Глава 1. Розмежування адміністративних і

кримінальних проступків: постановка проблеми

Адміністративне право складається з окремих інститутів, які, в свою чергу, тісно пов'язані з правовідносинами, що регулюються іншими галузями права. Так, інститут адміністративної відповідальності має багато спільного з інститутами кримінального законодавства. Тому реформування адміністративної відповідальності тягне за собою необхідність відповідних змін і в кримінальному праві.

Передумови постановки проблеми. Традиційно вважалося, що особлива частина Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) містить склади проступків, які не є суспільне небезпечними. У Кримінальному кодексі України (КК) передбачені норми щодо злочинів, однією з основних ознак яких є суспільна небезпечність діяння.

Однак розмежування адміністративних проступків і кримінальних правопорушень (злочинів) лише за ознакою суспільної небезпечності та галузями права (адміністративне й кримінальне право) є недостатнім. Вимоги щодо однорідності суспільних відносин, що визначають предмет регулювання адміністративного права, в його правовому інституті адміністративної відповідальності не витримані.

Нормами особливої частини чинного КпАП охоплені проступки, які до сфери управління не стосуються. Наприклад, проступки, передбачені у ст. 51 "Дрібне розкрадання державного або колективного майна", ст. 51² "Порушення прав на об'єкт права інтелектуальної власності", ст. 52 "Псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель", статті 89 "Жорстоке поводження з тваринами", ст. 104 "Потрава посівів, зіпсуття або знищення зібраного врожаю сільськогосподарських культур, пошкодження насаджень колективних сільськогосподарських підприємств, інших державних і громадських чи селянських (фермерських) господарств", ст. 173 "Дрібне хуліганство", та багато інших.

Ці проступки за юридичною природою не є адміністративними, оскільки відносини, що охороняються названими вище нормами, не стосуються державного управління або місцевого самоврядування. Але це і не злочини, оскільки вони не становлять великої суспільної шкідливості. Постає запитання: з яким же видом правопорушень у цьому разі маємо справу?

Звернімося за досвідом до законодавства зарубіжних країн. Більшість із них (наприклад, Франція, Нідерланди, Велика Британія, США тощо) у системі кримінального законодавства мають статті, норми яких передбачають склади злочинів, і статті, у яких передбачаються склади Іфимінальних проступків. За вчинення кримінальних проступків, в основному, передбачені незначні стягнення, які не тягнуть за собою судимості.

Інститут кримінального проступку не є новим і для права України. Так, Кримінальне уложения Російської імперії 1903 p., яке діяло і на території України, поділяло всі кримінальне карані діяння на тяжкі злочини (тягли за собою смертну кару, каторгу чи заслання), злочини (за них передбачалося ув'язнення у виправному домі, фортеці чи тюрмі) та проступки (каралися арештом або штрафом).

Можна, як здасться, піти цим шляхом і нам, передбачивши у сучасному українському законодаїїстві такі види протиправних діянь, як кримінальні проступки, поряд з проступками адміністративними і злочинами.

Це відповідало б закономірностям класифікації протиправних діянь, а також дало б змогу врахувати всі особливості встановлення як матеріальних, так і процесуальних правовідносин.

Хоча відмежування адміністративного проступку від злочину також є проблемою, але законодавець знаходить можливості її розв'язання. Цього не можна поки що сказати про відмежування кримінального проступку (склад якого взагалі досі не передбачений законодавством) від адміністрлгивного, який сьогодні об'єктивно поєднує в собі ці два явища. Тому при розмежуванні цих двох видів правопорушення потрібно використовувати, разом з критерієм "ступінь заподіяної шкоди", й іїшгі критерії.

Критерії розмежування адміністративних і кримінальних проступків. Розмежування кримінальних та адміністративних проступків доцільно провести на основі ступеня завданої ними шкоди суспільним відносинам, виду об'єкта правопорушення, об'єктивної сторони правопорушення, суб'єкта юрисдикції, суворості та виду стягнень, що накладаються за їх. вчинення, суб'єкта правопорушення.

За ступенем шкідливості слід загалом виділити правопорушення з високим, значним та невисоким рівнем суспільної шкоди.

Правопорушення з високим рівнем суспільної шкоди (тобто суспільне небезпечні), незалежно від того, які правовідносини вони порушують, в українському праві, за наявності деяких інших ознак, вважаються злочинами.

Значним рівнем суспільної шкоди доцільно >арактеризувати кримінальний проступок.

Адміністративні проступки можна розглядати як правопорушення з невисоким рівнем суспільної шкоди.

Відмежування адміністративного проступку від кримінального, на наш погляд, доцільно провести також за об 'єктом посягання.

Як уже зазначалося вище, до адміністративних лроступків слід віднести лише ті з них, які зазіхають на встановлений порядок управління в широкому розумінні цього терміна. Це означає, що до них належатимуть також проступки, які посягають на порядок управління у сфері громадської безпеки, охорони природи, якості продукті', метрології та стандартизації, транспорту, загального військового обов'язку тощо.

Практичні спроби розмежувати конкретні склади: адміністративних і кримінальних проступків дають змогу зробити висновок, що об'єктом кримінальних проступків є, насамперед, приватні (недержавні) інтереси та цінності (право власності, свобода віросповідання, трудові інтереси, здоров'я людини), а також ті посягання на встановлений порядок управління, які мають значний ступінь суспільної шкідливості і вимагають суворіших стягнень, ніж адміністративні проступки.

До кримінальних можна також віднести проступки, у яких об'єктом є порядок управління у сфері, рішення державних органів у якій може викликати значний громадський резонанс, звинувачення таких органів в упередженості (наприклад, сфера діяльності політичних партій, релігійних організацій, засобів масової інформації) *. Це повинно також запобігти використанню повноважень адміністративних органів щодо незаконного притягнення до адміністративної відповідальності в "нечистих" політінних інтересах окремих осіб чи груп з метою політичної розправи.

Виходячи з особливостей об'єктивної сторони, адміністративними проступками слід визнати тільки порушення прашш, стандартів, нормативів, встановлених органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також порушення вимог законів, контроль за виконанням яких покладено на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. Таким чином, адміністративні проступки характеризуватимуться формальним складом, тобто необхідною і достатньою підставою для притягнення до адміністративної відповідальності має визнаватися лише винне порушення норми, а настання матеріальних наслідків може бути факультативною ознакою. Тому, з формально-юридичної точки зору, адміністративними проступками слід визнати правопорушення, назви яких формулюються як "порушення законодавства...", "порушення порядку...", "порушення режиму...", "здійснення... діяльності без дозволу" тощо.

Кримінальні проступки повинні мати переважно матеріальний склад, тобто необхідним елементом проступку поряд з порушенням норми слід визнати і заподіяння шкоди. Там, де доцільно, можна віднести до кримінальних проступків також деякі склади адміністративних проступків, які кваліфікуючою ознакою мають заподіяння шкоди об'єкту правової охорони чи інші шкідливі матеріальні наслідки ². Виходячи з об'єкта та об'єктивної сторони, для позначення кримінальних проступків найчастіше вживатимуться формулювання "порушення... прав громадян", "примушування до...", "вимагання...", "знищення...", "пошкодження...", "псування...", "забруднення..." тощо.

Проступки доцільно розділити на адміністративні та кримінальні залежно від суб'єкта юрисдикції. Притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних проступків має належати до компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які уповноважені здійснювати контроль за виконанням відповідного законодавства. Питання про накладення адміністративних стягнень взагалі має бути виведено з компетенції судів, оскільки в таких випадках вони змушені діяти не як органи, які здійснюють правосуддя, а як адміністративні органи³, а це порушує конституційний принцип розподілу влади.

Є й інша думка: виходячи з конституційного положення про те, що правосуддя в Україні здійснюється виключно судами, вирішувати справи про адміністративні проступки повинні тільки суди ⁴. Однак погодитися з такою думкою не можна принаймні з двох підстав.

По-перше, за такого підходу допускається розширене тлумачення терміна "правосуддя", оскільки сюди необгрунтовано включається вирішення справ про притягнення до будь-якого виду відповідальності. Продовжуючи наведений хід думок, можна зробити несподіваний висновок, що й дисциплінарні стягнення за порушення трудової дисципліни, й усі фінансові санкції мають застосовуватися виключно за рішенням суду. Однак для цього нема ніяких ні теоретичних, ні фактичних передумов. Здається, що ефективність таких заходів відповідальності у разі віднесення їх до судової юрисдикції значно зменшиться.

По-друге, розширення каральних функцій суду негативно позначиться на авторитетності судів. Ототожнення у громадській думці судів з органами, основним завданням яких є притягнення до відповідальності, не сприятиме довірі громадян до правосуддя.

Судовий порядок слід передбачити лише для оскарження рішень адміністративних органів у справах про адміністративні проступки. Оскарження рішень адміністрації щодо притягнення до адміністративної відповідальності має здійснюватися в адміністративному суді.

Усі норми, що встановлюють порядок вирішення питань у справах, пов'язаних з притягненням до адміністративної відповідальності, доцільно перенести з Кодексу про адміністративні правопорушення до Адміністративно-процедурного кодексу (норми щодо порядку притягнення до адміністративної відповідальності) та Адміністративного процесуального кодексу (норми щодо судового розгляду скарг на рішення про накладення адміністративного стягнення), проекти яких підготовлені й обговорюються. Таким чином, новий Кодекс про адміністративні проступки міститиме лише норми матеріального права, процесуальні ж відносини мали б бути предметом регулювання інших законів. Це відповідатиме законодавчій техніці, яка склалася при підготовці та прийнятті, зокрема, кримінального та кримінально-процесуального законодавств.

Вирішення справ про кримінальні проступки слід віднести до повноважень судів загальної юрисдикції. Такі справи мають розглядатися суддями, які спеціалізуються на веденні кримінальних справ, у порядку кримінального судочинства.

Адміністративні та кримінальні проступки повинні відрізнятися і за видом та суворістю стягнень. Враховуючи те, що ступінь шкідливості кримінальних проступків вищий, ніж адміністративних проступків, за їх вчинення необхідно передбачити більш суворі стягнення, які міг би накладати виключно суд.

Такі стягнення, як арешт та виправні роботи, слід передбачати лише для кримінальних проступків, оскільки вони суттєво обмежують конституційні права громадян. Це випливає зі статей 29 і 43 Конституції України, які допускають такі обмеження тільки за рішенням суду⁵. Якщо ж санкція за вчинення адміністративного проступку поряд із штрафом передбачає конфіскацію майна ⁶, то вона повинна застосовуватися за рішенням суду за зверненням адміністративного органу, який притягнув особу до адміністративної відповідальності і наклав штраф. Цього вимагає ст. 41 Конституції України⁷. Суд у цьому разі повинен бути наділений повноваженням перевірити правомірність притягнення до адміністративної відповідальності. Стягнення за вчинення кримінального проступку має накладатися судом за зверненням осіб, інтереси яких порушено (потерпілих); контролюючих органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування; прокуратури (в інтересах держави чи громадян).

Варто окремо зупинитися на такій санкції, як сплатне вилучення предметів, що стали знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом проступку, яка передбачена як вид стягнення і чинним КпАП, і проектом нового Кодексу про адміністративні проступки, підготовленого робочою групою при Верховному Суді України.

На наш погляд, сплатне вилучення предметів прямо суперечить вимогам частини п'ятої ст. 41 Конституції України, яка передбачає примусове відчуження об'єктів права приватної власності лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, а не як вид стягнення. У разі примусового відчуження Конституція вимагає попередньо і повністю відшкодувати власнику вартість вилученого об'єкта, і лише за умов воєнного або надзвичайного стану допускається наступне відшкодування вартості. Всупереч вимогам Конституції Кодекс встановлює наступне відшкодування вартості вилученого предмета, і не повне, а з відрахуванням витрат на реалізацію.

Таким чином, сплатне вилучення речей, які стали знаряддям вчинення або безпосереднім предметом проступку, не може бути передбачене як вид стягнення. Від нього необхідно відмовитися. Натомість там, де це потрібно і виправдано, пропонується застосовувати конфіскацію таких речей у судовому порядку.

Адміністративні і кримінальні проступки можуть бути також розмежовані за суб'єктом правопорушення. Адміністративну відповідальність будуть нести як фізичні, так і юридичні особи, відповідальність за кримінальний проступок—лише фізичні особи (громадяни, іноземці та посадові особи). У тих випадках, коли порушником може бути посадова особа органу, уповноваженого притягувати до відповідальності, проступки варто віднести до кримінальних, щоб запобігти можливості уникнути такій посадовій особі відповідальності внаслідок "корпоративізму" та "кругової поруки" ⁸.

Доцільність формування і запровадження концепції "кримінального проступку". Юридичні склади кримінальних проступків та відповідальність за них необхідно передбачити у Кримінальному кодексі. Для цього необхідно переглянути понятійний апарат загальної частини КК та положення, які встановлюють санкції за кримінальні правопорушення, а також особливу частину, згрупувавши у два розділи склади кримінальних проступків та злочинів.

