Глава 1. Парламентський контроль як вища форма державного контролю

Верховна Рада України як парламент є передусім представницьким органом Українського народу, загальнонаціональним представником народу в механізмі організації державної влади. Це дає підстави констатувати, що парламент є найвищим представницьким органом Українського народу, уточнюючи, що він це єдиний колегіальний представник усього народу.

Похідним від цього стає визначення ролі і місця парламентського контролю в діяльності (функціонуванні) парламенту та в загальному механізмі державної влади, зокрема контрольної (незалежно від того, чи визнаватиме її окремою гілкою влади)¹. Слід погодитися з висновком про потребу створення в Україаі системи єдиного державного контролю за виконанням законодавства ² і прийняття згідно з Державною програмою розвитку законодавства України до 2005 р. Закону України "Про державний контроль в Україні".

Парламентський контроль у механізмі державної влади: огляд досвіду. Відомо, що ефективність будь-якої управлінської діяльності залежить не тільки від якості саме діяльності, а й від якості контролю за виконанням рішень, у яісих визначені завдання, мета, засоби, правове підґрунтя діяльності.

Виходячи з ролі парламенту у державному механізмі, є підстави вважати парламентський контроль вищою формою державного контролю. Це в різній формі та на різному рівні виявляється залежно від форми державного правління - парламентської, президентської чи змішаної:

• у парламентських державах політична відповідальність уряду означає, як правило, за умов вотуму недовіри, колективну відставку уряду;

•  президентська форма правління передбачає підвищення ролі такої форми парламентського контролю, як розслідувальна діяльність органів парламенту (комітетів, комісій тощо); тут контрольна діяльність парламенту посилена у зв'язку з тим, що виконавча влада позбавлена права розпускати парламент;

• за умови змішаної форми державного правління парламентський контроль втрачає визначеність його форм, тут спостерігаються використання парламентського контролю у формах, притаманних як президентським, так і парламентським державам.

Однак у будь-якому разі, навіть у послідовно президентських республіках, "слід у межах: модернізації та демократизації вимагати проведення реформи політичних систем для того, щоб створити бодай рівновагу між президентською владою та парламентським контролем або ж навіть забезпечити невелику перевагу парламенту" ³. Ще більш послідовно цю думку висловлював Дж. Ст. Мілль, який вбачав у представницькому правлінні державою "вищу контрольну владу", право на здійснення "верховного контролю над усіма справами", особливо діями урядової влади 

Ці доктринальні позиції знайшли віддзеркалення в сучасних конституціях. Наприклад, Конституція Швеції виділяє главу "Контрольна влада", яка присвячена саме парламентському контролю. Конституція Португалії у главі "Компетенція Асамблеї Республіки" має статтю під назвою "Повноваження з контролю". Заслуговує на увагу Конституція Швейцарії, ст. 169.1 якої встановлює, що парламент "здійснює вищий нагляд за Союзною Радою та союзною адміністрацією, судами Конфедерації та іншими носіями повноважень Союзу".

Загалом у більшості країн з розвиненою демократією парламенти та їх органи мають змістовні контрольні повноваження стосовно не тільки законодавчого процесу, а й щодо розслідувань, парламентських слухань. Наявність знакіних контрольних повноважень парламентських органів закріплено конституційно в Австрії, Албанії, Болгарії, Бразилії, Узбекистані тощо.

Парламенти розвинених країн світу виділяють значні кошти на організацію контролю з переконанням у ефективності цих витрат. За оцінкою, наприклад, Конгресу СІЛА, економічна ефективність контрольно-ревізійних служб за останнє п'ятдесятиріччя становить майже 500 млрд, доларів. Невипадково Контрольне управління Конгресу налічує більше п'яти тис. співробітників, має спеціалізовану канцелярію, сім функціональних управлінь, двадцять самостійних у частині контрольних повноважень відділів, чотирнадцять регіональних бюро та три зарубіжних представництва, інститут підготовки кадрів.

Вагомий статус парламентського контролю відповідає практиці Міжнародної організації вищих контрольних органів, що об'єднує майже сто п'ятдесят держав і на X Конгресі (1980 р.) якої була прийнята відома Лімська декларація керівних принципів контролю. В першій її статті визначено: "Контроль - не самоціль, а невід'ємна частина системи регулювання, метою якої є викриття відхилень від прийнятих стандартів та порушень принцитв законності, ефективності й економії матеріальних ресурсів на можливо більш ранній стадії з тим, щоб мати можливість прийняти коригуючі заходи; в окремих випадках - залучити винних до відповідальності, отримати компенсацію за нанесену шкоду або здійснити заходи щодо запобігання чи скорочення таких порушень у майбутньому".

Цей підхід підтверджується в документах Європейської організації вищих контрольних органів, досвідом зарубіжних парламентів і до того ж вітчизняною історією.

Так, Конституцією Української Народної Республіки 1918 р. було встановлено набуття повноважень Урядом - Радою Народних Міністрів - від Всенародного Зібрання, якому Уряд підзвітний. Депутатські запити до Уряду й окремих міністрів подавалися через президію Зібрання. Вона ж формувала Уряд за погодженням з Радою старшин, могла висловити недовіру Раді Народних Міністрів або окремим міністрам. У цьому разі останні складали свої повноваження, а через добу Зібрання повинно було розпочати їхнє заміщення. Членам Уряду надавалося право брати участь у дебатах на сесіях парламенту з дорадчим голосом.

Прихід до влади Директорії не зміг вирішити проблеми взаємовідносин законодавчої і виконавчої влади. Проте в останні місяці існування "другої" УНР виконавча влада стала єдиною реальною владою. У цей період активізувався процес врегулювання відносин між Директорією і Радою Народних Міністрів, що знайшло відображення у законах "Про тимчасове верховне управління і порядок законодавства в УНР" і "Про Державну Народну Раду УНР" (1920 p.). За цими законами верховна влада в УНР тимчасово "організується шляхом розмежування й координації державних функцій між Директорією, Державною Народною Радою і Радою Народних Міністрів". Однак це загальне положення не внесло ясності в правове становище уряду. З одного боку, главу уряду призначала Директорія, яка з його подачі затверджувала членів уряду. З іншого боку, Рада Народних Міністрів була підзвітна Державній народній раді, що могла висловити недовіру як уряду в цілому, так і його окремому члену. В Законі не вказувалося місце уряду в системі виконавчої влади.

У проекті Основного Державного Закону Української Народної Республіки, підготовленому Всеукраїнською національною радою (травень 1920 р.) контроль за діяльністю уряду з боку парламенту (Сейму) здійсїоовався шляхом; внесення інтерпеляцій до Ради Міністрів або окремим членам уряду. На запит вони могли відповісти негайно або через деякий час, або зовсім відмовитися від відповіді з обов'язковим наведенням причин відмови. Після цього Сейм відкривав дискусію по суті запиту або приймав відповідь. При вираженні недовіри уряду або окремому міністру з боку Сейму вони зобов'язані були припинити виконання своїх обов'язків. Слід зазначити, що в проекті було відображено той порядок контролю за діяльністю уряду, що склався протягом усього періоду Директорії. Таким чином, хоча й непослідовно, але поступово нормативно закріплювалися функції контролю представницьких органів щодо виконавчої влади.

У радянській літературі в принципі не було дискусійним питання пріоритетності парламентського контролю в системі державного контролю, виходячи з "верховенства парламентської системи над урядовою" ⁵. Але фактично парламентський контроль був підпорядкований партійному - з боку органів партії. Це обумовило звернення до цієї проблемі! відразу після проголошення Декларації про державний суверенітет України, появу авторського проекту Концепції законотворчої й контрольної діяльності Верховної Ради Української РСР (1991 p.). Проте ця Концепція не була прийнята Верховною Радою. Вона практично відображала неповні функціональні характеристики, не виокремлювала як самостійну функцію парламентський контроль.

Після ліквідації Комітету народного контролю Української РСР (листопад 1990 р.) Комісії з питань законодавства і законності Верховної Ради було доручено внести пропозиції щодо контрольного органу Верховної Ради. У 1995 р. була прийнята постанова про створення Контрольної палати Верховної Ради України. Проте й донині немає сучасної законодавчої бази щодо спеціально уповноважених контрольних структур парламенту, внаслідок чого часто виникають ситуації, за яких замість контролю здійснюється "самонагляд", що навряд чи може задовольнити вимоги демократичного державного ладу.

О Парламентський контроль у сучасній Україні: проблеми розвитку. В незалежній Україні парламентський контроль теоретично включає всі звичайні види, форми, засоби державного контролю та нагляду. Але на практиці контрольнії діяльність посідає порівняно з її значущістю незначне місце в роботі Верховної Ради України, її органів.

Так, протягом 2001 р. до Верховної Ради звернулось 97,3 тис. громадян з заявами та скаргами, що на 1,3 тис. більше, ніж у 2000 р. У своїх зверненнях громадяни найбільше піднімають питання соціального захисту (31,5 відсотка від загальної кількості питань), забезпечення законності та охорони правопорядку (16,1 відсотка), реформування економіки, ринкових відносин, приватизації, політики цін та податків, діяльності комерційних структур (9 відсотків). Серед парламентських комітетів найбільше звернень громадян розглянуто в комітетах по справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів (14 744), з питань боротьби з організованою зло^іппшістю та корупцією (6112), соціальної політики та праці (4188). з прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин (3933), національної безпеки та оборони (3300).

За цих умов вважаємо, що загалом явно недостатньо приділяється увага контрольній діяльності комітетами: Верховної Ради України. Наприклад, у Комітеті з питань охорони здоров'я, материнства і дитинства за останні чотири роки розглянуто у порядку парламентського контролю тільки шість відсотків з усіх обговорених питань, у Комітеті з питань науки й освіти - половина пигань була спрямована на контроль за виконанням законів та постанов Верховної Ради України⁶.

