостатньо, оскільки поняття презумпції невинуватості набагато ширше і містить низку правил, недотримання яких порушує права і свободи громадян. Основним правилом є те, що будь-яка особа, винність якої не доведена у встановленому законом порядку і не підтверджена звинувачувальним актом органу (посадової особи), уповноваженого розглядати справу, є невинуватою і не може бути покарана. З цього правила випливають й інші: ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість, хоча й має на це право, обов'язок доведення покладено на сторону, яка звинувачує; всі сумніви тлумачаться на користь особи, яку звинувачують; недоведене звинувачення є доведеною невинуватістю особи. Закріплення в КпАП цього принципу дозволить захистити громадян від необгрунтованих втручань в їхнє особисте життя.

З аналізу сутності презумпції невинуватості згаданий автор робить ще й логічний висновок про те, що вирішення завдань провадження у справа* про адміністрагивні правопорушення здійснюється через доказування, яке включає в себе виявлення, процесуальне оформлення і дослідження доказів ^п, хоча можна зауважити, що моментом встановлення і доведення вини особи провадження не закінчується, адже до нього входить також провадження щодо виконання прийнятого рішення.

Інколи в літературі зазначається, що процесуальні принципи в провадженні у справах про адміністративні провопорушення діють специфічно і не в повному обсязі, але система цих принципів не визначається. Це стосується таких принципів, як гласність (найчастіше під час розгляду справи присутні лише порушник і посадова особа, яка її вирішує), безпосередність (проте рішення нерідко приймається лише на підставі дослідження письмових матеріалів, особливо коли справа розглядається за відсутності порушника), змагальності (але в провадженні нема обов'язкової у часті представника звинувачення, адвоката, не завжди присутній порушник) тощо ¹².

Отже, підсумовуючи сказане щодо принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, зазначимо, що в чинному КпАП, на жаль, вони найчастіше як принципи не визначені, хоча той факт, що це має бути зроблено, на нашу думку, не підлягає сумніву. Правда, вдеться не про всі принципи, властиві цьому провадженню, а лише про ті з них, які впливають на законність постанови по справі. Тобто такі принципи розгортаються в цілу систему вимог, порушення яких тягне визнання постанови незаконною. Недостатньо при цьому тільки закріпити принципи провадження, весь зміст процесуальної частини має відповідати їх ІІимогам.

Це, зокрема, такі принципи, як законність, розгляду справи про адміністративний проступок на засадах рівності :громадян, презумпція невинуватості, забезпечення права на захист, встановлення об'єктивної (матеріальної) істини, публічність (офіційність), гласність (відкритість) розгляду справи, безпосередність, самоспійність і незалежність суб'єктів адміністративної юрисдикції в прийнятті рішень і підкорення їх тільки закону, національна мова провадження, відповідальність державних органів і посадових осіб за належне виконання процесуальних дій¹³.

Однією з гострих проблем провадження в справах про адміністративні проступки нині є нормативне визначення порядку його здійснення. Відповідно до ст. 246 КпАП такий порядок регулюється цим Кодексом та іншими законами України. Правда, незрозуміле, для чого те саме правило спо'чатку закріплюється для всіх органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, а потім окремо дублюється для районних (міських) судів, адже вони також належать до системи зазначених органів.

Проблема правового регулювання провадження в справах про адміністративні проступки полягає, на нашу думку, в тому, що його, крім КпАП, регулює ще дуже велика кількість не тільки законів, а й підзаконних актів, причому останні іноді є єдиними нормативними актами, в яких вирішуються такі питання. Маються на увазі випадки застосування різних санкцій в адміністративному порядку (що дозволяє назвати це адміністративною відповідальністю) до юридичних осіб. Невизначеність процесуальних гарантій притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності нині взагалі є однією з головних проблем цього адміністративно-правового інституту.

Зрозуміло, що основна частина процесуальних норм, які закріплюють правила здійснення провадження в справах про адміністративні правопорушення, міститься в КпАП, а саме - в трьох останніх його розділах. Діє також низка окремих законодавчих актів, норми яких до КпАП не включено. В наш час до подібних норм належать приписи Митного кодексу України, який регулює: провадження в справах про порушення митних правил, Закону "Про боротьбу з корупцією", який встановлює певні особливості провадження в справах про корупційні діяння, та деяких інших. Це призводить до того, що різні нормативні акти по-різному регламентують здійснення однакових процесуальних дій, що часто ускладнює застосування заходів адміністративної відповідальності. З метою усунення подібної ситуації потрібно, на нашу думку, яка вже була свого часу оприлюднена ^м, в КпАП передбачити механізм, що забезпечував би концентрацію всіх без винятку норм, які регулюють адміністративну відповідальність, в тому числі процедури реалізації, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КпАП.

Варто зробити застереження, що в наш час мову про вдосконалення нормативних засад nf ювадження в справах про адміністративні правопорушення можна вести лише щодо провадження про проступки, вчинені фізичними особами, тому що законодавство про адміністративну відповідальність юридичних осіб ще тільки необхідно створити. Повною мірою це стосується також норм, які визначали б процедури провадження в справах про вчинені ними правопорушення. На нашу думку, ці процедури навряд чи повинні суттєво відрізнятися від порядку притягнення до адміністративної відповідальності фізичних осіб. Особливістю можна назвати те, що права й обов'язки юридичної особи в провадженні має здійснювати представник.

На разі завдання полягає в розробці і закріпленні таких процедур. Лише повторимо висловлене раніше зауваження¹⁵, що процесуальна частина згаданого проекту КпАП абсолютно не враховує факт визнання суб'єктами адміністративної відповідальності юридичних осіб. Останні в жодній статті навіть не згадуються. Дія ж чинного КпАП поширюється виключно на фізичних осіб, на чому спеціально наголосив Конституційний Суд України в рішенні від ЗО травня 2001 р. №. 7-рп/2001 у справі про відповідальність юридичних осіб. Тому його положення не можуть застосовуватись до. випадків притягнення'до відповідальності останніх.

Реально процедури застосування до юридичних осіб в адміністративному порядку різних фінансових санкцій (які за своїм характером нічим не відрізняються від адміністративного штрафу) дуже часто регулюються, в кращому випадку, урядовими постановами, в гіршому ж - відомчими нормативними актами. Як приклади можна навести Положення про порядок накладення штрафів на підприємства, установи, організації за порушення нормативних актів про охорону праці, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1993 p., Положення про порядок накладення на господарюючі суб'єкти сфери торгівлі, громадського харчування і послуг, у тому числі на громадян-підприємців, стягнень за порушення законодавства про захист прав споживачів, затверджене постановою уряду від 14 квітня 1994 p., Положення про порядок накладення штрафів на підприємства, установи, організації за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, затверджене урядовою Постановою від 14 грудня 1994 p., Інструкцію про порядок накладення і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства, затверджену наказом Міністерства охорони здоров'я України від 14 квітня 1995 р. тощо.

Зрозуміло, що без підзаконного нормативно-правового регулювання провадження в справах про адміністративні правопорушення поки що не обійтись, але це регулювання має бути деталізуючим, а не основним, тобто в ньому мають визначатися певні особливості застосування того чи іншого закону, а не підмінюватися сам закон. Наприклад, відповідно до ст.266 КпАП наказом Міністерства внутрішніх справ, Міністерства охорони здоров'я та Міністерства юстиції України від 24 лютого 1995 р. затверджено Інструкцію про порядок направлення громадян для огляду на стан сп'яніння в заклади охорони здоров'я та проведення огляду з використанням технічних засобів. До подібних актів нині належать також роз'яснення Пленуму Верховного Суду України, які є обов'язковими лише для судів.

