Частина п'ята

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Глава 1. Державний контроль:

нові погляди на його сутність і призначення

Державний контроль є важливим елементом системи державного управління, який дає змогу суттєво впливати на хід управлінської діяльності, коригуючи її у разі виявлення відхилень від визначеного напряму. Значення та важливість державного контролю особливо зростає за нинішніх умов послаблення виконавчої дисципліни, зниження ефективності управлінських рішень, недотримання вимог законодавства.

Державний контроль, якому притаманні систематичність, цілеспрямованість, всебічний аналіз інформації про фактичну ситуацію, перевірка відповідності управлінських дій прийнятим управлінським рішенням, вияву результатів впливу на хід управлінської діяльності, служить інтегруючим засобом перевірки загальної спрямованості управління і водночас перевірки досягнення кінцевого результату управлінської діяльності та здійснення її на певіліх етапах.

Зрозуміло, що контроль не може бути панацеєю для вирішення всіх проблем, а всебічний контроль не за всіх: умов є демократичним виявом управління. Контроль не завжди слугував ефективності управління та прогресу. Проте недооцінка, применшення ролі контролю можуть вести до неконтрольованості ситуації, зменшення керованості, і навіть хаосу. На цій підставі не слід віддавати перевагу як огульному запереченню контролю та критшд його надмірності, що стала модною останнім часом, так рівною мірою і "фетишизації" контролю, у якому вбачається вирішення всіх проблем, що існують в державному управлінні.

Контроль - невід'ємний елемент управлінської діяльності, фактор підвищення її ефективності і подальшого вдосконалення. Недооцінка чи навіть заперечення контролю небезпечне явище, оскільки відсутність "зворотного зв'язку", інформації про дії управлінських рішень, їх виконання та подальшого формування управлінської стратегії може суттєво впливати на всю динамічну систему забезпечення реалізації виконавчої влади.

Слід знаходити справедливу рівновагу між двома крайностями. Потрібно униюти недооцінки ролі контролю в механізмі державної влади і зокрема у сфері виконавчої влади. Водночас слід розуміти, що сам по собі контроль не забезпечить досягнення максимальних результатів управління. Він спрямований на підвищення його ефективності та приведення у межі визначених правил.

Контроль як функція держави. Держава є одним із головних суб'єктів здійснення контрольної функції в суспільстві. Це випливає з того, що держава має можливості і наділена реальними повноваженнями для впливу на суспільство, при здійсненні якого покладається на результати контролю.

На даному етапі розвитку суспільства можна казати про певні зміни в поглядіїх на державу та її роль і завдання, які вона повинна вирішувати. Від держави вимагається стати захисником прав і законних інтересів кожної приватної особи в суспільстві. На перший план виступають вимоги побудови демократичної, правової держави, ув якій влада спрямовує свою діяльність на забезпечення інтересів, прав і свобод людини. У своїх діях держава мусить керуватися і виходити із пріоритету загальнолюдських цінностей, мати в центрі уваги особу, її права та свободи. На це має бути спрямована діяльність держави у цілому, а серед заходів її забезпечення належне місце посідає контроль за відповідністю дій державних органів, посадових осіб, державних службовців поставленим завданням у визначених для цього межах.

Слід зауважити, що як у юридичній, так і в економічній та філософській літературі питанням шнтролю завжди приділялась певна увага. Різні автори при розгляді цього питання керувалися своїм розумінням та інтересом до нього, а тому й виділяли той чи інший його аспект. Аналіз їх досліджень дає підстави .твердити про існування різних точок зору на таке явище, як контроль, і зокрема, державний контроль.

Наприклад, у країнах Західної Європи в минулі часи державному контролю приділяли значну уваїу, на нього покладалися в основному однакові завдання. Повсюди він був, головним чином, спрямований на ревізію дій як виконавців, так і розпорядників зі збору державних доходів і здійснення витрат. Ревізія ця у більшості держав зводилася переважно до документальної перевірки за наслідками дій. Поняття контролю на той час пов'язувалося з поняттям "рахувати".

Поступово сфера контрольної діяльності держави розширювалася, і саме поняття "контроль" розширювгілося та набувало нового змісту.

Демократичні процеси, що нині відбуваються в Україні, впливають на всі елементи механізму державної влади. Вони вплинули і на поняття контролю, контрольної діяльності державних органів, форм і методів контролю. Контроль, що його здійснює держава сьогодні, не може зводитися лише до обліку надходжень до її скарбниці та проведення ревізій і перевірок державної скарбниці. Поряд із широким поняттям контролю, яке включає спостереження, аналіз, зіставлення, перевірки, масштаб та обсяг, контроль розглядають і звужено - як певну діяльність відповідних органів, які за допомогою притаманних їм форм, методів та визначених процедур здійснюють перевірку' й нагляд.

Характеризуючи контроль, дежі автори розглядають його як один із принципів діяльності органів держави або в:ідносять до методів управління, вбачаючи в контролі лише певний спосіб діяльності і можливість впливу за його допомогою на поведін:ку відповідного об'єкта.

З приводу існуючих у літературі думок щодо контролю М.С. Сту-денікіна звертала увагу ¹ на те, що складається вражеіпія, ніби йдеться про різні речі. Розглядаючи явище; контролю, автори характеризують його як перевірочну діяльність і розглядають її в різних аспектах, з різних точок зору. Уважно аналізуючи аргументації і думки, що висловлюються, доходиш висновку, що протиріччя в них немає.

Усі автори розглядають контролі, стосовно певної сфери та предмета свого дослідження. Існування таких ніби різних поглядів на явище контролю дає підстави стверджуїіати, що це - багатопланове і багатогранне явище.

К.В. Шоріна, досліджуючи проблему контролю за діяльністю органів державного управління, особливо підкреслювала цю багатоплановість ².

У юридичній літературі контроль в основному розглядають як функцію державних органів, хоча є праці, в яких він виступає як правова форма, як метод чи принцип діяльності державних органів. Досить характерним є дослідження та аналіз контролю як одного із засобів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні.

Завдання контролю як функції держави полягає у спостереженні та перевірці розвитку системи і всіх її елементів відповідно до визначених напрямів, а також у попередженні можливих помилок і суб'єктивних неправомірних дій, що суперечать чи слугують стримуючими факторами такого розвитку. Разом з тим контроль тісно пов'язаний з іншими видами діяльності і може входити до їх складу як певна частина. Як функція управління контроль має специфічний характер. Тому контроль як певний вид діяльності можна розглядати як самостійну дію або як складову частину інших видів діяльності держави та функцій її органів.

Отже, контроль може розглядатися як частина керівної, організаційної, управлінської та виробничої діяльності, як окремий елемент у складі господарсько-організаційної чи іншої діяльності. Такий висновок правильний для тих державних та інших організацій, для яких контроль не є єдиним або основним змістом їх діяльності. Для тих же державних органів, які покликані здійснювати лише контрольну діяльність, контроль набуває характеру самостійного виду державної діяльності.

Державний контроль як частина суспільного контролю є об'єктивно обумовленим явищем, що існує за всіх типів і видів державного устрою, спрямованим на ефективне виконання поставлених перед державою завдань.

Контроль як вид державної діяльності, функція органів влади і управління спрямований на забезпечення подальшого розвитку суспільства. Він є одним із найважливіших каналів отримання об'єктивної інформації про суспільство в цілому, політичні, економічні та соціальні процеси, що відбуваються в державі, та діяльність її органів. - Контроль сприяє виконанню покладених завдань, забезпечує дотримання чіткості й доцільності роботи органів влади та управління, які є організаторами діяльності людей, зайнятих у різних сферах суспільного життя. Контроль відіграє важливу роль у підвищенні відповідальності держави в особі своїх органів перед суспільством за свої дії.

В усьому світі держави з різними формами державного правління здійснюють контроль і впливають на формування відносин у суспільстві, при цьому характер контролю і заходи, які його супроводять, свідчать про характер державної влади та її спрямованість, відповідність проголошеним демократичним принципам розвитку.

Створюючи сильну дієздатну державу, потрібно виходити з її основного призначення - захищати права і свободи своїх громадян. Для досягнення цієї мети необхідні відповідні організаційно-правові механізми, які не лише могли б слугувати засобом захисту цих справ, а й впливали б на саму владу, скеровуючи її дії на виконання поставлених завдань. Не секрет, що за певних умов держава та її органи можуть протистояти суспільству та нехтувати проголошеними принципами. Тому контроль, як засіб у механізмі стримувань і противаг у діяльності державних органів і функціях громадянського суспільства, має попереджувати і запобігати такому протистоянню.

Контроль - елемент державної влади, що базується на певному "дуалізмі" громадянського суспільства і держави, забезпечує дотримання соціальних регуляторів, тобто нормативних та індивідуальних приписів у діяльності, поведінці підконтрольних суб'єктів з метою усунення можливих відхилень від заданих напрямів.

Для визначення шляхів оновлення сутності і призначення державного контролю слід звернутися до практики його функціонування, що існувала протягом минулих років.

Почнемо з того, що державний контроль переважно застосовував-^ся на практиці як своєрідний силовий засіб впливу на суб'єкти суспільних відносин, тобто в основному застосовувалися "регулююча" і "каральна" його функції. Це хоч деякою мірою і слугувало стримуючим фактором щодо невиконання чи неналежного виконання завдань, але при цьому фактично майже не бралися до уваги "відновлююча" і "спрямовуюча" функції контролю.

І сьогодні в умовах значних змін у державі та суспільстві в цілому на перший план постає завдання побудови такої держави, у якій організація влади спрямовує свою діяльність, в першу чергу, на забезпечення прав і свобод, законних інтересів громадян та створення механізмів, що допомагали б їх відстоювати, захищати. Держава в своїх діях мусить виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей.

За таких умов контроль як важливий вид діяльності держави посідає одне з важливих місць. Крім того, зміна ролі держави у суспільстві змінює і сутність та призначення контролю.

Його основною метою є підвищення ефективності державного управління шляхом аналізу, перевірки та спрямування діяльності суб'єктів управління відповідно до їх завдань та встановлених приписів. За допомогою контролю забезпечується злагоджена, чітка робота органів державної влади, добросовісне і якісне виконання посадовими особами, всіма державними службовцями наданих їм прав та сумлінне ставлення до виконання своїх обов'язків для забезпечення добробуту суспільства.

При визначенні поняття державного контролю слід виходити з того, що це - функція, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень і їх правомірності. Зміст державного контролю включає спостереження, аналіз і перевірку діяльності відповідних органів та їх посадових осіб Щодо виконання поставлених перед ними завдань, дотримання установлених державою правил, норм і стандартів.

Оновлення сутності державного контролю полягає в тому, що на перший план при здійсненні контролю ставиться запитання: чому так виходить і що треба зробити, щоб досягти кращого результату?

Застосовуваний у минулому підхід - виявити і покарати за допомогою контролю, підхід, який був основним при здійсненні контрольної діяльності, -- повинен поступитися місцем контролю спрямовуючому. Його проведення дає мо;кливість отримати через зворотний зв'язок інформацію, на підставі якої можна зробити висновки (припущення) стосовно стану чи ситуації, що виникли внаслідок здійснення управлінських функцій чи виконання поставлених завдань і приймати рішення, відстежувати ситуацію та скеровувати її. Відповідальність, "каральний вплив" - реагування держави й органів на вчинене порушення. Повноваженнями щодо :5астосування юрисдикційних заходів за порушення, виявлені в процесі здійснення спостереження, перевірки виконання рішень чи встановлених правових норм, держава може наділяти відповідні органи контролю. Але це не дає підстав відносити їх до основних, профілюючих повноважень цих органів.

Кажучи про оновлення сутності і призначення державного контролю, не можна залишати поза увагою співвідношення таких понять, як "контроль" і "нагляд", а тепер до них додається й поняття "моніторинг". Дискусія: довкола термінів "контроль" і "нагляд" має вже давню історію, чого не можна сказаги про "моніторинг".

Щодо перших двох понять, то докладно їх співвідношення розглядається в гл. З цього розділу. Разом з тим, наша позиція зводиться до того, що родовим поняттям є контроль. Нагляд є похідним від нього і має свої характерні ознаки, до яких, насамперед належать:

•  перевірка дотримання правових норм, спеціальних правил, встановлених на об'єктах, що перебувають під наглядом;

•  організаційна неігідпорядкованість об'єктів органам, що здійснюють нагляд;

• при виявленні порушень встановлених правил у процесі нагляду органи, що його здійснюють, застосовують визначені законом заходи відповідальності за допущені порушення.

При здійсненні контролю спостерігається, відстежується, аналізується і перевіряється не лише дотримання правових норм та спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, посадових осіб у межах їх компетенції, доцільність та ефективність такої діяльності. Цей коюроль може здійснюватися органами загальної компетенції, їх посадовими особами у межах визначених повноважень, а також спеціальними органами за об'єктами як підпорядкованими, так і не підпорядкованими цим органам.