З урахуванням наведеного парламентська реформа передбачає формування та правове забезпечення парламентського контролю ⁷, прийняття спеціального закону про парламентський контроль, введення в дію закону про тимчасові комісії, оновлення, пропонування в новій редакції Закону України "Про комітети Верховної Ради України", внесення змін до законів про спеціалізовані органи парламентського контролю (Рахункову палату, Уповноваженого з прав людини), прийняття Закону України "Про Регламент Верховної Ради України", що має містити процесуальні норми, щодо яких мають бути відсилочні або бланкетні норми у згаданих вище законах.

Певна річ, нагальним для формування законодгівства з парламентського контролю як складової частини парламентського права є підготовка та прийняття Закону України "Про основні засади парламентського контролю в Україні". В ньому необхідно:

по-перше, визначити принципи парламентського юнтролю;

по-друге, окреслити предмет регулювання Закону, тобто суспільні відносини, що виникають у зв'язку із контрольною діяльністю між Верховною Радою України, її органами, посадовими особами та органами, підприємствами, організаціями, установами, які створюються і діють на території України або в межах її інтересів за кордоном;

по-третє, потрібно провести змістовне розмежування внутрішнього та зовнішнього аспектів шірламентського контролю.

У цьому контексті державний контроль повинен розглядатися як система нагляду і перевірки процесу створення, функціонування, встановлення відповідальності за діяльність (бездіяльність), припинення повноважень контрольованого об'єкта. Парламентський контроль - як функція і напрям діяльності суб'єктів парламентського контролю з його здійснення. Контрольна діяльність парламенту - як функція і напрям діяльності безпосередньо Верховної Ради України по здійсненню контролю. При цьому до суб'єктів парламентського контролю мають бути віднесені колективні та індивідуальні особи, уповноважені законом чи спеціальним дорученням на проведення контролю або його окремих функцій, контрольних дій, а до учасників парламентського контролю - будь-які суб'єкти, які мають заінтересованість у процесі і наслідках контролю.

Слід уповноважити: суб'єктів парламентського контролю в межах власної компетенції:

• здійснювати конгроль за виконанням Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів Верховної Ради України всіма органами державної влади і органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності;

• контролювати законність і порядок надходження доходів у державний бюджет, законність, доцільність і ефективність витрат з державного бюджету;

• вивчати документи відповідних об'єктів контролю, досліджувати практику виконання функцій та повноважень органів, підприємств, організацій, установ, визначати тенденції розвитку в певних галузях державного та громадського життя;

•  виробляти пропозиції і рекомендації щодо вдосконалення діяльності підконтрольного об'єкта, включаючи кадрові пропозиції.

З іншого боку, об'єкти парламентського контролю - органи, підприємства, організації, установи - зобов'язані надавати суб'єктам парламентського контролю відомчі, локальні нормативно-правові акти, документи (на вимогу суб'єкта контролю - оригінали), сприяти роботі контролюючих суб'єктів та їх представників, осіб, які залучаються до здійснення контрольних функцій. Персональну відповідальність за виконання вимог суб'єкта контролю, співробітництва із суб'єктом контролю й уповноваженими ним особами мають нести керівники органів, підприємств, установ, організацій, які є об'єктами парламентського контролю. Невиконання, несвоєчасне або неповне виконання рішень суб'єктів парламентського контролю має тягнути дисциплінарну, адміністративну чи кримінальну відповідальність відповідно до закону ⁸.

На цьому законодавчому підґрунті мала б, на наш погляд, сформуватися єдина система парламентського контролю як дієва складова ширшої системи державного контролю. Причому в чгістині здійснення парламентського контролю щодо виконавчої гілки влади вирішального значення набуває дотримання конституційних засад цього контролю, які висвітлюються у наступній главі.

Література (до гл. 1)

1. Пор.: Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Государство и право. - 1990. - № 8.- С.11.

2.  Плющ І.С. Парламент працює результативно // Голос; України. - 2001. -14 липня.

3. Тезінг Й. Трансформація, демократія та політичні партії: завдання та призначення партій // Політичні партії в демократичному суспільстві / Фонд Конрада Аденауера. - К., 1997. - С.13.

Л.МипльДж. Стюарт. Представительное правление: публицистические очерки. - Соб., 1897. - СА4-А6.

5. Див., напр.: Крылов П. Парламентский контроль и контрольная палата СССР // Народный депутат. - 1991. - № 12. - С. 13.

6.  Див.: Голос України. - 2002. - 12 .лютого, 22 лютого. 27 лютого.

7.   Див.: Опришка В. Актуальні проблеми парламентської реформи//Право України. - 2001. - № 8. - С. 24-25; Майданник О. Деякі проблеми законодавчого забезпечення контрольної функції парламенту // Право України. -2001.-№12.

8.   Наведені міркування щодо законопроектної моделі парламентського контролю знайшли відображення в поданому за законодавчою ініціативою до Верховної Ради України проекті Закону України "Про основні засади парламентського контролю в Україні" (підготовлений народним депутатом України, проф. С.В. Ківаловим - реєстр. № 3472, 1999).

Глава 2. Конституційні засади здійснення парламентського контролю щодо виконавчої влади

Верховна Рада України виконує юнституційно вюначені функції: представницькі, законодавчі, установчі, номінаційш, контрольні. Проте функціональна характеристика парламенту не привернула належної уваги у вітчизняній політологічній та юридичній літературі, хоча у теорії та на практиці сучасного парламентаризму широко використовуються класичні моделі функціональних характеристик, передусім відомий функціональний підхід британського конституціоналіста В. Беджгота, який ще в другій половиш XIX ст. чітко відокремлював представництво нації, політичне волеутворення, законодавство, формування уряду, контроль за ним ¹.

Подальший розвиток теорії парламентаризму призвів до дещо іншого розміщення переліку функцій парламенту, але ж їх номенклатура в цілому залишилась ². Вітчизняні конституціоналісти, зберігаючи функції, що вказані вище, доповнюють їх перелік так званими "супутніми" функціями (зокрема, зовнішньополітичними і судовими) ³, класифікують їх за об'єктними ознаками. Існують і інші підходи ⁴. Разом з тим спеціальних монографічних досліджень, які "придатні" для втілення в сучасну парламентську діяльність, бракує.

Як наслідок, склалаїся ситуація, коли представницька, установча, у деякій мірі - номінацшна, функції парламенту мають науково-дослідну базу, чинний нормативно-правовий матеріал, посідають певне місце у законопроекгній діяльності (адже в різному стані у Верховній Раді України знаходяться проекти законів про законодавчу діяльність, її результат - законодавство, про порядок призначення посадових осіб тощо), а контрольна діяльність парламенту регламентована фрагментарно, колізійно, неповно щодо окремих суб'єктів, які мають повноваження з парламентського контролю, або врегульована застарілим законодавством (наприклад, діяльність комітетів Верховної Ради України).

За спрямованістю-(характером об'єкта контролю) парламентський контроль не відрізняється від інших видів державного контролю, так само як і відокремлення загального та спеціального контролю. Відповідає загальній теорії і практиці державного контролю також стадійність (етапи) здійснення парламентського контролю, а саме:

•   перший етап - передконтрольний: планування та прогнозування контрольної діяльності; визначення об'єкта та виду контролю; встановлення меж і засобів контрольних дій; визначення колективної або індивідуальної особи з контрольними функціями;

•  другий етап - контрольний процес: рішення про проведення контрольного захисту; використання засобів контрольної діяльності у відповідних організаційних формах; проведення контрольних дій;

•  третій етап - завершальний: підсумково-аналітична робота; узагальнення вкконання контрольного завдання; прийняття рішення за результатами контролю в формах постанови, рекомендацій, висновків, подання.

Традиційними є засоби парламентського контролю: наглядові дії, перевірки, ревізії, визначення ефективності й оцінка діяльності, акти контрольного реагування на одержані результати контролю.

Особливості парламентського контролю. Поряд з цим парламентський контроль у системі державного контролю має суттєві відмінності, які обумовлені статусом суб'єкта контролю - представницького органу держави. Саме це - підстава для виокремлення "вищого за своєю природою парламентського контролю" ⁵ як вищої форми державного контролю, котрий виходить за межі традиційного уявлення про державний контроль як, зокрема, засіб забезпечення законності в державному управлінні.

В Україні подібний висновок достатньо проблематичний. Як слушно зазначає Ю.С. Шемшученко, "Верховна Рада, приймаючи закони, за Конституцією фактично не має права контролювати виконання багатьох із них" ⁶. Хоча за новітніх поглядав конституціоналістів, на перший план ставиться саме контроль за діяльністю виконавчої влади, що, на думку І. Мені, ніколи не був таким ефективним, яку даний час ⁷.

Щодо парламенту України навіть Конституція України не виокремлює контрольні функції його спеціалізованих органів, зосереджуючи увагу на тому, що, зокрема, комітети перш за все "здійснюють законопроектну роботу", а потім - "готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України" (ст. 89). Хоча саме тут є нагальна потреба не тільки в активізації комітетів, а й у функціонуванні в сфері контрольної діяльності народних депутатів - членів комітету певного профілю - парламентських комісарів, контролерів тощо, які здійснювали б контроль поза спеціальним дорученням відповідно до плану контрольної діяльності Верховної Ради України. Але, за висновком Конституційного Суду України, "правом здійснення будь-яких: повноважень від імені Верховної Ради України комітети не наділено", більше того, вони взагалі "не є самостійними суб'єктами парламентського контролю" ⁸.