Глава 2. Уточнення складу учасників провадження та розвиток їх правового статусу

Визначення і закріплення переліку учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення та розвиток їх правового статусу становлять окремий блок проблем удосконалення цього провадження.

Варто зауважити, що термін "учасники провадження" ми розуміємо широко, тобто як всю сукупність (перелік, склад, систему) осіб, які так чи інакше причетні до його здійснення. В літературі інколи можна натрапити на критику, незгоду з таким визначенням зазначених осіб і твердження про доцільність використання з цією метою терміна "суб'єкти провадження", який, мовляв, є ширшим за поняття учасників ¹⁶. Не вдаючись до суперечок, зазначимо, що і той, і інший термін законодавчого значення не має, використовуючи їх, необхідно лише точно зазначити розуміння змісту терміна.

У літературі наводяться різні класифікації учасників (суб'єктів) провадження в справах про адміністративні проступки¹⁷, проте найбільше практичне значення, як уявляється, має поділ і'х на дві великі групи: а) органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення (і'х ще називають суб'єктами адміністративної юрисдшзпї¹⁸), правовому статусу яких присвячено окремий розділ КпАП; б) особи, які беруть участь у цих справах (особи, перелічені в гл.21 КпАП).

1. Визначення складу органів та посадових осіб, яким має бути надано право розглядати справи про адміністративні проступки, є проблемою не тільки оновлення адміністративного права, а й формування правової держави в цілому. Очевидно, що зазначена сукупність нині надмірно розширена, до неї постійно включаються нові органи і посадові особи. До того ж, велика кількість справ про адміністративні правопорушення розглядається різними посадовими особами, які не мають юридичної освіти, а тому часто некваліфіковано, допускаються упередженість і суб'єктивізм, порушення вимог законності притягнення порушників до адміністративної відповідальності.

Особливе місце серед органів адміністративної юрисдикції в наш час посідають адміністративні комісії. Проте в проекті Концепції реформи адміністративного права України цілком справедливо підкреслюється необхідність вирішення питання про доцільність їх існування. Пов'язано це з тим, що саме адміністративні комісії, які функціонують на громадських засадах, об'єднуючи представників різних організацій, допускають найбільше порушень закону під час притягнення до адміністративної відповідальності. У згаданому проекті КпАП таїв положення враховано, ці комісії в ньому серед суб'єктів адміністративної юрисдакції вже не названо.

У проекті згаданої Концепції йдеться також про необхідність максимального скорочення, з метою надійного захисту прав і свобод громадян, кількості органів, які мають право вирішувати справи про адміністративні правопорушення, однак поки що скорочення зводиться тільки до сіасування адміністративних комісій. На нашу думку, необхідно йти далі й вилучати із зазначеної системи і виконкоми місцевих рад, а також скорочушти перелік контрольно-наглядових органів, наділених такими повноваженнями. Доцільність позбавлення їх права розглядати справи про адміністративні проступки пояснюється численними порушеннями ними чинного законодавства (неправильна кваліфікація діянь, невиконання загальних правил накладення адміністративних стягнень, різноманітні відхилення від процесуальних правил, незадовільне оформлення справ тощо) внаслідок різиях причин (найчастіше через недостатню правову підготовку), на що вже зверталася увага¹⁹.

Проведений спеціальний науковий аналіз проблем функціонування суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні дав змогу дослідникам зробити висновок про недоцільність механічного збільшення чи зменшення системи цих суб'єктів ²⁰. її оптимізація передбачає формування системи на основі функціонального та міжгалузевого принципів (це стосується спеціалізованих органів), при цьому галузевий принцип має використовуватися для формування внутрішньоструктурних підрозділів. Серед основних тенденцій розвитку системи суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні можна виділити: зміну загальних її розмірів (оптимальна мінімізація суб'єктів); усунення дублювання в процесі діяльності; обмеження кола суб'єктів, уповноважених застосовувати найбільш "репресивні" заходи адміністративного стягнення, тощо.

Останнім часом у законодавчому регулюванні підвідомчості справ про адміністративні правопорушення намітилась тенденція до розширення повноважень суду щодо розгляду справ про них. Звичайно, судову процедуру вирішення справ про адміністративні проступки загалом можна тільки вітати, проте в багатьох випадках доцільність та ефективність такого кроку викликає великі сумніви. Йдеться, зокрема, про передачу суддям повноважень щодо розгляду справ про більшість порушень правил дорожнього руху.

В ідеалі, можливо, розглядати справи про адміністративні правопорушення мають переважно судді. Проте щоб реально забезпечити такий стан справ, необхідно реформувати судову систему, чого поки що не зроблено. Все ж, на нашу думку, навіть у перспективі необхідно залишити в деяких випадках позасудовий порядок розгляду справ про адміністративні проступки. Інакше цей вид юридичної відповідальності перестане бути адміністративним, тобто таким, що реалізується в позасудовому порядку.

Недоцільність такого кроку пояснюється насамперед тим, що велика кількість і невелика шкідливість (кожного окремо) адміністративних проступків потребує порівняно простого порядку застосування заходів реагування. Це необхідно для швидкого дисциплінуючого впливу на винних з метою економії часу та сил як державних органів, так і самих порушників. До того ж, для виявлення порушень різних загальнообов'язкових правил найчастіше потрібні не юридичні, а спеціальні технічні, економічні, санітарні, агрономічні та інші знання. Інакше кажучи, в подібних випадках доцільїшй саме адміністративний порядок впливу. Такий порядок часто є не недоліком, а перевагою адміністративної відповідальності. Особливо це стосується випадків накладення штрафу на місці вчинення проступку, коли порушник не заперечує застосованого стягнення.

З іншого боку, практика судового розгляду справ, наприклад, про порушення правил дорожнього руху, як свідчать публікації в засобах масової інформації, показала, шо судді сприйняли факт передачі їм цих справ майже як приниження їхнього професійного статусу, оскільки вони мусять витрачати багато часу на справи, за результатами розгляду жшх може бути накладено штраф у розмірі лише 10-20 гривень.

Повноваження щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення нині окремі законодавчі акппїадають і деяким іншим органам, які в розл;ілі III КпАП не названо. Йдеться про місцеві державні адміністрації та адміністративні комісії, які створюються при них (ст.25 Закону Уіфаїни "Про місдеві державні адміністрації")- Хоча в Законі сказано про справи, віднесені до відання зазначених органів, жоден законодавчий акт подібних повноважень їм не надає. Якщо адміністративні комісії за аналогією ще можуть розглядати справи про правопорушення, зазначені в частині першій ст.218 КпАП, то для державних адміністрацій в цілому визначити юрисдикційні повноваження взагалі неможливо. До того ж, виникає запитання, хто від імені адміністрації' може розглядати справи, адже адміністрацію в цілому може представляти тільки її голова.

Слід звернути також увагу на механізм розподілу повноважень щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення між посадовими особами галузевих органів різних рівнів (вища, середня, нижча управлінські ланки) в ієрархічній структурі конкретного суб'єкта адміністративної юрисдикції (наприклад, в органах автомобільного транспорту, органах Міністерства праці та соціальної політики, органах спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі охорони праці тощо). В законі мається на увазі можливість передачі справи про адміністративне правопорушення від нижчої посадової особи вищій для застосування, в разі необхідності, більш суворого стягнення, але порядок вирішення цього питання не визначено.