Тому нагляд слід, на нашу думку, розглядати як окремий вид контролю, певну його форму, застосування якої при виявленні порушень може супроводжуватися заходами впливу державно-владного характеру.

Щодо терміна "моніторинг", який на практиці останнім часом знаходить все ширше застосування, то й тут ми маємо справу з різновидом контролю, певною його формою, що у порівнянні з наглядом за наслідками впливу можна віднести до його пасивної форми. Застосування моніторингу пов'язують з відслідковуванням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, відстежуванням впливу прийнятих управлінських рішень, правових актів на існуючі суспільні відносини. При цьому використовуються методи не стільки перевірок, ревізій, скільки спостереження та аналізу.

Правова природа державного контролю виражається в тому, що він проводиться органами держави та їх посадовими особами у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права і відповідно до них. Отже, державний контроль здійснюється у чітких правових рамках, керується у своїй діяльності діючими нормами права і викликає певні юридичні наслідки. В основі його виникнення і в процесі здійснення лежать правові засади. Вони проявляються і характеризуються низкою ознак. Такими ознаками насамперед є те, що контроль здійснюється уповноваженими державними органами і закріплюється в нормах, які визначають діяльність і повноваження контролюючого суб'єкта. Держава наділяє такі органи відповідними повноваженнями зі здійснення конкретних дій і закріплює все це у чинних нормах права.

Контроль, як вид діяльності держави і її відповідних гілок влади, отримав закріплення в Конституції України. Як конкретна функція державних органів, наділених контрольними повноваженнями, контроль закріплений у відповідних нормативно-правових актах. Так, наприклад, Законом України "Про державну конгрольно-ревізійну службу" закріплено структуру, права, обов'язки і відповідальність органів та службових осіб державної контрольно-ревізійної служби. Законом України "Про обмеження монополізму і недопущення недобросовісної конкуренції' у підприємницькій діяльності" контроль за дотриманням антимонопольного законодавства покладено на Антимо-нопольний комітет України. Його повноваження з питань контрольної діяльності містить Закон України "Про Антимонопольний комітет". Спеціальні органи контролю та їх повноваження з його здійснення передбачені законами України "Про підприємства" (ст. 32), "Про охорону праці" (ст. 44), "Про плату за землю" (ст. 26) тощо.

Контролюючий орган при виконанні своїх функцій застосовує відповідні норми права для вирішення конкретних завдань, визначення характеру відносин, за якими здійснюється контроль, і процедури досягнення результату. За результатами контрольних дій орган, що їх здійснює, приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рекомендаційний чи примусовий характер. Контролюючий орган має право вимагати приведення відноснії у відповідність з діючими нормами безпосередньо або ж направити матеріали до відповідних органів, які уповноважені приймати рішення з таких питань.

Отже, результати контролю і рішення по них реалізуються самим контролюючим органом або іншим уповноваженим на це державним органом. Контроль при цьому через вказані в нормах права дії "проникає" у вже існуючі або такі, що лише виникають, відносини і змінює чи корту є і'х зв'язки, приводить у відповідність з чинним законодавством. Жщо ж при правовій оцінці дій, що контролюються, виявиться неправомірна поведінка суб'єкта контролю, порушення правових приписів, застосовуються правоохоронні заходи. При цьому норми права відіграють як регулюючу, так і охоронну роль.

І останнє, що визначає правову природу контролю, це необхідність детальної процедурної регламентації його здійснення, починаючи з визначення контролюючого, його завдань і сфери діяльності, місця в структурі державних органів, до безпосереднього проведення контрольних дій — визначення об'єкта контролю, прийняття рішення про проведення перевірки, аналіз існуючого стану, визначення методів і форм та прийняття рішення за результатами контролю.

Отже, дерзкавний контроль як функція держави та її органів здійснюється на основі правових норм і має певні юридичні наслідки. Такі наслідки можуть і не настати, якщо контроль здійснюється як відповідна стадія процесу управшння у певних правових рамках.

Контроль у державному управлінні. Контроль є важливою складовою змісту державного управління. Контроль — явище багатогранне і багатопланове, і залежно від того, на якому рівні та стосовно чого він розглядається, він може: бути охарактеризований і як форма чи вид діяльності, і як принцип, і як функція.

Виходячи з розуміння суті контролю у сфері управління як перевірки виконання та нагляду за відповідністю діяльності керованого об'єкта тим приписам, які він отримав від керуючого суб'єкта, та виконанням прийнятих рішень, контроль є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю в державному управлінні полягає в аналізі та зіставленні фактичном стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед ними, відхиленнями у виконанні поставлених завдань та причинах цих відхилень, а також оцінкою діяльності і доцільності саме цього шляху. Така специфічність призначення контролю, як зазначають різні дослідники цієї проблеми, і дає змогу виокремити його серед інших функцій управління, створити спеціальні органи, які не виконують або майже не виконують інших, окрім контролю, державних функцій, визначити компетенцію цих органів.

Контроль не існує в ізольованому вигляді, як не може бути контроль просто ради контролю. Контроль здійснюється в певній галузі управління, з її особливостями і конкретним змістом, а тому і в певному обсязі та формі. Він спрямований на конкретний результат і шляхи досягнення цього результату, а також усунення суб' єкгивних та врахування об'єктивних перешкод при здійсненні управлінської діяльності.

У державному управлінні контроль перебуває у тісному зв'язку з іншими функціями управління і разом з тим призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоять перед управлінням. Контроль забезпечує конкретність управління і відповідність його владного впливу прийнятим рішенням. За допомогою контролю, який кібернетиці та і взагалі в техніці, називають засобом "зворотного зв'язку", суб'єкт управління отримує інформацію про результати діяльності, а також про ті помилки та зміни ситуації, що можуть призвести до невиконання поставлених завдань чи отримання зовсім інших результатів. Маючи таку інформацію, можна оперативно втрутитися, привести важелі управління відповідно до умов, що виникають, та попередити небажані наслідки. Контроль дає можливість не лише коригувати управлінську діяльність, а й допомагає передбачити перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного результату.

Сучасна побудова української держави орієнтується на нові принципи її діяльності, а, відповідно, і нові підходи до видів діяльності, функцій державних органів та їх структурної побудови. У зв'язку з цим постало питання про призначення контролю як функції управління, притаманність її як супутнього елементу управлінської діяльності і виділення окремої самостійної функції та виокремлення структури органів, що її здійснюють.

Нові умови розвитку держави та її впливу на суспільство потребують нових підходів до системи державного контролю, системи органів державного контролю та її законодавчого забезпечення. Необхідність існування такої системи пояснюється тим, що з переходом до нових політичних і економічних засад нашого суспільства не зменшилось недоліків у сфері державного управління, а управлінські рішення, які приймаються навіть вищими органами виконавчої влади, не є такими вже й бездоганними.

Україна будує ринкові відносини, характерною ознакою яких є існування різних форм власності. За цих умов роль державного управління і контролю як його важливої функції значно зростає. Змінюються їх призначення, форми роботи, а в деяких галузях і обсяг, проте значення в цілому не зменшується. Оскільки йдеться про перехід До ринкових відносин, то, виходячи з досвіду інших країн, не важко передбачити, що суб'єкти як приватної, так і державної власності у своїй господарській діяльності орієнтуватимуться на прибуток, дбатимуть про свої інтереси, і ці інтереси не завжди збігатимуться з інтересами держави та суспільства.

Ми робимо лише перші кроки до ринку, а прикладів порушення законодавства, умисного приховування прибутків, невідповідності управлінських дій новим умовам та негативних наслідків господарювання вже достатньо. До них можна віднести й монополізацію виробництва окремих груп товарів чи послуг, що дає можливість диктувати умови споживачам чи користувачам, і намагання ухилитися від податків. Прагнення до максимальних прибутків, відсутність або недостатній контроль з боку держави, недоліки державного управління стали причинами багатьох негативних наслідків. Наприклад, стало можливим завезення на територію держави токсичних речовин, впровадження небезпечних для людини виробничих технологій, хижацьке ставлення до навколишнього середовища.

З усього цього можна зробити висновок, що і в умовах розвитку демократи, з переходом до ринку об'єктивною реальністю залишається потреба в контролі. Відповідно, нові умови здійснення управлінської діяльності потребують і перегляду завдань контролю, форм і методів його здійснення.

Під впливом процесів, що відбуваються у сфері державного управління, формується певна система органів контролю. Вона є частиною усієї системи державного контролю в інших сферах і має свої особливості як формування, так і функціонування, обумовлені конкретним змістом контрольної діяльності та органами, що її здійснюють.

Розглядаючи проблему побудови системи державного контролю у сфері управління і її правового забезпечення, слід зупинитися на відмінності поняття системи державного контролю і системи органів державного контролю. Адже поняття системи державного контролю у сфері управління набагато ширше, ніж поняття системи органів державного контролю у цій сфері³.

Функцію контролю у сфері управління здійснюють в різному обсязі та формах більшість державних органів. Процес демократизації вніс зміни у співвідношення централізації та децентралізації управління, призначення гонтролю та форми і методи його здійснення. Із засобу покарання контроль набув інформаційно-аналітичного характеру, став невід'ємним фактором подальшого розвитку управління.

На рівні органів виконавчої влади контроль трансформується у функцію, яка може бути основною діяльністю чи виступати лише елементом більш широкої діяльності.

Поняття системи контролю у сфері державного управління не вичерпується і не зводиться до системи відповідних органів. Воно набагато ширше, оскільки: включає й органи та посадових осіб, для яких контроль не є основною діяльністю, а таких суб'єктів набагато більше. Тому визначаючи систему державного контролю, зазвичай, включають туди всі органи й осіб, наділених будь-якими контрольними повноваженнями стосовно органів державного управління. Разом вони розглядаються як єдина система взаємопов'язаних частин, що виконують єдину функцію контролю відповідно до своїх завдань, прав та обов'язків.

На відміну від системи державного контролю система органів державного контролю є вужчим поняттям і об'єднує лише державні органи, для яких контроль є основною діяльністю, і яка здійснюється з конкретних питань, глибше і професійніше. Крім того, контроль як елемент основної діяльності державного органу обмежується колом повноважень цього органу. На відміну від цього органи державного контролю наділяються контрольними повноваженнями, які поширюються на відповідну сферу чи галузь.

Проте зауважимо, що, незалежно від того, які органи здійснюють контрольну функцію і в якому обсязі, контрольна діяльність заснована на єдиних принципах і в її основу покладено завдання підвищення ефективності управління та виконання поставлених перед ним завдань.

Здійснення державного контролю у різних сферах та щодо різних об'єктів вимагає і застосування різних видів та організаційних форм такого контролю. Зважаючи це, розгляду зазначених видів і форм спеціально присвячена наступна глава.

Література (до гл. 1)

1.  Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. -М., 1974.-С.12.

2.   Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. - М., 1981. - С.78-82.

3.   Там само.

Глава 2. Види державного контролю та їх правове регулювання

Загальний підхід до класифікації видів державного контролю. Суттєве значення для теоретичного визначення та практичного використання державного контролю має класифікація його видів. Вона є не лише теоретичним відбиттям різноманітності та різноплановості контролю, а й потребою практики, проявом функціональної спрямованості державних органів та виокремлення важливих сфер суспільного життя, що перебувають під контролем держави.

Можливість класифікації видів контролю випливає з методологічного тлумаяення функції контролю як сукупності складових елементів, що характеризують її з точки зору: а) цільової спрямованості; б) предмета впливу; в) характер)' або форми дії; г) результату дії.

Певна річ, слід визнати, що абсолютно вичерпний перелік видів державного контролю дати надзвичайно складно, та фактично в такій вичерпності немає й потреби. В;ажливим є - що, кого і як ми хочемо контролювати, а звідси вже й вибір класифікаційних ознак для виокремлення видів контролю.

Аналіз існуючої практики поділу контролю на види показав, що якогось єдиного правила не існує:. Залежно від того, які властивості чи стан якого явища викликають значний інтерес, такий вид контролю чи сукупність видів застосовують для його забезпечення.

Різноманітні види контролю, що на сьогодні існують на практиці, можна виділяти за:

•   суб'єктами, що здійснюють контроль;

•  характером контролю;

•   обсягом контрольних повноважень;

•   сферами контролю;

•   характером відносин суб'єкта контролю з підконтрольним об'єктом тощо.

Отже, класифікувати види контролю можна за різними підставами, керуючись при цьому метою такого виділення, а тому й беручи до уваги різні ознаки за критерій виділення.

Різні види контролю мають свою специфіку, характерні відмінності, що визначаються у завданнях, способах, формах здійснення контролю. Всі види державного контролю тісно пов'язані між собою, можуть накладатися, перетинатися, доповнювати один одного, здійснюватися у різному обсязі, з різних позицій та характеру дій.

При цьому слід зауважити, що види контролю можуть збігатися та перетинатися, але в повній шрі вони не замінюють один одного, діють кожен у своїх межах, визначених завданнями даного виду контролю. Отож, можна констатувати, що дія того чи іншого виду контролю в одній системі ще не дає підстав для ототожнення цих видів контролю, а підтверджує правомірність виділення та існування різних видів контролю залежно від їх мети.