Водночас у поточному законодавстві наголошується на значущості контрольних функцій комітетів. Так, ст. 16 Закону України "Про боротьбу з корупцією" контроль за виконанням Закону покладено безпосередньо на Верховну Раду України і Комітет з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю. У Законі України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб" контрольній функції парламенту присвячена ст. 25 "Контроль Верховної Ради України за додержанням чинного законодавства Управлінням державної охорони України", згідно з вимогами якої контроль за додержанням Управлінням державної охорони чинного законодавства у сфері державної охорони, забезпечення прав і свобод людини здійснюється Верховною Радою України.

Останній Закон має значенні не тільки як приклад, а й принципово. У мотивуючій частині ухвали Конституційного Суду України від 12 липня 2001 р. наведено судження Президента України як суб'єкта права на конституційне подання про те, що "Конституція України не наділяє Верховну Раду України правом контролювати діяльність Управління державної охорони, у неї немає необхідних для цього важелів і засобів". Голова Верховної Ради України стверджував, що Управління державної охорони Уісраїни "відповідає змісту загального поняття "військове формування", про що йдеться у п. 22 ст. 85 Конституції України" ⁹. Але тут слід; врахувати, що:

по-перше, в указах Президента України стосовно національної безпеки й оборони: "Про військову форму одягу військовослужбовців Збройних Сил та інших військових формувань України" від 1 квітня 1994 р. (із змінами, внесеними згідно з Указами Президента України від 27 січня 1999 p., від 11 лютого 2000 р.), "Про впорядкування грошового забезпечення військовослужбовців" від 16 травня 2000 р. та інших - Управління державної охорони України віднесено до військових формувань;

по-друге, зазначене Управління є структурним підрозділом (суб'єктом) виконавчої влади, щодо якої поширюється парламентський контроль.

"Ключовим положенням щодо діяльності комітетів Верховної Ради України, їх участі у здійсненні парламентського контролю є те, - як зазначено в літературі, - що відповідний контроль пов'язаний з діяльністю орггінів виконавчої влади" ¹⁰. Лише після внесення змін до Закону України "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" (18 червня 1999 p.), згідно з якими згадане Управління віднесено до військових формувань, Конституційний Суд України дійшов висновку, що ":це впливає на правовий статус Управління державної охорони України і нівелює аргументацію конституційного подання щодо неконституційності положень частини другої ст. 11 Закону, і отже, правового обґрунтування щодо неконституційності положень частини другої ст. 11 Закону немає" ¹¹.

На рівні зашну не визначено, що взагалі може бути об'єктом парламентського контролю, не передбачено, чи є формою контролю номінацшна функція парламенту (як це зазначено, наприклад, у ст. 51.2.3 Закону України "Про Національний банк України" щодо підзвітності НБУ).

Спеціалізовані контрольні органи парламенту - Рахункова палата, Уповноважгний з прав людини - не обіймають увесь обсяг відповідних об'єктів контролю. Так, компетенція Уповноваженого з прав людини не поширюється на права військовослужбовців, на стосунки в військових формуваннях України. Завдання Рахункової палати обмежені "виконанням видаткової частини Державного бюджету" (ст. 2 Закону України "Про Рахункову палату"). Крім того, Рахункова палата здійснює контроль "від імені Верховної Ради України" (ст. 98 Конституції України), має майже ті самі функції та завдання, що мала до 23 грудня 1997 р. як орган Верховної Ради України, але ж і тут фактично заперечується парламентський характер її конгрольної діяльності, оскільки "здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України від імені Верховної Ради ще не означає, що цей контроль є парламентським" ¹².

На особливу увагу заслуговує статус тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій. Організація і порядок їх діяльності, як і їх повноваження, мають бути встановлені законом (ст. 89 Конституції України). Але відповідного закону нема і це дає можливість вільно тлумачити питання щодо їх статусу, ставити під сумнів висновки, пропозиції, рішення комісій, нехтувати їх вимоги.

Тут, мабуть, слід для законодавчого вирішення цих питань звернутися до Закону України "Про статус народного депутата України^', який передбачає право народних депутатів "об'єднуватися в депутатські клуби, інші депутатські форіїїування". Ці об'єднання мають відповідну мету, для якої вони створені, наприклад ".аля підготовки і попереднього розгляду питань", "для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес" (див. ст. 89 Конституції України). Природно, що пропозиції цих об'єднань не є "вирішальними для слідства і суду" (ст. 89), взагалі не мають обов'язкового характеру для об'єктів парламентського контролю, навіть не мають ознак саме парламентського контролю. Але вони базуються на поважному ставленні до парламенту, його рішень, у тому числі до доручень, адресованих не тільки окремим депутатам, а й їх об'єднанням, на владі авторитету парламенту та на обсязі повноважень окремих народних депутатів.

Взагалі згідно зі згадуваним висновком Конституційного Суду України від 25 березня 1999 р. парламентський контроль за чинним законодавством є "винятковим повноваженням Верховної Ради України" ¹³, тобто ці функції та відповідні повноваження не можуть бути делеговані або передоручені певним суб'єктам навіть на визначений термін.

На цьому науково-практичному тлі дивно, що в чинній Конституції України лише в статтях 85, 98, 101 термінологічно використовуються "контроль Верховної Ради України", "парламентський контроль". Навіть ст. 89, яка регламентує організацію спеціальних суб'єктів парламентського контролю, є бланкетною.

У конституційному законодавстві не враховано, що метою парламентського контролю є встановлення не тільки відповідності тієї чи іншої діяльності на території України або в межах її інтересів за кордоном Конституції і законам України, а й доцільності, соціально-економічної та політичної обґрунтованості зазначеної діяльності; виявлення відхилень, причин незаконної або недоцільної діяльності і засобів, спрямованих на вдосконалення, раціоналізацію, розвиток об'єкта контролю; встановлення передумов щодо притягнення винних (індивідуальних або колективних суб'єктів) до відповідальності згідно із повноваженням суб'єкта контролю.

Діяльність суб'єктів парламентського контролю. Безпосередньо здійснює парламентський контроль Верховна Рада України, яка діє поза будь-яким дорученням, власне на підставі Конституції і законів України, в межах своєї компетенції стосовно будь-яких об'єктів контролю, за винятком судів та правоохоронних органів при провадженні оперативно-розшукової роботи, досудового слідства, здійснення правосуддя по окремих справах.

Щодо цих об'єктів здійснюється непрямий парламентський контроль при призначенні шести суддів Конституційного Суду України, обранні суддів у системі судів загальної юрисдикції, наданні згоди Верховної Ради України на затримання чи арешт судді, призначенні трьох членів Вищої ради юстиції.

Непрямий парламентський контроль Верховна Рада України здійснює також щодо діяльності Президента України при:

заслуховуванні щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

затвердженні рішень про надання Україною займів та економічної допомоги іноземним та міжнародним організаціям, про одержання Україною від іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій займів, не передбачених Державним бюджетом України, здійсненні контролю за їх використанням;

вирішенні питань про згоду щодо надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України в іншу державу або допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;

затвердженні указів Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації;

обговоренні подання Президента України про стан війни й укладання миру, рішення Президента України про згоду на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсації міжнародних договорів України; прийнятті рішення про направлення до Президента України запиту на вимогу народного депутата, групи народних депутатів, комітету Верховної Ради України;

усуненні Президента України з поста в порядку імпічменту.

Прямий (безпосередній) контроль Верховна Рада України здійснює щодо:

• забезпечення конституційних прав, свобод та обов'язків людини і громадянина;

•   діяльності Кабінету Міністрів України, Генерального прокурора України, інших державних органів та посадових осіб, які обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або на призначення яких потрібна її згода;

•  фінансово-економічної діяльності держави. Парламентський контроль за забезпеченням прав, свобод та

обов'язків людини і громадянина здійснюється Верховною Радою України безпосередньо та через Уповноваженого з прав людини, інші державні органи.

Парламентський контроль щодо діяльності Кабінету Міністрів України здійснюється при:

розгляді та прийнятті рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

затвердженні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

наданні згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України;

щорічному та позачерговому обговореннях звіту Кабінету Міністрів України;

розгляді питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийнятті резолюції довіри (недовіри) Кабінету Міністрів України;

обговоренні проекту закону про Державний бюджет України;

затвердженні загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших військових формувань, Міністерства внутрішніх справ України.

За діяльністю посадових осіб, які обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або на призначення яких потрібна її згода, парламентський контроль здійснюється при виконанні Верховною Радою номінаційних функцій, обговоренні звітів та інформант вказаних посадових осіб.

Парламентський контроль за фінансово-економічною діяльністю держави здійснюється безпосередньо Верховною Радою України:

щодо всіх етапів бюджетного процесу;

шляхом затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визнання правових засад вилучення об'єктів права приватної власності;

через Рахункову палату, яка діє на підставі закону;

при наданні згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України голів Національного банку України, Антимонопольного їомітету України. Фонду державного майна України, призначенні половини складу Ради Національного банку України.

Народні депутати України беруть участь у здійсненні парламентського контролю безпосередньо на підставі Закону України "Про статус народного депутата України", а також у складі органів Верховної Ради України, за дорученням: спеціальних суб'єктів парламентського контролю. Тут слід враховувати весь обсяг констшуційно та законодавче встановлених прав деігутатів щодо контрольної діяльності. Зокрема, вони мають право:

а) брати участь у розгляді в органах державної влади будь-яких питань, що зачіпають інтереси громадян та організацій;

б)   звертатися в державні органи та органи об'єднань громадян, підприємств, установ і організаиій, посадових осіб з питань своєї депутатської діяльності;

в)   відвідувати будь-які державні органи й органи об'єднань громадян, підприємства, установи й організації з питань своєї депутатської діяльності;

г)   перевіряти з власної ініціативи із залученням за необхідності представників державних органів і об'єднань громадян відомості про порушення закону, прав та інтересів громадян і організацій, що захищаються законом;

д)   вимагати від відповідних органів і посадових осіб припинення порушень закону, прав та інтересів громадян і організацій, що охороняються законом;

е)  одержувати повну і достовірну інформацію з питань, пов'язаних із здійсненням депутатських повноважень, від усіх державних органів та органів об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій і посадових осіб (ст. 76 Конституції України, ст. 18 Закону України "Про статус народного депутата України").