Проведене свого часу дослідження практики адміністративно-юрисдикційної дальності органів державного ветеринарного контролю свідчить, що наведений механізм застосування адміністративних стягнень не спрацьовує, тому реально "працюючою" частиною санкції відповідної норми є розмір штрафу, який відповідає максимальним повноваженням державних інспекторів нижчої ланки, що, звичайно, не можна визнати нормальним. Розмір стягнення, яке застосовується до конкретного правопорушника, має залежати від характеру вчиненого проступку й особи винного, а не від місця в ієрархії органів посадової особи, яка розглядає справу.

2. Велика проблема, що потребує вирішення, - посилення захисту прав осіб, які беруть участь у провадженні²¹. Йдеться, перш за все, про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності.

До проблем захисту її прав можга віднести, зокрема, регулювання участі захисника в провадженні. Останнім часом ст.271 КпАП визнає можливість участі в провадженні як захисника адвоката або іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Останнє формулювання, яким КпАП було доповнено відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16 листопада 2000 р. № 13-рп/2000 у справі про право вільного вибору захисника, на нашу думку, так і не забезпечило відповідасть ст.268 КпАІІ вимогам ст.59 Конституції України, адже остання передбачає, що ко;кен є вільним у виборі захисника своїх прав, тобто він може обрати таким захисником навіть особу, що не є фахівцем у галузі права.

У зв'язку з цим необхідно, як уявляється, запозичити з цивільного процесуального законодавства інсгитут представництва і закріпити в КпАП право особи запросити для участі в провадженні як представника своїх інтересів будь-якого громадянина, незалежно від його освіти та кваліфікації.

Важливим є питання про момент допуску адвоката чи іншого фахівця у гатузі права до участі в провадженні в справі про адміністративне правопорушення. В літературі невиправдано, на нашу думку, робиться висновок про те, що адвокат може; брати участь у провадженні в справі з моменту затримання порушника²² або з моменту складання протоколу про адміністративне праіюпорушення²³. Тут скоріше бажане видається за дійсне, адже і в ст.268, і в ст.171 КпАП йдеться про участь адвоката, іншого фахівця у галузі права в розгляді справи про адміністративне правопорушення. Проте в багатьох випадках до такої особи може застосовуватися адміністративне затримання, максимально дозволений: термін якого - 10 діб. Таким чином, особа, затримана в адміністративному порядку, може досить тривалий час бути позбавленою волі і не мати можливості користуватися юридичною допомогою фахівця. Тому слід погодитися з висловленою точкою зору, відповідно до якої низку норм КпАП, які стосуються прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, необхідно і надалі розвивати й доповнювати ²⁴.

Отже, в цей час адвокат чи інший фахівець у галузі права може брати участь лише у розгляді справи про адміністративний проступок, тобто бути присутнім на засіданні. Разом з тим з метою реального захисту прав громадян слід забезпечити його участь з моменту складання протоколу або затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Підтримуємо думку про те, що право на допомогу адвоката має бути надано особам, затриманим за вчинення низки адміністративних правопорушень, зокрема, дрібного хуліганства (ст. 173 КпАП), злісної непокори (ст. 185), порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (ст. 185^і), торгівлі з руку невстановлених місцях (ст. 160) і деяких інших. У цих вшЕІдках порушники утримуються в спеціально відведених приміщеннях до розгляду справи начальником (заступником начальника) органу внутрішніх справ чи суддею і тому потребують підвищених гарантій дотримання їх прав і свобод ²⁵.

Проблемним є визначення обсягу прав і обов'язків адвоката чи іншого фахівця у галузі права, якими вони наділені в провадженні в справах про адміністративні правопорушення. Річ у тому, що в ст.Г71 КпАП перелік цих прав і свобод невичерпний, відкритий. Зазначається, зокрема, що він має право: знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання:; за дорученням особи, яка його запросила, та від її імені подавати скарги на рішення органу (посадової особи), який розглядає справу, а також інпгі права, передбачені законами України. Якщо щодо адвоката "інші права, передбачені законами України", - це права, закріплені Законом "Про адвокатуру", то визначити обсяг прав іншого фахівця практично неможливо. У зв'язку з цим доцільно в ст.171 КпАП прямо послатись на зазначений Закон.

Беручи участь у розгляді справи, адвокат чи інший фахівець у галузі права представляє особу, що його запросила, але не замінює її, а діє в процесі поряд з нею.

У Законі України "Про адвокатуру" (ст. 6), зокрема, передбачено, що при здійсненні професійної діяльності адвокат має право: представляти і захищати права та інтереси громадян і юридичних осіб за їх дорученням у всіх органах, на підприємствах, в установах і організаціях, до компетенції яких належить вирішення відповідних питань; збирати відомості про факти, які можуть бути використані як докази в цивільних, господарських, кримінальних справах і справах про адміністративні правопорушення, зокрема: запитувати й отримувати документи або їх копії від підприємств, установ, організацій, об'єднань, а від громадян - за їх згодою; ознайомлюватися на підприємствах, в установах і організаціях з необхідними для виконання доручення документами і матеріалами, за винятком тих, таємниця яких охороняється законом; отримувати письмові висновки фахівців з питань, що потребують спеціальних знань; застосовувати науково-технічні засоби відповідно до чинного законодавства; доповідати про клопотання і скарги на прийомі у посадових осіб та відповідно до закону одержувати від них письмові мотивовані відповіді на ці клопотання і скарги; бути присутнім при розгляді своїх клопотань і скарг на засіданнях колегіальних: органів і давати пояснення по суті клопотань і скарг; виконувати іншії дії, передбачені законодавством.

Як випливає із зазначеного, Закон надає адвокатові дуже широкі права, і'х використання дає змогу якнайповніше виконати доручення громадянина. Саме це і повинно враховуватись під час визначення прав захисника у справі про адміністративне правопорушення.

Відповідно до частини першої ст. 271 КпАП, постанову по справі адвокат чи інший фахівець у галузі права мо;ке оскаржити тільки за дорученням особи, що його запросила, і тільки від її імені. Не погоджуємося з точкою зору О.І. Ульянова, який вважає за недоцільне забороняти адвокату чи іншому фахівцеві в галузі Ітрава самостійно реагувати на неправомірні дії органу (посадової особи). Він пропонує внести зміни до ст. 287 КпАП, наділивши правом оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення не тільки особу, щодо якої її винесено, і потерпілого, а й адвоката як учасника адміністративного процесу, як представника інституту захисту прав і свобод, законних інтересів громадян²⁶. Вважаємо, що адвокат чи інший фахівець у галузі права повинні діяти в інтересах особи, яка його запросила для участі в процесі. Інакше законодавець, наділяючи адвоката чи іншого фахівця в галузі права такими широкими повноваженнями, може спровокувати ситуацію, коли його дії суперечитимуть волі особи, інтереси якої представляє адвокат, якщо ця особа з якихось причин не бажає оскаржувати постанову органу (посадової особи) по адміністративній справі.

На жаль, КпАП не передбачає порядок заміни адвоката, не вирішено також низки інших питань, пов'язаних з його участю в провадженні: хто повинен повідомляти адвоката про місце і час розгляду справи про адміністративне правопорушення; яким чином; за скільки днів до безпосереднього розгляду справи? Всі ці питання також необхідно врегулювати в КпАП.