Більше того, існуючі між різними видами контролю суттєві відмінності при: об'єднанні результатів контролю у сукупності дають всебічну характеристику підконтрольного об'єкта, бо відмінності стосуються різних аспектів контрольної діяльності та самого характеру контролю.

Водночас слід підкреслити, що всі види державного контролю базуються на загальних принципах, зберігають основні риси єдиного родового поняття контролю.

Залежно від обсягу контролю та характеру контрольних повноважень можна виділити загальний та спеціальний контроль. За такої класифікації державного контролю важливим є обсяг контрольних повноважень і їх характер та закріплення у нормативно-правовому акті, що регламентує діяльність суб'єкта контролю.

Контроль як функція управління; здійснюється майже всіма державними органами та їх посадовими особами. За умови, коли контроль не виділяється як основна діяльність, можна стверджувати, що вони здійснюють загальний контроль у межах своєї основної діяльності, і увага не акцентується на конкретній її ділянці.

Залежно від часу проведення державного контролю він може бути попереднім, поточним (оперативним) і наступним. Попередній контроль має на меті як виявлення існування необхідних умов, так і обгрунтованість підстав для прийняття рішень. Він проводиться до початку вироблення прогнозних висновків і наступних рішень.

Поточний (оперативний) контроль проводиться :з процесі виконання управлінських рішень, поставлених завдань, взятих зобов'язань. Завдання такого контролю полягає в перевірці дотримання умов на конкретних стадіях виконання.

Наступний контроль, на відміну від попередніх видів, має на меті з'ясувати відповідність результату до започаткованого рішення. Основною метою такого контролю є оцінка досягнутого та розробка стратегії на майбутнє.

Завдання цих видів контролю різне. Попередній контроль виконує попереджувальну функцію, і зміст його полягає у виявленні та попередженні можливих негативних явищ, які можуть настати за наявності обставин, що вже існують і можуть негативно проявитися у майбутньому. Так, за попереднім контролем виявляється відповідність установленим щодо суб'єкта та його діяльності вимогам, наявності заявлених характеристик тощо.

Прикладом такого попереднього контролю може бути діяльність уповноважених державних органів з державної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності. Відповідно до Положення про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності наявність зазначених у його п. З матеріалів розглядають органи державної реєстрації і перевіряють наведені відомості та документи. На цій стадії попередній контроль є лише контролем щодо законності намірів, а не самих дій.

Поточний контроль здійснюється впродовж усього періоду виконання завдання чи діяльності контрольованого об'єкта. Він дає змогу отримувати відомості не лише про саму діяльність як таку або бездіяльність, а й її відповідність та наявний обсяг стосовно попередньо зазначених чи установлених завдань. Загальний або спеціальний види контролю можуть мати попередній, поточний і наступний характер, і при цьому можуть розглядатися як види контролю і виступати стадіями при здійсненні загального і спеціального контролю.

Прикладом попереднього, поточного та наступного видів контролю може бути діяльність контрольної комісії, визначена в Положенні про контрольну комісію Верховної Ради України з питань приватизації, що здійснюється в таких основних напрямах:

контроль за створенням державним органом умов для проведення приватизації;

контроль за додержанням встановленого порядку приватизації;

контроль за використанням коштів.

Як. бачимо, у наведеному прикладі присутні всі перелічені нами вище види контролю, тобто попередній, поточний та наступний. Усі вони отримали правове закріплення в згаданому Положенні.

Наступний контроль, або контроль за виконанням поставлених завдань, управлінських рішень чи доручень посадових осіб, має місце після закінчення діяльності, за її результатом і, на відміну від перших двох видів контролю, ні спрямовувати, ні змінювати чи втручатися у процес виконання управлінського рішення вже не може. За допомогою цього виду контролю перевіряється факт виконання, доцільність та законність дій у цілому. Проведення такого контролю може служити виробленню наступних рішень та проведенню управлінських дій.

Враховуючи організаційний взаємозв'язок контролюючого суб'єкта і підконтрольного об'єкта, можна виділити зовнішній і внутрішній контроль.

Внутрішній контроль та його різновиди здійснюються в межах організаційної підпорядшваності того, хто контролює, тому, кого контролюють. При зовнішньому контролі така організаційна підпорядкованість відсутня. Відмінність таких видів контролю полягає в різних правових формах реалізації контрольних повноважень та в методах впливу. Якщо внутрішній контроль є суто внутрішньою справою і здійснюється органами однієї системи чи відомства, може стосуватися широкого загалу питань діяльності системи, то зовнішній контроль, як правило, здійснюється за конкретною сферою чи функцією і стосується якоїсь певної сторони діяльності управлінської системи.

Якщо розглядати поняття зовнішнього і внутрішнього контролю стосовно системи органів виконавчої влади, то внутрішнім слід вважати контроль у самій системі. Отже, стосовно системи виконавчої влади зовнішнім буде контроль, що його здійснюють суб'єкти, які структурно перебувають за межами цієї системи.

За правовими наслідками зовнішній та віяутрішній контроль мають особливості, що дають змогу виділити їх в окремі види контролю, які мають свої відмінності. Якщо при проведенні внутрішнього контролю можуть бути застосовані заходи адміністративного впливу, припинення чи зміна дій, інше вольове рішення, то при зовнішньому контролі органи, що його здійснюють, не можуть вийти за межі своїх повноважень, і, отже, вплив їх обмежений і може бути реалізований через рекомендації, зупинення неправомірних дій чи прийнятого правового акта, звернення до компетентного органу. Тобто у цьому разі пряме реагування на неправомірні чи недоцільні дії підконтрольного суб'єкта поступаються місцем опосередкованому впливу шляхом надання інформації та висловлення своєї позиції' органу, уповноваженому приймати рішення з цих питань (хоч іноді зовнішній контроль може реалізуватися і шляхом відміни відповідного правового акта).

Залежно від контролюючих суб'єктів мо;кна виділити види контролю, що здійснюють:

• органи законодавчої влади - парламентський контроль;

•   Президент України - президентський контроль;

• органи виконавчої влади - адміністративний контроль;

• органи судової влади - судовий контроль;

• прокуратура - прокурорський нагляд.

Така класифікація видів державного контролю дозволяє конкретизувати цю функцію стосовно державного органу, який її здійснює, і проаналізувати її обсяг у межах нормативно закріплених повноважень суб'єкта.

При поділі державного контролю на зовнішній і внутрішній та виділенні контролю за ознаками його суб'єїстів можна простежити можливість їх перетинання, а, отже, й можливість координації з метою активізації взаємодії впливу на контрольовану ситуацію. Завдання полягає в тому, щоб усі ці види контролю, й особливо щодо видів, в основу класифікації яких беремо контролюючі суб'єкти, розглянути стосовно сфери виконавчої влади.

Зовнішній контроль щодо виконавчої влади. Відповідно до Конституції України контроль з боку законодавчої влади визначається згідно з положенням ст. 6 Конституції про самостійність здійснення органами законодавчої, виконавчої та судової влади своїх повноважень.

1. Відповідно до ст. 85 Конституції України Верховна Рада України здійснює парламентський контроль за виконанням бюджету, використанням іноземних позик і діяльністю вищого органу у системі органів виконавчої влади України. Разом з тим у статтях 85, 86, 89 і 92 Конституції України функція контролю Верховної Ради України проявляється через :$аконодавче визначення прав і свобод людини і громадянина, їх гарантій; громадянство; використання природних ресурсів; соціальний захист тощо; а також через повноваження Верховної Ради України при визначенні засад внутрішньої і зовнішньої політики, затвердженні загальнодержавних програм, на парламентських слуханнях, при призначеннях чи обраннях на посади, звільненнях з посад, наданнях згоди на призначення чи звільнення.

Тому можна твердити про досить широкі межі парламентського контролю, що здійснюється у різноманітних формах і може мати безпосередній та опосередкований характер, та поділ на окремі види контролю.

Оскільки проблематика парламентського контролю є предметом спеціального аналізу у главах 1, 2 наступного розділу цієї книги, звернемо увагу лише на його ключові моменти.

Отже, Верховна Рада України здійснює загальний контроль за діяльністю органів виконавчої влади за допомогою заслуховування звітів Кабінету Міністрів  на днях уряду в парламенті, інформації з поточних питань, що надходить в шмітети і повідомляється на сесіях, перевірки виконання законів тощо. Він є постійним, систематичним, але в ньому відсутня предметна спрямованість та чітка конкретизація об'єкта. Такий контроль стосується діяльності системи органів виконавчої влади в межах повноважень парламенту. Межі такого контролю визначаються саме повноваженнями і не мають ні якихось конкретно закріплених та визначених форм, ні прямих наслідків.

Важливим видом парламентського контролю є контроль за забезпеченням і захистом прав і свобод громадян. Конституція України закріпила рівність конституційних прав і свобод громадян. Права і свободи людини та їх гарантії визначають, зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

На забезпечення цих конституційних положень стосовно прав і свобод громадянина і спрямовує свою діяльність парламентський контроль. Здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина відповідно до ст.101 Конституції України покладається на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Своє місце в системі дієвого контролю за органами виконавчої влади інститут Уповноваженого має утвердити чіткою правозахисною позицією та високим рівнем авторитету як серед державних органів, так і в суспільстві в цілому. Крім того, Уповноважений має діяти активно, залучаючи до своєї структури кваліфіковані кадри та широко спілкуючись з міжнародними організаціями, використовуючи всі можливості з захисту прав і свобод громадян, надаїгі Конституцією України і відповідним Законом.

Важливе місце в парламентському контролі належить контролю за виконанням Державного бюджету України та використанням іноземних позик.

Для здійснення контролю за виконанням Державного бюджету Верховна Рада створила Рахункову палату, яка від імені Верховної Ради здійснює контроль. Рахункова палата є постійно діючим органом державного контролю, який здійснює свою діяльність самостійно і незалежно.

Рішенням Конституційного Суду України від 25 грудня 1997 р. були приведені у відповідність з Конституцією України положення Закону України "Про Рахункову палату" в частині визначення статусу, завдань, функцій і повноважень Рахункової палаги. Контрольна діяльність її відповідно до рішення Конституційного Суду має здійснюватися у межах лише контролю за використанням коштів Державного бюджету України, поширюється і на органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, банки, кредитні установи, господарські товариства, страхові компанії, інші фінансові установи і їх спілки, але в межах діяльності, що стосується лише використання коштів Державного бюджегу України.

Отже, як бачимо, хоча контрольна діяльність Рахункової палати і була "обмежена" рішенням Конституційного Суду та "приведена у відповідність із діючою Конституцією України", функціональна спрямованість такого контролю залишилась.

У зовнішньому контролі, який здійснює законодавчий орган, можна виділити і такий вид контролю, для якого з метою підготовки і попереднього розгляду питань можуть створюватися тимчасові спеціальні комісії, а для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створюються тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувало не менш як одна третина від шнституційного складу Верховної Ради України. Порядок діяльності таких комісій, їх організація встановлюються законом, а здійснення такого виду зовнішнього контролю, який можна назвати спеціальним, повинно мати чітко розроблений механізм, в якому особлива увага належить процедурам. Результати контрольних дій повинні в обов' язковому порядку бути предметом розгляду відповідних державних органів і доведені до відома громадськості не лише результати, а й їх наслідки.

При цьому слід чітко визначити, за яких обставин може створюватися така контрольна чи слідча комісія, щоб практика їх створення не набула непрогнозованого характеру та була керованою.

2. Контрольні повноваження Президента України у сфері виконавчої влади обумовлені його конституційним становищем як глави держави, гаранта державного суверенітету, додержанням Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Президент України має широкі повноваження у сфері виконавчої влади. Вони стосуються як формування організаційної системи, так і змісту її функціонування. Президентський контроль у сфері виконавчої влади здійснюється як безпосередньо, так і через відповідні структури.

Кажучи про безпосередній контроль, маємо на увазі здійснення його, насамперед, через підбір кадрів і призначення на посади та звільнення з посад міністрів, голів державних комітетів, керівників державних служб, голів місцевих державних адміністрацій, призначення та звільнення представників в іноземних державах, вище керівництво Збройних Сил України тощо.

Вирішуючи питання про призначення на посаду, Президент контролює і діяльність посадових осіб, що здійснюють підбір кандидатур на відповідну посаду. За таких умов контроль слід розуміти у його широкому значенні, коли під час співбесіди, ознайомлення з інформацією, точками зору, аналізом різних ситуацій стає можливим орієнтуватися у потребах, у даному випадку, кадрового забезпечення і не лише з точки зору нормативно-формальних вимог, а ще й інших багатьох обставин, які не можливо формалізувати, та і не завжди доцільно.