Закон України "Про статус народного депутата" (ст. 13) передбачає право народного депутата України за дорученням Верховної Ради України "брати участь у перевірках додержання законів державними органами та органами об'єднань громадян, підприємствами, установами й організаціями". Стаття 16 зобов'язує народного депутата "брати участь у конгролі за виконанням законів та інших актів Верховної Ради України". Стаття 14 передбачає право народного депутата на участь у депутатському розслідуваній та обов'язок Верховної Ради України прийняти за результатами розслідування постанову. Стосовно питання - чи є це однією з контрольних функцій парламенту - в літературі виникає безпідставний, на наш погляд, з урізхуванням чинного законодавства сумнів, зокрема, право народного депутата порушувати питання про перевірку діяльності підприємств, установ, організацій ¹⁴.

Парламентський контроль щодо виконавчої влади прямо не пов'язаний з внутрішнім контролем за організацією роботи парламенту. Однак у дійсності внутрішній контроль об'єктивно обумовлює дієвість організаційних форм реалізації зовнішньоконтрольних функцій щодо виконавчої влади. Тому здається доречним, розглядаючи зовнішній контроль, враховувати суб'єктно-об'єктні особливості внутрішнього контролю.

Це, передусім, стосується статусу Голови Верховної Ради України, Першого заступника та Заступника голови Верховної Ради України, органів і структурних підроздшв, комітетів та комісій Верховної Ради, народних депутатів, уповноважених Верховною Радою осіб для виконання доручень з підготовки та проведення контрольної діяльності, а також стосовно безпосередньо підпорядкованих об'єктів контролю.

Зокрема, Голова Верховної Ради України здійснює внутрішній парламентський контроль щодо: дотримання на засіданнях Верховної Ради України Закону про Регламент Верховної Ради України; дотримання в діяльності Верховної Ради України розпорядку і розкладу роботи; присутності народних депутатів на засіданнях Верховної Ради України та її органів; викошіння річного і перспективного планів законопроектних робіт та контрольної діяльності Верховної Ради України; виконання завдань та замовлень законопроектів й інших актів Верховної Ради України, якості наукової, юридичної чи іншої експертизи проектів, актів та чинного законодавства; відряджень народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради України; виконання посадових обов'язків Першим заступником і Заступником Голови Верховної Ради України, головами комітетів, тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України, збройних формувань, які використовуються - з метою забезпечення безпеки; використання споруд, пришщень, будівель, обладнання, а також територій, що знаходяться у віданні Верховної Ради України; порядку проходження документів у Верховній Раді України; виконання кошторису Верховної Ради України; використання коштів та майна, які надійшли до Верховної Ради України внаслідок господарської діяльності, дарувань тощо; діяльності Апарату Верховної Ради України тощо.

Отже, парламентська реформа має бути інституціонально спрямована на функціональні характеристики парламенту, включаючи функції та механізм парламентського контролю щодо виконавчої влади.

Література (до гл. 2)

1. Див.: Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Т.1. Буржуазная наука государственного права. - М., 1987. - С.138.

2.   Див.: Государственное право Германии. Т.1. -М., 1994. - С.155.

3.   Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. - К., 1992. -С.161.

4.   Докладніше див.: ГеоргіцаА.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. Розд. IV. - Чернівці, 1998.

5.   Див.: Висновок Конституційного Суду України від 25 березня 1999 р. №1-в/99 за справою №1 - 19/99//Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. Кн.1. - С.355-356.

6. Шемшученко Ю.С. Український парламентаризм: проблеми становлення і розвитку // Правова держава. Щорічник наукових праць. - К., 1998. -С.66.

7. Див.: Сравнительное конституционное право. - М., 1998. - С.533-534.

8. Висновок Конституційного Суду України від 14 березня 2001 р. №1-в/2001 за справою №1-11/2001 // Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. Кн.2. - С.335-336.

9. Ухвала Конституційного Суду України від 12 липня 2001 р. №12-уп/2001 за справою №1-10/2001 // Вісник Конституційного Суду України. - 2001. - №4. - С.50.

10.  Єрмолін В.П. Контроль за органами виконавчої влади як складова розвитку парламентаризму в Україні // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. - К., 2001. - С.404.

11. Ухвала Конституційного Суду України від 12 липня 2001 р. - С.50.

12.  Окрема думка судці Конституційного Суду України Євграфова П.Б. // Вісник Конституційного Суду України. - 1999. - №2. - С.12.

13.   Висновок Конституційного Суду України від 25 березня 1999 р. -С.355-356.

14.   Висоеень О.В. Контрольні функції парламенту України як одна з умов його ефективної діяльності // Парламентаризм в Україні: теорія та практика. -С.395.

Глава 3. Прокурорський нагляд за додержанням законів у сфері виконавчої влади

В Україні прокуратура посідає особливе місце серед інших правоохоронних органів держави. Звичайно, функції цього органу на різних етапах розвитку державності не залишаються незмінними, їхній зміст і обсяг залежать від багатьох факторів соціально-економічного, політичного, історичного характеру. Як правило, ці функції знаходять своє втілення у конституційному закріпленні місця прокуратури у державному механізмі.

На прокуратуру України як єдину систему згідно зі ст. 121 Конституції України покладаються: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян ¹.

Доцільність прокурорського нагляду за законністю на перехідному етапі. Відповідно до розділу XV Конституції України "Перехідні положення" та п. 2 Перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів (тобто за законністю) до моменту введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Інакше кажучи, вона продовжує здійснювати на перехідний період так званий "загальний нагляд" у межах, передбачених законом. А з моменту законодавчого визначення органів, на які буде покладено контроль за додержанням законів, і введення зазначених законів у дію ці органи виступатимуть як правонаступники прокуратури з питань контролю за додержанням законів у межах, що будуть передбачені законом.

Термін здійснення такого правонаступництва в Конституції України не визначено, але кінцевою його межею виступатиме момент введення в дію законів, які врегулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Дане правонаступництво відбуватиметься в межах, визначених законодавцем. А отже, прокуратура і надалі зобов'язана здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів у межах, визначених законом.

Уявляється, що при визначенні змісту функцій прокуратури потрібно виходити з поставлених перед нею цілей, що визначають сутність і роль прокурорської діяльності, місце прокуратури в державному механізмі Важливо врахоїувати, що прокуратура в межах своєї компетенції бере участь у реалізації функцій держави та, передусім, функції забезпечення законності й правопорядку, охорони прав та інтересів громадян. Функції прокуратури похідні від зазначених державних функцій, взаємопов'язані з ними.

У сучасних умовах і протягом усього перехідного періоду потреби зміцнення правових засад у різних сферах життя суспільства беззаперечно вимагають, щоб діяльність прокуратури залишалася орієнтованою на забезпечення верховенства закону та інших вимог законності, прав і свобод людини й громадянина, прав місцевого самоврядування, політичних партій, Іромадських об'єднань, організацій та підприємств незалежно від належності та форм власності.

Жодної з цих цілей неможливо досягти без здійснення прокуратурою основної її функції - нагляду за додержанням законів учасниками суспільних відносин. У діючому державному механізмі немає органів, здатних здійснювати ефективний позавідомчий нагляд за: 1) додержанням законів у сфері дер;кавного управління, місцевого самоврядування та стосовно охорони прав і свобод громадян; 2) відповідністю законам підзаконних нормативних, актів; 3) виконанням законів контролюючими органами та їх посадовими особами ²; 4) виконанням законів органами військового управління, військовими частинами та установами.

Слід враховувати існування певної тенденції на обмеження ролі та значення прокуратури в житті нашого суспільства. При цьому основним аргументом виступають посилання на відповідну практику зарубіжних країн (хоча і далеко не всіх), де прокуратура: по-перше, не є відокремленою ланкою державного апарату, а належить як складова частина до системи інших органів (наприклад, міністерства юстиції); по-друге, її компетенція в основному зводиться до забезпечення підтримання державного обвинувачення при розгляді кримінальних справу судах³.

Іноді фахівці не тільки не враховують специфіку стану державно-правового розвитку України, а й прямо ігнорують той факт, що в країнах з, так би мовити, "обвинувальним типом" прокуратури функціонують найсильніші саморегулятори громадянського суспільства, передусім - стабільне законодавство, діють традиції поваги до закону та відповідальності перед ним, правовою культурою пройняті всі структури державного й соціального механізму. Саме цим об'єктивно зумовлено звуження сфери державного контролю та нагляду ⁴.

На сьогодїіі ліквідація фушщії загального нагляду з боку прокуратури була б, на нашу думку, передчасною. Адже реалізація цього заходу передбачає суттєві зміни не тільки в системі органів прокуратури. Вона потребує перебудови держанного контролю ;а додержанням законів органами державного управління, місцевої представницької влади та їхніми посадовими особами А це, в свою чергу, вимагатиме прийняття нових законодавчих акгів, які мають врегульовувати діяльність державних інституцій щодо контролю за додержанням законів, і, відповідно, виділення державою на це значних коштів, яких і так не вистачає для вирішення першочергових щюблем нашого суспільства.