Слід зазначити, що у разі позитивного вирішення законодавцем питання про запровадження інституту відповідальності за кримінальний проступок, який повинен бути передбачений у кримінальному законодавстві, до останнього можна буде віднести низку діянь, які сьогодні визнаються злочинами і мають наслідком судимість. При запровадженні інституту кримінального проступку необхідне реформування інституту кримінальної відповідальності, оскільїш відповідальність за вчинення кримінального проступку, за своєю природою, не повинна тягти за собою судимості. До того ж, за вчинення кримінального проступку повинні бути передбачені більш м'які санкції порівняно з покаранням за злочини.

Визнання в кримінальному праві кримінального проступку обумовило б провадження у справах про такі делікти за нормами кримінального процесу.

Необхідність передачі під кримінальну юрисдикцію кримінальних проступків зумовлюється також гипровадженням в Україні у найближчій перспективі адміністративної юстиції. Адміністративні суди повинні стати органами правосуддя, метою діяльності яких буде захист прав і свобод громадян у їх відносинах з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, зокрема у випадках незаконно накладених на них адміністративних стягнень.

Суспільство, як і більшість юристів, сьогодні ще не готове сприйняти концепцію "кримінального проступку". Це пояснюється ставленням громадян України до кримінальної відповідальності, з якою пов'язані в минулому не тільки репресії, що застосовувалися до них, а й обмеження для осіб, що притягувалися до цього виду відповідальності, які проявлялися у встановленні перешкод для зарахування на державну службу, на роботу у правоохоронних органах, використання їх на відповідальних посадах державних підприємств тощо. Введення інституту кримінального проступку і передбачення відповідного розділу в КК тепер вважається досить проблематичніш, тим більше, що вже прийнятий новий Кримінальний кодекс.

Тому на перехідний період — на час формування громадської свідомості щодо доцільності регулювання кримінальним правом відповідальності за кримінальний проступок — можна назвати такі проступки терміном, похідним від органу, який розглядає справи щодо них, — "підсудні проступки", і передбачити їх, поряд з адміністративними проступками, в іншому кодифікованому акті, який можна було б назвати Кодексом України про підсудні та адміністративні проступки. Його слід було б підготувати на основі існуючого проекту Кодексу про адміністративні проступки, згрупувавши у два розділи склади адміністративних проступків та склади підсудних проступків.

Це дало б можливість "очистити" інститут адініністративного проступку від невластивих адміністративному праву норм та створити передумови для усвідомлення необхідності й корисності запровадження інституту кримінального проступку у системі кримінального права.

Література (до гл. 1)

1.   До таких правопорушень можна віднести, наприклад, зловживання правами журналіста, порушення законодавства про об'єднання громадян, порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, склади яких передбачені проектом нового КпАП

2. Наприклад, порушення правил дорожнього руху, що спричинило легке тілесне ушкодження або пошкодження транспортних засобів чи іншого майна.

3. Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). — Л.: Издательство Ленинградского университета, 1973. —С. 28.

4.  Див.: Стефанюк В. Судова система України та судова реформа. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - С. 83; Пояснювальна записка до проекту Кодексу України про адміністративні проступки, підготовленого робочою групою, очолюваною В. Стефанюком.

5.   Частина друга ст. 29 Конституції: "Ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом" (виділено авт.). Частина третя статті 43 Конституції: "Використання примусової праці забороняється. Не вважається примусовою працею військова або альтернативна (невійськова) служба, а також робота чи служба, яка виконується особою за вироком чи іншим рішенням суду або відповідно до законів про воєнний і про надзвичайний стан" (виділено авт.).

6. Як приклад можна назвати такий адміністративний проступок, як реалізація сільськогосподарської продукції, що містить хімічні препарати понад гранично допустимі рівні концентрації. Він тягне за собою поряд зі штрафом і конфіскацію цієї продукції.

7.   Частина шоста ст. 41 Конституції: "Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом" (виділено авт.).

8.   Це випливає зі стародавнього, але завжди актуального правового принципу: "ніхто не може бути суддею у своїй справі".

Глава 2. Адміністративні стягнення та вдосконалення їх правового регулювання

Проблематика адміністративних стягнень в юридичній літературі радянських часів та в сучасній українській науці досліджувалась і досліджується переважно у ході розгляду інстшуіу адміністративної відповідальності¹. Зокрема, адміністративні стягнення розглядалися в аспекті характеристики окремих видів адміністративних стягнень ² або з точки зору особливостей застосування стягнення тими чи іншими уповноваженими органами ³.

Сучасний підхід до проблеми адміністративних стягнень. Сьогодні є очевидним багатоаспектність вказаної проблематики і, як наслідок, можливість множинності підходів до її вивчення. Аналіз наукових досліджень, які тією чи іншою мірою торкаються проблеми стягнень, дає можливість виділити такі підходи до її розгляду і дослідження:

а)  у "нормативно-структурному" аспекті - як елемент, тобто як санкцію, структури правової норми;

б) в "інституційному аспекті" — як елемент правового інституту адміністративної відповідальності;

в)  у "правозастосовчому аспекті" — як елемент правозастосовчої діяльності з реалізації державного примусу (це — так звана "адміністративно-правова санкція").

Якщо розглядати адміністративне стягнення з точки зору структури правової норми (гіпотеза—диспозиція—санкція), то в такому аспекті стягнення тотожне санкції. Деякі науковці дотримуються думки, що санкція "як елемент адміністргігивно-правової норми, встановлює наслідки її порушення", не проводячи розмежування санкції та адміністративного стягнення, фактично ототожнюючи їх ⁴.

В інституційному аспекті стягнення виступає окремим елементом, що певним чином "вплітається" в систему правових норм, сукупність яких становить інститут адміністративної відповідальності. Окрім адміністративного стягнення як виду покарання, цей інститут містить й інші елементи — норми, які закріплюють: засади адміністративної відповідальності; процесуальний порядок провадження в справах про адміністративні проступки; діяльність та повноваження суб'єктів адміністративної юрисдикції; систему органів адміністративної юрисдикції тощо.

Одночасно адміністративні стяга ення можна розглядати як одну з форм реалізації державного примусу, а точніше — слід казати про адміністративний примус. Підходячи до адміністративного стягнення з позиції його місця серед адміністративно-правових санкцій, слід віднести цю правову категорію до окремої родової групи адміністративно-правових санкцій - до каральних санкцій.

Розгляд адміністративних стягнень лише через призму адміністративної відповідальності зумовив певну однобічність і в їх визначенні як правової категорії. Переважна кількість науковців визначають адміністративне стягнення лише як міру адміністративної відповідальності.

Наприклад, зазначається, що адміністративне стягнення — це "матеріалізований вияв адміністративної відповідальності як негативний правовий наслідок неправомірної поведінки особи, яка повинна відповісти за свій протиправний вчинок і понести за це відповідне покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та фізичного впливу - є останньою ланкою в системі заходів адміністративного примусу. Вони є мірою відповідальності.

Відповідний підхід закріплений законодавче. Згідно зі ст. 23 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) "адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги до правил соціалістичного співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами" ⁶.

Важливість вивчення цієї проблеми зумовлена тим, що адміністративні стягнення посідають значне місце в системі заходів, які застосовуються державою з метою охорони та захисту суспільних відносин. За даними статистичної звітності, існує прогресивна динаміка застосування адміністративних стягнень. Якщо в 1990 р. стягнення були застосовані-до 6515 тис. чоловік, то вже в 1999 р. кількість осіб збільшилась до 10 542 тис.

Особливість адміністративних стягнень досить часто вбачають в специфічному колі суб'єктів застосування, а саме - в переважно поза-судовому характері застосування. Дійсно, порівняно з санкціями кримінального примусу, застосування адміністративного стягнення має в більшості своїй розгалужену систему уповноважених органів. Однак, поряд з цим, законодавець виділив певні види адміністративних стягнень, які можуть бути застосовані винятково в судовому порядку — адміністративний арешт, виправні роботи, конфіскація.

Певні тенденції розвитку законодавства свідчать про те, що вагома частина справ про адміністративні правопорушення передається на розгляд судових органів. Характерним прикладом є передача частини юрисдикційних повноважень органів Державної автомобільної інспекції України (ДАІ) щодо порушників правил дорожнього руху судовим органам. До прийняття Закону України "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення правил дорожнього руху" від 05.04.2001 p. ⁷ органи ДАІ мали ширші повноваження з розгляду справ та застосування до правопорушників адміністративних стягнень. За винятком статей 121, 130 КпАП, їм були підвідомчі всі справи про порушення правил дорожнього руху та застосування стягнень, закріплених у відповідних статтях КпАП. Нині, районні (міські) суди (за винятком статей 121^і, 122³. 124^і КпАП) уповноважені розглядати всі справи про адміністративні правопорушення у сфері дорожнього руху.

Науковці дотримуються думки, що зміст адміністративних стягнень визначається характером управлінських відносин, врегульованих та забезпечених нормами адміністративного права та специфікою посягань на ці правовідносини. Водночас дехто зауважує, що особливість правовідносин у сфері державного управління проявляється в завданні, як правило, нематеріальних збитків ⁸.

Насамперед слід виділити таку характерну ознаку, як державно-примусовий характер адміністративних стягнень. Безумовно, їм властивий і виховний характер, однак сутність стягнень полягає в примусовому впливі з боку держави на правопорушників. Незважаючи на те, що адміністративні стягнення поєднують у собі елементи карального, виховного та запобіжного характеру, слід особливо виділити мету покарання правопорушника. Саме за цією ознакою адміністративні стягнення виокремлюються із широкого кола адміністративних примусових заходів. Таким чином, при застосуванні адміністративних стягнень, які не можуть компенсувати моральні збитки держави, насамперед мається на меті покарання. Тобто вони виступають обов'язком винної особи понести певні втрати, що стосуються особистості та обмежують її права.

Тож адміністративне стягнення полягає в обмеженні, позбавленні суб'єктивних прав та благ особи, до якої вони застосовуються. Добровільне виконання правопорушником покладених на нього стягнень не змінює його примусову сутність. Адже при невиконанні покладеного обов'язку держава залишає за собою право на застосування інших примусових заходів для забезпечення належного виконання: наприклад, невиплачений у строк штраф примусово стягується за рахунок грошових надходжень правопорушника - заробітної плати, стипендії, пенсії тощо.

На сьогоднішньому етапі розвитку правової науки простежується зміщення акцентів щодо визначення сутності адміністративних стягнень. Деякі науковці розглядають адміністративне стягнення як реакцію на вчинене адміністративне правопорушення⁹. В аналогічному аспекті розглядав адміністративні стягнення Л.В. Коваль, визначаючи їх як "необхідний наслідок порушення (невиконання) адміністративних заборон, що полягає в осуді поведінки правопорушника й обмеженні його особистих благ, матеріальних та інших правових інтересів"¹⁰.

Таке визначення, на нашу думку, є не досить вдалим, оскільки не враховує деяких теоретичних моментів. Дійсно, запропоновано вважати адміністративне стягнення наслідком невиконання або порушення адміністративних заборон. Одаак, по-перше, невиконання заборон не завжди спричиняє наслідок у вигляді адміністративного стягнення. По-друге, якщо з огляду на теорію права розглядати право як систему регулювання, то, як необхідні елементи, виділяються дозволи, заборони та позитивні зобов'язання¹¹.

Трьом зазначеним засобам правового регулювання відповідають три різновиди :регулятивних норм, що відрізняються за характером прав та обов'язків, — забороняючі, уповноважуючі та зобов'язуючі. Тож реалізація права відбувається у трьох основних формах: 1) дотримання заборон, тобто утримання від певних дій, які законодавче заборонені, або їх :Іаборона логічно випливає зі змісту правової норми; 2) виконання обов'язків; 3) використання суб'єктивного права ¹². Таким чином, невиконання або порушення встановлених заборон не обмежує підстави для застосування адміністративного стягнення. Про це свідчить і законодавство. Так, ст. 186³ КпАП передбачає накладення адміністративних стягнень за "неподання статистичних даних для проведення державних статистичних спостережень або подання їх недостовірними чи з запізненням...".

Отже, коло підстав для застосування адміністративних стягнень набагато ширше і не обмежується невиконанням чи порушенням заборон, а можуть бути застосовані і в разі неналежного виконання законодавче визначених обов'язків.

У літературі спостерігається і ширше трактування адміністративних стягнень — як "виду адміністративно-примусових заходів", і водночас не відкидається їх визначення як міри адміністративної відповідальності ¹³.

Неординарна думка запропонована 1.1. Веремеєнком, який, досліджуючи види адміністратіївних примусових заходів, зокрема санкцій, дійшов висновку про ідентичність каральних адміністративно-правових санкцій та адміністративних стягнень. Внаслідок чого ставиться під сумнів доцільність використання терміна "адміністративні стягнення"¹⁴. На наш погляд, поняття адміністративне стягнення є більш вдалим. У будь-якому випадку зміст цього поняття має бути чітко визначено законом, що дозволить учасникам правовідносин правильно й неоднозначно сприймати загальні правові категорії.