Важливі функції із забезпечення конституційних контрольних повноважень Президента України здійснює відповідне управління Адміністрації Президента України за виконанням актів Президента України. Відповідно до Положення про Головне контрольне управління, затвердженого Указом Президента України в 1995 p., це управління здійснює перевірку виконання органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також організаціями указів та розпоряджень Президента України. На управління покладено здійснення контролю за виконанням доручень Президента України на всіх рівнях виконавчої влади.

Аналіз такого вид;,' державного контролю, як президентський контроль щодо виконавчої влади, дає підстави стверджувати, що він має конституційне закріплення і відповідне опосередкування у нормативно-правових актах. Здійснення контрольної функції, крім правового, має і відповідне організаційне забезпечення. Отже, президентський контроль як вид державного контролю щодо виконавчої влади, який здійснюється у межах конституційних повноважень Президента України, з організаційно-правової сторони має всі формальні підстави для виконання свого призначення, спрямованого на ефективність функціонування виконавчої влади.

3. Окремим видом державного контролю є судовий контроль. Існування такого виду державного контролю має виняткове значення для побудови і подальшого розвитку демократичного суспільства. Судова влада як самостійна гілка державної влади має чітко визначені стримуючі повноваження стосовно законодавчих і виконавчих органів і діє та керується лише законом. І хоча контроль не є основною функцією судових органів, здійснення його в процесі судочинства є важливим фактором реагування на діяльність органів виконавчої влади.

У свою чергу, в судовому контролі можна виділити контроль конституційний, загальних та спеціалізованих - адміністративних, господарських судів.

Стосовно судового контролю як функції судової влади слід зауважити, що з огляду на його значення та роль, яку він відіграє в інших країнах, в Україні цей вид контролю перебуває на стадії активного становлення. Сама судова система як одна із гілок влади знаходиться в стані оновлення та радикальних змін.

4.  Прокуратура здійснює контрольну функцію у порядку загального нагляду за відповідністю відносин, що виникають, діючим правовим нормам. Детально питання прокурорського нагляду розглянуто в літературі у зіставленні розмежування понять "контроль" і "нагляд" та державного контролю і прокурорського нагляду ¹.

Як зазначають зарубіжні дослідники, "найважливішим різновидом контролю залишається той, який забезпечує підпорядкування адміністрації нормам права: вдосконалений судовий контроль, широкий і доступний, але, головне, доповнений методами роботи, що містять вимір дотримання права як функціональну засаду для функціонування адміністрації" ². Погоджуючись із загальною думкою, що міститься в наведеній цитаті, все ж зауважимо, що різновиди контролю ефективні при їх взаємодії.

Прокурорський нагляд протягом усього періоду його існування сприймався неоднозначно. І науковці, і практики у своїх дослідженнях та суперечках намагалися обґрунтувати місце загального нагляду прокуратури, межі його здійснення та потребу здійснення прокуратурою такої функції у сфері виконавчої влади. Отож, погляди розділилися.

Прихильники однієї зі сторін вважають, що потреба у нагляді прокуратури за додержанням законів нині не тільки не зменшилася, а ще більше зростає. Ця функція прокуратури повинна залишатися до створення справді правової держіви з високою політичною культурою народу, надійною державною владою, відповідними демократичними традиціями. Як підтверджуючий аргументу необхідності подальшого існування загального нагляду прокуратури приводиться думка про те, що прокурор у механізмі державного контролю посідає особливе місце, оскільки крім нього ніхто не здійснює нагляд за додержанням законності в дія;п>ності контролюючих органів ³.

Прихильники іншої точки зору виходять з недоцільності здійснення проьуратурою функції загального нагляду за дальністю органів виконавчої влади та інших органів управління. Аргументи їх полягають у тому, що в умовах побудови демократичної, правової держави, значного зменшення втручання держави у суспільні відносини лише формуваніїя самостійної судової гілки влади прокуратура має представляти інтереси держави в судовому процесі та здійснювати нагляд за додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності та досудовому слідстві. Така позиція знайшла своє закріплення у розділі VII Конституції України. В її Перехідних положеннях передбачається продовження прокуратурою виконання відповідно до чинних законів функції нагляду за додержанням і застосуванням законів лише до введення в дія законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.

Звичайно ж, проблема здійснення так званого "загального нагляду" прокуратури за дотриманням і виконанням законів у сфері виконавчої влади має місце. Але, на наш погляд, лише у тій частині, що стосується питання, як довго цю функцію ще має виконувати прокуратура (див. також гл. З наступного розділу книги). Коли процес побудови держави з усіма демократичними інститутами забезпечення прав громадянина та створення відповідної правової бази досягне рівня, за якого функцію нагляду за дотриманням законодавства в повному обсязі здійснюватиме судова влада, то це буде охоплювати і додержання законності в діяльності контролюючих органів, особливо, що стосується саме сфери виконавчої влади. Отже, відпаде один з основних аргументів необхідності прокурорського нагляду.

Крім того, підвищення зацікавленості самих органів виконавчої влади в ефективності управлінської діяльності буде спрямоване і на діяльність контролюючих органів у межах існуючого законодавства та відповідності з ним. За відсутності такої зацікавленості, відповідних стимулів, а так само і пересторог, які б були законодавче визначені й закріплені, ніякий контроль над контролем не допоможе.

Звичайно, на нашу думку, потрібне "поєднання саморегулюючих процесів, характерних для ринкових відносин, з активним державним втручанням у соціально-економічну сферу", і таке втручання, без сумніву, "породжує необхідність налагодження такого контролю з боку держави, який гарантував би ефективність цього втручання" ⁴. Але річ в іншому - чи повинна такий контроль у майбутньому здійснювати саме прокуратура за умови, що вона виконує іншу державну функцію. Чи слід поєднувати виконання їх прокуратурою за умови створення піраміди контролюючих самих себе органів.

Отже, ці проблеми мають бути детально розглянуті при подальшому вирішенні питань місця й ролі прокуратури у механізмі державної влади та з урахуванням усіх обставин, які в майбутньому супроводжуватимуть подальший розвиток держави і суспільства в цілому. Сьогодні можна, як здасться, стверджувати стосовно здійснення прокурорського нагляду у сфері виконавчої влади лише те, що, виходячи з наявних тенденцій, шлях, визначений у Перехідних положеннях Конституції України, відповідає власне виконанню прокуратурою завдань, які покладаються на цю систему і які вона виюнує у багатьох розвинених країнах.

Розглянуті види контролю її цілому становлять систему зовнішнього державного контролю щодо цієї гілки виконавчої влади, яка відіграє значну роль у системі важелів стримувані» і противаг стосовно виконавчої влади.

Внутрішній контроль у сфері виконавчої влади. Крім зовнішнього державного контролю щодо виконавчої гілки влади, існує внутрішній контроль, що здійснюється самими органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Як і зовнішній державний контроль, він складається з різних видів.

Залежно від повноважень органів, що здійснюють державний контроль у системі виконавчої влади, він може (>ути загальним, функціональним (який ще називають міжвідомчим), надвідомчим, відомчим та спеціальним.

Загальний контроль у межах своїх повноважень здійснюють майже всі органи виконавчої влади та їх посадові особи, бо функція контролю об'єктивно притаманна управлінській діяльності, є її невід'ємною частиною і може у найрізноманітніших формах здійснюватися у процесі їх управлінської діяльності.

З приводу внутрішнього контролю за системою виконавчої влади в літературі існує точка зору, що ним "часто нехтують, за винятком хіба що того, що дотичний до юридичного дослідження ієрархічної влади". Як зазначається далі: "У централізованій адміністрації начальник користується, щодо актів підлеглого, найширшими правами; він може спонукати до них своїми інструкціями або навіть диктувати їх через свої накази; він може, опріч деяких вагомих випадків, змінити або скасувати їх, і не лише з причин незаконності, а також тому, що він вважає їх несвоєчасними. Цими правами начальник користується на законній підставі, і немає потреби, щоб вони надавалися йому якимсь документом; вони є притаманними його якості, рангові, що він посідає в ієрархії. Політика розосередження лише обмеженим чином порушує цей порядок: навіть будучи розосередженим, підпорядкований орган залишається підлеглим своєму ієрархічному начальнику та його контролю" .

Така точка зору підкреслює ієрархічність внутрішнього контролю виконавчої влади та притаманність її у певних межах органам виконавчої влади і їх посадовим особам при здійсненні управлінської функції.

На відміну від контролю, що його здійснює законодавча влада, контроль виконавчої влади за своїм характером має внутрішню спрямованість, тобто стосується власне виконавчої влади. При визначенні структури органів контролю у системі виконавчої влади слід виходити саме з принципу її ієрархічності.

Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом виконавчої влади та спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, тобто здійснює контроль за всіма ланками виконавчої влади. В першу чергу, має бути посилений інформаційно-аналітичний характер такого контролю за органами виконавчої влади, характер діяльності яких у ході адміністративної реформи має набути якісних змін.

Державний контроль, який здійснюється центральними органами виконавчої влади, має свої особливості порівняно з контролем вищого органу виконавчої влади. Такий контроль відіграє важливу роль у зміцненні законності, вігконавської дисципліни, підвищенні рівня організованості й порядку в сфері державного управління.

Державний контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами міністерств, значно менший за обсягом, але він найбільш наближений до контрольованих об'єктів, а отже і значення його досить вагоме.

До основних об'єктів внутрішнього контролю слід віднести діяльність органів виконавчої влади щодо забезпечення:

• реалізації єдиної державної політики у різних сферах;

• прав і свобод громадян;

• надання управлінських послуг органами виконавчої влади, їх посадовими особами;

•   відповідності фактичної діяльності органів виконавчої влади визначеному законом обсягу їх повноважень;

•  дотримання в діяльності зазначених органів вимог норм законодавства.

Вихідним елементом правової регламентації внутрішнього контролю виступають закони щодо правового статусу органів виконавчої влади всіх рівнів - "Про Кабінет Мін стрів України", "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", "Про місцеві державні адміністрації", у яких мають бути чітко визначені функції контролю, обсяг і межі його здійснення. Важливо, щоб контроль отримав детальнішу регламентацію в положеннях про конкретні міністерства та інші центральні органи виконавче!' влади, їх територіальні органи та підприємства, установи, організації, що належать до сфери їх управління. Причому така регламентація не має обмежуватися лише посиланням на необхідність здійснення контролю, а повинна містити його функціональні та процесуальні механізми і визначення наслідків контролювання.

Контроль в органах виконавчої влади не повинен зводитися лише до перевірки виконання відповідних повноважень та функцій, а має враховуватися і якість виконання, своєчасне виявленні проблем та забезпечуватись концентрація зусиль на коригування ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виганання завдань. Особлива увага до контролю у сфері виконавчої влади зумовлена характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою у постійному "зворотному зв'язку" з питань розвитку суспільних відносин у різних сферах.

Спрямовуючи зусилля виконавчої влади на організацію управління суспільними справами, дер;кава повинна звернути особливу увагу на забезпечення органами виконавчої влади надання громадянам необхідних послуг та забезпечення захисту їх прав і свобод.

Контроль у сфері виконавчої влгіди має здійснюватися системно, з використанням усіх контрольних засобів, а результати його та висновки обов'язково мають надходити до вищого органу в порядку підпорядкованості.

За змістом контролю та напрямами його здійснення державний контроль поділяється на: а) загальний; б) спещальніш: фінансовий, банківський, податковий, митний, статистичний, контроль за виконанням управлінських рішень, контроль за сферою державної служби, контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, контроль за захистом інтересів підприємців та за законністю в конкуренції тощо.

Залежно від галузей, сфер діяльності та суб'єктів, що здійснюють контроль у системі виконавчої влади, виділяють і відповідні види контролю. До них, у першу чергу, слід віднести: фінансовий контроль, який поділяється на банківський, податковий і бюджетний; контроль за виконанням управлінських рішень та дотриманням виконавчої дисципліни; контроль у сфері природоохоронної діяльності; митний, статистичний, антимонопольний та інші.

Важливим видом загальнодержавного контролю є фінансовий контроль, який посідає чільне місце в системі державного управління.

Соціальна спрямованість політики, яку проводять демократичні держави, вимагає фінансових ресурсів для її забезпечення. Тому контроль у цій сфері має важливе значення, і у всіх країнах йому приділяють велику увагу.

Поділ на відомчий та надвідомчий контроль характерний для системи виконавчої влади. В Україні побудова системи контролю в сфері державного управління відбувається переважно шляхом розвитку складних і розгалужених систем надвідомчого контролю. Завдання таких систем контролю по.иягає в забезпеченні рішень комплексного характеру, що стосуються декількох галузей управління чи реалізації окремих функцій управління. Такий вид контролю не пов'язаний з адміністративною підпорядкованістю суб'єктів.

Система надвідомчого контролю охоплює фінансово-бюджетні відносини, антимонопольну діяльність, податкову та митну сфери, приватизацію та роздержавлення майна, довкілля, державну службу та інші. Цей перелік не закінчений, бо, як уже зазначалося, іде процес структурної перебудови державного управління та визначення його головних завдань і напрямів, а, відтак, формування систем надвідомчого контролю та утворення відповідних систем органів державного контролю.