Своєрідне місце в системі контролю за діяльністю органів виконавчої влади посідає прокуратура, ява здійснює нагляд за додержанням і застосуванням законів, тобто за законністю їх ,тдяльності. Цей нагляд - один із найважливіших напрямів діяльності прокуратури, що поширюється на широке коло органів виконавчої влади: Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та інші місцеві органи виконавчої влади. Завдання прокурорського нагляду за законністю у сфері виконавчої влади - забезпечити відповідність правових актів, які видаються органами виконавчої влади, їх посадовими особами, вимогам Конституції та чинних законів Украпш. До правових актів, на які поширюється прокурорський нагляд, належать постанови та розпорядження Кабінету Міністрів, накази, рішення, інструкції, розпорядження й інші акти, які видаються керівниками міністерств і відомств, місцевих державних адміністрацій та деякими посадовими особами.

Правові акти, а також рішення та дії посадових осіб, які не відповідають вимогам Конституції України та чинним законам, прокурор опротестовує в орган, який його видав, або до вищого органу. У такому ж порядку вносяться протести на незаконні рішення чи дії посадової особи. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Подача такої заяви зупиняє дію правоіюго акта.

Залежно від характеру та тяжкості правопорушення посадові особи, які допустили їх, можуть у встановленому порядку притягуватися до дисциплінарної, адміністративної, матеріальної або кримінальної відповідальності. Для цього використовуються подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, а також мотивовані постанови про дисциплінарве провадження, провадження про адміністративне пр;шопорушення або про порушення кримінальної справи.

Особливістю прокурорського нагляду за законністю у сфері виконавчої влади є те, що єдиною підставою для використання прокурором наданих йому повноважень з притягнення До відповідальності посадових осіб є порушення закону. Прокурори оцінюють діяльність органів виконавчої влади та їх посадових осіб тільки з цих позицій, не втручаючись в оцінку доцільності її змісту.

Перевірки виконання законів у сфері виконавчої влади проводять за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. При цьому прокуратура не підмінює інші органи державної, в тому числі виконавчої, влади.

Характерні риси прокурорського нагляду за законністю у сфері виконавчої влади. Щоб повніше розкрити сутність і характерні риси прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері виконавчої влади, його роль у вирішенні загальнодержавних завдань, необхідно визначити предмет, об'єкт та межі прокурорського нагляду.

Вважаємо, що предметом прокурорського нагляду необхідно вважати порушення Конституції і Законів України у діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Об'єктові прокурорського нагляду можна дати чітке визначення тільки при розгляді діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб у контексті її відповідності Конституції України та законам. Необхідно мати на увазі, що їх діяльність може стати об'єктом прокурорського нагляду тільки у разі порушення ними вимог закону. Отже, на нашу думку, об'єктом прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів є врегульовані конкретними законами певні сфери суспільних відносин, що виникають і здійснюються в галузі управління, в межах яких прокурори виконують наглядову діяльність в інтересах зміцнення законності з метою забезпечення правопорядку.

Правильне визначення меж прокурорського нагляду можливе лише у випадку, коли наглядова діяльність прокуратури розглядається та досліджується не відокремлено, а у тісному зв'язку з діяльністю органів державної влади та їх посадових осіб, з якими прокурор вступає в наглядові правовідносини. Питання щодо меж прокурорського нагляду набуває важливого теоретичного та практичного значення тому, що від правильного його вирішення залежить, по-перше, обгрунтованість і законність заходів, здійснюваних прокуратурою щодо інших учасників прокурорськонаглядових правовідносин, і, по-друге, чітке розмежування компетенції прокуратури, з одного боку, та інших органів держави, що здійснюють у тій чи іншій формі функції державного контролю (умовно кажучи, органів контролю), - з іншого.

Вважаємо, що таке розмежування повинно здійснюватися з урахуванням змістовної спрямованості "нагляду" та "контролю", про що докладніше було сказано у гл. З попереднього розділу цієї книги. Завдання прокуратури - це саме нагляд за додержанням органами, посадовими особами вимог законодавчих актів, віслючаючи відповідність закону актів, що видаються відповідними органами; завдання органів контролю - контроль за виконанням підзаконних нормативних актів, інструкцій та положень, а також індивідуальних актів господарського управління. Це розуміння повинно враховуватися у діяльності органів прокуратури і відображатися у наказах та вказівках, що видаються вищими органами.

Таким чином, межі нагляду, що здійснюється прокуратурою, як здається, вужчі, ніж межі функцій органів контролю, яким надані значні повноваження щодо виявлення, усунення та попередження не тільки порушень закону, а й будь-яких недоліків та упущень у діяльності підлеглих органів, а також підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб.

У такому розумінні межі розглядуваного нагляду характеризуються певним переліком і характером повноважень прокуратури щодо виявлення, усунення та попередження порушень законності у сфері виконавчої влади. Здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, прокурор, у свою чергу, повинен суворо керуватися принципом законності у своїй діяльності (п. 2 частини першої ст. 6 Закону України "Про прокуратуру") та використовувати повноваження, які йому надані законом, у точній відповідності з їх призначенням (ст. 20 цього ж Закону).

Дії прокурора при здійсненні нагляду не мають владно-розпорядчого характеру, однак розрізняються за ступенем владності. В одних випадках його вимоги, безумовно, є обов'язковими до виконання: пов'язані з виявленням порушень закону, а також приписи про усунення порушень. В інших - вимоги прокурора про усунення правопорушень, причин порушень і обставин, що їм сприяють, хоч і є обов'язковими для органу чи посадової особи, яким воїни адресовані, однак адресат має право обрати зручну для себе форму реалізації цієї вимоги.

Майже по всьому спектру наглядової діяльності прокуратурі не надане право самостійно приймати правові рішення щодо усунення порушень закону, і вона не володіє в цьому аспекті ніякою, так би мовити, "правовідновлювальною" владою. Висловлена в прокурорських протестах та інших документах правова позиція не має сили відміняти рішення органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Однак у протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта та підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей самий строк повідомляється прокурору.

Письмовий же припис про усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушенні!, або вищому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усу]*уто. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.

Проте в усіх випадках остаточне рішення по документах прокурора приймає суд. І оскільки саме суд робить висновок про правомірність чи необґрунтованість прокурорської оцінки, нагляд прокуратури може виступати гарантом законності лише тією мірою, в якій він спирається на судову владу та підтримується нею ⁵.

Роль наглядової діяльності прокуратури. Прокуратура тісно взаємодіє з суб 'єктами інших гілок влади як самостійний державний інститут, впливаючи на їхнє функціонування, передусім, шляхом здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів. У державі, яка претендує стати правовою, будь-яка гілка, будь-який орган влади не можуть нормально функціонувати (відповідно до потреб суспільства), якщо вони не дотримуються вимог законності. Домагаючись виконання своєї мети - забезпечення законності - прокуратура бере активну участь у забезпеченні поділу державної влади та взаємодії її гілок. Для виконанім цих завдань використовуються всі функції прокур.зтури ⁶.

Прокурорський нагляд за відповідністю законам діяльності й актів органів виконавчої влади є надійним засобом забезпечення функціонування виконавчої влади у межах її компетенції, передбаченої законодавством.

Нагляд за відповідністю законам актів органів місцевого самоврядування знову ж таки забезпечує функціонування цих органів у межах тієї компетенції, яка для них визначена.

В умовах, шли значно послаблені або навіть повністю ліквідовані деякі контрольні механізми держави, прокурорська система стала фактично єдиним універсальним незалежним наглядовим інструментом у державі. Зокрема, існуючі в межах виконавчої влади держави контрольно-наглядові органи (пожежний нагляд, органи Держстандарту тощо), безумовно, необхідні, але сфера діяльності кожного з них досить вузька, вони залежні від інших суб'єктів виконавчої влади, нерідко самі допускають порушення законності.

Нагляд за додержанням і застосуванням законів займає свою власну правову "нішу", яку поки не можуть заповнити інші існуючі структури - Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, Уповноважений Верховної Ради України з пр;зв людини, різноманітні органи адміністративного контролю.

"Вертикаль" виконавчої влади й досі не здатна виконати своє головне призначення - забезпечити належне виконання законів. До цього слід додати, що на сьогодні в Україні створена досить значна і доволі безсистемна мережа контролюючих органів як внутрішньовідомчого, так і міжвідомчого характеру.

Загалом, нині в Україні налічується кілька десятків видів державного контролю та нагляду за додержанням законів у сфері управління, їх здійснюють десятки державних служб, державних інспекцій, різних комітетів, комісій, управлінь та інших спеціальних утворень ⁷.

Правозахисник же потенціал прокуратури можна проілюструвати такими цифрами. У місцевих державних адміністраціях за 2001 р. було розглянуто із вжиттям заходів 5559 протестів, приписів і подань прокуратури. Притягнуто до відповідальності 1525 посадових осіб, порушено щодо них 122 кримінальні спр;ши. На загальну суму 4 477 988 грн. відшкодовано за прокурорського втручання збитків, нанесених місцевими державними адміністраціями.

Реформи, що відбуваються в нашій країні, можуть досягти своєї мети лише за умови, якщо вони базуватимуться на міцному правовому фундаменті, неухильному дотриманні законності в усіх сферах життя суспільства, на забезпеченні гарантій прав, свобод і законних інтересів громадян. Ось чому позбавлення органів прокуратури права нагляду за додержанням законів у сфері виконавчої влади буде не лише не на користь законослухняним громадянам і в цілому державі, а й зашкодить їхнім інтересам.

Таким чином, у сучасних умовах жоден з державних органів не може в повному обсязі взяти на себе функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері виконавчої влади. На перехідний період побудови правової держави здійснення цієї функції прокуратурою необхідно, на наш погляд, зберегти як дощльну і досить ефективну форму забезпечення законності у зазначеній сфері.