Для встановлення режиму законності необхідно сконцентрувати увагу не тільки на гарантіях прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, а й на гарантіях, наданих особі, якій правопорушенням заподіяно моральної, фізичної чи майнової шкоди, тобто потерпілому. Як зазначає С. Тараненко, держава має турбуватися не тільки про правопорушників, а й про тих, хто потерпів від вчинених ними діянь. Останнім часом розвиток адміністративно-процесуальних норм відбувається в напрямі захисту прав, насамперед, осіб, які вчинили адміністративні правопорушення. Так, у чинному законодавсті не закріплено право потерпілого користуватися допомогою адвоката, на відміну від особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Тобто це - явна дискримінація прав окремих учасників процесу ²⁷.

Слід додати, що чинний КпАП не містить положення про те, хто, коли і де (у якому акті) визнає конкретну особу потерпілою. За потерпілим не закріплено також право вимагати порушення провадження про адміністративний проступок, право надавати докази, право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, право оскаржити процесуальні дії посадових осіб (крім винесеної постанови) тощо. Потерпілий може реалізувати деякі з цих прав, посилаючись на Конституцію України, численні закони і підзаконні, особливо відомчі, нормативні акти. Але це тільки заплутує провадження, ускладнюючи і сповільнюючи щюцес розгляду справи, а означає і відновлення потерпілого в його правах, порушених адміністративним проступком.

Не слід забувати, що постанова по справі про адміністративний проступок є беззаперечним доказом, який в подальшому допоможе громадянинові відновити порушені права, відшкодувати заподіяну шкоду. Тому доцільно всі права потерпілого визначити в одній статті КпАП, причому значно розширивши їх коло. Це дасть змогу потерпілому, захищаючи свої права, бути активним учасником провадження. Як мінімум, у ст.269 КпАП прана потерпілого має бути закріплено в такому обсязі, в якому це зроблено у ст. 268 КпАП щодо порушника.

У правовому регулюванні обов'язків свідка слід відзначити проблему забезпечення не тільки правдивості пояснень, а й самої участі його в провадженні. За винятком випадків виклику свідка до суду, коли його з'явлення забезпечується засобами адміністративної відповідальносгі (ст. 185³ КпАП), змусити свідка належним чином виконати свої обов'язки практично неможливо. На нашу думку, адміністративну відповідальність слід передбачити за злісне ухилення свідка від з'явлення за викликом будь-якого суб'єкта адміністративної юрисдикції, а також за відмову давати пояснення та неправдиві пояснення. Приблизно те саме можна сказати також про забезпечення участі в провадженні перекладача.

КпАП передбачає можливісгь участі в провадженні в справі про адміністративне правопорушення такого учасника, як експерт, проте питання призначення і проведення експертизи не регулює. На нашу думку, слід погодитися зі сформульованою в літературі пропозицією про необхідність усунення цього недоліку і врегулювання зазначених питань ²⁸.

У ст.265 КІсАП згадується ще один учасник провадження - понятий, але ні його поняття, ні права та обов'язки не визначаються. На цю проблему в літературі вже зверталася увага ²⁹, і цілком логічно було б доповнити КпАП відповідною статтею.

З огляду на те, що визнання юридичної особи суб'єктом адміністративної відповідальносгі давно не викликає сумнівів у теорії адміністративного права і знайшло своє законодавче закріплення в окремих нормативних актах, виникає нагальна потреба прийняття низки процесуальних норм, які б сприяли захисту юридичними особами своїх прав і законних інтересів в аіщіністративно-взрис дикційному провадженні. З цією метою в майбутньому КпАП, у якому передбачається врегулювати адміністративну відповідальність як фізичних, так і юридичних осіб, необхідно закріпити правило про те, що справа про адміністративне правопорушення, вчинене юридичною особою, має розглядатися за участю її законного представишь чи захисника. За відсутності зазначених осіб спраїзу може бути розглянуто лише у випадках, якщо є дані про повідомлення цих осіб про місце і час розгляду справи і якщо від них не надійшло клопотання :про відкладення розгляду справи або таке клопотанні залишено без задоволення. Під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, вчинене юридичною особою, орган, посадова особа, що розглядають справу про адміністративне правопорушення, повинні мати право визнавати обов'язковою присутність представника юридичної особи.

Потребують закріплення в загонодавстві про адміністративні правопорушення обставини, які виключають участь у провадженні деяких учасників, а також можливість заявления відводів і самовідводів. Ідеться про суддів, інших посадових осіб, які розглядають справи, захисників, експертів, перекладачів, на що звертається увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. На нашу думку, це питання слід вирішити приблизно так само, як це зроблено в Кримінально-процесуальному кодексі (ст. 54-63), тобто маються на увазі випадки, коли виникають сумнши в об'єктивності і неупередженості учасника ³⁰.

Нарешті, слід звернути увагу на проблему відшкодування потерпілим, свідкам, експертам і перекладачам витрат, яких вони зазнали у зв'язку зі з'явленням в орган (до посадової особи), у провадженні якого перебуває справа про адміністративне правопорушення. Йдеться про збереження за ними середнього заробітку за шсцем роботи за час їх відсутності у зв'язку зі з'явлев:ням у зазначений орган (до посадової особи). На нашу думку, має йтися не про збереження заробітку, а про його відшкодування за рахунок держави.

Раніше, коли громадяни одержували заробітну плату на підприємствах, в установах та організаціях, які були виключно державними (колгоспи в цьому плані мало відрізнялися), його виплата, по суті, здійснювалась із державних коштів, тобто не було принципової різниці, з якого джерела цей заробіток відшкодовувався. В наш же час все більше юридичних осіб засновується на колеісгивній або приватній власності, на які в цих випадках фактично покладається виконання державних зобов'язань. Адже, як зазначалося, одним із основних принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення є публічність (офіційність), зміст якого передбачає, що це провадження здійснюється від імені держави і за її рахунок.

Глава 3. Удосконалення процедур провадження

Як відомо, діяльність учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення (далі - провадження) розвивається в часі як послідовна низка пов'язаних між собою процесуальних дій щодо реалізації їх прав та обов'язків. Весь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна одну, їх прийнято називати стадіями³¹, інколи - процедурами³². В літературі в основному використовується визначення стадії провадження, сформульоване Д.М. Бахрахом, який розуміє під нею таку порівняно самостійну частину провадження, яка поряд з його загальними завданнями має властиві тільки їй завдання, документи та інші особливості³³.

Проте найбільш змістовне і повне визначення стадії провадження, на нашу думку, поки що сформулювали О.М Бандурка і М.М. Тищенко, які зазначають, що процесуальна стадія становить порівняно відокремлену, виділену в часі й логічно пов'язану сукупність процесуальних дій, спрямовану на досягнення певної мети і вирішення відповідних завдань, що функціонально співвідносяться з ними, яка відрізняється власним колом суб'єктів і одержує закріплення у відповідних процесуальних актах ³⁴. Погоджуючись в основному з наведеним визначенням, зазначимо, що, на жаль, не всі стадії провадження одержали закріплення в КпАП. Але з'ясуємо спочатку питання про види цих стадій.

У багатьох літературних джерелах останнім часом називають чотири стадії зазначеного провадження. На першій стадії з'ясовуються факт вчинення, обставини правопорушення, дані про винного і складається адміністративний протокол. На другій стадії компетентний орган (посадова особа) розглядає матеріал і приймає постанову, яку на третій стадії' може бути або оскаржено громадянином, або опротестовано прокурором, або переглянуто з ініціативи вищого органу. Третя стадія є факультативною, необов'язковою, вона закінчується ухваленням рішення про скасування, зміну або залишення постанови без змін. Четверта стадія - виконання постанови - починається відразу ж після її прийняття або після розгляду скарги (протесту). Розбіжності переважно стосуються назв стадій, причому найбільше їх щодо назв двох із них - першої і третьої.