Відомчий контроль належить до внутрішнього контролю і здійснюється в системі управління з вертикальною підпорядкованістю суб'єктів.

При виділенні різних видів контролю слід звернути увагу на за-гатьний та спеціальний контроль. Особливість такої класифікації контролю полягає як у змісті та характері його здійснення, так і в суб'єктах контролю. Так, якщо загальний контроль здійснюють майже всі суб'єкти державного управління, але він не є їх основною функцією, то спеціальний здійснюють органи, для яких контроль посідає основне місце в їх діяльності. Якщо загальний контроль і його проведення не потребують створення спеціального органу та чіткої регламентації його діяльності, то сфера спеціального контролю чітко регламентована, визначені завдання та компетенція органу, що його здійснює. Загальний контроль регулюється правовими нормами, що належать до компетенційних законодавчих актів. Здійснення спеціального контролю вимагає предметного правового регулювання у відповідному нормативному акті.

При виділенні тих чи інших видів контролю певний інтерес, на наш погляд, може викликати поділ на документальний контроль, що здійснюється шляхом ревізій та перевірок, і інформаційний контроль, який базується на аналізі та зіставленні різних інформаційних даних. Із зменшенням державного контролю, який проводиться шляхом документальних перевірок, зростає роль його вишнання шляхом аналізу інформаційних матеріалів, що обов'язково мають оприлюднюватися, про стан справ у відповідній сфері або у конкретних підприємств, організацій, установ.

Немає сумніву, що такий контроль буде широко застосовуватись у майбутньому, оскільки, володіючи інформацією про стан справ у відповідній сфері, державні органи можуть здійснювати так званий "контроль за ситуацією". Тобто вони можуть впливати на перебіг подій та спрямовувати і'х в необхідному напрямі за допомогою управлінського рішення, не проводячи при цьому таких контрольних дій, як ревізії та перевірки на місцях.

На наш погляд, можна виділити безпосередній контроль, тобто контроль, який здійснюється спеціальними органами шляхом перевірок, ревізій, експертиз, і опосередкований контроль. Останній застосовується в тих випадках, коли держава не може прямо контролювати ті чи інші дії підприємницької чи інших видів діяльності та застосовувати адміністративний примус. Отримуючи інформацію з інших джерел (статистичні дані, фінансові звіти), аналізуючи ситуацію, вона застосовує інші важелі. Так, держава всіляко сприяє розвиткові та підвищенню конкурентної спроможності вітчизняних товарів суб'єктів підприємницької діяльності різних форм власності. Володіючи інформацією про стан справ у виробництві цих товарів, держава шляхом зниження податків, відрахувань до бюджету, надання кредитів та інших заходів сприяє їх розвитку, може контролювати виробництво.

Проведений аналіз ⁶ свідчить про наявність у змісті державного контролю різних видів, які, в свою чергу, можуть поділятися на підвиди. Спільною для всіх видів контролю є мета його здійснення, хоча кожен з них наділений певними характерними дія нього рисами. Залежно від критерію, який беремо за основу класифікації видів державного контролю, отримуємо певний вид державного контролю.

Традиційно за основу класифікації беруть компетенцію органів контролю, хоча виділення певних видів за сферами діяльності, на наш погляд, теж має місце і може застосовуватись тоді, коли в державі система державного контролю перебуває на стадії створення або переосмислення та реформування. Сферу, в якій здійснюється державний контроль, у деякій мірі визначає орган, на який покладена така функція. А потім визначається характер повноважень органу державного контролю, коло підконтрольних об'єктів, а також наявність права застосовувати заходи адміністративного примусу.

Сьогодні в Україні відсутня структурно визначена система органів контролю у сфері виконавчої влади. Існують окремі системи таких органів з н адвідомчими та відомчими повноваженнями, між якими практично відсутній зв'язок та єдиний регулюючий центр на рівні всієї системи органів виконавчої влади. Органи контролю не мають єдиного організаційного центру який би спрямовував, координував і здійснював регулюючий вплив на органи контролю в системі виконавчої влади.

Разом з тим при реалізації повноважень органами виконавчої влади, виконанні поставлених завдань має місце їх перевищення, втручання у діяльність інших структур, невиконання управлінських рішень та порушення існуючого законодавства. За всім цим убачається відсутність чітаої структури та вюначеності механізму контролю, контрольних органів, які могли б відігравати стримуючу роль і не лише подавати інформацію про певний стан, а й попереджувати та припиняти неправомірні дії та застосовувати заходи примусу.

Отже, необхідне формування цілісної системи органів контролю у сфері виконавчої влади. Зважаючи на значну кількість контролюючих органів, що з'явилася останнім часом в Україні, необхідність координації їх діяльності та здійснення управління функцією контролю у сфері виконавчої влади, вважаємо доречним порушити питання про створення спеціального міжвідомчого органу з питань координації державного контролю із наділенням його регулюючими та координуючими повноваженнями за діяльністю органів контролю у сфері виконавчої влади. Враховуючи існування різних видів контролю та сфер і галузей, щодо яких вони здійснюються, необхідність координації у проведенні контролю різними Іюнтролюючими органами, в зазначеному органі мають діяти координаційні ради (департаменти, управління), створені за функціональним принципом і які забезпечуватимуть системну координацію контролю у відповідних напрямах.

Літераіура (до гл. 2)

1.   Красноокий О. Ще раз про співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду // Право України. - 1998. - №3. - С. 89-90.

2. Зітер Жак. Політико-адшністративні системи країн ЄС. - К., 1996. -С. 366.

3.  Руденко М. Про співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду (Концептуальні зауваження на перехідний період) // Право України. - 1997. -№5. - С.29-33.

4.  Красноокий О. Ще раз про співвідношення державшого контролю і прокурорського нагляду // Право України - 1998. - №3. - С 89-90.

5. Зілпер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - К., 1996. -С.355.

6. Див. також: Андрийко О. Ф. Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции. - К., 1994. -165 с.; Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'яноеа. -К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

Глава 3. Контроль та нагляд и державному управлінні: порівняльна характеристика

Контроль та нагляд - основні способи забезпеченій законності та дисципліни в державному управлінні.. У них є багато спільних рис *, але, на нашу думку, це - не тотожні види державної діяльності.

У звичайному розумінні значення слів "нагляд" і "контроль" однакове: це спостереження або постійне спостереження з метою догляду, перевірки за ким (або чим) -небудь, за дотриманням якихось правил ². Єдина у них і мета - забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні. І контроль, і нагляд можуть здійснюватись в однакових формах (перевірки, вимоги звітів, пояснень тощо); і контролюючі органи, і прокуратура * мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні та піднаглядні їм об'єкти, давати тим, кого перевіряють, обов'язкові до виконання вказівки.

D Відмінності між контролем і наглядом. Контроль як форма державної діяльності, з нашої точки зору, відрізняється від нагляду -і в цьому його суттєва особливість - тим, що він повсякденно та безперервно (в основному це стосується відомчого контролю) здійснюється як органами законодавчої та виконавчої влади, судами, так і численними спеціально утвореними для цього контролюючими органами. Прокуратура виконує свої наглядові функції завжди стосовно непідпорядкованих їй органів державного управління, інших об'єктів. Хоча слід підкреслити, що всередині своєї структури прокурори здійснюють не нагляд, а контроль щодо своїх підлеглих, і цей контроль є відомчим. Різна і нормативна база контролю та нагляду. Однак ці особливості не головні.

Головне, що відрізняє контроль від нагляду - те, що контролюючий орган, на відміну від прокуратури, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного ³ (іноді аж до підміни собою керівного органу цього об'єкта), а також те, що контролюючі органи (але аж ніяк не прокуратура) мають право самостійно притягувати винних до правової відповідальності. Втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягати винних осіб до правової відповідальності і є, на нашу думку, основними відмінностями контролю від нагляду.

Наприклад, суд, вирішуючи питання про поновлення на роботі протизаконне звільненої особи, фактично приймає управлінське рішення про продовження трудових правовідносин, тоді як ці питання (питання комплектування штату) віднесені до компетенції адміністрації підприємства, організації, установи. Національний банк України згідно зі статтями 71-73 Закону України "Про банки і банківську діяльність" ⁴ при порушенні банками (в тому числі - комерційними) або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки Національного банку, банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку або здійсненні ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку - обмежує, зупиняє чи припиняє окремі види здійснюваних банком операцій з високим рівнем ризику; забороняє надавати банківські кредити; накладає штрафи на керівників банків та банки; тимчасово, до усунення порушення, відсторонює посадових осіб банку від посади та ін.

Органи санітарно-епідеміологічного або пожежного нагляду своїми рішеннями про зупинення експлуатації об'єкта до усунення виявлених ними правопорушень фактично виконують управлінські функції адміністрації цих об'єктів або вищих щодо них органів, а також інших органів - місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, які здійснюють керівництво їх діяльністю. Саме вони мають право приймати рішення, що визначають юридичну долю об'єктів, експлуатація яких призупинена. До того ж органи пожежного та санітарно-епідеміологічного нагляду можуть самостійно притягувати до адміністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб відповідних об'єктів.

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Прокурор приносить протест, вносить припис або подання про усунення порушень закону або виносить постанову про дисциплінарне провадження, провадження по справі про адміністративне правопорушення або порушує кримінальну справу по факту чи щодо винної особи, але самостійно ніяких конкретних дій щодо усунення порушень або зміни ситуації не здійснює ⁵. Конкретні дії з наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи - сама особа, винна у вчиненні правопорушення, або вища за посадою, яка має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного йому об'єкта. В разі необхідності до дисциплінарної відповідальності винних притягає вища посадова особа, до адміністративної - уповноважений на те законодавством орган, посадова особа контролюючого органу, до кримінальної - суд, але не прокурор.

Важливим є і те, що прокуратура, здійснюючи свої функції, не встановлює загальних правил поведінки, як це роблять органи виконавчої влади (державного управління), до яких саме і належать, як зазначалося у попередній главі цього розділу, органи адміністративного контролю (у тому числі і спеціалізованого), не займається повсякденною організаторською роботою з наведення порядку на підконтрольних об'єктах.

Показником відмінності нагляду від контролю є і диспозиція частини другої ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" ⁶, яка забороняє прокуратурі втручатися в господарську діяльність і підміняти органи відомчого управління та контролю. До того ж тільки прокуратура поза межами відомчої (або фахової) системи має повноваження на перевірку законності дій будь-яких контролюючих органів, а в деяких випадках - суду (судді), та на правову оцінку їх діяльності.

Як правильно, на наш погляд, зазначається в літературі⁷, не можна ставити в один ряд перевірку виконання якогось конкретного закону, яку здійснює прокурор у порядку загального нагляду, та, скажімо, перевірку додержання "свого" законодавства рибоохороною, лісовою чи землевпорядною службою. Тут схожість тільки зовнішня. Принципова ж відмінність полягає в тому, що прокурор, здійснюючи будь-яку перевірку виконання закону, завжди виступає від імені держави в цілому, а не як представник відомства. Він діє як "слуга закону" у широкому розумінні цього слова, і якщо під час перевірки, наприклад додержання конституційного права громадян на працю, натрапляє на факт крадіжки чи хабарництва, зобов'язаний негайно реагувати на це. Щодо рибінспектора чи землевпорядника, то на них такий обов'язок не покладено. Це не їхня безпосередня справа. А законність —' це більш змістовне поняття, яке не обмежується формальним виконанням вимог норм права. Саме на прокуратуру покладені обов'язки щодо її забезпечення у масштабі держави.

Тут, на думку автора, і проходить той кордон, який відмежовує прокуратуру від контролюючих органів, унеможливлює повне ототожнення (ззовні хоча і близьких) і'х форм та методів діяльності, робить нелогічним твердження про підміну прокуратурою органів контролю.

Здійснюючи нагляд у сфері державного управління (виконавчої влади), прокуратура фактично виступає і як єдиний у державі орган, що координує роботу контролюючих органів (маються на увазі спеціалізовані юнтролюючі орпши). Зокрема, відповідно до частини третьої ст. 29 Закону "Про прокуратуру" прокурор, здійснюючи нагляд, вживає заходів щодо узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю.

Слід зазначити, що вказані вище риси, властиві контролюючим органам і прокуратурі, не є абсолютними. Чинному законодавству відомі випадки, коли, з одного боку, контролюючий орган не має деяких з основних контрольних повноважень, що зближує його з наглядом (це можна визнати як, так би мовити, "урізаний", або "неповний", контроль). А, з другого - в діяльності прокуратури проявляється якийсь елемент контролю.

Наприклад, органи внутрішніх справ, здійснюючи адміністративний нагляд, не можуть самостійно притягти до правової відповідальності особу, яка порушує правила адміністративного нагляду: справу вирішує суд (суддя) ⁸.