Прокурорський нагляд за відповідністю діяльності й актів органів виконавчої влади Конституції та законам України є вагомим засобом зміцнення законності в діяльності органів виконавчої влади в межах їх компетенції, визначеної законом. Відтак, прокуратура України, здійснюючи нагляд за додержанням та застосуванням законів у сфері виконавчої влади, бере активну участь у забезпеченні ефективного функціонування цієї гілки державної влади.

Література (до гл. 3)

1. Закон України від 5 листопада 1991 р. "Про прокуратуру" // Відомості Верховної Ради. - 1991. - № 53. - Ст. 794 (зі змінами та доповненнями, в редакції від 12.07.2001У

І.Давиденко Л., Суботі» Е., Черв 'якова О., Марочкін І. Загальний нагляд прокуратури: Минуле, сучасне, майбутнє // Право України. - 1996. - № 10. -С. 26.

3.  ПотебеньхоМ. Предмет, завдання та повноваження прокуратури в сучасних умовах // Вісник прокуратур]». - 2001 .-№5(11).- С.3-6.

4.   Тацій В. Прокуратура в системі поділу влади //' Вісник прокуратури. -1999. -№2. -С. 31.

5. Прокуратура в правовом государстве // Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. - М., 1997. - С. 13.

6.  Клочков В.В. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры // Государство и право. - 1994. - № 5. - С. 5.

7.  Руденко М. Щодо усунення підміни прокуратурою інститутів контролю і нагляду в сфері управління // Право України. - 1996. - № 9. - С. 60.

Глава 4. Судовий контроль: поняття і види

Сутність судового контролю проявляється в тому, що суд використовує свої повноваження кожний раз, коли державний орган здійснює незаконну, недоцільну або несправедливу дію чи приймає таке саме рішення (акт). Ці ознажи не мають чіткого визначення, і їх розширене тлумачення у справах, по яких уже винесено рішення, у неабиякій мірі сприяє підвищеним ролі судового контролю в правовому захисті громадян.

Важливо підкреслити, що мета судового контролю полягає не в тому, щоб оскаржити законність того чи іншого рішення. Тут закладено глибший принцип. Судовий контроль, як випливає із самої назви, -це не апеляція на винесене ріше]шя, а перегляд способу, згідно з яким воно прийняте. Суд розглядає не тільки питання про законність процесу прийняття рішень, а й пит.зння про законність самого рішення, акта, дії, про відповідність їх Конституції та законам України.

Судовий контроль і верховенство закону. Аналіз показує, що спостережна функція, яку виконує судовий контроль, відображає принцип верховенства права. Звичайно, державний орган наділяється повноваженнями спеціально прийнятим законодавчим актом. Судді контролюють з,зконність здійснення органом повноважень, передбачених законом. Проте цей закон не наділяє самих суддів ніякими іншими повноваженнями, завдяки чому вони, керуючись Конституцією, не можуть здійснювати конкретні повноваження цього державного органу, надані їм законом. Саме з цієї основної причини судді розглядають лише спосіб здійснення повноважень відповідно до закону.

Це не означає, що контрольна юрисдикція, здійснювана суддями, позбавлена будь-якого морального, етичного змісту. Найважливіші принципи, покладені в основу судового контролю, - це вимоги законності, розумності й справедливості.

Юрисдикція у формі судового контролю може здійснюватися за наявності трьох принципових основ.

•   Перше - коли допущено порушення закону. ,'їкіцо відбулася судова помилка: часто в контексті інтерпретації акта парламенту.

• Друге - при встановленні процедурних помилок. Якщо порушуються принципи природної справедливості, суд має право здійснити судовий контроль, щоб переконатися в тому, що буде прийнято справедливе рішення, акт, дію. Прикладом може бути рішення по конкретній справі, яке визнає, що суд або той, хто прийняв рішення, акт, дію, був не об'єктивним, що він не "вислухав іншу сторону" перед тим, як ухвалиги неприйнятне для неї рішення.

•   Нарешті, хоча це достатньо спірно, але застосовується судовий контроль і з причини ірраціональності. Іноді це описується як право судового контролю, якщо рішення, дія, акт "настільки нерозумне, що жодна розумна установа не могла до нього дійти".

Тоді як закон надає, наприклад, міністру або іншій особі чи установі свободу дій, юрисдикція суду обмежена. З боку суду було б неправильно узурпувати всі повноважашя, замість оприлюднення своєї думки по суті справи, і на цій підставі скасувати рішення, акт, дію. Якщо ж міністр, що належним чином виконує свої обов'язки, перевищив свої повноваження і порушив закон, суд, виконуючії контролюючу функцію, може скасувати дане рішення, акт, дію.

Такі права надані суду для того, щоб він міг контролювати дотримання закону. Якщо ж відбувається порушення закону, то суд відповідно до процесуального закону втручається й відміняє рішення, акт, дію або оголошує їх недійсними. Якщо державний орган чи посадова особа продовжують ігнорувати рішення суду, то відповідний суб'єкт може бути притягнений до відповідальності за ігнорування рішення суду.

Згідно зі ст. 124 Конституції України судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Таким чином, судовий контроль можуть здійснювати як суди загальної юрисдикції (у тому числі господарські й інші спеціалізовані), так і Конституційний Суд України.

Об'єкти судового контролю та його види. Як свідчить світова практика, кількість об'єктів судового контролю поступово зростає, і для кожної держави перелік цих об'єктів індивідуальний.

В Україні об,єктами судового контролю є:

закони, а саме такі їх різновиди: закони, прийняті референдумом, та звичайні закони; закони, які вносять зміни й доповнення до Конституції; регламенти та інпгі акти, які були прийняті законодавчим органом;

інші нормативно-правові акти органів державної влади;

нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування;

внутрішньодержавні договори;

акти й дії об'єднані, громадян;

індивідуальні (правозастосовчі) акти і правозастосовча практика компетентних державних органів та посадових осіб;

міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України;

дії посадових осіб;

проведення референдуму й виборів;

створення й діяльність політичних партій та інших об'єднань громадян.

Причому цей перелік об'єктів судового контролю не є вичерпним.

Судовий контроль може бути класифікований на види за такими критеріями:

• за часом здійснення - попередній (превентивний, запобіжний) і наступний (репресивний). При попередньому контролі акт перевіряється до набрання ним чинності, наступний контроль поширюється на ті акти, що вже набрали чинності (юридичне чинні);

• за правовими наслідками - консультативний і запроваджуючий (постановляючий). Рішення в порядку консультативного контролю не тільки має високий моральний авторитет, а й є юридично значущим. Воно зобов'язує взяти до уваги висновки Конституційного Суду або аналогічного йому органу тим органом, від якого залежить подальша доля проекту закону або закону, вже прийнятого парламентом;

• за обов'язковістю здійснення - обов'язковий і факультативний. Обов'язковий контроль здійснюється у наперед передбачених випадках, факультативний - лише з ініціативи уповноваженого органу або індивіда в разі виникнення сумнівів щодо конституцінності закону;

•   за способом здійснення - абстрактний і конкретний. Абстрактний контроль передбачає перевірку гонституційності закону поза зв'язком із якою-небудь справою. Конкретний контроль здійснюється тільки у зв'язку з конкретною справою і полягає у вирішенні питання: чи підлягає застосуванню певний закон, конституційність якого оспорюється. Такий вид контролю, зазвичай, застосовується щодо уповноважених індивідів, юридичних осіб. В інших випадках використовується абстрактний контроль;

• за способом перевірки конституційності чи законності акта -судовий контроль змісту акта (матеріальний), його форми та способу прийняття (формальний). Матеріальний контроль означає перевірку відповідності положенням Конституції України чи законам змісту акта. При формальному контролі перевіряється додержання вимог щодо порядку прийняття акта (чи належало це до компетенції органу, який його прийняв, чи додержано відповідні процедурні пр;івила та чи оформлено акт належним чином).

Між зазначеними видами судового коїнтролю спостерігається певний взаємозв'язок. Так, попередній контроль, як правило, є консультативним, обов'язковим (рідше - факультативним), абстрактним, матеріальним і формальним одночасно. Наступний контроль, як правило, є постановляючим, факультативним, абстрактним (або конкретним), матеріальним (або формальним).

За суб'єктами здійснення судовий контроль поділяється на: а) здійснюваний судами загальної юрисдикції (у тому числі господарськими судами); б) здійснюваний Конституційним Судом України.

Контроль судів загальної юрисдикції за діяльністю органів виконавчої влади має свої особливості. Головним завданням цих судів є розгляд кримінальних, цивільних, адміністративних та інших справ. Контрольна функція здійснюється ними не окремо, а в процесі розгляду зазначених справ.

Функція судового контролю набуває особливого змісту при вирішенні адміністративних справ, а саме справ, що виникають з адміністративно-правових відносин (це пов'язано з перевіркою законності актів управління у зв'язку зі зверненнями зацікавлених осіб, зокрема, заявами чи скаргами громадян). Під час вирішення таких справ суд обов'язково перевіряє доцільність, законність, обгрунтованість рішень або дій відповідних державних органів, органів місцевого самовряду вання чи і'х посадових осіб.

Коло справ, що розглядаються в порядку цивільного судочинства, доволі широке. Сюди належать справи позовного й окремого провадження (житлові, про звільнення з роботи, про відшкодування збитків, завданих неправомірними діями посадових осіб, тощо). У цих справах суди постановлпоть рішення, ухвали або постанови, а в разі виявлення порушень законності або істотних недоліків у роботі органів виконавчої влади - окремі ухвали.

Судовий контроль за законшстю актів (дій) органів виконавчої влади має місце й тоді, коли вона не є спеціальним предметом судового розгляду, а досліджується, перевіряється у зв'язку з вирішенням віднесених до компетенції суду кримінальних та інших судових справ, при розгляді яких суд оцінює дії відповідних органів з точки зору їх відповідності закону.

При розгляді кримінальних справ, особливо про посадові злочини, суд досліджує не тільки дії підсудного як посадової особи органу виконавчої влади, а й умови, що сприяли вчиненню злочину. За вчинений злочин винний притягується до відповідальності, про що ухвалюється вирок. Формою реагування суду на виявлені недоліки в роботі органу виконавчої влади, які зумовили те чи інше порушення або злочин посадової особи, може бути окрема ухвала, в якій звертається увага відповідного органу виконавчої влади або посадової особи на факти недодержання закону, інші причини вчинення злочину й умови, що цьому сприяли, і порушується питання про вжиття заходів для їх усунення.

В умовах ринкової економіки особливу роль відіграє система господарських судів. Цей вид судочинства дає змогу встановити жорстку дисципліну договірних відносин, покласти край економічному свавіллю чиновників, цивілізовгіно здійснювати процес банкрутства, захищати інтереси підприємців.

Контроль ;;а діяльністю органів виконавчої влади господарські суди здійснюють у специфічній формі на підставі Господарського процесуального кодексу України.

Господарський суд здійснює судовий контроль шляхом вирішення спорів, що виникають у процесі підприємницької діяльності і випливають із цивільних правовідносин (економічні спори). Завданнями господарського суду є: захист порушених або оспорюваних прав, а також інтересів організацій і громадян, які здійснюють підприємницьку діяльність; сприяння правовими методами запобіганню правопорушенням і зміцненню законності в економічних відносинах.

Справи за спорами у сфері управління розглядаються господарськими судами за передбаченою Господарським процесуальним кодексом спрощеною процедурою, коли суддя вирішує справу, сприяючи досягненню угоди між сторонами.

Специфіка контролю господарського суду за додержанням законності органами виконавчої влади полягає в тому, що суд визнає повністю або частково недійсним акг, який не має нормативного характеру, і постановляє рішення на підставі чинного законодавства.

Господарські суди провадять таюж роботу із запобігання порушенням законодавства і з цією метою надсилають керівникам органів виконавчої влади й посадовим особам окремі ухвали, повідомлення про виявлені порушення та обставини;, що їм сприяли і тому потребують вжиття певних заходів.

Таким чином, одна з особливостей судового контролю полягає в тому, що він здійснюється у сферах, >ш недоступні деяким іншим видам контрольно-наглядової діяльності.

Другою особливістю судового контролю є те, що консти-туційність об'єктів контролю перевіряє Конституційний Суд України. Він наділений спеціальною юрисдикцією, яка здійснюється за допомогою самостійного виду судочинства - конституційного судового провадження. Конституційна судова юрисдикція і відповідне судочинство становлять конституційну юстицію, тобто конституційне правосуддя.

Визнання органами конституційного правосуддя закону неконституційним означає зупинення дії нього закону, тобто, по суті, його скасування. Додаткового рішення парламенту з питання чинності неконституційного закону не потрібно.

Конституційне правосуддя являє собою поєднання двох начал -його сутності (конституційний контроль) і форми (конституційне судове провадження), внаслідок чого в:нникає самостійний вид державно-владної контрольної діяльності. Цей вид правосуддя має такі основні риси (ознаки):

наявність конституційних судів як спеціалізованих судових органів, що здійснюють конституційний контроль;

автономне становище цих судів в ієрархії судових органів;

самостійна процесуальна форма;

юридична сила рішення, прирівняна до юридичної сили Конституції;

особлива система законодавства, що його регулює.

Юрисдикція Конституційного Суду України з питань відповідності Конституції України (констатуційності) поширюється на:

• закони України та інші правові акти Верховної Ради України, її органів, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, прийняті як до, так і після набуття чинності Конституцією України;

• чинні міжнародні договори України або ті, що вносяться до

Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість. Таким чином, конституційне правосудця є формою судового контролю. Як правило, воно є наступним (репресивним), запроваджуючим (постановляючим), обов'язковим, абстрактним або конкретним (можлива комбінація того й іншого), матеріальним або формальним. Конституційне закріплення права судового контролю у сфері, зокрема, виконавчої влади зумовило помітне зростання кількості звернень громадян до суду за захистом порушених прав і свобод. Це свідчить про те, що громадяни, маючи гіркий досвід спілкування з адміністративними органами, переконалися в тому, що надійно захистити свої права й законні інтереси від свавілля цих органів, і'х службовців тепер вони зможуть у судовому порядку.

Глава 5. З досвіду функціонування системи державного контролю в Польщі

Враховуючи потреби становлення і розвитку механізмів державного контролю щодо виконавчої влади в Україні, цікавим і корисним є огляд досвіду вирішення подібних проблем у Польщі.

Органи державного контролю, в сучасному розумінні цього слова, були запроваджені в Польщі на початку XIX ст., за часів, коли Польща не була суверенною державою. Головна Рахункова палата була створена в Польському князівстві (патронатна країна Наполеона Бонапарта) у 1808 p. Ця інституція віднайшла своє продовження у Вищій Рахунковій палаті Польського королівства (стосовно автономної частини Російської імперії) й існувала протягом 1815-1831 pp. '

Органи державного контролю Польщі були відновлені після Першої світової війни, коли країна здобула свою незалежність. Вища Палата Державного контролю була створена указом глави держави в 1919 р. її повноваження були такими: всебічний контроль за державними доходами та видатками, правильністю управління державним майном, державними субсидіями та субвенціями для різноманітних інституцій, фундацій і фондів; контроль за адмініструванням державних коштів так само, як і контроль за адмініструванням державних фондів вищим рівнем місцевого самоврядування та без винятку великими містами. Указ розмежував три види контролю: початковий контроль, інакше кажучи запобіжний контроль; контроль результативний, тобто, репресивний контроль; фактичний контроль суб'єктів та їх бухгалтерського обліку.

Конституція Польщі, прийнята в березні 1921 p., визначила функцію Палати як: контроль за всім державним апаратом з точки зору адміністрування державних фінансів, перегляду щорічного балансу державного бюджету та представлення Парламенту щорічного подання на вотум довіри до уряду щодо виконання бюджету. Конституція також поширила інституцію судової незалежності на членів Ради Палати (керівний орган контрольного апарату). Особливі інституції та процедури державного контролю були визначені в Законі про державний контроль, схваленому Парламентом у 1921 р.

Сучасний орган державного контролю називається Вищою Палатою Контролю (ВПК), але її статус, повноваження та процедури, за якими вона здійснює свою діяльність, мають глибокі корені, створені майже вісімдесят років тому. Звичайно, певні правила та обсяг діяльності змінились відтоді, але основна місія зазначеної організації залишилась донині. Нижче подані деякі особливі питання щодо процесу запровадження цих змін.

Загальні правові рамки для діяльності ВПК, визначені в Конституції від 2 квітня 1997 p., вимагають, щоб ВПК здійснювала аудит (щодо законності, економічної бережливості, дієвості та ретельності) діяльності:

• органів державного управління;

•   Національного банку Польщі;

•  державних юридичних осіб;

• інших державних організаційних підрозділів.

Згідно з Конституцією ВПК дозволено здійснювати аудит щодо законності, економічної бережливості та ретельності діяльності: органів місцевого самоврядування; комунальних юридичних осіб; інших комунальних організаційних підрозділів та стосовно законності й економічної бережливості інших організаційних підрозділів і економічних суб'єктів тією мірою, в якій вони використовують державну та комунальну власність або ресурси чи дотримуються фінансових зобов'язань перед державою.

ВПК використовує в контролюючій діяльності такі критерії аудиту: законність (відповідність чинному законодавству), економічна бережливість (економічне та ефективне використання ресурсів), дієвість (відповідність дій цілям, визначеним у законі; ступені, до яких досягнуто цілі; методи та заходи, які застосовувалися), ретельність (досконалість, обережність, чесність, достовірність).

Щоденна діяльність ВПК здійснюється відповідно до положень Закону про Вищу Палату Контролю від 23 грудня 1994 р. Згідно з його положеннями Сейм за погодженням із Сенатом призначає Президента терміном на шість років, *жий очолює ВПК та відповідає за її діяльність перед Сеймом. Переобрання Президента дозволено лише один раз. Президент ВПК може не бути членом Сейму або Сенатором. Він може обіймати будь-яку іншу посаду, за винятком посади професора в університеті, та належати до будь-якої політичної партії чи професійної спілки. Такі самі правила застосовуються до віце-президентів та Генерального директора ВПК. Однією із привілеїв Президента є його недоторканність, з тим що жодна кримінальна відповідальність не може бути застосована проти нього, та позбавлення свободи не дозволено без попередньої згоди Сейму. Президент має право брати участь у засіданнях Сейму та уряду.

Дуже важливі завдання здійснює Рада ВПК, до складу якої входять Президент як голова Ради, віце-президенти, Генеральний директор та 14 членів. Маршал Сейм)' призначає членів Ради терміном на три роки.

Відповідно до Закону про Е'Ищу Палату Контролю існує дві категорії членів Ради: сім представників юридичних або економічних кіл, не залежних від ВПК, та сім членів, обраних з-поміж керівників організаційних підрозділів ВПК або радників Президента. Особи, що входять до складу Ради, є незалежними у виконанні ними своїх функцій та можуть виражати власну думку (votum separatum) стосовно рішень Ради. Рада надає чинності: аналізу реалізації державного бюджету та грошової політики, звіту про діяльність Вищої Палати Контролю за попередній рік. Рада схвалює такі рішення: висновки щодо легалізації (набуття чинності) державного бюджету для Ради Міністрів; рекомендації щодо вирішення певних проблем, визначених Сеймом стосовно діяльності органів, які виконують державні завдання; офіційних заяв мінісірів, керівників центральних офісів, Президента Національного банку Польщі; проектів статуту ВПК; проекту бюджету ВПК; графік періодичної діяльності ВПК. Рада висловлює свою думку щодо: програм аудиту, які представляються Президентом ВПК. заяв про результати особливо важливих аудитів, інших питань, представлених Президентом або хоча б однією третиною членів ВПК.