Дослідження адміністративного стягнення як самостійної категорії, його місця в інституті адміністративної відповідальності та співвідношення з заходами адміністративного примусу, виділення характерних ознак та правової природи дає підстави визначити адміністративне стягнення як покарання, зафіксоване в санкції порушеної правової норми чи норми, яіа забезпечує її захист, що застосовується у встановленому законом порядку органами: адміністративної юрисдикції до особи, яка вчинила адміністративний проступок.

На сьогоднішньому етапі розвитку національного законодавства з питань застосування адміністративних стягнень назріла потреба у кодифікації досить великого нормативного масиву. Вона має бути проведена з урахуванням того, що як до фізичних, так і до юридичних осіб можуть застосовуватись адмінісіративні стягнення за порушення встановлених правил.

Основні засади застосування адміністративних стягнень (підстави, строки, принципи) відповідно до вимог п. 22 ст. 92 Конституції України мають регулюватися єдиним: нормативним аісгом загального характеру. Звісно, особливості застосування стягнені, за порушення певних правовідносин фінансового, податкового характеру чи інші, які неможливо врахувати в єдиному Кодексі, можуть регулюватися додатковими законами.

Аналіз чинного законодавства та теоретичних досліджень щодо адміністративних стягнень дає можливість твердити про те, що існуючі адміністративні стягнення створюють родову групу каральних адміністративно-правових санкцій. У межах цієї родової групи вирізняються такі групи стягнень'.

а) ті, що окреслені чинним КпАП;

б) ті, що законодавчо визначені поза його межами.

Класифікація адміністративних стягнені.. Дослідження критеріїв класифікації адміністративних стягнень показує наявність різних точок зору щодо того, за якою чи якими ознаками мають бути сформовані групи адміністративних стягнень.

Відзначаючи як теоретичну, так і практичну значимість та доцільність певного узагальнення та групування, необхідно брати до уваги суб'єктивний вплив дослідника на результати дослідження. Адже підходи та критерії класифікації в більшій мірі залежать від мети дослідження, сфери застосування та призначення отриманих результатів. Залежно від того, яку ознаку обрано при проведенні класифікації, узагальнено пропонується шість основних груп адміністративних стягнень.

I.   За ступенем визначеності адміністративні стягнення поділяють на:

а) визначені;

б)  відносно визначені.

II.  За ступенем варіантності передбаченого покарання розрізняють:

а) альтернативні стягнення;

б) стягнення, які чітко зафіксовані санкцією правової норми і не передбачають можливості вибору серед інших видів.

III. За тривалістю впливу адміністративні стягнення поділяють на:

а) одномоментні стягнення, тобто такі, що застосовують до особи, винної у скоєнні адміністративного проступку, одноразово в повному обсязі;

б)  триваючі стягнення вирізняються особливістю впливу на суб'єкта правопорушення. Цей вплив, як правило, тривалий у часі.

IV   За суб 'єктом застосування адміністративні стягнення можна поділити на:

а)  стягнення з боку обмеженого кола суб'єктів застосування (за законодавством України окремі види стягнень можуть бути накладені тільки спеціально визначеними уповноваженими органами);

б)  стягнення з боку широкого кола суб'єктів застосування. До цієї групи слід віднести найпоширеніші види адміністративних стягнень, які можуть бути накладені майже всіма уповноваженими органами, -адміністративний штраф та попередження.

V  За ознакою особи, на яку накладається адміністративне стягнення, можна виділити:

а) стягнення, що тастосовуються до фізичних осіб (наприклад, адміністративний арешт, виправні роботи тощо);

б) стягнення, що застосовуються до юридичних осіб (поділ монопольних утворень, обмеження у сфері зовнішньоекономічної діяльності);

в) змішані, тобто такі, що мають універсальний характер і застосовуються як до юридичних, так і до фізичних осіб (наприклад, конфіскація, штраф).

VI. За обсягом покарання адміністративні стягнення поділяють на:

а) основні;

б) додаткові.

На окрему увагу заслуговує питання розмежування адміністративних стягнень на основні та додаткові.

За винятком нормативного закріплення у ст. 25 КпАП, на сьогодні немає чіткого критерію відокремлення зазначених видів адміністративних стягнень. Це питання майже не знайшло відображення в юридичній літературі¹⁵. Проте воно має важливе значення не лише для науки, а й для практики з таких, зокрема, причин.

По-перше, від визначення суті цих видів стягнень, виділення ознак, за якими вони мають бути відокремлені, їх функціональної спрямованості залежить, як і коли кожне з них має застосовуватись і які наслідки такого застосування.

По-друге, розмежування повноважень органів виконавчої влади (посадових осіб) та органів суду щодо застосування окремих адміністративних стягнень (зокрема, конфіскації) призвело до того, що справа про один адміністративний проступок, за який передбачено основне і додаткове стягнення, має розглядатися двома різними органами.

Тож має бути вирішена проблема розмежування їх компетенції у випадках, коли санкції правових норм передбачають застосування декількох покарань різної підсудності. Зокрема, логічним було б законодавче закріплення положення, відповідно до якого у разі, якщо санкція правової норми містить декілька видів стягнень, хоча б одне з яких має застосовуватися судом, така справа має виключно судову підвідомчість.

Проблеми застосування адміністративних стягнень. З огляду на вимоги ст. 61 Конституції України має бути визначено, чи відповідає цим вимогам застосування основного і додаткового стягнення.

Відповідно до усталених положень адміністративно-правової науки як основні прийнято виділяти певну груп}' стягнень: попередження; штраф; позбавлення спеціальних прав; виправні роботи; адміністративний арешт. До групи додаткових стягнень належать конфіскація та сплатне вилучення предметів¹⁶.

Практика застосування стягнень (у судовому порядку) за всі види адміністративних правопорушень за перше півріччя 2000 р. характеризується такими показниками: штраф накладено на 86 560 винних (49,7 відсотка), арешту піддано 75 441 правопорушник (43,4 відсотка), виправні роботи застосовані до 2 099 осіб (1.2 відсотка), позбавлено спеціального права 2 726 правопорушників (1,6 відсотка) ¹⁷. Окрім основних стягнень, застосовувались і додаткові. Статистика їх застосування така: конфіскація майна застосована до 2 728 осіб, оплатне вилучення предмета - до 109 осіб.

Статтею 25 КпАП передбачено, що конфіскація та оплатне вилучення предметів можуть застосовуватись і як основні (хоча проведений аналіз нормативних актів свідчить про закріплення цих стягнень переважно як додаткових). Доцільно звернути увагу на цей аспект, оскільки законодавець та й науковці заздалегідь наділили додаткові адміністративні стягнення всіма характерними рисами основних. Тож практично визнали їх рівнозначність як поісарання та відповідний вплив, що має здійснюватися на винну особу.

Це положення має важливе значення. Враховуючи відсутність ґрунтовних теоретичних досліджень з цього питання, твердити про віднесення стягнень, закріплених у санкціях правових норм, відмінних від КпАП, до того чи іншого виду можливо, лише виходячи зі способу їх закріплення нормами того чи іншого законодавчого акта.

Так, частина перша ст. 7 Закону України "Про боротьбу з корупцією" від 05.10.95 р. зазначає: "Вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави ... корупційних діянь, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу... і звільнення з посади або інше усунення від виконання функщй держави. Таким особам забороняється обіймати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня їх звільнення" ¹⁸. Аналіз цієї правової норми веде до висновку, що як основне стягнення нею передбачається застосування штрафу, а як додаткове - усунення від виконання функцій держави.

Логічним критерієм відмежування основних та додаткових стягнень є мета їх застосування, а точніше — наслідок, який передбачає законодавець у разі застосування того чи іншого стягнення. Так, якщо застосування штрафу, попередження, арешту, виправних робіт та інших законодавче закріплених основних адміністративних стягнень має за мету покарання правопорушника, то застосування одночасно й додаткових стягнень передбачає, поряд з покаранням правопорушник, ще й усунення умов для подальшого вчинення правопорушень,.

Однак, на нашу думку, найбільш важливим є питання щодо самої правомірності додаткових стягнень у світлі ст. 61 Конституції України. Відповідно до неї ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.

Існуюча практика свідчить про те, що незалежно від того, чи застосовується основне стягнення, чи основне та додаткове, чи окремо додаткове стягнення, для правопорушника настає адміністративна відповідальність. Одночасно незалежно від того, чи визначає правова норма стягнення як додаткове чи: як основне, за своєю природою воно виступає одним із видів каральних примусових санкцій, тобто є покаранням.

Вище вказувалось на єдність правової природи всіх адміністративних стягнень і на те, що ні згіконодавець, ні дослідники не наділяють додаткові стягнення якимись особливостями, з урахуванням яких можна було б Іазати про їх суттєву відмінність від інших стягнень, або що як додаткові вони втрачають свої каральні властивості і мають на меті застосування лише превентивних заходів. Це підтверджується й тим, що законодавець закріпив положення, згідно з яким додаткові стягнення (зокрема, конфіскація та сплатне вилучення) можуть виступати і як основні.

Беручи до уваги, що при застосуванні основного та додаткового стягнення, які, в свою чергу, виступають самостійними видами адміністративних стягнень і є формами адміністративного примусу, на особу накладається покарання, маємо дійти висновку про застосування до правопорушника двох покарань.

До речі, питання подвійності покарання знайшли відгук і в працях іноземних правників, які наголошують, що особу не слід двічі адміністративно карати за одне й те саме порушення того самого правила ¹⁹.

Поряд з цим науковці, порушуючи питання щодо неможливості притягнення двічі до відповідальності, вказують на те, що принцип "не двічі за одне" стосується застосування штрафних, каральних санкцій і не суперечить тому, що до правопорушника, який був підданий штрафній, каральній відповідальності, одночасно застосовуються правовідновлювальні санкції, якщо його діями було нанесено майнової або іншої шкоди ²⁰. Однак ш конфіскація, ні сплатне вилучення не мають характеру правовідновлювальної санкції, а є лише каральною, оскільки не мають на меті ''покрити" заподіяну майнову чи іншу шкоду.

Тож наскільки взагалі є правомірним застосуваїяня двох видів стягнень до однієї особи за одне і те саме правопорушення? Це принципове питання має бути, на наш поіяяд, вирішено до прийняття нового Кодексу про адміністративні проступки.

Враховуючи викладене, вважаємо за доцільне відійти від усталеного підходу до розв'язання цього питання та обмежитись одним покаранням за вчинення одного правопорушення. Це може бути здійснено за допомогою законодавчого закріплення принципу альтернативності в санкціях правових норм, які на сьогодні передбачають подвійність адміністративних покарань.

Однак на сьогодні жодний нормативно-правовий акт, на підставі якого здійснюється притягнення до відповідальності та застосування адміністративних стягнень, не містить хоча б узагальненого переліку принципів, їх закріплення та дотримання є однією з ключових гарантій забезпечення прав учасників юрисдикційного провадження. Законодавче закріплення основних принципі? застосування адміністративних стягнень є найпершим і найважливішим кроком для закладення основ взаємовідносин між громадянами, юридичними особами та відповідними державними органами на засадах поваги один до одного та до встановлених правовими нормами правил поведінки.

До того ж потребує окремого законодавчого закріплення положення, яким би було усунено невідповідності та протиріччя строків накладення адміністративних стягнень. Вони мають бути зведені до єдиного критерію, який би став універсальним. Тобто ці строки поширюватимуться як на фізичних, так і на юридичних осіб і, на нашу думку, можуть визначатися:

• з дня вчинення правопорушення;

• з дня виявлення правопорушення при триваючому правопорушенні;

•   з дня проведення уповноваженими державними органами спеціально передбачених законом заходів контролю, якщо правопорушення не могло бути виявлене іншим чином, але не пізніше законодавче встановленого терміну для вжиття таких заходів.

Процесуальний аспект застосування адміністративних стягнень до фізичних осіб більш регламентований та систематизований. Натомість аналогічний прзцес щодо юридичних осіб має розпорошений характер. Внаслідок цього відсутній єдиний підхід щодо застосування адміністративних стягнень до юридичних осіб. Тож у проекті Кодексу про адміністративні проступки має бути окремо закріплено умови й порядок застосування адміністративних стягнень до юридичних осіб.

Важливість розглянутої проблематики посилюється у зв'язку з радикальною зміною пріоритетів у діяльності держави, висуванням на перший план людини, її інтересів, прав та свобод. Тому пропоновані зміни мають бути не лише задекларовані, а й повинні отримати відповідне наукове тлумачення та нормативно-правове закріплення. Зокрема, глибшому осмисленню у нормотворчій та правозастосовчій практиці правової природи окремих адміністративних стягнень, підстав, принципів та механізму їх застосування сприятиме детальніший розгляд питання щодо адміністративних штрафів.

Література (до гл. 2)

1.  Якуба ОМ. Административная ответственность по советскому праву; БахрахД.Н. Административная ответственность в СССР.

2. Каломоєць Т.О. Штрафи за законодавством про адміністративні правопорушення. Автореф. канд. дис. — X., 1999; Бондаренко Г.П. Штраф лк вид адміністративно-правової санкції. — Л., 1965; Савин М.Я. Административный штраф. — М, 1984.