У свою чергу, письмовий припис прокурора про усунення порушень закону згідно зі ст. 22 Закону України "Про прокуратуру" підлягає негайному виконанню, тобто прокурор у цьому разі фактично втручається в оперативну діяльність підприємства, організації, установи, зупиняючи протизаконний рух подій. При цьому відсутня свобода вибору поззедінки адресата, що можливо при застосуванні прокурором інших форм реагування (наприклад, з вимогами протесту можна не погодитися і не виконувати їх). Але прокурор все ж таки самостійно не виправляє ситуацію на об'єкті і не може притягти винну посадову особу до правової відповідальності.

Існуюча нечіткість у розмежуванні контролю і нагляду. В спеціальній літературі поширена, зокрема, думка про існування адміністративного нагляду, до якого відносять діяльність окремих державних інспекцій та служб. Проте тут слід виходити з того, що така діяльність, на відміну від прокурорського нагляду, має на меті не лише попередження протиправних дій, усунення причин та умов, що сприяють правопорушенням, a it застосування заходів адміністративного примусу, її тому числі адміністративної відповідальності - у разі виявлення порушень загальнообов'язкових правил у сфері контролю відповідної інспекції чи служби.

До того ж згадані інспекції і служби самостійно застосовують адміністративно-примусові заходи згідно з Кодексом України про адміністративні правопорушення, спеціальними законами та положеннями про ці інспекції і служби, кгручаються в межах покладених на них завдань в оперативну діяльність органів, яких перевіряють: зупиняють або забороняють роботу підприємств чи їх окремих підрозділів, агрегатів, використання сировини чи матеріалів; зупиняють операції по рахунках у банках тощо. Отже, можна сказати, що незважаючи на свої назви - органи санігарно-епідеміологічного, пожежного нагляду, держсільтехнагляду тощо, всі вони є органами державного контролю, а не нагляду.

Контроль з боку названих органів має ту особливість, що державні інспекції та служби не вправі застосовувати заходи дисциплінарної відповідальності, як це роблять органи відомчого контролю. В свою чергу, останні позбавлені права притягати безпосередньо підпорядкованих їм по службі винних посадових осіб до адміністративної відповідальності. Відповідно до чинного законодавства вища посадова особа у таких випадках застосовує лише заходи дисциплінарного характеру. Тому, на нашу думку, контроль з боку таких органів можна називати спеціалізованим контролем, тобто тим, який провадиться вузькопрофільними за фахом контрольної діяльності органами. Відтак, ці органи доцільно визнати органами спеціалізованого контролю.

Слід звернути увагу на те, що бгігато вчених-правознавців різницю між контролем та наглядом не проводять. Законодавець також допускає в деяких випадках неточності. Наприклад, контрольні дії таких контролюючих органів, як пожежні інспекції, санітарні служби та деякі інші, він називає "наглядом". Незважаючи на наявність у них всіх ознак саме контролюючого органу, наведене ставлення закришено навіть у назві цих органів: органи поїкежного нагляду, органи санітарно-епідеміологічного нагляду тощо.

Термінологічна плутанина приводить до того, що іноді близькі за завданнями та формами діяльності контролюючі органи мають різну назву такої діяльності, наприклад: саттарно-епідемічний нагляд і поряд - ветеринарний контроль. У Законі України "Про адміністративний нагляд за особами, які звільнені з місць позбавлення волі" ⁹ законодавець, всупереч назві цього акта, визначає адміністративний нагляд як систему тимчасових примусо вих заходів спостереження і контролю (а не нагляду) за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі. В Законі України "Про метрологію та метрологічну Діяльність" ^І0, який містить розділ ''Державний метрологічний контроль та нагляд", взагалі складно ро зібратися, про що йдеться - про "контроль" чи "нагляд". Це свідчить про те, Ідо і сам законодавець не чітко усвідомлює різницю між цими двома видами діяльності державних органів.

До речі, такий стан справ властивий не лише українському законодавству. Зазначені недоліки мають і національні законодавства інших пострадянських країн. Наприклад, у Росії федеральні нормативно-правові акти, де згадується санітарний нагляд, сусідують з Постановою Уряду Москви від 18.06.1996 р. "Про додаткові заходи щодо посилення санітарного контролю за реалізацією продовольчих товарів у літній період 1996 р.". У Листі Державного митного комітету РФ від 2.06.1995 р. "Про фінансування заходів щодо вдосконалення системи організації державного санітарно-еігідеміологічного, ветери-нарно-фітосанітарного нагляду та контролю" йдеться водночас і про контроль, і про нагляд. Те ж саме має місце в Указі Президента РФ від 4.05.1994 р. "Про державний нагляд та контроль за дотриманням законодавства Російської Федерації про працю та охорону праці" та в інших документах ч.

Оскільки подібна мішанина з термінами ускладнює розуміння законодавства, роботу з удосконалення контрольної та наглядової діяльності, підготовку фахівців тощо, доцільним є, на нашу думку, законодавче вирішення цього питання. Уявляється, що контролюючими органами закон має визначити всі державні інспекції та служби, інші органи (органи законодавчої, виконавчої, судової влади, органи місцевого самоврядування), у котрих наявні такі повноваження, як право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних об'єктів: припиняти або обмежувати їх діяльність, відсторонювати від роботи певних осіб, забороняти рух транспорту тощо, та самостійно притягати винних до правової відповідальності. Це, як уже згадувалось, не виключає можливості з боку деяких з них в окремих випадках, обумовлених законодавством, мати "неповні" контрольні повноваження.

На нашу думку, слід впорядкувати назви контролюючих органів, тобто розібратися, де "інспекції", а де "служби", у чому полягає різниця між ними, адже схожі (за завданнями та формами контрольної діяльності) контрольні повноваження мають і інші державні органи, у назві яких відсутнє слово "інспекції" або "служби". Це - адміністративні комісії, органи повітряного транспорту, органи рибоохорони тощо.

Вважаємо, що "службами" слід визнати контролюючі органи, які не мають у своєму складі спеціальних контролюючих підрозділів, а здійснюють контроль самостійно, тобто всі посадові особи цих органів наділені правом контролю за предметом діяльності органу. Це -митна, податкова та інші служби. До "інспекцій" слід віднести спеціальні контролюючі підрозділи, які утворюються у складі міністерств, державних комітетів і відомств, інших органів виконавчої влади - інспекції: автомобільна, пожежна, охорони праці, санітарно-епідеміологіча тощо.

Таким чином, на думку автора, наглядові функції з боку держави залишаються тільки за прокуратурою, яка не має права втручатися в оперативну діяльність піднаглядних їй органів або посадових осіб цих органів та не може самостійно притягати винних до правової відповідальності. Інші органи, незважаючи на їхню назву, здійснюють контроль - повний або "урізаний" (неповний), - але не нагляд.

Виходячи з викладеного, контроль мо:жна визначити як сукупність дій зі спостереження за функціонуванням відповідного об'єкта контролю з метою:

• отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому;

• застосування заходів попередження правопорушень (з правом прямого втручання в оперативну діяльність об'єкта контролю);

• надання допомоги підконтрольному об'єкту у поновленні законності і дисципліни;

• встановлення причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових норм;

•   вжиття заходів щодо притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

Натомість нагляд — це аналіз стану додержання законності і дисципліни у відповідних суспільних відносинах, який здійснюється прокуратурою із застосуванням наданих їй законом засобів і форм, але без безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність відповідного піднаглядного об'єкта.

Література (до гл. 3)

1.  Саме тому деякі вчені суттєвої різниці між ними не бачать, часто розглядаючи нагляд як різновид контролю (Див.: Коваль Л. Адміністративне право України. - К.: "Основи", 1994. - С.146; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С. 533.).

2. Див.: Ожегов С.И., Шведова К.Ю. Толковый словарь русского языка.-М., 1994.-С. 286, 371.

3.  Як правильно помітила ще ЛА. Ніколаєва, якби вказівки прокурора мали характер адміністративно-владних розпоряджень, прокуратура обов'язково опинилася б у ролі органу управління (Див.: Николаева Л.А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении: Учебное пособие. -Л.: Изд. ЛГУ, 1979. - С.52).

4. Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 5-6. - Ст. ЗО.

5.  Цікаво нагадати, що за часів Петра І прокуратура утворювалася як "око государево". Прокурор повинен був наглядати за правильним та законним ходом управління державою. Власних управлінських повноважень він не мав. Посадові повноваження генерал-прокурора у Сенаті дещо нагадували сучасні обов'язки спікера парламенту.

6. Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - №. 53. - Ст. 793 (з подальшими змінами та доповненнями).

7. Красноокий О. Ще раз про співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду // Право України. - 1998. - № 3. - С.89.

8. Див.: Закон України "Про адміністративний нагляд за особами, які звільнені з місць позбавлення волі" від 1 грудня 1994 p.; статтю 15 Криміна-льно-процесуальшго кодексу України; статтю 395 Кримінального кодексу України; статтю 221 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

9.  Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 52. - Ст. 455 (з подальшими змінами та доповненнями).

10.   Відомості Верховної Ради України. - 1998. -№ 30-32. - Ст. 194 (з подальшими змінами та доповненнями).

11.   Норматизно-правові акти Російської Федерації узято з електронної бази даних.

Глава 4. "Презумпція знання закону" у світлі забезпечення об'єктивності контролю

Аналізуючи проблематику тсонтролю у сфері виконавчої влади, важливо привернути увагу до одного з нетрадиційних аспектів об'єктивності державного контролю.

Останнім часом серед вчених-адміністративістів все більше поширюється принципово новий погляд на суспільне призначення адміністративного права, який грунтується на визначенні Конституцією України головним обов'язком держави "утворення і забезпечення прав і свобод людини", а також утвердженні принципу, згідно з яким саме "права і свободи людини та і'х гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави".

Встановленню нового режиму взаємовідносин має сприяти певне переосмислення методу регулювання адміністративного права і забезпечення так званої "реординації" у відносинах органів виконавчої влади та їх посадових осіб з фізичними і юридичними особами. Реорди-нація реалізується шляхом, з одного боку, надання громадянам права вимагати від керівних, владарюючих суб'єктів належної поведінки щодо забезпечення прав і свобод громадян, а з другого - покладання на ці суб'єкти чітких обов'язків щодо неухильного виконання зазначених вимог громадян¹.

Уявляється, що реординація :ювинна враховуватись і при здійсненні державного контролю, і юри вирішенні питання про притягнення до адміністративної відповідальності за результатами такого контролю. Здійснення контролю має передбачати не тільки порівняння результатів діяльності об'єкта контролю з вимогами, закріпленими у правових нормах, а й з'ясування причин, які обумовили відхилення його поведінки від зазначених вимог. Принцип об'єктивності контролю, з урахуванням цього, має охоїгаавати й об'єктивну оцінку причин вчинення правопорушень.

Основну увагу, на нашу думку, необхідно приділити дослідженню питання про те, чи були створені відповідними органами виконавчої влади необхідні умови для належного виконання особою, що виступає як об'єкт контролю або притягується до адміністративної відповідальності, обов'язків, за невиконання яких передбачена юридична відповідальність. Причому дослідження цього в процесі здійснення контролю має проводитись за двома напрямами.

Перший напрям пов'язаний з дослідженням ситуацій, за яких для виконання передбаченого законом обов'язку особа повинна мати для цього необхідні матеріально-технічні умови. Наприклад, для того щоб громадянин міг своєчасно подати у податкові органи декларацію про свої доходи, з боку цих органів повинні бути забезпечені: достатня кількість бланків декларацій про доходи, достатня кількість працівників для прийняття деклараі[ій і відповідний режим роботи підрозділів, до яких повинні подаватись декларації, надання роз'яснень щодо правил заповнення декларацій тощо. Відсутність таких умов, у свою чергу, може створити умови для вчинення особою адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 164^і Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП).

Другий напрямок пов'язаний із дослідженням сіїтуацій, що передбачають знання та розуміння громадянами положень відповідних нормативно-правових актів. Метод реординації в даному випадку має прояв у тому, що держава в особі її органів зобов'язана забезпечити всім можливість ознайомитись з нормативно-правовими актами і не просто ознайомитись, а й виключити можливість неоднозначного тлумачення норм, що містяться у них.

Найбільш яскраво це проявляється під час здійснення контролю в процесі дослідження обставин вчинення діянь, що містять ознаки складу адміністративних правопорушень.

"Презумпція знання закону" і презумпція невинуватості. Кодексом України про адміністративні правопорушення встановлено дві форми вини: умисел і необережність. Згідно зі ст. 11 КпАП адміністративне правопорушення визнається вчиненим з необережності,коли особа, яка його вчинила, передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоча повинна була і могла їх передбачити. Якщо поняття умислу пов'язано з психічним ставленням особи до свого діяння і його наслідків, то при визначенні необережності до уваги береться ставлення лише до шкідливих наслідків ². Однак, шкідливі наслідки і причинний зв'язок обов'язкові тільки в так званих матеріальних складах (наприклад, дрібна крадіжка, пошкодження теле-фонів-автоматів, знищення посівів тощо). Більшість же адміністративних правопорушень характеризується недотриманням різноманітних правил, коли діяння утворює склад проступку незалежно від настання шкідливих наслідків (формальні склади)³.