Організаційними шдрозділауш Вищої Палати Контролю є департаменти. Існує чотири види департаментів: департаменти, які виконують завдання з аудиту (їх 14), департаменти, які забезпечують проведення аудиту (2), адміністративні департаменти (5) та регіональні офіси (16).

Кожний департамент, який виконує завдання з аудиту, має свої повноваження у цій сфері.

Регіональні офіси також здійснюють завдання з аудиту. Після адміністративної реформи (січень 1999 p.), внаслідок яжої зменшилась кількість воєводств, також була зменшена кількість регіональних офісів, і на сьогодні їх 16 (по одному в кожному воєводстві).

Існують такі департаменти аудиту:

Департамент адміністрування та Європейської інтеграції (сфера державної служби, питання інтеграції Польщі до Європейського Союзу, міжнародна політика);

Департамент державного бюджету (сфера виконання державного бюджету, підготовка проекту аналізу виконання державного бюджету та висновок щодо довіри Уряду на основі результатів виконання державного бюджету);

Департамент освіти, науки та ку.тьтури;

Департамент фінансів та банківської справи (готує проекти аналізу монетарної політики, виконує завдання з аудиту в банківській системі та монетарній політиці, функціонування системи страхування, державної торгівлі цінними паперами);

Департамент економіки (сфера функціонування економіки (включаючи державні підприємства), економічне співробітництво з іноземними країнами, функціонування системи митниць);

Департамент з аудиту (здійснює постійний аудит за наказом Президента ВПК);

Департамент національної оборони та державної безпеки (сфера використання бюджетних засобів для оборони та громадської безпеки; виробництва, постачання, експо]лу та імпорту зброї, діяльність поліції та інших воєнізованих служб);

Департамент захисту навколишнього середовища;

Департамент праці та соціального захисту (здійснює аудит у сфері працевлаштування, запобігання безробіттю, функціонування системи соціального захисту, пенсійної системи);

Департамент сільського господарства та харчової' промисловості (сфера управління сільськими територіями, функціонування державної системи розвитку сільських територій, процес пристосування сільського господарства Польщі до вимог ЄС);

Департамент місцевого самоврядування (сфера функціонування системи місцевого самоврядування та управління компаніями, які є власністю органів самоврядування, виконання органами самоврядування завдань, передбачених законодавством);

Департамент державної скарбниці та приватизації;

Департамент транспорту, морської економіки та зв'язку;

Департамент здоров'я та фізичної культури.

Існують два департаменти, які забезпечують проведення аудиту:

Юридичний департамент (виконання завдань у сфері внутрішніх юридичних послуг, координація внутрішніх юридичних послуг, виконання завдань стосовно залучення Вищої Палати Контролю до нормо-творчої діяльності Парламенту й Уряду);

Департамент стратегії аудиту (виконує завдання у сфері розробки стратегії аудиту ВПК та координації процесу аудиту, підготовки аналізів та інформації щодо публікації результатів аудиту).

П'ять департаментів виконують адміністративні функції:

Організаційний департамент (виконує функції стосовно організації діяльності Президента ВПК, допомоги в управлінні діяльністю ВПК, співпраці з вищими інституціями аудиту різних країн та міжнародних організацій);

Департамент захисту таємної інформації (гарантує захист таємної інформації та зобов'язує аудиторів дотримуватись таємниць, встановлених згідно з нормами права);

Департамент матеріально-технічного забезпечення (виконання функцій щодо організації та функціонування ВПК у сфері транспорту, комунікацій та матеріально-технічного забезпечення);

Департамент кадрової політики та навчання (виконує функції в сфері управління людськими ресурсами);

Департамент бухгалтерського обліку.

ВПК нараховує понад 1650 працівників, із яких 1200 - аудитори або інспектори з аудиту та понад 400 осіб - допоміжний персонал. Статус цих двох категорій працівників регулюється Законом про Вищу Палату Контролю. Трудові відносини для аудиторів та інспекторів з аудиту встановлені на основі призначення. Призначення залежить від тренувань з аудиту, які проходять після успішного складання іспитів екзаменаційній комісії.

Персонал з аудиту має спеціальний статус, чітко визначений законом, який гарантує стабільність працевлаштування, захист незалежності працівників та можливості кар'єрного росту, їх спеціальний статус однак передбачає певні обмеження свободи: вони не можуть бути членами політичних партій або залученими до будь-якої політичної діяльності.

Об'єкти аудиту містяться в щорічній та квартальній програмах, які схвалює Рада ВПК. Аудити проводяться на основі цих програм. ВПК може здійснювати постійні аудити, якщо це необхідно. Для аудитів, які містяться в періодичній робочій програмі, готуються програми аудиту. Програми аудиту повинні бути схвалені Президентом ВПК або одним із віце-президентів.

Метою проведення кожного аудиту є встановлення фактів, які повинні бути документовані відповідним чином, та оцінка їх відповідно до правил, визначених у законодавстві. Для правильного проведення аудиту аудитори ВПК повинні мати доступ до повної інформації, необхідної для їх роботи. Вони мають право: вільного доступу до нерухомості підрозділу, який підлягає аудиту, всіх документів та інших матеріалів; оглядати нерухомість, викликати потерпілих та отримувати їх докази; вимагати усного або письмового пояснення від працівників підрозділу аудиту; скликати експертів і спеціалістів та збирати наради як керівництва, такі представників органів державної адміністрації та місцевого самоврядування.

Кінцевим елементом проведення аудиту є звіт про аудит. Він повинен окреслювати факти, виявлені під час ауоиту, включаючи причини, внаслідок яких вони виникли, обсяг та наслідки порушень і відповідальних осіб. Аудитор та керівник підрозділу аудиту повинні підписати звіт про аудит. Той, хто був підданий аудиту, може оскаржувати результати аудиту.

Оцінка діяльності з аудиту визначається післяаудитним висновком. Якщо були виявлені будь-які порушення, висновок може вміщувати коментарі та рекомендації, спрямовані на їх усунення. Висновок може також оцінювати діяльність осіб, відповідальних за встановлені порушення, та вказувати їх непридатність обіймати дану посаду.

Післяаудитний висновок подається керівішкові підрозділу аудиту. Апеляційна процедура може також бути застосована. На основі звітів про аудит та гасляаудитних висновків ВПК складає заяви про результати аудиту.

Перед їх поданням до Сейму, Президенту Республіки Польщі або Прем'єр-міністру вони подаються відповідно вищому або центральним органам, які протягом семи днів висловлюють свою точку зору; вона приєднується до заяви про результати аудиту. Всі заяви подаються на розгляд відповідним органам, і якщо вони не є об'єктом апеляційної процедури, заяви представляють на розгляд громадськості.

Кожний аудит належить до однієї із 188 груп об'єктів. Аудити причетні (з-поміж іншого) до: реалізації державного бюджету, діяльності уряду та органів місцевого самоврядування, реалізації державної фінансової політики, приватизації, використання ресурсів ЄС, захисту навколишнього середовища, житлового господарства, транспорту та зв'язку, оборони та державної безпеїш, функціонування системи охорони здоров'я та соціального захисту, міжнародної співпраці.

ВПК загалом здійснює аудит: зі своєї власної ініціативи (95 відсотків), на замовлення Сейму та його органів (3 відсотки), на вимогу Президента Республіки Польщі або Прем'єр-міністра (2 відсотки).

ВПК є найбільш владним, але не єдиним органом, який діє в системі аудиту державного управління Польщі. Він виконує класичну роль агентства давнішнього аудиту, який пов'язаний з Парламентом на основі принципу підзвітності та підпорядкованості.

Існує щонайменше два інших важливих елементи в цій системі.

Перший пов'язаний із зростанням сектора самоврядування в структурі державного управління. Незалежність самоврядування, яка була задекларована в Конституції України та Законі про територіальне самоврядування, поставила питання про відносини між державними органами контролю та органами самоврядування.

Заснування: окремих органів контролю, названих Регіональними Рахунковими Палатами (РРП), які мають право здійснювати фінансовий аудит всіх органів самоврядування, вирішило цю проблему. РРП здійснюють свою діяльність відповідно до положень окремого закону та є незалежними органами. Прем'єр-міністр призначає голів РРП на основі рекомендацій самоврядних рад воєводств (сеймиків).

Основною функцією РРП є здійснення всіх завдань з аудиту, які стосуються розробки та реалізації бюджетів органів самоврядування (в гміні, повяті та воєводствах). Особливо їх діяльність спрямована на захист органів місцевого самоврядування проти неправильного використання державних коштів та проти ризикованого використання державних ресурсів для інвестицій на фінансовому ринку.

Другим допоміжним елементом системи аудиту є внутрішня система контролю, що існує в системі державного управління від Канцелярії Прем'єр-міністра до найнижчого органу місцевого управління.

У центральних органах дер:кавної влади (наприклад, міністерствах, інших центральних оргажсх та офісах воєводств) обов'язково створюються підрозділи внутрішнього аудиту відповідно до положень Закону про процедури та організацію діяльності Ради Міністрів та міністерств.

У системі самоврядування такі підрозділи є також обов'язковими, але їх керівництво має набагато більше свободи вирішувати питання їх організації та роботи. Підрозділи внутрішнього аудиту, як правило, підпорядковані керівництву відповідного органу та проводять аудит за їх запитом.

Обидві інсігигуції - РРП та підрозділи внутрішнього аудиту - зобов'язані співпрацювати з ВПК., особливо забезпечувати її всіма своїми звітами з аудиту та провадити аудити на запит та під керівництвом аудиторів ВПК.