3.  Павлова Е.С. Применение судьей мер административного взыскания. — М., 1987.

4.   Див.: Додін Є.В. II У кн.: Державне управління: теорія та практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. — К., 1998. — С. 260; Державне управління в Україні: Навчальний посібник /За заг. ред. В.Б. Авер 'янова. — К., 1999. — С. 170.

5.  Гончарук С.Т. Адміністративна відповідальність за законодавством України. — К., 1995. — С. 23.

6. Відомості Верховної Ради УРСР. — 1984 — Додаток до № 51. — Ст. 1122. — Станом на 18.05.2000.

7. Відомості Верховної Ради. — 2001. — № 22. — Ст. 107.

8.  Козлов Ю.М., Попова Л.Л. Административное право. — М., 1999. — С. 352.

9.  Овсянко Д.М. Административное право. — М., 1999. — С. 134; Серегин А.В. Административная ответственность за нарушение общественного порядка. — М., 1968. —С. 50; ОпришкоВ.Ф. Ответственность по новому административному законодательству. — К., 1983. — С. 13.

10.  Коваль Л.В. Адміністративне право України. — К., 1994. — С. 114.

11. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. — М., 1989. — С. 46.

12.  Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. — М., 1998.

13.   Козлов Ю.М., Попова Л.Л. Административное право. — М., 1999. — С. 351.

14.  Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. — М., 1975. — С. 80.

15.  Питання  основних  і  додаткових  стягнень  деяким  чином висвітлюється в роботі Л.В. Коваля, в розрізі розмежування адміністративних стягнень за певними узагальнюючими ознаками та включення їх до відповідних кваліфікаційних груп. Він зазначав: "За обсягом покарання розрізняють основні, додаткові та субінститутні адміністративні покарання. Основні мають самостійний характер і безпосередньо застосовуються до правопорушника. Додаткові застосовуються не самостійно, а доповнюють основні" (Коваль Л.В. Административно-деликтные отношения. — К., 1979. — С. 36).

16. Ст. 25 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

17.   Аналіз роботи судів загальної юрисдикції в І півріччі 2000 року за даними судової статистики // Вісник Верховного Суду України. — 2000. — № 5(21).

18.  Відомості Верховної Ради. — 1995. — № 34. — Ст. 266 (зі змінами на 23.03.2000).

19.  Див.: Доповідь правничого радника офісу Генерального прокурора Ірландії п. А. Планкетта та почесного голови адміністративного трибуналу Калсругєа (Німеччина) п. Е. Лібермана та судці адміністративного апеляційного суду Франції пані М. Гірс на семінарі з питань адміністративної юстиції. — К., 23-24 квітня 1997 р.

20.   Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. — М., Зерцало, 1997. — С. 469.

Глава 3. Штраф як найпоширеніший вид адміністративних стягнень та його застосування

Адміністративний штраф: загальні риси. Найпоширенішим видом реакції держави на вчинеісня адміністративних правопорушень в адміністративно-деліктному законодавстві України був і залишається адміністративний штраф: за даними адміністративно-юрис-дикційної пракшки щороку у 91-93 відсотках усіх постанов про накладення адміністративних стягнень передбачається саме адміністративний штраф.

Виникнувши ще за часів римського права, адміністративний штраф (poena pecuniaria) розглядався, як, до речі, й тепер, як різновид грошового стягнення, що накладалося уповноваженою особою і потрапляло в дохід держави. У 20-30-х роках XX ст. в законодавстві УРСР адміністративна відповідальність взагалі ототожнювалася із застосуванням за протиправні діяння штрафів в адміністративному порядку. Адміністративний штраф зберіг свої домінуючі позиції серед адміністративних стягнень і до сьогодні.

Разом з тим, останнім часом спостерігається досить стійка тенденція до прийняття нормативно-правових актів, які передбачають за вчинення саме адміністративних проступків, зокрема у підприємницькій діяльності, застосування так званих фінансових санкцій у вигляді штрафів. Докладніше цей аспект проблеми висвітлюється у наступній главі, а тут зазначимо, що законодавець, називаючи згадані санкції "фінансовими", пропонує й специфічний механізм їхнього застосування. Він не має нічого спільного з процесуальним режимом, передбаченим чинним законодавством для адміністративних штрафів, а це, у свою чергу, свідчить про помилкове об'єднання штрафних санкцій різної правової природи.

Загалом у деліктному законодавстві України за вчинення протиправних діянь у публічній сфері передбачається ціла система штрафних санкцій (кримінальні, дисциплінарні, адміністративні, фінансові). Адміністративний штраф посідає в ній самостійне місце.

У межах штрафної відповідальності досить легко відрізнити кримінальну та адміністративну відповідальність (можливо, і фінансову, якщо нормативно визначній її існування) від дисциплінарної.

Перші дві мають чітко виражений публічний характер, тобто суб'єктом застосування цих видів відповідальності є держава в особі її спеціалізованих органів. У вішалках дисциплінарної відповідальності суб'єктом застосування виступає орган, з яким правопорушник перебуває у відносинах службової підлеглості.

Отже, за суб'єктом застоювання штрафну юридичну відповідальність, а, відповідно, і штрафні санкції можна класифікувати на публічні (кримінальні, адміністративні, фінансові) та службові (дисциплінарні).

Термін "штраф" має давнє походження і в перекладі з німецької "strafe" означає пеню, кару, стягнення за проступок. Однак сутність штрафу як виду адміністративного стягнення, завдяки поєднанню загальних рис штрафної (каральної) санкції та певних особливих властивостей, значно ширша й полягає не тільки в ущемленні майнових інтересів винної особи.

Адміністративному штрафу як різновиду штрафної (каральної) правової санкції притаманні такі риси:

• він є проявом державного примусу, тобто має каральний характер через протиправну поведінку;

• звертається на майно правопорушника, звідси - грошово-майновий характер;

•  добровільний характер виконання поєднується із вживанням примусу в разі ухилення від в:нконання;

•   містить у собі мету відшкодування матеріальної шкоди, завданої державі;

•   йому властиві інші ознаки юридичних санкцій: запобіжний, виправно-виховний, правовідновлювальний характер.

Зокрема, виховний елемент адміністративного штрафу передбачає настання позитивних змін у поведінці правопорушника. Однак поведінка як зовнішній прояв діяльності людини залежить від безпосереднього або опосередкованого впливу штрафу та процесу його застосування на психіку індивіда. Отже, будучи за своєю сутністю засобом державного примусу, адміністративний штраф виступає зовнішнім спонукальним засобом як майнового, так і психологічного впливу.

При цьому превентивний аспект адміністративного штрафу поділяється на конкретно- та загальнопревентивний фактори.

Конкретно-превентивний фактор реалізується у:

обов'язку сплатити штрафну суму правопорушником;

настанні для винної особи певних правообмежень (адміністративної караності);

загрозі застосування до правопорушника ггідвищеної адміністративної відповідальності, а іноді й кримінальної.

Загальнопревентивний елемент адміністративного штрафу знаходить вияв у:

загрозі застосування адміністративного стягнення взагалі;

факті повсякденної діяльності органів адміністративно-штрафної юрисдикції.

У той же час адміністративний игграф має чимало специфічних матеріальних та процесуально-правових властивостей.

Юридико-фактичною підставою адміністративно-штрафної відповідальності є вчинення особою адміністративного правопорушення (та його склад). Деякі адміністративісти (наприклад, Лук'я-нець Д.М.) вважають, що у ст. 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) дано надто широке, розпливчасте поняття адміністративного правопорушення, а це й дає змогу твердити про те, що адміністративно-штрафна відповідальність може наставати не тільки за адміністративні правопорушення, а й на інших підставах.

У чинному адміністративно-деліктному законодавстві України одночасно використовуються два терміни - "адміністративне правопорушення" та "адміністративний проступок". Проте адміністративним правопорушенням слід вважати будь-яке порушення адміністративно-правових норм, тоді як адміністративним проступком є вчинення діянь, за які законодавством передбачено накладення адміністративного стягнення, в тому числі й у вигляді штрафу.

Незважаючи на те, що згідно з положеннями КлАП адміністративні штрафи накладаються на громадян, посадових осіб (ст. 27), останнім часом прийнято чимало нормативно-правових актів, у яких коло суб'єктів адміністрагивно-штрафної відповідальності значно розширене за рахунок юридичних осіб (Закони України: "Про виключну (морську) економічну зору України", "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення", "Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування" тощо). Юридичні особи розглядаються як суб'єкти адміністративно-штрафної відповідальності також у Концепції реформи адміністративного права України і проекті нового Кодексу України про адміністративні проступки.

У вітчизняній адміністративно-правовій науці питання суб'єктів адміністративної відповідальності досить тривалий час є дискусійним, але близьким до свого вирішення, оскільки переважна більшість вчених-адміністративістів (Авер'янов В.Б., Битяк Ю.П., "Го-лосніченко І.П., Гончаріук С.Т., Додін Є.В., Зуй В.В., Колпаков В.К., Лук'янець Д.М., Стефгінюк B.C. та інші) визнають адміністративну (адміністративно-штрафну) відповідальність юридичних осіб та потребу її уніфікованого нормативного визначення.

У контексті чинного КпАП юридичні особи не можуть бути суб'єктами адміністративної відповідальності. Однак неправильно розглядати адміністративно-штрафну відповідальність виключно крізь призму КпАП, який був прийнятий ще в 1984 р. із численними змінами та доповненнями не відповідає потребам сьогодення, а, отже, потребує кардинального оновлення. Він є лише частиною правового інституту адміністративної відповідальності, який значно багатший за своїм змістом, і тому може слугувати лише відправною точкою будь-якого дослідження з нього питання.

У зарубіжних країнах питання адміністративної відповідальності юридичних осіб вирішено шляхом її нормативного визначення або в окремих законодавчих актах (Франція, Фінляндія, Данія, Канада, США, Корея, Австрія, Норвегія тощо), або в кодифікованих актах (Німеччина, Італія, Португалія).

На жаль, у чинному адміністративно-деліктному законодавстві України не визначено мінімальний та максимальний розміри відповідної штрафної санкції, на відміну від кримінального законодавства України.

Розміри адміністративних штрафів з урахуванням майнового стану винної особи ставляться в залежність від ступеня суспільної шкідливості адміністративних проступків, значно меншої, ніж ступінь суспільної небезпеки злочинів (відповідно і розміри адміністративних штрафів значно менші, ніж розміри кримінальних штрафів) та не пов'язані, на відміну від фінансових штрафів, із потребою компенсування державі значних розмірів шкоди, завданої правопорушеннями (звідси й менші розміри у порівнянні з фінансовими штрафами).

У цілому, як свідчать дані адміністративио-юрисдикційної практики в Україні, розміри адміністративних штрафів, що накладаються на фізичних осіб, визначаються у межах від 0,1 до кількох десятків неоподатковуваних мінімумів доходів громаден (дещо вищі розміри адміністративних штрафів, які накладаються на службових осіб). Якщо ж суб'єктом адміністративно-штрафної відповідальності виступає юридична особа, межі обчислення розмірів штрафів - від кількох десятків до кількох сотень неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Штраф і адміністративна юрисдикція. Адміністративну юрисдикцію прийнято розглядати як розгляд справ про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування адміністративних штрафів, у встановленій законодавством процесуальній формі спеціально уповноваженими на те органами (особами). Це визначення відображає "звужений" підхід щодо поняття адміністративної юрисдикції.

У той же час в адміністративно-правовій науці існує й ширший підхід, відповідно до якого межами юрисдикції охоплюється значно ширше коло питань (у тому числі питання, які виникають у специфічній сфері взаємних правовідносин держави і громадянина, насамперед у галузі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності).

На сьогодні органами (посадовими особами) адміністративно-штрафної юрисдикції України є:

•   адміністративні комісії при виконавчих органах міських, селищних, сільських рад;

•  виконавчі комітети селищних, сільських рад;

•   місцеві суди (судді);

•   органи внутрішніх справ, органи державних інспекцій та інші органи, уповноважені на те законодавством.

Історичний досвід свідчить, що коло цих органів і роль кожного з них постійно змінювалися відповідно до динаміки політичних, соціально-економічних процесів, які відбувалися у державі. Так, свого часу втратили: адміністративно-юрисдикційні повноваження комісії у справах неповнолітніх, водночас відповідні повноваження отримали органи Державної податкової служби (1996 p.), Національного банку України (1999 р.) тощо.

Перерозподіл відповідних повноважень здійснюється й між самими органами адміністративної юрисдикції. Так, на початку 90-х років XX ст. адміністративні комісії передали відповідні юрис-дикційні повноваження щодо справ про порушення правил паспортного режиму органам внутрішнії справ (міліції), а пізніше - службі громадянства та реєстрації фізичних осіб.

Якщо для винятково судового розгляду кримінальних справ та службового розгляду дисциплінарних справ, а, отже, й для застосування відповідних штрафних санкцій, характерною є універсальність, для розгляду справ про застосування адміністративних штрафів за вчинення адміністративних проступків притаманним є тісний зв'язок з управлінською діяльністю, а точніше з її функцією -контролем, а звідси й чітко визначений спеціалізований характер розгляду справ.

Хоча в системі органів адміністративної юрисдикції є і місцеві суди, однак вони розглядають незначний відсоток (приблизно 15 відсотків) уах справ про застосування адміністративних штрафів за вчинення проступків. Як правмо, це найбільш складні справи про адміністративні правопорушення з підвищеним ступенем суспільної шкідливості. Всі інші справи :про застосування адміністративних штрафів підвідомчі органам виконавчої влади (адміністративним органам).

У той же чііс не всі й адміністративні органи можуть бути органами адміністративної юрисдикції, а тільки ті, які в законодавчому порядку наділені відповідними юрисдикційними повноваженнями, що зумовлено значимістю адміністративної юрисдикції як способу правової охорони суспільних відносин.

З одного боку, будь-який адміністративний орган наділяється широкими повноваженнями для здійснення своєї діяльності, а з іншого, юрисдикційні повноваження мають або лише певні його підрозділи, або ж певні особи.

Для адміністративної юрисдикції характерною є, насамперед, оперативність реагування на адміністративні правопорушення, її превентивна (поєднання загальної та конкретної превенції) спрямованість, забезпечити яку можливо тільки за наявності широкої мережі органів, що компетентно та своєчасно здійснюватимуть свою діяльність. Це дає змогу стверджувати, що адміністративна юрисдикція характеризується також множинністю її органів, яка, у свою чергу, пов'язана з їх розмаїттям.

Одні органи спеціально створюються для здійснення адміністра-тивно-юрисдикційної діяльності, інші - здійснюють її паралельно з виконанням основних функцій.

Детальний аналіз адміністративно-деліктного законодавства дає змогу простежити територіально-галузевий принцип побудови системи органів адміністративної юрисдикції, зумовлений потребою забезпечення захисту суспільних відносин від адміністративних правопорушень на всій території України, а також боротьби з ними в окремих галузях народного господарства.

У системі органів адміністративної юрисдикції відповідно виділяють територіальну (органи, які здійснюють юрисдикційну діяльність у межах певних адміністративно-територіальних одиниць і наділені юрисдикційними повноваженнями широкого діапазону -місцеві суди, адміністративні комісії) й галузеву (органи, для юрис-дикційної діяльності яких характерна спеціалізація, зумовлена самим призначенням галузевого органу, покликаного, поряд із іншими функціями, забезпечувати охорону суспільних відносин у ввірених їм галузях - державні інспекції) підсистеми.

Ефективність функціонування всієї системи органів адміністративної юрисдикції забезпечується наявністю тісних зв'язків між підсистемами цих органів.

Останнім часом намітилася певна тенденція щодо модифікації системи органів адміністративної юрисдикції за рахунок позбавлення відповідних юрисдикційних повноважень адміністративних комісій та виконавчих комітетів передачі їх спеціалізованим органам — насамперед, державним інспекціям, а найбільш складних справ про застосування штрафів за вчинення адміністративних правопорушень з підвищеним ступенем суспільної шкідливості - судам, що є, на наш погляд, цілком виправданим.

Порівняно оперативною та спрощеною є Ітроцедура застосування адміністративних штрафів: досить стислі строки давності притягнення до адміністративно-штрафної відповідальності (не пізніше двох місяців з моменту вчинення праіюпорушення, а при триваючому правопорушенні - з моменту його виявлення), розгляду справ про застосування адміністративних штрафів (до п'ятнадцяти днів), оскарження (до десяти днів) та виконання відповідних постанов. Слід особливо акцентувати уііагу на можливості застосування адміністративних штрафів на місці вчинення адміністративних правопорушень без складання протоколу (ст. 258 КпАП).

Резюмуючи наведене, слід визнати, що адміністративний штраф - це універсальний вид адміністративного стягнення. Йому, поряд із загальними рисами штрафної (каральної) санкції, притаманні й певні специфічні властивості: множинність органів адміністративно-штрафної юрисдикції, розмаїгтя суб'єктів, щодо яких може застосовуватися адміністративний штраф, порівняно невеликі його розміри, уніфікована методика нарахування, спрощена процедура застосування та деякі інші, що обумовлюють його значний виховний, превентивний та каральний потенціал й особливе місце в системі юридичних штрафних санкцій, передбачених законодавством України.

Враховуючи викладене, на окрему увагу заслуговує досить специфічне явище у чинному деліктному законодавстві, пов'язане зі встановленням так званих "економічних санкцій", які розглядаються у наступній главі.

Глава 4. Економічні санкції: питання їх правової природи

Щодо поняття "адміністративних санкцій" та їх класифікації. Санкція як важливе правове явище за різних часів була об'єктом дослідження вчених. Цій проблематиці приділяли увагу, зокрема, Є.А. Агеєва, Г.П. Бондаренко, І.І. Веремеєнко, П.О. Недбайло, О.Е. Лейст, В .А. Юсупов та інші. На думку дослідників, яку поділяє і автор цієї глави, не особливості санкцій визначають відмінність соціальних норм, а навпаки, об'єктивні за своєю природою суттєві відмінності різних видів соціальних норм, їх специфічні ознаки обумовлюють і особливості санкцій за їх порушення *.

Зарубіжна правова наука і практика також використовують поняття "санкція". Причому до цієї правової категорії віднесено досить широке коло заходів впливу з боку уповноважених органів. Так, наприклад у Правилах адміністративної процедури США ² під санкцією розуміють здійснювані адміністративним агентством ³ повні або часткові:

а) заборону, вимогу, обмежгння чи іншу вимогу, що впливає на свободу індивіда;

б)   відмову в праві на засоби захисту (надання адміністративним агентством грошових коштів, ліцензій, повноважень, звільнення від сплати податків, від виконання правових норм, визнання агентством привілеїв, імунітету, вимоги, права тощо);

в)   накладення стягнення (штрафу);

г)  знищення, вилучення, конфіскацію власності, відмову в праві на неї;

д) оцінку збитків, відшкодування, реституцію, компенсацію, виплату витрат, збитків чи винагороди;

е)   визначення необхідних умов діяльності, відміну та призупинення ліцензії;

є) прийняття інших примусових чи обмежувальних заходів.

Такий підхід дещо розмиває підстави відмежування понять "примус" та "санкція", фактично ототожіпоючи їх. Перелік санкцій, наведений у цьому правовому акті, не є вичерпним і може бути доповнений іншими заходами примусового характеру. В узгігальненому вигляді наведена правова норма трактує санкцію як будь-які владні дії уповноваженого органу, спрямовані иа суб'єктів правовідносин.

Законодавство країн Європи використовує поняття "адміністративна санкція". Відповідно до його змісту "адміністративні санкції -це адміністративні акти, які накладають покарання из. приватних осіб стосовно їхніх дій, що суперечать прийнятим правилам. Санкцією може бути штраф чи інший каральний захід у грошовій чи негрошовій формі" ⁴.

Поряд з цим не всі адміністративні акти, що зачіпають права та інтереси приватних осіб, вважаються санкціями. Адепністративні акти можуть ставити за мету багато цілей, виходячи виключно з суспільних інтересів, політики захисту спільноти від невідворотної небезпеки, використовуючи запобіжш заходи. Так, відмова надати або поновити ліцензію через те, що претендент не виконує вимог цієї ліцензії, не вважається адміністративною санкцією. Так само заборона чи припинення дії ліцензії, обумовлені введенням нових правових норм, які спрямовані на захист навколишнього середовища, захист інтересів суспільства, також не мають карального хар>актеру.

Отже, виділяється головна риса адміністративним санкцій - саме каральний вплив, що здійснюється внаслідок порушення прав.

Органи виконавчої влади у зарубіжних країнах наділені значними повноваженнями щодо встановлзння та застосування санкцій. У різноманітних сферах життя виконавча влада встановлює правила, наглядає за їх втіленням і має поряд із :[пироким спектром заходів заохочення приватних осіб у разі невідпо відної дії також застосовувати до них санкції. Особливо це стосується таких сфер, як соціальне забезпечення, оподаткування, планування міст, охорона здоров'я, торгівля тощо. Серед численних адміністративних санкцій найбільш застосовувані грошові штрафи, конфіскація товарів, закриття підприємств, заборона діяльності, зупинення чи припинення дії ліцензії, дозволів, необхідних для діяльності в бізнесі чи промисловості. Всі вони впливають на приватних осіб.

Аналіз попередніх та новітніх теоретичних розробок вітчизняних учених щодо проблеми санкцій дає можливість твердити про декілька підходів до її розгляду.

Перший підхід передбачає розгляд санкції в ширшому розумінні, як будь-які негативні для правопорушника дії з боку держави в особі її уповноважених органів при порушенні правових норм.

Другий підхід вбачає розгляд санкції лише як структурного елемента правової норми. Згідно з теорією права норма має певну структуру, елементами якої виступають гіпотеза, диспозиція і санкція. Ця структура норми зберігається незалежно від її галузевих особливостей.

Обговорюючи питання про види санкцій, їх місце в структурі правової норми, більшість вчених погодились з тим, що санкція може виступати елементом норми права. Деякі з них наполягають на обов'язковості санкції в структурі правової норми ⁵. Інші ж вважають, що наявність або відсутність санкції в правовій нормі визначається структурою цієї норми. Тобто в структурі окремої норми вона може бути відсутньою ⁶. Однак коли правова норма не містить санкції, її охорона забезпечується засобами примусу, закріпленими в інших правових нормах⁷.

Деякі вчені вбачають у санкції засіб конкретизації заходів державного примусу. Так, І.І. Веремеєнко визначає санкцію як елемент норми права, встановленої державою для її охорони і що вказує на ті заходи державного примусу, які застосовуються до порушників диспозиції норми з метою виправлення й перевиховання його та інших осіб у дусі виконання законів, поваги до правил суспільного співіснування, а також попередження нових правопорушень ⁸.

Окремі автори розглядають санкцію лише як зазначення заходів примусу, спрямованих на забезпечення виконання правових норм⁹. Інші трактують санкцію значно ширше, тобто як зазначення всіх негативних наслідків для особи, що порушила норму права¹⁰.

У будь-якому разі застосування санкції ставиться у залежність від стану виконання правової норми. Тобто всі доходять висновку, з яким не можна не погодитися, що санкція має місце лише у разі порушення правової норми.

За цією особливістю серед різноманітних примусових заходів виділяється "санкція". Санкція як негативна реакція держави на порушення правової норми виникає лише за наявності протиправної поведінки або неналежного виконання загальновстановлених правил. Натомість державний примус реалізується їв багатьох формах, які охоплюють і санкції. Тож, не обмежуючись тільки санкціями, примус може бути задіяний не тільки внаслідок порушення правової норми — як відповідна реакція уповноважених органів — а й у зв'язку з виникненням певних обставин, що загрожують або можуть загрожувати суспільним відносинам.

У теорії права для класифікації санкцій запропоновано декілька критеріїв. Так, В.А. Юсупов виділяє, поряд із примусовими санкціями, санкції-попередження та санкції-заохочення¹¹. Останні він називає санкціями позитивного стимулювання.

Адміністративні санкції, розглядаючи їх з точки зору функціональної спрямованості в державному управлінні, можуть бути стимулюючими, попереджувальними та примусово-каральними. Вони включаються в механізм здійснення правопорядку як юридичний засіб переконання та примусу.

Існує також класифікація за ступенем визначеності. Згідно з таким критерієм санкції поділяють на визначені і порівняно визначені. В перших точно і конкретно вказується захід впливу, що має бути застосований за порушення даної норми. У других - лише вказано межі, у яких певний орган з урахуванням конкретних обставин правопорушення визначає відповідний захід впливу стосовно конкретного правопорушника.

Була запропонована й інша класифікація, яка отримала широке застосування в науці, а саме - класифікація відповідно до способу охорони правопорядку ¹². За цим критерієм санкції розмежовуються на адміністративні стягнення (каральні санкції) та правовідновлюючі. Якщо каральні санкції спрямовані на загальну та спеціальну пре-венцію правопорушень, виховання та виправлення правопорушників, то правовідновлюючі спрямовані на відновлення заподіяної шкоди, на виконання невиконаних зобов'язань та поновлення порушених прав.

За таким самим критерієм систематизує адміністративно-правові санкції І.І. Веремеєнко, однак на додаток до санкцій, запропонованих О.Е. Лейстом, включає до своєї класифікації "санкції реального виконання" ¹³. Відповідно вказані санкції безпосередньо спрямовані на примусове виконання невиконаних зобов 'язгінь або на створення та забезпечення гарантій такого виконання.

Враховуючи викладене, досить чітко визначається місце адміністративних стягнень у сукупності адміністративних санкцій. Ці стягнення належать до каральних адміністративних санкцій, що застосовуються до особи внаслідок порушення встановлених правил у випадку, передбаченому законодавством.

Законодавчії акти України містять визначення покарань, відмінних від тих, що закріплені в чинному Кодексі України про адміністративні правопорушення (КпАП). Покарання, передбачені чинним законодавством Украши, характеризуються видовим розмаїттям, що дао змогу ширше і всебічно забезпечувати належне дотримання правових норм та індивідуально врегульовувати питання застосування покарання в кожному окремому випадку вчинення правопорушення.

У той же час потребують уваги деякі теоретичні питання, нез'ясованість яких призводить як до труднощів у застосуванні покарання, так і до порушень прав людини та громадянина.

Існування "економічних санкцій" та їх види. Враховуючи розмаїття правових норм, що містять різні види каральних санкцій, потребують спеціального аналіз}' стягнення, які не належать до видів, окреслених КпАП.

Дослідники проблем застосування санкцій до юридичних осіб групують їх в одну категорію, псе розділяючи санкції за специфікою примусу, та називають такі с;шкції "економічними". При цьому мається на увазі застосування до юридичних осіб негативних наслідків, пов'язаних з неналежним виконанням будь-яких правових норм, якщо таке правопорушення спричинено господарською діяльністю юридичної особи¹⁴.

Однак щодо галузево-правової ідентифікації економічних санкцій є різні підходи. Так, Н.О. Саніахметова зазначає: "Штрафи, що стягуються антимонопольніїм комітетом України відповідно до ст. 19 Закону Уіфаїни "Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності", слід відрізняти від штрафів як заходів відповідальності згідно з Кодексом про адміністративні правопорушення. Вони відрізняються за суб'єктами правопорушення, на яких накладаються штрафи. Останні за ст. 19 застосовуються лише до шдприємєтв - юридичних осіб, а згідно з КпАП — до посадових осіб, органів влади й управління, керівників (розпорядників кредитів) підприємств (об'єднань, господарських товариств тощо), а також до громадян, які займаються підприємницькою діяльністю без створення юридичної особи, тобто до фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності" ¹⁵.

На наш погляд, неможливо догодитись з позицією, відповідно до якої кваліфікуіати покарання як адміністративне можна лише за суб'єктом, на який спрямовано вплив. До того ж, у подальших публікаціях згаданий автор фактично погоджується з адміністративно-правовою природою санкцій, застосовуваних до юридичних осіб ¹⁶. У працях інших дослідників також простежується думка про те, що серед примусових санкцій, застосовуваних до господарюючих суб'єктів Антимонопольним комітетом, є й адміністративні санкції ¹⁷.

Фахівці звертають увагу на необхідність класифікації економічних санкцій, що застосовуються до суб'єктів економічної діяльності, оскільки уніфікувати можливо лише ті санкції, які належать до одних і тих самих родових груп, тобто санкції однієї функціональної спрямованості¹⁸. Як найбільш характерний пропонусться обрати такий критерій, як наслідки для підпрк:ємства-правопорушника.

Враховуючи наявні розробки, можна подати в узагальненому вигляді таку типологію економічних санкцій, що застосоїуються до юридичних осіб за законодавством України та мають характерні риси адміністративних санкцій.

1. Санкції першого виду мають на меті стимулювати підприємство до правомірної поведінки, виконання встановлених правил та норм (штраф, пеня тощо).

З появою в ринковій економіці суб'єктів підприємницької діяльності різних форм власності прийнято значну кількість законодавчих актів, якими передбачено склади правопорушень, вчинених саме юридичними особами, і щодо цих осіб встановлено спеціальні санкції за їх вчинення. Досить часто ці санкції називають фінансовими¹⁹.

Зокрема, застосування фінансових санкцій передбачається Законом України "Про оприбуткування прибутку підприємств" від 28 грудня 1994 р.²⁰, Декретом Кабінету Міністрів України "Про систему валютного регулювання та валютного контролю" від 19 лютого 1993 р.²¹, Законом України "Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, пов'язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лшерних систем зчитування" від 17.01.2002р.²² і в Постанові Національного банку України від 08.08.2001 р. "Про накладення штрафів на банки", зареєстрованій у Міністерстві юстиції України 04.09.2001 р. ²³

Погляди науковців та практиків з цього питання в загальних рисах можна звести до двох точок зору. Перша політає у визнанні "фінансових санкцій" самостійним видом юридичної відповідальності, який не знайшов відповідного відображення ні в законодавстві, ні в науці. Представники іншої точки зору, яку підтримуємо й ми, наголошують на тому, що так звані фінансові санкції за правовою природою є адміністративними штрафами.

Слід наголосити, що використання зазначеного поняття найбільш притаманне спеціалістам з фінансоїюго права. Причому деякі з них вказують на самостійність існування фінансових санкцій ²⁴.

Однак і в першому, і в другому випадках не слід змішувати такі різні за сутністю правові категорії, як "відповідальність" та "санкція".

Як видно з полеміки прибічників і першої, і другої точок зору, поняття "санкція" тлумачиться в суто нормативно-структурному аспекті (про який ішлося у гл. 2 цього розділу), тобто вона розглядається як елемент правової норми Тож доречно було б виходити саме з тих правових норм і того кола правовідносин, дотримання та реалізацію яких має забезпечити фінансова санкція.

Податкові відносим найчастіше передбачають застосування фінансових санкцій. Який зміст податкових правовідносин? Це — суспільні відносини, що виникають у сфері збирання та стягнення податків і зборів. Суб'єктами цих правовідносин виступають, з одного боку, органи державної податкової служби (тобто органи виконавчої влади), з іншого боку — фізичні особи, юридичні особи та підприємці без статусу юридичної особи. Так, М.П. Кучерявенко зазначає: "Податкові правовідносини є публічними, тобто джерело виникнення пов'язане з владою. Вони виступають як форма реалізації імперативної фінансово-правової норми і реалізуються за принципом: команда (видається державою) та виконання (здійснюється підлеглими суб'єктами). Однією зі сторін цих правовідносин виступає суб'єкт, що має право видавати владні приписи (держава або уповноважений орган)" ²⁵.

Аналізуючи особливість таких правовідносин, вбачаємо за доцільне ідентифікувати їх як адміністративні правовідносини, оскільки саме їх риси притаманні податковим правовідносинам.

Виходячи з методологічного посилання на те, що особливості правовідносин і, відповідно, правової норми, спрямованої на їх врегулювання, визначають особливість санкції, яка забезпечує їх дотримання та захист, слід визнага адогішстративно-правову природу фінансових санкцій, застосовуваних за порушення у сфері оподаткування. Аналогічним чином можна провести аналіз й інших правовідносин, що передбачають застосування фінансових санкцій.

Якщо ж розглянути фінансові санкції за їх змістовним навантаженням, тобто як санкції, що містять покарання у певній грошовій формі, то за цією ознакою вони тотожні адміністративному штрафу, цивільному штрафу (пені, неустойці) та кримінальному покаранню у вигляді штрафу. Однак, враховуючи весь комплекс проаналізованих ознак, вважається логічним віднесення фінансових санкцій саме до родової групи адміністративних стягнень.

До речі, окрім поняття "фінансова санкція" податкове законодавство України використовує також поняття "штрафна санкція".

Так, ст. 1 Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетними та державними цільовими фондами" від 21.12.2000 р. зазначає, що штрафна санкція - це плата у фіксованій сумі чи у відсотковому відношенні до суми податкового зобов'язання (без урахування пені та штрафних санкцій), яка справляється з платників податку у зв'язку з порушенням ними правил оподаткування, визначених відповідним законом ²⁶. Однак незалежно від назви зміст та правова природа не змінюються, і застосовувана санкція за характером залишається каральною, точніше - адміністративно-каральною.

Застосування штрафу передбачається ст. 52 Закону України "Про захист економічної конкуренції" від 11.01.2001р.²⁷. За порушення вимог Закону України "Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, пов'язаних з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування" від 17.01.2002р. до суб'єктів господарської діяльності застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафів ²⁸.

Також досить цікавим, на наш погляд, є питання щодо визначення правової суті пені, яка застосовується органами державної податкової служби за невнесення або внесення невідповідної суми податкового зобов'язання.

Так, П. Гега та Л. Доля відносять пеню до штрафних санкцій, зазначаючи, що "штрафні санкції - це грошові штрафи та пені, що стягуються з платників податку за порушення податкового законодавства" ²⁹. За своїми властивостями, напрямом дії та суб'єктом застосування вона не відрізняється від штрафу, однак має інший спосіб визначення. В.І. Димченко виділяє особливості пені, а саме: а) підставою її застосування є порушення строку виконання обов'язку; б) об'єктом цього обов'язку є грошові кошти; в) розмір пені прямо пропорційний тривалості прострочення виконання зобов'язання³⁰.

Беручи до уваги, що пеня призначається уповноваженим органом управління, наділеним владно-примусовими повноваженнями, за порушення встановлених правил внесення податкових платежів, спрямована на охорону та захист податкових відносин, фіксується індивідуальним актом управління, можна зробити висновок, що вона також має характер адміністративного покарання.

2. До другого виду (групи) можна віднести санкції, спрямовані на ліквідацію конкретного суб'єктивного права (призупинення дії ліцензії або анулювання її, зупинення діяльності підприємства, призупинення операції підприємства по рахунках у банку, заборона випуску цінних паперів, призупинення бюджетного фінансування та кредитування). Ця група санкцій не має штрафного характеру.

Так, ст. 53 Закону України "Про захист економічної конкуренції" передбачає можливість примусового поділу монопольних утворень ³¹. Це рішення може бути прийняте Антимонопольним комітетом України і його територіальними відділеннями у разі зловживання суб'єктами господарювання монопольним становищем на ринку.

Крім того, застосування санкції зазначеного виду передбачено положенням ст. 20 Декрету Кабінету Міністрів України "Про стандартизацію і сертифікацію" від 10.05.93 р.³², а саме, передбачається покарання у вигляді позбавлення акредитації органів сертифікації продукції та випробувальних лабораторій (центрів), що проводять обов'язкову сертифікацію. Таким чином, встановлена відповідальність акредитованих випробувальних лабораторій за недостовірність результатів випробувань. Це покарання застосовується у разі вчинення повторного порушення, а саме за необгрунтовану чи неправомірну видачу сертифіїата відповідності, порушення правил сертифікації³³.

До цієї ж групи належать санкції, встановлені законодавцем за порушення чи недотримання встановленого порядку здійснення зовнішньоекономічної діяльності, зокрема:

•   застосування до конкретних суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб'єктів господарської діяльності індивідуального режиму або режиму здійснення зовнішньо-економгчиих операцій з дозволу держави;

•   тимчасове зупинення зоинішньоекономічної діяльності у випадках порушення Закон)' України "Про зовнішньоекономічну діяльність" або пов'язаних з ним законів, проведення дій, що можуть гшшкодити інтересам національної безпеки ³⁴.

Відповідно до Закону України "Про цінні папери та фондову біржу" ³⁵ Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку і її територіальні відділення у разі відхилення від умов, визначених у дозволах на здійснення діяльності з випуску й обігу цінних паперів, а також у статуті та правилах фондової біржі, можуть застосовувати такі санкції:

•  зупиняти на строк до одного року передплату і продаж цінних паперів;

• зупиняти на певний строк укладення угод з окремих видів діяльності з випуску й обігу цінних паперів;

•   анулюваги дозвіл, виданий на ведення діяльності з випуску й обігу цінних паперів у разі повторного застосування санкцій.

Крім того, названа Державна комісія може зупиняти діяльність фондової біржі в разі порушення нею статутної діяльності й вимагати приведення її у відповідність зі статутом та правилами фондової біржі.

3.  До третьої групи слід віднести санкції організаційного характеру, спрямовані на ліквідацію юридичної особи.

Так, наприклад, п. 26 Положення про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.0:5.98, передбачає, що непоперед-ження суб'єктом підприємницької діяльності органу державної реєстрації протягом семи днів про зміну місця знаходження є підставою для звернення вказаного органу до суду з позовом про скасування державної реєстрації суб'єкта підігриємницької діяльності³⁶.

4.   Нарешті, до правопорушників може застосовуїатися така група санкцій, що мають на меті позбавІЕяти вигод, отриманих незаконно внаслідок такої господарської або фінансової діяльності: звернення в дохід держави грошових коштів, продукції; усунення: недоліків поставленої продукції за рахунок виробника тощо.

Законом України "Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, пов'язаних з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазгрних систем зчитування" від 17.01.2002 р. (пункти 5, 6 ст. 8) передбачається, що "диски для лазерних систем зчитування виготовлені, імпортовані або ті, що експортуються з порушенням вимог Закону, а також обладнання та сировина, імпортовані з порушенням вимог цього Закону, підлягають вилученню до вирішення питання у судовому порядку". Крім того, "прибуток, отриманий внаслідок діяльності з порушенням вимог цього Закону, стягується у судовому порядку та зараховується до Державного бюджету України" ³⁷.

Таким чином, як підсумок слід визнати, що законодавство України визначає велику кількість різних за видами, спрямованістю, наслідками застосування каральних санкцій. Кожна з них має особливі правила застосування, однак усі вони спрямовані на захист певних правовідносин.

Незважаючи на неуніфікованість нормативних актів, теоретичну невизначеність правових ознак, за якими те чи інше покарання можна відносити до родової групи адміністративних стягнень, та наявність деяких інших не розв'язаних проблем, доцільно виділити серед усіх подібних санкцій такі, що мають адміністративно-правову природу і належать до родової групи адміністрізтивних стягнень.

При цьому вважаємо, що для ідентифікації конкретної санкції як адміністративного стягнення вона має відповідати таким обов'язковим умовам.

1. Санкція застосовується за порушення адміністративних правовідносин чи правовідносин, що охороняються нормами адміністративного права.

2.   Санкція застосовується в адміністративному (а не судовому) порядку орган,зми (посадовими особами), наділеними адмністративно-юрисдикційними повноваженнями.

3. Санкція має каральний характер.

Проаналізувавши зміст суспільних відносин, врегульованих нормами податкового, фінансового, антимонопольного, зовнішньоекономічного, санітарно-епідеміологічного та іншого законодавства, визначивши органи, уповноважені на застосування передбачених цими нормами каральних санкцій, можна дійти висновку про адміністра-тивно-правову природу цих санкцій та, відповідно, про необхідність визначати їх саме як специфічний вид адміністративних стягнень.

Література (до гл. 4)

1.   Нерсесянц B.C. Философия права. — М., 1997. — С.79.

2.  Свод законов США. - Титул 5, глава 5, параграф 551, п. 10//Матеріали семінару "Нагляд за адміністративними установами". - К., 1993. - С. 17- 13.

3.   Поняття "адміністративне агентство" означає будь-який орган уряду США незалежно від його підлеглості іншому адміністративному агентству чи знаходженню під його контролем. Однак це поняття не включає в себе: конгрес СІНА, уряди територій або володінь СІНА, уряд округу Колумбія, адміністративних агентств, що утворені з представників сторін чи представників організацій сторін у спорах, визначених ними тощо // Там само. -С. 15.

4.   Див.: Principles of Administrative Law concerning the relations between Administrative Authorities and Private Persons. Council of Europe, Strasburg, 1996.—P. 16.

5.   Щебанов А.Ф. Нормы советского социалистического права. - М., 1956. - С. 33; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. - М., 1960. - С. 67.

6.   Алексеев С.С. Общая теория права. — Т. 2. — С. 53—64.

7.   Лейст О.Е. Санкции в советском праве. —М., 1962. — С. 18.

8.   ВеремеенкоИ.И. Административно-правовые санкции. — М., 1975. — С. 19—20.

9.   Лейст О.Е. Санкции в советском праве. — М., 1962. — С. 12, 21.

10.   Пигалкин А.С. Нормы советского социалистического права и их структура // Сборник "Вопросы общей теории советского права". - М., 1960. - С. 178.

11. Юсупов В.А. Теория административного права. — М., 1985. — С. 117.

12. Лейст О.Е. Санкции в советском праве. - М., 1962. - С. 106.

13.   Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. - М., 1975.- С. 76-77.

14.  Липницъкий Д.Х., Болотова А.Д. Основні напрями уніфікації економічних санкцій. — Донецьк, 1998. — С. 10.

15.  Саниахметова Н. Санкции за нарушение антимонопольного законодательства // Бизнес (документы, комментарии, консультации). - 1998. — № 16.-С. 38.

16.   Саніахметова Н. Адміністративно-правові охоронні засоби у сфері підприємництва//Актуальні проблеми держави і права. - Одеса, 2001.- № 12.

17.   Біла Л.Р. Адміністративна відповідальність за порушення антимонопольного законодавства України. Автореф. канд. дис. — Одеса, 1995. — С. 14.

18.  Липницъкий Д.Х., Болотова А.Д. Основи;! напрями уніфікації економічних санкцій. — Донецьк, 1998. — С. 10.

19.   Босий О.Д. Поняття податкової відповідальності; Зима Т.О. Співвідношення адміністративних стягнень та фінансових санкцій, які застосовуються до юридичних осіб // Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування: Збірник наукових праць. — Суми, 2000.

20.   Відомості Верховної Ради. — 1994. — № 4. — Ст. 28.

21.   Відомості Верховної Ради. — 1993. — № 17. — Ст. 184.

22.   Урядовий кур'єр. — 2002.— № 34.

23. Офіційний вісник України. — 2001. — № 36. — С. 229.

24.   Алісов Є.О., Воронова Л.К., Кадькаленко С.Т. Фінансове право. — X., 1998.— С. 282—285.

25.  Кучерявенко Н.П. Налоговое право. — Харьков: Легас, 2001. — С. 28.

26.  Відомості Верховної Ради. — 2001. — № 10. — Ст. 44.

27.   Відомості Верховної Ради. — 2001. —№ 12. — Ст. 64.

28.  Ст. 8 Закону України "Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, пов'язаних з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування" від 17.01.2002 // Урядовий кур'єр. — 2002. — № 34.

29.   Гега П., Доля Л. Основи податкового права. - К.: Знання, 1998. -С. 259.

30.   Дымченко В.И. Административная ответственность предприятий и организаций. — Владивосток, 1985. — С. 60.

31.   Відомості Верховної Ради. — 2001. — № 12. — Ст.64.

32.   Відомості Верховної Ради. — 1993. — № 27. — Ст. 289, зі змінами та доповненнями станом на 07.12.2000.

33. Ст. 20 Декрету Кабінету Міністрів України "Про стандартизацію і сертифікацію" від 10.05.93 // Відомості Верховної Ради. - 1993. - № 27. -Ст. 289.

34.   Ст. 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" від 16.04.91 // Відомості Верховної Ради. — 1991. — № 29. — Ст. 377.

35.   Ст. 39 Закону України "Про цінні папери та фондову біржу" // Відомості Верховної Ради. — 1991. — № 38. — Ст. 508.

36. Положення "Про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності", затверджене Постановою Кабінету Міністрів України № 740 від 25.05.98.

37. Ст. 8 Закону України "Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, пов'язаних з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування" від 17.01.2002 // Урядовий кур'єр. — 2002. — № 34.

Глава 5. Особливості адміністративної відповідальності осіб, що обіймають посади в державних органах

Державні службовці, перебуваючи на службі в різних державних органах, виконують завдання і функції держави. Тому великою мірою від того, наскільки сумлінно вони ставляться до виконання своїх обов'язків, залежить стан дотримання прав і свобод людей у нашій державі. Не випадково Закон України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р.¹ закріпив серед основних обов'язків державних службовців обов'язок додержання Конституції України та недопущення порушень прав і свобод людини і громадянина, а серед основних принципів державної служби - пріоритет прав людини і громадянина та персональну відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліни.

За порушення прав і свобод людини і громадянина, які пов'язані з виконанням своїх обов'язків, державні службовці підлягають різним видам юридичної відповідальності. Особливе місце серед них посідає адміністративна відповідальність.

Свого часу проблемам адміністративної відповідальності, у тому числі стосовно державних службовців, у певній мірі приділяли увагу О.М. Якуба, Р.С. Павловський, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, А.А. Горницький, М.М. Мельник та інші дослідники. Але нове законодавство про адміністративну відповідальність і особливо практика його застосування висунули цілу низку питань, які потребують розв'язання, особливо у зв'язку з проведенням в Україні адміністративної реформи. Зокрема, досі відсутні комплексні дослідження проблем відповідальності за адміністративні правопорушення осіб, що обіймають посади у державному апараті, хоча, безумовно, ці проблеми є актуальними як для подаїьшого вдосконалення законодавства про адміністративну відповідальність, так і самої державної служби.

Формально термін "державний службовець" як суб'єкт адміністративного правопорушення з'явився вперше у Законі України "Про державну службу", але фактично і до прийняття цього Закону особи, які обіймають посади в державних органах та установах, могли бути суб'єктом адміністративного проступку: наприклад, про окремі категорії державних службовців ішлося у ст. 15 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП).

Типологія ознак суб'єкта адміністративної відповідальності. В адміністративно-правовій .гітературі та законодавстві України виділяють різні види ознак суб' єкта адміністративного правопорушення. Здебільшого їх поділяють на загальні і спеці;шьні², загальні і соціальні³, загальні й особливі (спеціальні)⁴. Але ретельніший аналіз різних ознак суб'єктів адміністративних правопорушень і їх впливу на відповідальність дає змогу дійти висновку про існування трьох видів ознак суб'єкта адшшстрэтивного правопорушення.

Першою є група, яку всі визначають як загальні ознаки, тобто вони є обов'язковими і відсутність будь-якої з них означає відсутність суб'єкта правопорушення, а звідси - і відсутність самого адміністративного правопорушення.

До загальних ознак суб'єкта належить вік, з якого настає адміністративна відповідальність, тгі осудність особи, яка вчинила адміністративне правопорушення. Наявність таких ознак є обов'язковим для будь-якого суб'єкта адміністративного правопорушення, в тому числі й для осіб, які обіймають по гади у державному апараті. Слід зазначити, що більшість статей особливої частини КпАП та інших законів, які передбачають адміністративну відповідальність фізичних осіб, зорієнтовані саме на загального суб'єкта. Тобто суб'єктом таких правопорушень можуть бути будь-які фізичні особи, які мають зазначені вище ознаки, а наявність інших ознак, у тому числі й такої, що особа обіймає посаду у державному апараті, не вплиііає ані на склад адміністративного правопорушення, ані на кваліфікацію такого правопорушення. Тому здебільшого за скоєння адміністративних правопорушень державні службовці, крім зазначених у ст. 15 КпАП, підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах.

Другу групу ознак суб'єкта адміністративного правопорушення визначають по-різному - "спеціальні", "соціальні", "особливі". На нашу думку, правильно буде використовувати саме поняття "спеціальні". Ця група ознак може виконувати одну з двох функцій.

По-перше, вони можуть бути конструктивними ознаками простих складів адміністративних проступків. Це означає, що до адміністративної відповідальності за відповідні адміністративні проступки притягаються тільки такі фізичні особи, які, :крім загальних, мають ще й спеціальні ознаки. Так, згідно зі ст. 2 Закону України "Про боротьбу з корупцією" за корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, на підставі цього Закону несуть відповідальність такі особи, уповноважені на виконання функцій держави: державні службовці, народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільські, селищні, міські голови та голови районних, обласних рад, а згідно зі ст. З цього Закону військовослужбовці та інші особи, які згідно зі ст. 15 КпАП притягаються до відповідальності за адміністративні правопорушення відповідно до дисциплінарних статутів, за скоєння корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, несуть адміністративну відповідальність, передбачену зазначеним Законом.

Крім цього, відповідно до ст. 10 цього Закону, суб'єктами правопорушення, встановленого цією статтею, можуть бути керівники міністерств, відомств, державних підприємств, установ і організацій або їх структурних підрозділів, а згідно зі ст. 11 за невиконання обов'язків по боротьбі з корупцією до адміністративної відповідальності можуть бути притягнені працівники відповідних підрозділів Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, Служби безпеки України, органів прокуратури, а також інших органів і підрозділів, які створенії для боротьби з корупцією. Ст. 184^і КпАП встановила таку саму відповідальність посадових осіб за використання в особистих цілях державного майна.

Заслуговує на увагу пропозиція деяких авторів про необхідність більш чіткого визначення: статусу службовців органів місцевого самоврядування, які формально не є державними службовцями, а тому не можуть бути суб'єктом :корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією^;і.

Деякі інші статті у КпАП також як спеціальну ознаку передбачають наявність в осіб повноважень з виконання функцій окремих державних органів, наприклад: ст. 149 "Порушення посадовими особами порядку взяття на облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, зняття з обліку та надання громадянам житлових приміщень, недодерження строків заселення житлових будинків і житлових приміщень"; частина друга ст. 186² "Порушення законодавства про вибори Президента України і народних депутатів"; частина друга ст. 186⁴ "Порушення законодавства про референдум" та інші.

По-друге, спеціальні ознаки суб'єктів можуть бути кваліфікуючими ознаками кваліфікованих складів. У таких випадках за конкретні дії до адміністративної відповідальності може бути притягнута будь-яка людина, яка має ознаки загального суб'єкта адміністративного правопорушення, але вчинення подібних дій суб'єктом, що має спеціальні ознаки, оцінюється як виконання кваліфікованого складу, що веде до підвищеної адміністративної відповідальності осіб, які мають такі ознаки.

Наприклад, ст. 186 КпАП передбачає відповідальність за самоправство громадян у вигляді попередження або накладання на них штрафу від трьох до п'яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб — попередження або накладання штрафу від чотирьох до семи неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

Поряд із включеними до скла,гу адміністративного правопорушення загальними та спеціальними ознаками в заі~альній частині КпАП і у низці інших актів законодавства про адміністративні правопорушення названо значну кількість ознак, що характеризують суб'єкт правопорушення, але до його складу не належать. Такі ознаки, на нашу думку, слід визначити як "особливі", і саме вони становлять третю групу ознак суб'єкта адміністративного правопорушення.

Особливі ознаки суб'єкта не впливають на кваліфікацію вчиненого, проте впливають на порядок притягнення до відповідальності або на вид, розмір та інші характеристики адміністративного стягнення.

Особливі ознаки осіб, що обіймають посади в державних органах. Особи, що обіймають посади в державних органах, мають такі особливі ознаки.

По-перше, стосовно деяких осіб, хоча вони й не належать безпосередньо до державних службовців, але виконують функції держави, законодавством встановлена так звана "недоторканність".

Стаття 29 Конституції України закріпила поняття та риси недоторканності людини, але, крім цього, Конституція та Закони України передбачають також і особливі види недоторканності, встановлені стосовно Президента України (ст. 105 Конституції України); суддів судів загальної юрисдикції та суддів Конституційного Суду України (статті 126 та 149 Конституції України; Закон Украйни "Про статус суддів" від 15.12.1992р.⁶ зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про стаїус суддів" від 21.06.2001 р. ⁷; Закон України "Про Конституційний Суд України" від 16.10.1996р.⁸; Закон України "Про судоустрій України" від 7.02.2002 р.⁹). Але при цьому в законодавстві існують деякі неузгодженості з визначенням рис та меж недоторканності зазначених осіб.

Щодо недоторканності Президента України слід звернути увагу на те, що Конституція України та Закон України "Про Президента України" від 5 липня 1991 р. не розкривають ні поняття, ні якихось рис та меж недоторканності Президента, що, на наш погляд, не виправдано, бо в такому разі Президент України має таку ж недоторканність, яку встановлює ст. 29 Конституції України.

Згідно зі ст. 2 Закону України "Про статус суддів" ¹⁰ судді є посадовими особами судової влади, які відповідно до Конституції України наділені повноваженням здійснювати правосуддя і виконувати свої обов'язки на професійній основі в Конституційному Суді України та судах загальної юрисдикції. Враховуючи зміни, внесені до ст. 13 Закону України "Про статус суддів", положення цій статті закріпили такі риси недоторканності суддів: недоторканність судді поширюється на його житло, службове приміщення, транспорт і засоби зв'язку, кореспонденцію, належне йому майно і документи; суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом; суддя не може бути затриманий за підозрою у вчиненні злочину, а також підданий приводу чи примусово доставлений у будь-який державний орган в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення; суддя, затриманий за підозрою у вчиненні злочину чи адміністративного правопорушення, стягнення за яке накладається у судовому порядку, повинен бути негайно звільнений після з'ясування його особи.

Проникнення в житло чи службове приміщення судді, в його особистий чи службовий транспорт, проведення там огляду, обшуку чи виїмки, прослуховування його телефонних розмов, особистий обшук судді, а так само огляд, виїмка його кореспонденції, речей і документів можуть провадитись тільки за вмотивованим рішенням суду, а також за згодою судді в разі прийняття головою відповідного суду рішення про вжиття спеціальних заходів забезпечення безпеки.

Крім того, частина друга ст. 15 Закону України "Про судоустрій України" поширила гаранти' недоторканності суддів на народних засідателів та присяжних на час виконання ними у суді обов'язків, пов'язаних із здійсненням правосуддя.

З наведеного випливає, що недоторканність судді суду загальної юрисдикції та судді Конституційного Суду України, а також народного засідателя та присяжного на час виконання ними у суді обов'язків, пов'язаних із здійсненням правосуддя, при скоєнні ними адміністративного правопорушення проявляється тільки у тому, що стосовно таких осіб обмежено застосування заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення — таких, як адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, огляд особистого чи службового транспорту та доставления у будь-який державний орган. Але на порядок притягнення до адміністративної відповідальності, а також на вид та розмір адміністративного стягнення гака недоторканність судді не повинна впливати.

Хоча за логікою, напевно, було б доцільно поширити недоторканність суддів і на обмеження відповідних видів адміністративних стягнень, які можуть бути накладені на них.

Цікаво, що раніше "недоторканність" йменувалась як "адміністративна гарантія". Під нею розумілась вимога, щоб на судове переслідування посадової особи попередньо був дозвіл її керівництва по службі. Така адміністративна гарантія вперше з'явилась у Франції в епоху революції 1789 р. Таким чином революційні діячі намагались захистити новостворювану молоду адміністрацію від судів, у яких були ще сильні старі традиції. Значне поширення інститут адміністративної гарантії мав у Росії наприкінці XIX та на початку XX століття ^п.

До речі, вже в ті часи система адміністративних гарантій прав посадових осіб була засуджена деякими відомими представниками науки адміністративного права, зокрема такими, як Єлістратов, Тарасов та деякі інші¹².

Законодавство України про адміністративні правопорушення передбачає ще одну особливу ознаку, яка визначає інший вид юридичної відповідальності державних службовців за адміністративні правопорушення або впливає на вид адміністративних стягнень, які можуть бути на них накладені. Відповідно до ст. 15 КпАП деякі державні службовці за скоєння адміністративного правопорушення несуть не адміністративну, а дисциплінарну відповідальність.

Особливості відповідальності за адміністративні правопорушення окремих категорій осіб. Згідно з частиною першою ст. 15 КпАП військовослужбовці і призвані на збори військовозобов'язані, а також особи рядового і начальницького складів органів внутрішніх справ несуть відповідальність за адміністративні правопорушення за дисциплінарним статутом. Але за вчинення деяких адміністративних правопорушень, зазначених у названій нормі, вони несуть адміністративну відповідальність на загальних підставах. При цьому до них не може бути застосовано виправні роботи та адшністративний арешт, а щодо військовослужбовців строкової служби - і штраф. Як бачимо, ця норма порівняно визначено закріплює види державних службовців, на яких поширюється це правило. Чіткіше перелік таких осіб закріплюється у спеціальних законах.

У ст. 1 (п. 3) Закону України "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" в редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" від 18.06.1999 р.¹³ визначається, що військовослужбовці - це особи, які проходять військову службу. Військова служба у Збройних Силах України та інших військових формуваннях є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров'я і віком громадян України, пов'язана з захистом Вітчизни. А відповідно до ст. З Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20.12.1991р.¹⁴ до військовослужбовців належать: особи офіцерського складу, прапорщики, мічмани, військовослужбовці строкової служби та військової служби за контрактом Збройних Сил, Прикордонних військ, Служби безпеки, Військ цивільної оборони, а також інших військових формувань, що створюються Верховною Радою України, стратегічних сил стримування, які дислокуються на території України, військовослужбовці-жінки, курсанти військових навчальних закладів.

Військовозобов'язані, які призвані на збори, - це особи, що перебувають на військовому обліку в запасі, придатні за станом здоров'я та віком до військової служби і призвані у встановленому порядку на навчальні (або перевірні) або спеціальні збори.

Зазначені військовослужбовці та призвані на збори військовозобов'язані несуть відповідальність за вчинення адміністративних правопорушень, крім перелічених у частині першій ст. 15 КпАП, за Дисциплінарним статутом Збройних Сил України¹⁵, що затверджений Законом України від 24.03 1999р., а особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ несуть відповідальність за Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України від 29.07.1991 р.¹⁶ Але військовослужбовці внутрішніх військ МВС несуть відповідальність за Дисциплінарним статутом Збройних Сил України.

На нашу думку, такий самий порядок має застосовуватись і щодо осіб начальницького складу податкової міліції та осіб, що проходять службу у податшвій міліції, у тому числі слухачів і курсантів навчальних закладів за спеціальностями з підготовки кадрів податкової міліції, бо згідно зі ст. 25 Закону України "Про державну податкову службу в Україні" від 24.12.1993р.¹⁷ вони несуть дисциплінарну відповідальність згідно із Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ.

Крім цього, напевне, такий самий порядок має бути встановлений і стосовно осіб рядового і начальницького складу Державного департаменту України з питань виконання покарань, які ще й досі користуються і Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України (затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.1991р.), і Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, хоча вже з 1998 р. повнісгю вийшли зі складу МВС і утворили самостійну кримінально-виконавчу систему.

Однак і у випадках, зазначених у частині першій цієї статті, згідно з частиною третьою ст. 15 КпАП органи (посадові особи), які мають право накладати адміністративні стягнення, можуть замість цього передавати матеріали про правопорушення відповідним органам для вирішення питань, пов'язаним з притягненням винних до дисциплінарної відповідальності.

Аналіз положення частини другої ст. 15 КпАП: "Інші, крім зазначених у частині першій цієї статті, особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів або спеціальних положень про дисципліну, у випадках, прямо передбачених ними, несуть за вчинення адміністративних правопорушень дисциплінарну відповідальність, а в інших випадках - адміністративну відповідальність на загальних підставах" — дає можливість зробити такі висновіси.

Перший. Конструктивно та за змістом аналізована норма невдала, оскільки вона порушує єдність та логічність системи законодавства про адміністративну відповідальність, закрішпокгїи положення, згідно з яким вирішення питання про адміністративну відповідальність за адміністративні правопорушення здійснюється не в цьому законодавстві, а у законодавстві про дисциплінарну відповідальність. Це, безумовно, ускладнює діяльність органів адмінісіративної юрисдикції. Адже при вирішенні питання про підвідомчість справи про адміністративне правопорушення вони повинні керуватись не тільки адміністративно-деліктним законодавством, а й дисциплінарними статутами, які діють стосовно суб'єктів правопорушення.

Ще більш ускладнює роботу органів адміністративної юрисдикції відсутність навіть певною мірою визначеного (як це зроблено в частині першій ст. 15 КпАП) кола осіб, до яких має бути застосований такий порядок притягнення до відповідальності. Певна річ, що має йтися тільки про осіб, які служать або працюють у державних органах, установах, організаціях, де діють дисциплінарні статути або спеціальні положення про дисципліну. На сьогодні до таких осіб слід віднести: працівників органів прокуратури, щодо яких діє Дисциплінарний статут працівників прокуратури України ¹⁸; працівників залізничного транспорту, щодо яких діє Положення про дисципліну працівників залізничного транспорту ¹⁹; працівників зв'язку, щодо яких діє Дисциплінарний статут працівників зв'язку ²⁰.

Другий висновок. Положення частини другої ст. 15 КпАП не узгоджено з зазначеними дисциплінарними статутами, бо в них не передбачені випадки, коли відповідні особи за вчинення адміністративних правопорушень підлягають дисциплінарній відповідальності.

Тож питання, коли саме особи, щодо яких діють дисциплінарні статути, несуть за адміністративні злравопорушення дисциплінарну відповідальність на загальних підставах, не вирішено ані в законодавстві про адміністратгані правопорушення, ані в законодавстві про дисциплінарну відповідальність. На нашу думку, частину другу ст. 15 КпАП слід виключити, а перелічені особи, щодо яких діють згадані статути, за вчинення адміністративних правопорушень повинні притягатися до адміністративної відповідальності на загальних підставах. На завершення доречно зауважити, що у затвердженій Указом Президента України від 14 квітня 2000 р. Стратегії реформування системи державної служби наведена нова класифікація посад в органах державної влади. А саме залежно від змісту і характеру діяльності, способів призначення та надання повноважень передбачено законо-давчо визначити такі типи посад, як політичні, адміністративні і па-тронатні. Причому до політичних посад віднесені посади Прем'єр-міністра України, інших членів Кабінету Міністрів та деякі інші посади, статус котрих як політичних буде визначено законами України. Вважаємо, що у цих законах слід чітко вирішити і питання, пов'язані з притягненням до відповідальності осіб, що обіймають зазначені посади, за вчинення адміністративних правопорушень, у тому числі за скоєння корупційних діянь.

Література (до гл. 5)

1.  Відомості Верховної Ради України. - 1991. — № 52. - Ст. 490.

2.   Адміністративне право-України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. -X., 2000.-С. 166.

3.   Коваль Л.В. Адміністративне право України: Підручник. - К., 1998. -С. 136.

4.   Вохрах ДМ. Административная ответственность граждан в СССР. -Свердловск, 1989. - С. 57.

5.  Див.: Камлик М.І., Невмержицький Є.В. Корупція в Україні. - К., 1996.-С. 35—36.

6.   Відомості Верховної Ради України. - 1993. — № 8. - Ст. 56.

7.  Офіційний вісник України. - 2001. — № 25 (спецвипуск). - Ст. 1143.

8. Відомості Верховної Ради України. - 1996. — № 49. - Ст. 272.

9. Голос України. — 2002. — № 51. - Ст. 8-14.

10.   Відомості Верховної Ради України. - 1993. — № 8. - Ст. 56.

11. Елистратов А.И. Основные начала административного права России. -М. - 1917.

12.  Там само.

13.   Офіційний вісник України. - 1999, — № 28. - Ст. 1369.

14.  Відомості Верховної Ради України. - 1992. — № 15. - Ст. 190.

15. Офіційний вісник України. - 1999. — № 19. - Ст. 809.

16. Відомості Верховної Ради України. - 1991. — № 45. - Ст. 599.

17. Відомості Верховної Ради України. - 1994. — № 15. - Ст. 84.

18.   Відомості Верховної Ради України. - 1992. — № 4. - Ст. 15.

19.   ЗПУ. Серія 2. - 1998. - Ст. 183.

20.   ЗПУ. - 1996. — № 15. - Ст. 420.