Згідно зі ст. 10 КпАП адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків. Юридичним вираженням шкідливості адміністративного проступку є його протиправність, яка означає, що дія або бездіяльність прямо заборонені адміністративно-правовими нормами ⁴. Для усвідомлення людиною протиправного характеру своєї дії необхідно, щоб вона знала положення закону, тобто положення КпАП чи інших законів, якими ці дії або бездіяльність заборонені. Це випливає безпосередньо із норми, закріпленої ст. 10 КпАП. Таким чином, щоб стверджувати, що проступок вчинено умисно, необхідно доказати, що особа знала закон.

Вина особи, як і будь-який психологічний її стан, знаходить своє вираження в реальній поведінці особи. Правозастосовчим органом вина з'ясовується через певні об'єктивні обставини, які встановлюються під час адміністративного розслідування⁵. Однак важко уявити такі об'єктивні обставини, що свідчать про знання особою закону. Правомірна поведінка особи може свідчити про те, що вона знає закон і свідомо дотримується його вимог. Водночас неправомірна поведінка може свідчити як про незнання закону, так і про його знання і свідоме порушення. Істина щодо знання закону криється саме у свідомості людини, а проникнути у свідомість навряд чи можливо.

Таким чином, однозначно довести, знає людина закон чи ні, неможливо, а відтак немо;кливо і довести її вину в формі умислу. Водночас встановлення вини є обов'язковим при розгляді справи про адміністративне правопорушення (ст. 280 КпАП), і цей обов'язок покладено саме на правозгістосовчі органи.

Слід зазначити, що на цю проблему останнім часом звертають увагу і представники науки кримінального права. Зокрема, П. А. Воробей, розглядаючи питання кримінально-правового ставлення в вину зазначає: "Але вилучити із законодавства та практики його застосування об'єктивне інкримінування поки що неможливо. Ніяка правова система, ніяке кримінальне законодавство не вільні від об'єктивного ставлення в вину. Майже всі правові системи й кримінальні кодекси дотримуються правила, згідно з яким незнання закону не звільняє особу від кримінальної відповідальності. Це правило поширюється також на іноземців і осіб без громадянства, але незнання закону річ зовсім можлива, а, значить, не можна при цьому виключити об'єктивного ставлення в вину" ⁶.

Для вирішення зазначеної проблеми необхідно також встановити, що означає припис "знати закон". Вище було зазначено, що знання закону, зокрема КпАП, прямо впливає на наявність вини. Водночас ст. 68 Конституції України встановлено, що незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності. Це положення Конституції становить основу так званого принципу "презумпції знання закону". Але очевидно, що цей принцип вступає в протиріччя з принципом презумпції невинуватості, який згідно з сучасною доктриною адміністративного права є одним із базових принципів адміністративної відповідальності.

Інакше кажучи, припущення, що людина знає закон, скасовує необхідність встановлення того, чи дійсно вона його знає. З одного боку, особа вважається невинуватою до того моменту, доки її вина не буде доведена у встановленому законом порядку, а з іншого - її вина вже презумується, тобто не потребує ніякого доведення.

Фактично згадані вище норми Конституції' і норми чинного КпАП встановлюють не принцип презумпції невинуватості, а навпаки - принцип презумпції вини, до того ж неоспорюваний. Такий стан справ є неприпустимим з точки зору забезпечення прав особи, що притягується до адміністративної відповідальності. Хоча у той самий час принцип неоспорюваної презумпції вини використовується в окремих випадках, наприклад у податковому :законодавстві Франції і Швейцарії⁷.

Заради справедливості слід зазначити, що сутність цієї проблеми відома багатьом науковцям та юристам-практикам, багато хто з них погоджується з думкою про те, що існує колізія норм чинного КпАП і Конституції України, але на цей час проблема практично не вирішена.

Зміст "презумпції знання закону". Отже, ми підійшли до проблеми співвідношення понять "знати закон" і "розуміти закон". Очевидно, що між цими поняттями необхідно ставити знак рівності.

В той же час людина, наприклад, може вивчити шекспірівського "Гамлета" в оригіналі, але не ро:уміти, про що йдеться в цьому творі через незнання англійської мови. При цьому ніхто не скаже, що вона саме "знає" цій твір. В даному випадку людина сприймає форму, але ніяк не зміст.

Аналогічна ситуація має місце і зі знанням законів. Можна вивчити напам'ять стигті закону, але не розуміти, про що в них ідеться. І тут роль знання мови відіграє рівень правових знань особи і можливість правильно їх тлумачити, тобто уіснити їх зміст.

Як відомо із загальної теорії права, за глибиною аналізу, переконливістю і обґрунтованістю виділяють буденне тлумачення, компетентне (або професійне) і доктринальне. Буденне тлумачення дається громадянами, компетентне (професійне) - дається фахівцями у сфері права, а доктринальне - вченими, які ведуть дослідницьку роботу в цій галузі. Очевидно, що погляд на зміст тих чи інших норм права буде різним і буде визначатися рівнем правових знань особи і, крім того, практичним досвідом. Особи, що здійснюють притягнення до адміністративної відповідальності, користуються професійним тлумаченням норм пріава, тоді як переважна більшість правопорушників не можуть піднятися вище буденного. При цьому встановити дійсний рівень правової грамотності особи в процесі розгляду справи про адміністративне правопорушення навряд чи можливо, оскільки тут відіграють важливу роль суто суб'єктивні чинники.

Уявляється, що ця проблема може бути вирішена. Слід відзначити, що принцип презумпції знання закону не є абсолютним. Він обмежений положеннями ст. 57 Конституції України, яка наголошує на тому, що кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. При цьому зазначена гарантія повинна бути дещо змістовнішою, ніж просто забезпечення оприлюднення закону чи іншого нормативно-правового акта.

Як було вкіїзано вище, знання закону передбачає не лише сприйняття зовнішньої форми правових норм, а й правильне розуміння їх змісту. З огляду на це уявляється правильним пропонувати закріплення у законі права особи, що притягусться до адміністративної відповідальності, оспорювати свою вину за мотивом незнання закону у двох аспектах. По-перше, за неможливістю ознайомитись із законом або іншим нормативно-правовим актом, і, по-друге - за фактом неправильного використання норми у тих випадках:, коли відповідна норма викладена таким чином, що дає підстави неоднозначного її тлумачення. Це буде надійною гарангією захисту від об'єктивного ставлення у вину.

Таким чином, є необхідним коригування принципу презумпції знання закону приблизно так: "Незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності, за умов забезпеченім можливості всіх осіб ознайомитись з і'х змістом та забезпечення однозначного тлумачення норм, що містяться у них".

Безумовно, коригувати конституційну норму можна лише шляхом внесення змін до Конституції, що є досить, складною справою. Тому доцільніше буде передбачити у новому Кодексі України про адміністративні проступки таку норму: "Особа звільняється від відповідальності, якщо буде встановлено, що протиправне діяння вчинене нею внаслідок об'єктивної неможливості виконати встановлений законом обов'язок (тобто з причин, що не залежали від її волі і свідомості), об'єктивної неможливості ознайомитись з відповідним нормативно-правовим актом або внаслідок неправильного використання норми, яка викладена таким чином, що допускає неоднозначне її тлумачення". Це положення ніяким чином не суперечить Конституції України і надає особам, що притягуються до адміністративної відповідальності, більше можливостей для за:шсту своїх прав.

Необхідно відзначити, що згаданий принцип у минулому іноді використовувався у нормотворчій практиці, хоча це можна вважати скоріше винятком аніж правилом. Так, п. 6 Постанови Ради Міністрів СРСР від 14.08.1950 р. "Про незадовільне виконання заходів по боротьбі з картопляним раком" передбачалося, що накладання штрафу за порушення карантинних правил може бути проведено за умови попереднього ознайомлення відповідальної особи з правилами карантину і характеру відповідальності за їх порушення.

Що ж стосується процесуального обов'язку правозастосовчого органу щодо доведення вини особи у вчиненні адміністративного проступку, то його необхідно деталізувати з урахуванням згаданої вище норми, наприклад, таким чином: "Орган (посадова особа), що розглядає справу про адміністративний проступок, зобов'язаний встановити, чи була належним чином забезпечена можливість особи, що притягується до адміністративної відповідальності, ознайомитись з відповідними нормативно-правовими актами, а також чи не є протиправне діяння наслідком неправильного використання норми, викладеної таким чином, що допускає неоднозначне її тлумачення".

Як справедливо зазначає О.Ф. Андрійко, "основною метою реалізації результатів контролю у сфері державного управління не є застосування каральних засобів, якими є юридична відповідальність. Це - вимушений захід, який слід розцінювати як об'єктивну необхідність, зумовлену наявністю правопорушення. Тому відповідальність як наслідок контролю є вимушеним заходом впливу і застосовується за умови, коли вичерпано всі інші заходи впливу" ⁸.

На розвиток цієї думки можна сказати, що заходи юридичної відповідальності можуть застосовуватись за результатами контролю виключно у випадках свідомого порушення вимог нормативно-правових актів при правильному їх розумінні. Якщо ж у процесі контролю буде встановлено, що правопорушення вчинено внаслідок неправильного розуміння правової норми, державний орган, що здійснює контроль, має вжити заходів щодо офіційного тлумачення такої норми і доведення відповідного документа до всіх зацікавлених суб'єктів.

Однак і цей принцип не може бути абсолютним. У багатьох випадках контролю підлягає фахова, професійна діяльність. Важливою складовою будь-якої професійної діяльності є наявність у особи, що її здійснює, відповідної фахової освіти, яка, у свою чергу, передбачає певне коло знань, у тому числі і правових. З огляду на це, оцінка можливості неоднозначного тлумачення правових норм має обмежуватись рамками, що визначаються саме вимогами до фахівця відповідної кваліфікації.

Принцип презумпції знання закону і його практичне використання мають величззне значення і д.оя правильного вирішення спорів, які повинні належати до компетенції органів адміністративної юстиції, а саме адміністративних судів, створення яких передбачено Законом України "Про судоустрій в Україні". На нашу думку, одним із принципів адміністративного судочинства має стати принцип примату розуміння правової норми підпорядкованим суб'єктом. Цей принцип має полягати в тому, що у випадках, коли підставою для виникнення спору між органом виконавчої влади та іншими суб'єктами є неоднозначне тлумачення правової норми, перевага при вирішенні спору має віддаватися підпорядкованому суб'єкту. Це положення повинно стосуватися як норм законів, так і підзаконних правових актів. Водночас у рішенні суду обов'язково має міститися вказівка на правильне розуміння змісту правової норми для її подальшого використання.

Література (до гл. 4)

1.   Шемшученко Ю.С., Авер'янов В.Б. -Людина і  реформування адміністративного права // Урядовий кур'єр. - 2000. - №53. - С.9.

2.   Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть): Учебное пособие. -X.: Одиссей, 1999. - С.130.

3.   Там само. -С. 128.

4. Там само. -С. 126.

5.   Герасименко Є. Форми та види вини при вчиненні адміністративного правопорушення // Право України. — 1998. - №7. - С.80.

6.  Воробей TLA. Теорія і практика кримінально-правового ставлення в вину: Автореф. дис ... доктора юрид. наук: 12.00.08 //НАВС. -К., 1998. -С.10.

7.   Белинский Е.С. Вопросы вины в налоговом законодательстве // Государство и право. - 1996. - №6. - С.54-55.

8.  Відповідальність у державному управлінні та адміністративне право: Наукова доповідь / За заг. ред. В.Б. Авер 'янова. - К.: Юрнаукацентр, 2001. -С.14.

Глава 5. Контроль у сфері місцевого самоврядування та його зв'язок з державним управлінням

Важливою ознакою змісту держеного управління є контроль як один із його елементів ', за допомогою якого забезпечується відповідність діяльності об'єктів управління заданим параметрам, що встановлюються суб'єктами державного управління. Явище контролю, як відомо, багатогранне і може розглядатися в різноманітних аспектах. Саме тому в юридичній літературі існує чимало різноманітних уявлень щодо його призначення, цілей, завдань та механізму здійснення.

В одних випадках контроль розглядається як функція (вид діяльності) відповідного органу державної влади ², яка відображає його основне соціально-політичне призначення в державному механізмі, в інших - як принцип діяльності органів державної влади. В науці ж адміністративного права контроль розглядається здебільшого як спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні³.

Однак найчастіше контроль розпадається як функція управління, яка тією чи іншою мірою властива діяльності будь-якого органу державної влади. Проте для одних органів здійснення контролю у відповідній сфері управлінської діяльності є основною, так би мовити, титульною функцією, яка відображає одну зі сторін їхнього основного соціально-політичного призначення в державному механізмі. До таких органів можна віднести, зокрема, Верховну Ралу України, яка, поряд із законодавчою функцією, здійснює в межах, визначених Конституцією України, функцію парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади ⁴.