Початкова стадія має два основних варіанти назви: адміністративне розслідування³⁵ або порушення справи про адміністративний проступок ³⁶. Проте і той, і інший варіанти викликають заперечення. Насамперед, термін "розслідування" має певне криміналістичне забарвлення, його використання є зручним, але не зовсім коректним. До того ж, розслідувати справу неможливо, якщо її не порушено. Що ж стосується другої назви, то вона, як уявляється, дещо незавершена, оскільки одним тільки порушенням справи не можна досягти завдань цієї стадії. На нашу думку, цю стадію слід назвати "порушення справи про адміністративний проступок і попередає з'ясування її обставин", адже "розслідування", яке відстоюють деякі автори, полягає саме в попередньому з'ясуванні обставин справи.

Щодо назви другої стадії можна відзначити одностайність авторів: здебільшого її називають розглядом справи про адміністративний проступок і винесенням постанови по ній, інколи використовується скорочена назва "розгляд справи", хоча зміст у неї вкладається той самий. Те саме можна сказати і про завершальну стадію провадження, яка в усіх джерелах називається однаково — виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Третя, альтернативна стадія провадження в літературі називається або переглядом постанови ³⁷, або оскарженням чи опротесту-ванням постанови³⁸, і лише інколи ці дії поєднуються³⁹. На нашу думку, найбільш прийнятною є остання позиція, і третю стадію провадження слід назвати "оскарження (опротестування) і перегляд постанови по справі про адміністративний проступок".

Розглянувши питання про сутність та види стадій провадження, зазначимо, що цей аналіз був необхідним для формулювання пропозицій щодо структурної побудови процесуальної частини майбутнього КпАП України. Як уявляється, ця частина має будуватися саме із врахуванням стадій провадження. Тобто всі структурні підрозділи (найкраще, щоб це були розділи) процесуальної частини, крім загальних питань, мають відповідати кожній із зазначених стадій і навіть більше того - мати таку саму назву. Це дозволить дещо покращити логічну побудову КпАП, вирішити деякі питання, які в наш час Кодексом не врегульовано, нарешті, зробити КпАП зручним для користування.

Про проблеми визначення деяких загальних питань провадження та закріплення системи і правового статусу його учасників вже було сказано. Розглянемо тепер особливості та перспективи регулювання стадій чи процедур провадження в КпАП, який, на наше переконання, має об'єднати всі норми, що регулюють це провадження, визначивши також його особливості в окремих сферах, зокрема, в сфері оподаткування, здійснення митної справи тощо.

1. Насамперед, детальнішої! регламентації потребують дії, які здійснюються на стадії порушення справи і попереднього з'ясування її обставин. Сьогодні зазначена стадія обмежена визначенням порядку застосування примусових заходів, спрямованих на забезпечення провадження, у порядку складання протоколу про адміністративний проступок. У КлАП відсутні норми, які регламентували б процесуальну діяльність, спрямовану на забезпечення прав учасників провадження (наприклад, порядок розгляду клопотання), на збирання і закріплення доказів тощо. Окремі положення КпАП застаріли, деякі з них не відповідеіють Конституції України, що ускладнює, а в окремих випадках унеможливлює застосовування адміністративної відповідальності.

Передусім, у КпАП має бути визначено підстави та приводи порушення провадження. Єдиною фактичною підставою порушення провадження є наявність у діякіні особи складу адміністративного проступку. Проте самої лише фактичної підстави недостатньо для того, щоб провадакння у справі розпочалося. Для цього необхідна ще й формальна, процесуальна підстава, тобто інформація про правопорушення. Інакше кажучи, крім підстави для порушення справи про адміністративне правопорушення має бути ще й привід. Такими приводами в КпАП слід, на нашу думку, визнати: звернення (письмові або усні) громадян; повідомлення посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; повідомлення засобів масової інформації; повідомлення об'єднань громадян; безпосереднє виявлення проступку уповноваженою посадовою особою. Закріплення в КпАП звернення громадян як приводу до порушення провадження стане однією з гарантій того, що їхні права будуть захищені.

Не поділяємо точку зору деяких авторів про те, що процесуальним моментом порушення справи є складання протоколу про адміністративний проступок⁴⁰, гротокол скоріше, як справедливо зазначається в літературі⁴¹, можна порівняти з обвинувальним висновком у кримінальному процесі, тобто в ньому-вже фіксуються результати попереднього з'ясування обставин справи. Ще до складання протоколу може бути виконано низку процесуальних дій - опитування свідків, потерпілих, застосовано заходи забезпечення провадження тощо. Отже, протокол можна виажати процесуальним документом, який фіксує закінчення стадії порушення справи і попереднього з'ясування її обставин.

Протокол — єдина формалшвана підстава для подальшого провадження. Від того, наскільки грамотно його складено, залежить правильність розгляду справи по суті та обгрунтованість прийнятого рішення. Закон досить повно визначив перелік відомостей, які має бути відображено в протоколі. Звернемо увагу лише на одну проблему, породжену неправильним, як уявляється, тлумаченням ст. 256 КпАП. Мається на увазі ставлення деяких судців до протоколів про адміністративні правопорушення, складені працівниками міліції.

Дослідження матеріалів практики показує, що в багатьох випадках судді взагалі не визнають доказової сили протоколів, у яких відсутні вказівки на свідків порушення. Тому слід особливо наголосити на тому, що ст. 256 КпАП передбагає лише можливість зазначення в протоколі прізвищ та адрес свідків (у законі сказано, "якщо вони є"). Якщо ж свідків немає (а таке буває досить часто), це аж ніяк не впливає на визнання протоколу правомірним, його доказова сила від цього абсолютно не зменшується. Це й логічно, адже протокол складено посадовою особою, уповноваженою на, це законом, підписано як ним, так і порушником, який тим самим практично визнає факт вчинення проступку. Можна навіть стверджувати, що зі змісту ст. 256 КпАП випливає визнання законом, так би мовити, презумпції законності протоколу, якщо в ньому дотримано всіх передбачених вимог. Тобто закон, надаючи тим чи іншим посадовим особам право складати протоколи про адміністративні правопорушення і визнаючи їх повноважними учасниками цього провадженнж, довіряє їх професійності.

У КпАП не врегульовано питання про те, у скількох примірниках повинен складатися протокол про адміністративний проступок. Деякі автори вважають, що в кожному випадку вчинення правопорушення має складатися два примірники протоколу, а інколи й три (якщо проступком заподіяно майнової шкоди)⁴², інші - що лише в разі вчинення проступку групою осіб протокол обов'язково необхідно складати на кожного порушника окремо ⁴³. Заслуговує на увагу, як уявляється, пропозиція про доцільність включення до проекту КІІАП положення про те, що фізичній особі чи законному представникові юридичної особи, щодо яких порушено справу про адміністративний проступок, а також потерпілому на їх прохання вручається гад розписку копія протоколу про це правопорушення ⁴⁴. Таке правило реально сприятиме дотриманню законності притягнення до адміністративної відповідальності вже з моменту складання протоколу про адміністративне правопорушення.

У літературі часто порушується питання про можливість закріплення в КпАП строків складання і надіслання протоколу за підвідомчістю. Як зазначає М.Я. Маслєнніков, не можна визнати припустимим той факт, коли попередня підготовка справи невиправдано затягується на місяць, а справу має бути розглянуто протягом доби. Тому він пропонує в законодавстві закріпити для підготовки справи єдиний строк - 10 діб з моменту одержання компетентним органом сигналу про вчинений проступок⁴⁵. Дійсно, щодо більшості справ якихось особливих строків для збору доказів непотрібно, тому що факт вчинення проступку очевидний, але в більш складних випадках, коли необхідно проводити додаткові перевірки, такий строк може бути необхідним ⁴⁶. Що ж стосується строку, протягом якого протокол має бути надіслано за підвідомчістю (якщо справа розглядається органом чи посадовою особою іншої системи), то цілком логічно, на нашу думку, для такого надіслання встановити триденний строк з дня його складання.

КпАП передбачає чимало винятків із загального правила, коли протокол про адміністративне правопорушення може не складатися. Це допускається у разі вчинення незначних порушень загальнообов'язкових правил, за які попередження може фіксуватися, а штраф стягуватися на місці вчинення проступку. В літературі таке провадження одержало назву спрощеного або прискореного, оскільки тут посадова особа, яка виявила проступок, сама приймає рішення про накладення стягнення і виконує своє рішення⁴⁷. На практиці найчастіше спрощений порядок провадження використовувався працівниками ДАІ, але останнім часом і'х було невиправдано, на нашу думку, позбавлено права застосовувати адміністративні стягнення у вигляді попередження і штрафу на місці вчинення проступку.

Здається, що така можливість, забезпечуючи оперативність адміністративної відповідальності, чи не найбільше обумовлювала її ефективність у цій сфері. До того ж, можливість сплати штрафу на місці навіть більше відповідає інтересам громадянина, ніж працівника правоохорони, адже йому не потрібно з'являтися на розгляд справи, потім відвідувати фінансову установу, здавати суб'єктові юрисдикції квитанцію тощо, і все це за умов, коли немає жодної суперечки щодо наявності чи відсутності проступку, вини особи в його вчиненні та інших обставин порушення. Крім того, ст. 258 КпАП передбачає в цьому разі додаткові гарантії для громадянина, який просто може відмовитись від сплати штрафу, що робить обов'язковим складання протоколу. Як ще одну гарантію можна запропонувати для таких випадків встановлення у відповідних статтях Особливої частини КлАП фіксованого, абсолютного розміру штрафу, що якраз сприяло б боротьбі з корупцією і свавіллям посадових осіб.

На початковій стадії провадження використовуються також заходи забезпечення провадження, яким у КпАП присвячено окрему главу 20 "Адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів". Ця глава передбачає такі заходи забезпечення: адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння. Ще два заходи забезпечення встановлено іншими главами КпАП: доставления порушника (ст.259) і його привід (ст.268). Уявляється, що ці заходи також слід було б включити до гл.20, а її назву змінити на "Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення" (в нинішній назві перераховано навіть не всі заходи, передбачені цією главою). У проекті нового Кодексу про адміністративні проступки норми, які визначають заходи забезпечення провадження, на жаль, залишилися без змін.

Серед заходів забезпечення найбільші нарікання у громадян викликають випадки застосування особистого огляду й огляду речей, а також огляду водіїв на стан сп'яніння. Річ у тому, що ст.264 КпАП фактично закріплює правила застосування огляду і як заходу забезпечення (тобто адміністративного припинення), і як адміністративно-запобіжного заходу, який застосовується для виявлення порушень певних правил. Для того щоб усунути плутанину, в ст. 264 КпАП слід спеціально підкреслити, що огляд, про який в ній ідеться, застосовується після виявлення адміністративного проступку, обов'язково із складанням у кожному випадку протоколу. Що ж стосується проблем здійснення огляду водіїв на стан сп'яніння, то вони мають не стільки правовий, скільки матеріально-технічний характер, тому що найчастіше виникають через недосконалість технічних засобів, які використовуються з цією метою.

2. Розгляд справ про адміністративні правопорушення - центральна стадія провадження, на ній вирішуються найважливіші завдання цього провадження. Головна мета діяльності суб'єктів юрисдикції на цій стадії полягає у встановленні фактичних обставин справи і юридичній оцінці діяння особи, тобто у вирішенні справи по суті. Зазначена стадія, як свідчить аналіз відповідних положень КпАП, включає три етапи: підготовку справи до розгляду, розгляд справи, прийняття по ній постанови.

Основною проблемою на етапі підготовки справи до розгляду можна назвати відсутність законодавчого закріплення порядку вирішення низки питань. Зокрема, до ст. 278 КпАП, як уявляється, необхідно включити положення про те, що орган (посадова особа) встановлює, чи належить розгляд справи до його компетенції, і або приймає її до свого провадження, або надсилає її за підвідомчістю. В цій статті доцільно закріпити повноваження суб'єктів адміністративної юрисдикції щодо можливого повернення матеріалів справи та обов'язок відповідних суб'єктів щодо усунення недоліків, а також повноваження щодо витребування від підприємств, установ, організацій даних, необхідних для правильного вирішення справи, та обов'язок відповідних посадових осіб щодо надання таких даних.

Для розгляду справи передбачено низку обов'язкових правил. Це, насамперед, місце і терміни її розгляду. В літературі часто критикується встановлення різних за тривалістю строків для розгляду справ про різні адміністративні проступки і висловлюються пропозиції про необхідність уніфікувати їх зале;кно від суб'єктів розгляду справи ⁴⁸. На нашу думку, ця пропозиція загалом заслуговує на увагу, для справ про адміністративні проступки слід передбачити єдиний строк -15 діб з момеюу одержання протоколу та інших матеріалів справи відповідним орі^аном чи посадовою особою. Єдиний виняток мають становити справи про правопорушення, за які передбачено можливість застосування адміністративного затримання до розгляду справи. Для тих випадків, коли суб'єкт адміністративної юрисдикції вважає за необхідне з'ясувати якісь додаткові обставини правопорушення і витребувати з цією метою додаткові матеріали, слід передбачити його право відкласти розгляд справи на певний строк з прийняттям відповідного рішення.

На нашу думку, слід посилити загальне значення процесуальних строків і відповідальність суб'єктів юрисдикції за їх дотримання. Нині порушенні того чи іншого терміну (наприклад, терміну розгляду справи) пракгично ніяких правових наслідків не тягне. Уявляється, що недодержання встановленога строку розгляду справи має бути підставою для скасування постанови і закриття справи, інакше взагалі відпадає потреба в його регулюванні.

У літературі висловлювалась пропозиція про необхідність доповнення законодавства про адміністративні правопорушення нормою, яка закріплювала б обов'язок ведення протоколу засідання під час розгляду справи всіма суб'єктами адміністративної юрисдикції, а не тільки колегіальними органами⁴⁹. Пропозиція загалом цікава, але сумніви виклмїає необхідність ускладнення процедури розгляду справ про адміністративні проступки, який і так, як свідчать дослідження, часто здійснюється у значно спрощеному порядку.

Головною проблемою правового регулювання змісту постанов (рішень) по справах про адміністративні проступки слід назвати відсутність серед вимог, які до нього ставляться, вмотивованості рішення. На практиці неправильне використання альтернативних та порівняно визначених санкцій є одним із досить поширених порушень законодавства про адмініслративні проступки. Це порушення серйозно зачіпає права громадяв., оскільки мінімальна і максимальна межі стягнення часто дуже відрігшяються (наприклад, штраф від 1700 до 5100 гривень). Закон вимагає в цих випадках врахування цілої низки обставин - характеру вчиненого правопорушення, особи порушника, ступеня його вини, майнового стану, обставин, шо пом'якшують і обтяжують відповідальність. Однак, встановити, що саме врахував суб'єкт адміністративної юрисдикції для визначення конкретного заходу стягнення, практично неможливо, тому що це не відображається в жодному документі. У зв'язку з цим у КпАП необхідно закріпити правило, що постанова по справі про адміністративний проступок має бути вмотивованою, тобто зазначений! суб'єкт повинен перерахувати в постанові всі враховані обставини.

Необхідно також забезпечити реальне вручення (надіслання) відповідним учасникам провадження копії постанови по справі, адже від цього залежить реалізація права на захист. Це тим: більше важливо, що дуже велика кількість справ про адміністративні проступки розглядаються за відсутності не тілмш потерпілих, а й осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності. Зважаючи на важливість вручення копії постанови, можна було б навіть з цим моментом пов'язати набрання нею чинності та виникнення обов'язку її виконання.

3. Встановлення процедури оскарження і перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення є однією з найважливіших процесуальних гарантій законності притягнення до адміністративної відповідальності. На відміну від інших стадій провадження, стадія перегляду є факультативною, необов'язковою. Лише невелика кількість справ розглядається в порядку контролю. Вже сам факт існування такої стадії має важливе превентивне значення, дисциплінує тих, кому доручено застосовувати адміністративні стягнення.

Існує два види оскарження постанов по справах про адміністративні проступки: спеціальне і загальне. Спеціальна скарга, чи скарга в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення, подається і розглядається за правилами, закріплаяими в главі 24 КпАП. Право громадян на загальну скаргу і порядок її розгляду регулюється Законом України "Про звернення громадян". Загальна скарга може бути подана як особами, осо&ясто зацікавленими в результаті справи, так і іншими громадянами, вона може бути й індивідуальною, й колективною. Законодавством не обмежується ні термін загального оскарження, ні коло адресатів. Такі скарга може бути направлена прокурору, депутату, в редакцію засобів масової інформації, у вищий орган.

Зовсім інакше вирішується питання щодо спеціальної скарги. Відповідно до ст.287 КпАП України постанову може Ізути оскаржено особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Виняток із зазначеного правила становлять постанови районного (міського) суду (судді) про накладення адміністративних стягнень, які є остаточними й оскарженню в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення не підлягають. Цей виняток тепер не відповідає вимогам Конституції України, яка гарантує кожному право на судове оскарження будь-яких дій та рішень державних органів і посадових осіб. Тому в КпАП доцільно встановити право на оскарження постанов по справах про адміністративні правопорушення, які виносяться судами (суддями), а також рішень за скаргами на постанови. Варто звернути увагу, що така пропозиція була висловлена ще 20 років тому⁵⁰, причому в літературі вона була підтримана ⁵¹, але сформульовано це положення в проекті КпАП тільки нині.

У літературі звертається увага на проблему можливості оскарження постанови до суду після того, як спочатку скаргу було подано вищому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі і його рішення не задовольнило скаржника⁵². В КпАП зазначене питання не вирішено. На нашу думку, слід погодитися з висновком про те, що це питання має вирішуватись позитивно, оскільки йдеться про реалізацію юнституційних гарантій судового захисту прав громадян в адміністративно-юрисдикційному процесі.

Під час розгляду скарги або протесту уповноважений орган (посадова особа) зобов'язаний перевірити законність і обґрунтованість винесеної постанови, уважно розібратися в суті скарги або протесту і прийняти відповідне рішення. З цією метою має бути з'ясовано низку обставин, які стосуються як матеріальних, так і процесуальних підстав притягнення до адміністративної відповідальності, тобто чи було встановлено факт вчинення правопорушення, вину особи в його вчиненні, чи не пропущено строка накладення адміністративного стягнення та розгляду справи, чи дотримано порядку розгляду справи тощо.

За результатами розгляду скарги або протесту орган (посадова особа) може прийняти одне із рішень, передбачених ст.293 КпАП. При цьому виникає запитання, що може бути причиною зміни або скасування постанови, на що зверталася увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. В проекті Кодексу про адміністративні проступки зроблено спробу визначити підстави для такої зміни або скасування, але ці підстави, не зовсім вдало запозичені з Кримінально-процесуального кодексу, на нашу думку, дещо надумані, особливо це стосується процесуальних підстав. Якщо вже використовувати за аналогією положення кримінального процесу, то такими підставами слід визнати: однобічність або неповноту попереднього з'ясування обставин справи, за матеріалами якого винесено постанову; невідповідність висновків суб'єкта юрисдикції, викладених у постанові, фактичним обставинам справи; неправильне застосування адміністративно-деліктного закону; грубе порушення процесуального адміністративно-деліктного закону; невідповідність накладеного стягнення серйозності проступку й особі порушника.

4. Нарешті, потребують також вирішення проблеми виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Виконання постанов можна визнати вирішальною стадією всього провадження. Адже якщо постанову винесено, але не виконано, втрачається весь виховний вплив накладеного стягнення, а робота, здійснена багатьма органами та посадовими особами для притягнення винного до адміністративної відповідальності, виявляється марною.

Необхідною умовою виконання постанови є набрання нею чинності. Це означає, що постанова набула юридичного значення і є обов'язковою до виконання згідно зі ст. 298 КпАП. У зв'язку з цим дуже важливим є визначення моменту набрання постановою чинності, адже в законодавстві це питання не вирішено. На підставі того, що постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення, а виконуватися може ті.іьки постанова, яка набрала чинності, в літературі зроблено логічний висновок про те, що постанова по справі набирає чинності негайно після винесення, що властиво для правових актів управління ⁵³. У випадках оскарження чи опротестування постанови її виконання припиняється на певний час, а потім відновляється, якщо скарга чи протест залишилися без задоволення.

Постанова, яка набрала чинності, - це своєрідний виконавчий документ. Можна не погоджуватися із доцільністю чи справедливістю застосування того чи іншого стягненій, його розміру, але лише доти, доки постанова не набрала чинності. Надалі - це документ, який підлягає обов'язковому виконанню, оскільїси його винесено від імені держави. І забезпечення беззаперечного виконання постанови - це свідчення авторитету держави та органу, який діяв від її імені. У зв'язку з цим недопустимими є факти невиконання постанов про накладення адміністративних стягнень, найчастішими з яких є несплата штрафу.

Варто мати на увазі, що в наш час провадження шодо примусового стягнення штрафу так само, як і щодо виконання постанов про застосування конфіскації й оплатного вилучення предмета, нормами КпАП не регулюється, його тепер слід розглядати як окреме адміністративне провадження. Проте це не означає, що законодавство про адміністративні проступки не повинне сприяти реальному виконанню постанов.

Сплата штрафу - це правовий обов'язок порушника, тому виникає запитання, чому державні органи мають турбуватися, як йому виконати цей обов'язок. Як можливий варіант вирішенні цього питання можна запропонувати встановлення для порушника, в разі ухилення останнього від його сплати, додаткових санкцій, перш за все, у вигляді автоматичного збільшення розміру штрафу, а в разі подальшого ухилення - заміни штрафу адміністративним арештом. Крім цього, заміну одного виду адміністративного стягнення іншим, яку чинне законодавство про адміністративні проступки допускає дуже рідко, можна було б передбачити як загальне правило для всіх випадків, коли виконання стягнення з якихось причин неможливе. Тим самим виконувалося б головне призначення провадження - реальна реалізація заходів адміністративної відповідальності.

Нині дещо ускладнилась діяльність щодо виконання постанов про накладення такого адміністративного стягнення як позбавлення права керування транспортними засобами. Це стягнення застосовується за проступки, справи про які тепер розглядають судді, тобто фактично його накладення здійснюється в судовому порядку. Виконання ж зазначеного стягнення ст. 317 КпАП покладає на посадових осіб Державтоінспекції. Варто зазначити, що процедура виконання цього стягнення зовсім не змінилася, хоча вона була розрахована на те, що його застосовували працівники ДАІ і самі ж виконували. А тепер слід чітко врегулювати порядок передачі постанови на виконання, зміст та порядок її виконання, питання взаємодії з цього приводу судді і посадових осіб ДАІ тощо.

Існуюча проблема невиконання багатьох постанов про накладення адміністративних стягнень тягне за собою ще одну проблему: з якого часу вважати особіу такою, що не була піддана адміністративному стягненню відповідаю до ст.39 КпАП? Здається, вирішення цього питання має залежати, як зазначається в літературі, від того, з якої причини не було виконано постанову⁵⁴. Якщо особа ухилялася від виконання постанови, її можна визнавати такою, що притягалася до адміністративної відповідальності.

Викладене свідчить про те, що нормативне закріплення процедур притягнення до адміністративної відповідальності потребує подальшого розвитку й удосконалення, у зв'язку з чим необхідно прискорити роботу з підготовки і прийняття нового КпАП України, реалізувавши в ньому всі новітні здобутки юридичної науки, в тому числі присвячені дослідженню прюблем провадження в справах про адміністративні проступки.

Література (до розд. XIV)

1. Производство по административным правонарушениям: Учеб, пособие / Отв. ред. Д.Н.Бахрах. - Свердловск: Свердл. юрид. ин-т, 1986. - С.4.

2.   Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. -К.: Юрінком Інтер, 1999. - С.337, 338.

3.   Галагаи И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1976. - С.30-31.

4.  Див.: Бандурка A.M., Тищенко ИМ. Административный процесс: Учебник. - Харьков: Изд-во НУВД, 2001. - С.177; Производство по административным правонарушениям: Учеб. пособие / Отв. ред. Д.Н. Бахрах. - Свердловск: Свердл. юрид. ин-т, 1986. - С.4; Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - Харків: Право, 2000. - С.198-199; Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие. - X.: Одиссей, 2001. - С.224; Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). - К.: Основи, 1994. -С.132.

5. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1990. - С. 16.

6. Производство по административным правонарушениям. - С. 7.

7.   Гончарук С.Т. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - К., 1995. - С. 22.

8.  Лейстп О.Э. Содержание (объем) понятия юридическая ответственность // Проблемы теории государства и права: Учебное пособие. - М: "ПРОСПЕКТ", 1999. - С. 476.

9.  Синьов О.В. Адміністративна відповідальність за правопорушення, що посягають на права і свободи громадян: Дис.... канд. юрид. наук. -Харків, 2001.-С.184-186.

10.  Васильєв А.С. Зазн. праця. - С.224-226.

11.  Там само. -С.227.

12.  Управленческие процедуры / Отв. ред. ЕМ. Лазарев. - М.: Наука, 1988.-С.122-123.

13.   Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. А.Т.Комзюка. - 2-ге вид., перероб. і доп. - Харків: Ун-т внутр. справ, 2000. - С.48.

14. Комзюк А. Т. Законодавство про адміністративні проступки: проблеми визначення сутності, завдань та системи // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - Вип.14. - X.: Нац. ун-т внутр. справ, 2001. -С. 107-112.

15. Комзюк А.Т. Деякі проблемні питання проекту Кодексу України про адміністративні проступки // Вісник Університету внутрішніх справ. -Вип.Ю. - X.: Ун-т внутр. справ, 2000. - С. 178-183.

16. Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - Одеса: Юридична література, 2001. - С.54.

17.   Див, наприклад: Колпаков В.К. Зазн. пращі. - С.345-346.

18. Анохіна Л.С. Суб'єкти адміністративної юрисдикції в Україні: Дис.... канд. юрид. наук. -Харків, 2001.

19. Камзюк А.Т. Деякі проблемні питання провадження в справах про адміністративні проступки // Вісник Луганського інституту внутрішніх справ МВС України. Спеціальний випуск. - Луганськ: Луганський інститут внутрішніх справ, 2000. - С. 219-222.

20.   Анохіна Л.С. Зазн. праця. - С.65.

21.  Свого часу проблеми адміністративно-процесуального статусу особи були предметом спеціального дослідження. Див.: Тищенко Н.М. Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пути совершенствования. -Харьков: Право, 1998. -268 с.

22.   Коваль Л Зазн. праця. - С.137.

23. Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий)/Под общ. ред.АС. Васильева. -X.: ООО "Одиссей", 2000. - С.893.

24.  Ульянов 0.1. Деякі проблеми забезпечення захисту прав людини в адміністративному процесі // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. -1998. -№1.-С. 29.

25.  Тараненко С. Концептуальні засади забезпечення охорони прав і свобод особи в законодавстві про адміністратині правопорушення // Право України. - 1995. - № 7. - С. 36-38.

26.   Ульянов O.I. Зазн. праця.

27.  Тараненко С. Зазн. праця.

28.   Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - Запоріжжя: Юридичний ін-т МВС України, 2001. - С.90.

29. Бандурка ОМ. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - X.., 1994. - С.91; Коламоєць Т.О. Штрафи за законодавством про адміністративні правопорушення: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Харків, 1999. - С. 13.

30. Михеєнко М.М., Нор В.Т., Шибіко В.П. Кримінальний процес України: Підручник. - К.: Либідь, 1992. - С.72.

31.   Колпаков В.К. Зазн. праця. - С.346.

32. Коваль Л. Зазн. праця. - С. 132.

33.  Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. - М.: Изд-во БЕК, 1996.-С.324.

34.  Бандурка A.M., Тищенко Н.М. Зазн. праця. - С.177.

35. Производство по административным правонарушениям. - С. 13; Колпаков В.К. Зазн. праця. - С.347; Kieanoe СВ., Біла Л.Р. Зазн. праця. - С.54; Коваль Л. Зазн. праця. - С.132-133; Васильєв А.С. Зазн. праця. - С.229.

36.   Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С.202; Бансурка A.M., Тищенко Н.М. Зазн. праця. -С.177.

37.   Производство по административным правонарушениям. - С.13; Колпаков В.К. Зазн. праця. - С.347; Kieanoe C.B., Біла Л.Р. Зазн. праця. - С.55.

38.   Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. -С.202; Бандурка A.M., Тищенко НМ. Зазн. праця. -С.177.

39.  Управленческие процедуры. - С.125.

40. Галаган И.А. Зазн. праця. - С.93-94; Масленников М.Я. Зазн. праця. -С.56.

41.  Управленческие процедуры. - С. 127.

42.   Масленников М.Я. Зазн. праця. - С.62.

43.  Колпаков В.К. Зазн. праця. - С.З.'ІО.

44.  Іванов В.В. Матеріально-правові і процесуальні гарантії законності притягнення до адміністративної відповідальності. Дис. ... канд.юрид.наук. -Одеса, 2001.-С. 153.

45.МасленниковМ.Я. Зазн. праця. -С.55.

46.  Управленческие процедуры. - С. 126.

47. Там само. - С.124; Адміністративна відповідальність в Україні. -С.52.

48.   Масленников М.Я. Зазн. праця. - С.76-77.

49.   Управленческие процедуры. - С.135.

50.  Якуба О.М. О судебном обжаловании решений по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Сов. государство и право. -1981.-№2. -С.42-43.

51.  Управленческие процедуры. - С. 139.

52.   Масленников М.Я. Зазн. праця. - С.118-120.

53.  Васильєв А.С. Зазн. праця. - С.235; Коваль Л. Зазн. праця. - С.142; Управленческие процедуры. - С.144.

54.   Управленческие процедуры. - С. 147.