У системі ж органів виконавчої влади до таких органів, наприклад, належить Державна контрольно-ревізійна служба України, головним завданням якої є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей у міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів ⁵.

Для переважної більшості інших органів контроль - одна із численних функцій управління, яка здійснюється поряд з іншими функціями управління (прогнозування, організація, регулювання, координація тощо) в рамжах їх основної діяльності, заради якої вони створені. Це зумовлено тим, що будь-який процес управління завжди передбачає прийняття рішення, організацію його виконання та контроль за його виконанням. Саме тому контроль як функція управління об'єктивно притаманний будь-якій управлінській діяльності, яка здійснюється органами державної влади.

Сьогодні в юридичній літературі існують різноманітні класифікації контролю за різними критеріями ⁶, серед яких найбільш практично і теоретично значимою є його класифікація за суб'єктами здійснення контролю. За цим критерієм у сфері державного управління звичайно розрізняють такі види контролю: контроль з боку органів законодавчої влади (парламентський контроль), контроль з боку Президента України (президентський контроль), контроль з боку органів виконавчої влади та контроль з боку органів судової влади. Що ж стосується контролю з боку органів місцевого самоврядування, то останній хоч іноді і згадується як самостійний вид контролю ⁷, проте питання його сутності та правової природи поки що залишаються поза рамками наукового осмислення.

Тим часом потреба в такому осмисленні зумовлена насамперед тими змінами, які відбулися в правовому статусі місцевих рад у зв'язку з їх перетворенням із органів державної влади в органи місцевого самоврядування. Адже якщо раніше наука радянського будівництва здебільшого розглядала контроль як одну із функцій місцевих рад народних депутатів як представницьких органів державної влади, що відображала одну зі сторін їх соціального призначення ⁸, то за сучасних умов не можна, очевидно, твердити про наявність контрольної функції в органів місцевого самоврядування у тому значенні, у якому вона традиційно розглядалась наукою радянського будівництва.

Об'єктивна обумовленість і зміст контролю у сфері місцевого самоврядування. Сказане, однак, не заперечує наявності контролю у сфері місцевого самоврядування, який також може розглядатися як одна із основних сторін соціального призначення відповідних органів місцевого самоврядування і як функція, і як елемент управління, об'єктивно властивий всім органам місцевого самоврядування, оскільки вся їх діяльність (як і діяльність органів виконавчої влади) за своїм змістом є управлінською, що, як зазначалося вище, передбачає прийняття управлінських рішень, організацію їх виконання та контроль за їх виконанням. З цих позицій можна говорити, що органи місцевого самоврядування виступають у межах своїх повноважень повноцінними суб'єктами контролю. Його сутність, мета і завдання випливають насамперед із соціально-політичного призначення місцевого самоврядування в Україні як гарантованого державою права і реальної здатності територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Здійснюючи в межах Конституції і законів України функції з вирішення питань місцевого значення, органи місцевого самоврядування у багатьох випадках наділяються юридично-владними повноваженнями зі здійснення контролю за діяльністю різноманітних об'єктів, розташованих на відповідній території. Це пояснюється тим, що без контролю неможлива ефективна реалізація тих управлінських завдань, які покладаються на органи місцевого самоврядування Конституцією і законами України.

Свідченням владно-управлінської природи органів місцевого самоврядування є, зокрема, положення ст. 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Саме такий правовий статус місцевого самоврядування і зумовлює юридично-владну природу контролю, здійснюваного у системі місцевого самоврядування, який являє собою систему спостереження, перевірки виконання та інших дій, спрямованих на забезпечення функціонування розташованих на відповідній території органів, підприємств, установ та організацій вимогам, встановленим законами України та іншими нормативно-правовими актами, в тому числі рішенням органів місцевого самоврядування.

Організація контролю у сфері місцевого самоврядування, яка будується відповідно до його системи, включає: контроль з боку територіальних громад; контроль з боку представницьких органів місцевого самоврядування; контроль з боку сільського, селищного, міського голови; контроль з боку виконавчих органів відповідних рад; контроль з боку органів самоорганізації населення. Тажим чином, контроль у сфері місцевого самоврядування характеризується множинністю суб'єктів його здійснення, серед яких звичайно домінуюче положення посідають представницькі органи місцевого самоврядування та виконавчі органи сільських, селищних і міських рад. При цьому, якщо для відповідних рад контроль може розглядатися як основна функція, яка відображає їх основне соціально-політичне призначення як представницьких органів місцевого самоврядування, то для виконавчих органів контроль е лише функцією управління.

Зміст контрольної функції сільських, селищних, міських рад як представницьких органів місцевого самоврядування, яка має переважно внутрішній характер, відображений насамперед у ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою відповідні ради на своїх пленарних засіданнях: заслуховують звіти сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; звіти: постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вони призначають або затверджують; розглядають запити депутатів та приймають по них рішення; скасовують акти виконавчих органів ради, яві не відповідають Конституції чи законам України, і ншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, тощо.

Свої контрольні функції відповідні ради здійснюють також і в процесі безпосереднього вирішення інших питань, віднесених законодавством до їк відання. Такий контроль має місце, наприклад, при вирішенні питань затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, місцевих бюджетів; встановлення місцевих податків і зборів, регулювання земельних відносин; управління об'єктами комунальної власності тощо.

Функція контролю властива також районним та обласним радам як органам місцевого самоврядування, покликаним представляти спільні інтереси територіальних j-ромад сіл, селищ та міст у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Особливістю їх правового статусу є також і те, що вони не мають права створювати свої виконавчі органи, у зв'язку з чим їх повноваження поділяються на дві групи: виключні повноваження, тобто питання, які вони иирішують виключно на своїх пленарних засіданнях, і повноваження, які вони делегують відповідним місцевим державним адміністраціям. Саме ці обставини й зумовлюють особливості контролю, здійснюваного районними і обласними радами.

У межах своїх повноважень районні, обласні ради: заслуховують звіти постійних комісій, керівншлв органів, які вони утворюють, обирають та призначають; розглядають запити депутатів та приймають по них рішеніш; заслуховують звіти голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій; приймають рішення про недовіру голові відповідної державної адміністрації; приймають рішення про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та і'х органів тощо.

Серед суб 'єктів контролю, здійснюваного у сфері місцевого самоврядування, особлива роль належить виконавчим комітетам, відділам, управлінням та іншим виконавчим органам сільських, селищних та міських рад, які вирішують левову частку питань, пов'язаних із здійсненням контролю у сфері, віднесеній до відання місцевого самоврядування, їхні повноваження (в тому числі зі здійснення контролю), визначені стосовно окремих галузей господарського, соціально-культурного та адміністративного розвитку відповідних територій у статтях 21-41 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", поділяються на власні (самоврядні) повноваження, шо випливають з колективних потреб і запитів територіальних громад, та делеговані їм законом повноваження виконавчих органів, за здійснення яких виконавчі органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Діючи за принципом розподілу повноважень, органи місцевого самоврядування здійснюють у межа?: повноважень, визначених законом, контроль за діяльністю різноманітних за своєю природою об'єктів. За цією ознакою контроль з боку органів місцевого самоврядування (як і контроль у державному управлінні) поділяється на внутрішній контроль, який здійснюється ними стосовно організаційно підпорядкованих їм об'єктів, та зовнішній контроль, який здійснюється ними стосовно організаційно не підпорядкованих їм об'єктів.

Сказане випливає, зокрема, зі змісту положень статей 17 і 18 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають правовий режим відносин органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, та підприємствами, установами й організаціями, які не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад.

Реальність контролю з боку органів місцевого самоврядування відображається в гарантіях, спрямокших на забезпечення права територіальних громад на самостійне вирішення питань місцевого значення. Так, відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта ст. 71).

Більше того, місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також внаслідок невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (частина третя ст. 73).

Крім того, в окремих випадках органи місцевого самоврядування наділені дієвішими засобами впливу на підконтрольні об'єкти. Так, відповідно до згаданого вище Закону виконавчі органи місцевого самоврядування можуть, зокрема: приймати рішення про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об'єктів у разі порушення екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства (п. 2 (б) ст. ЗО); зупиняти у випадках, передбачених законом, будівництво, яке проводиться із порушенням містобудівної документації і проектів окремих об'єктів, а також: може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу (п 3 (б) ст. 31).

Отже, контроль з боку органів місцевого самоврядування є одним із найважливіших засобів забезпечення права територіальних громад на вирішення питань місцевого значення, врахування їх інтересів у діяльності розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій, забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвигку відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Зв'язок контролю органів місцевого самоврядування з державним управлінням. Наведене вище не означає, що контроль органів місцевого самоврядування здійснюється ними виключно поза сферою державного управління. Адже державне управління, яке хоч і знаходить своє практичне втілення здебільшого у виконавчо-розпорядчій діяльності органів виконавчої влади, не є їх виключною функцією.

У процесі державного управління беруть участь й інші суб'єкти, які не віднесені Конституцією і законами України до органів виконавчої влади, проте здійснюють відповідні управлінські функції в різних сферах суспільного життя. До таких суб'єктів об'єктивно належать і органи місцевого самоврядування, які також здійснюють відповідні управлінські функції (у тому числі контрольну), однак на засадах правової, організаційної та фінансової автономії. Саме тому місцеве самоврядування досить часто називають формою децентралізації державного управління, формою залучення населення до участі в державному управлінні тощо.

Та обставина, що органи місцевого самоврядування формально не включені до системи органів виконавчої влади, зовсім не означає їх відокремлення від виконавчої влади, основне соціальне призначення якої полягає у виконанні Конституції і законів України. Саме тому система органів державної влади і система органів місцевого самоврядування, як слушно зазначає М.І. Корнієнко, "становлять такий полісис-темний комплекс, що складається з різних за природою публічних органів (державних і громадських), проте об'єднаних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих самих функцій і повноважень державної виконавчої влади на місцях" ⁹.

Однією з форм залучення органів місцевого самоврядування до участі у здійсненні контролю у сфері, об'єктивно віднесеній до державного управління, є надання їм законом повноважень органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони підконтрольні органам виконавчої влади. В рамках цих повноважень органи місцевого самоврядування діють, на наш погляд, не лише від імені територіальних громад, а й від імені держави, що в принципі заперечує громадську природу контролю, який здійснюється органами місцевого самоврядування. Сказане підтверджується положенням п. З (б) ст. 31 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з яким до відання виконавчих органів місцевого самоврядування віднесено "здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій". Такий самий харакгер має контроль, який здійснюється ними в рамках делегованих повноважень і в інших випадках, передбачених законом, хоча прикметник "державний" при ньому не вживається ¹⁰.

Про своєрідне "проникнення" контролю органів місцевого самоврядування у сферу державного управління можна, очевидно, говорити у зв'язку із здійсненням районними та обласними радами контролю за відповідними місцевими державними адміністраціями як місцевими органами виконавчої влади в частині, що стосується виконання ними програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територій, місцевих бюджетів, рішень відповідних рад із зазначених питань, а також щодо здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень. З цих питань, які мають далеко не "місцевий" характер, районні та обласні ради заслуховують звіти голів відповідних місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Наслідком такого контролю з боку районних і обласних рад може бути прийняття ними рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Таким чином, контроль з боку органів місцевого самоврядування є відносно автономною частиною загальносоціальної системи контролю у сфері державного управлінні - принаймні в частині делегованих їм повноважень, органів виконавчої влади. Між ними існує певний змістовний зв'язок, що знаходить, насамперед, своє відображення в єдності принципів, на основі яких здійснюється контроль у системі державного управління та в системі місцевого самоврядування, а також у тому, що названі види кокгролю здійснюються практично в одних і тих самих сферах суспільного життя.

Література (до гл. 5)

1.   Державне управління в Україні: Навч. посібник / За зап ред. В.Б. Авер 'янова. - К., 1999. - С. 126

2.  Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник - К.: АртЕк, Вища шк., 1997..- С. 161; Конституційне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. - К.: Наукова думка, 1999. - С. 435.

3. Див., напр.: Алехин А.П., Каріиолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. -С. 364-368.

4.  Конституційне право України: Підручник / За ред. В. Ф. Погорілка. -К.: Наукова думки, 1999. - С. 432.

5.   Див.: Ст. 2 Закону України про державну контрольно-ревізійну службу в Україні // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 13. - Ст. ПО.

6. Див.: Державне управління в Україні: Навч. посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - С. 131-134.

7. Див.: Колпаков В.К. Адміністративне право України. - К., 1999. -С. 663.

8.  Див., напр.: Селивон Н. Ф. Контрольная функция местных Советов народных депутатов. - К.: Наукова думка, 1980. - 147 с.

9.   Поділяючи в цілому цю думку M.I. Корнієнка, не можемо погодитися лише з тим, що він беззастережно відносить органи місцевого самоврядування до громадських (Див.: Конституційне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. - К.: Наукова думка, 1999. - С. 638).

10.   Термін "контроль" вживається практично в кожній статті Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають делеговані повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування.