Глава 1. Поняття "державна cлужба" і "державні службовці" у світлі зарубіжних моделей державної служби

Уперше термін "державна служба" було легалізовано Законом України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 p.¹ (далі - чинний Закон). Розробники чинного Закону виходили з торэ, що державна служба є особливим інститутом сучасної держави. Державна служба асоціюється, як правило, з публічною суспільно корисною діяльністю в сфері державного управління.

Використана в чинному Законі дефініція "державна служба" виявилася досить складною для сприйняття: по-перше, вона апелює до таких понять, як "служба", "професійна діяльність", "посади в державних органах та їх апараті", "виконання завдань і функцій держави"; no-друге, вона чітко не визначгіє сферу застосування такої професійної діяльності; по-третє, вона лише передбачає, що йдеться про державне управління, але прямо це не зазначає.

Найбільш суперечливо нині визначається сфера поширення інституту державної служби. Річ у тім, що до категорії державних службовців можуть бути віднесені не всі категорії службовців, а лише ті з них, які перебувають саме на державній службі. Не потрібно ототожнювати держслужбовців з тими службовцями, які або не адмініструють взагалі, або адмініст]їують не в держених інтересах. Потрібно зауважити, що вказаний Закон поширюється на апарати всіх державних органів, а не тільки органів виконавчої влади.

Існуючі підходи до розуміння понять "державна служба" і "державні службовці". Можна виділити два підходи - широкий та вузький - до визначення понять "дігржавна служба" та "державний службовець".

Згідно з широким розумінням, державна служба - це будь-яка Діяльність (служба або робота) працівників, зайнятіях у державних установах, закладах, організаціях, на державних підприємствах. Тобто, новий Закон "Про державну службу" (далі - новий Закон) мав би регулювати суспільні відносини, що виникають в усьому державному секторі. Основними критеріями такого підходу є фінансування за рахунок державних коштів та корисність з точки зору загальнодержавних інтересів - це діяльність всіх працівників матеріального виробництва, соціальної сфери та державних органів. На такій службі можуть перебувати як громадяни України, так і інші особи. За цим підходом державними службовцями пропонується вважати, крім власне держслужбовців, також працівників сфери освіти, науки, культури, охорони здоров'я, соціального забезпечення, керівників державних підприємств та їх заступників.

Прихильники розширеного тлумачення державної служби, зокрема, посилаються на Концепцію адміністративної реформи в Україні, в розділі III якої зазначено: "У перспективі постає питання обов'язкової розробки такої концепції державної служби, яка б охоплювала установи й організації всього державного сектора, що фінансується з державного бюджету". Проте при цьому не враховується, що запровадження такого підходу призведе до різкого збільшення числа держслужбовців за рахунок осіб, які не здійснюють і за функціональними повноваженнями не повинні професійно здійснювати управлінські функції.

Згідно з вузьким розумінням, державна служба - це діяльність, але не будь-яка, а лише у сфері державного управління, що здійснюється тільки службовцями органів державної влади, які обіймають посади державної служби. Тобто новий Закон мав би регулювати суспільні відносини, що виникають у зв'язку з практичним здійсненням державними органами, їх апаратами та службовцями завдань і функцій української держави, а також щодо створення правових, організаційних, економічних, соціальних, морально-етичних умов реалізації громадянами України конституційного права рівного доступу до державної служби.

Така служба як професійний вид суспільне корисної діяльності передбачає практичне здійснення завдань та функцій держави в державних органах та їх апаратах (держслужбовці органів законодавчої, виконавчої та судової влади) та її фінансування за рахунок державних коштів. На такій службі можуть перебувати лише громадяни України.

Прихильники стримання кількісного зростання державної служби, зокрема, виходять з того, що державними службовцями повинні бути тільки всі ті "державні люди", які безпосередньо і професійно зайняті в сфері державного адміністрування і приймають або забезпечують прийняття та виконання управлінських рішень «ід імені держави та її органів, тобто державні слу;«бовці державних органів та їх апаратів.

Проаналізувати зазначені Ігідхода доречно, виходічи з розуміння таких термінів, як "служба", "виконання завдань і функцій держави", "посада в державному органі або його апараті", "адміністрування" тощо.

Як відомо, термін "служба" має багато значень, серед яких і вид діяльності людей, і організаційно-правова форма певного органу, і тип чи вид служби. Так, С.І. Ожегов подає шість різних значень терміна "служба", зокрема таке: "2. Работа, занятия служащих), а также место его работы. - Поступить на службу. Государственная служба. Опоздал на службу. Пришел со службы." ².

Наукова та довідкова література дає різні варіанти визначення терміна "державна служба": найчастіше саме як вид діяльності, але може розглядатися також як галузь права, галузь законодавства, наука. Наприклад, Ю.П. Битяк розглядає державну службу як складову соціального управління, оскільки "прийнято поділяти соціальне управління на громадське, що здійснюється органами місцевого самоврядування, та державне, під яким розуміється специфічний вид державної діяльності - виконавча діяльність, функціонування якої пов'язане з формуванням особливої правової галузі — адміністративного права"³.

Слід погодитися з Ю.М. Стариловим, який справедливо зазначає, що "зрозуміти сутність і виявити основні риси державної служби неможливо без попереднього визначення видів суспільне корисної діяльності людей" ⁴.

Уявляється, що головною функцією та завданням держави є ефективне державне управління та державне регулювання суспільних процесів. Причому значну частину державних завдань покладено саме на державну службу.

Державна служба може здійснюватись як у деряїавному органі, так і в апараті державного органу. Причому державний орган являє собою одиницю державної структури, з правами юридичної особи, що вирізняється організаційною єдністю, власною компетенцією та спеціальним призначенням щодо здійснення державного управління або державного регулювання в певнім сфері (галузі).

Іншою ознакою державної служби є умова обіймати відповідну посаду в державному органі або його апараті. Відповідно до чинного Закону "посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень" (частина перша ст. 2). Такі посади визначаються чинним Законом, іншими законами, а також актами Кабінету Міністрів України про віднесення окремих посад до посад державної служби.

Кожна посада дер;«авної служби наділяється частиною компетенції відповідного державного органу або його апарату. Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і мають відображатися в посадових положеннях чи інструкціях, що затверджуються керівниками державних органів у межах закону та їх компетенції (частина друга ст. 11 чинного Закону).

Виходячи з аналізу прав та обов'язків за посадами державної служби, можна стверджувати, що здійснювати державні повноваження можуть не всі службовці державних органів. Вважаємо, що не можна ототожнювати терміни "державна служба" та "служба в державному органі", оскільки службу в органах державної влади проходять одночасно службовці державного органу, які: а) здійснюють трудову діяльність (працівники); б) здійснюють державно-службову діяльність (службовці). Також не можна ототожнювати "державні органи" (в яких проходять службу переважно держслужбовці) та "державні підприємства, установи, заклади, організації" (в яких працюють працівники, а не держслужбовці).

Однією з ознак державної служби є її професійність, під якою потрібно розуміти таку діяльність, що здійснюється відповідними особами в межах певної професії - в даному випадку в сфері державного управління.

Нині в Україні робота державного службовця дійсно є професією, поряд з такими професіями, як робота лікаря, вчителя, податківця, дипломата, міліціонера тощо. Вважаємо, що основним змістом професії "державний службовець" є практичне та повсякденне здійснення "державного адміністрування".

Одним з явних недоліків чинного Закону є те, що він не дає визначення терміна "державний службовець". Останній визначається опосередковано - через термін "державна служба" (частина друга ст. 1).

В Україні серед загального числа державних службовців виділяють окрему групу - посадові особи державної служби. Вони обіймають такі посади державної служби, на які за обсягом повноважень покладено обов'язок виконання частини завдань і функцій держави. Зокрема, це - посади керівників державних органів та їх заступників, керівників апаратів державних органів та їх заступників, а також інші посади державних службовців, на які законами або іншими нормативно-правовими актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих, експертно-аналітичних, консультативно-дорадчих та контрольних функцій (частина друга ст. 2 чинного Закону). В Україні ще не створено єдиного державного реєстру посад державної служби. Тому на часі запровадження такого реєстру.

Особливості зарубіжних моделей державної служби. Проблема визначення понять "державна служба" та "державні службовці" існує і в інших країнах. Вирішують її, як правило, в межах адміністративного права. Історично склалося так, що термін "державна служба" в різних країнах має дещо відмінне (навіть суттєво) значення. Як зазначається у порівняльному аналізі "Політико-адміністративні системи країн ЄС", у різних європейських країнах традиційно по-різному розуміють державне управління, що впливає на незбіг навіть ключових термінів.

Наприклад, поняттю "державна адміністрація" (fraction pub-ligue) важко знайти точний еквіваленту різних: європейських країнах, а, відтак, ризик зміни сутності при порівнянні тут ще більший, ніж у царині інших проблем, пов'язаних з адміністрацією. Зокрема, поняття "fonction publigue" (дослівно - публічна служба), що використовується у Франції, відповідає поняттю "civiil service" (дослівно -цивільна служба), що використовується в Великій Британії, та поняттю "offentlicher Dienst" (дослівно - державна служба), що використовується в Німеччині. Причому в усіх трьох зазначених країнах наведені терміни водночас позначають збірне поняття "державний службовець" (fonctionnaires, sivil servants, Beamte) і стали синонімами "адміністрації" в розмовних мовах. Однак ці три назви далекі від повної відповідності у різних країнах" ⁵. Не кажучи вже про країни, що запозичили ці терміни, додавши до їх тлумачення власну національну специфіку.

В сучасних державах Європи дотримуються принципу поділу державної влади на законодавчу, судову та виконавчу і вважають, що найголовнішим функціональним завданням державної адміністрації (тобто органів виконавчої влади) є організація адміністрування, бо "значення органів державної виконавчої влада для адміністрації є певною мірою очевидним, оскільки вона - їхній головний інструмент" ⁶.

Водночас єдиного підходу до державної служби не існує. Спостерігається значна різниця у визначеннях та сферах поширення державно-службових відносин. В кожній окремій країні модель державної служби є своєрідною. Це підтверджується такими даними.

• У Бельгії державними службовцями вважаються всі, хто перебуває на службі у держави: працівники урядових органів (федерального, регіонального та комунального рівнів), а також лікарі, вчителі, працівники правоохоронних органів, податківці тощо.

• У Великій Британії існує цивільна служба (в значенні громадська). Цивільними службовцями вважаються працівники міністерств та інших центральних відомств, яких найнято як громадських, і служба яких оплачується за рахунок коштів, що виділяються парламентом на ці цілі. Посадові особи цивільної служби поділяються на змінюваних політиків та незмінюваних професійних адміністраторів. Не віднесено до цивільних службовців: військовослужбовців, службовців поліції, службовців органів місцевого самоврядування, суддів, службовців публічних корпорацій, вчителів, працівників національної служби охорони здоров'я⁷.

•  В Італії існує декілька видів державної служби, кожен з яких врегульовується окремими нормативними актами ⁸. Власне на державній службі перебувають лише дипломати, префекти, поліцейські, а також речники, які обіймають вищі керівні посади в публічних адміністраціях державного рівня. Інші ж службовці державних агенцій вважаються державними службовцями лише формально, оскільки їх службова діяльність в значній мірі визначається колективними угодами, що укладаються між агенціями та профспілками ⁹.

•  В Іспанії діє державна служба, що охоплює такі групи службовців: вищий корпус цивільних державних службовців; вищий корпус державних фінансових інспекторів; вищий корпус комерційних інспекторі)? та державних економістів; вищий корпус державних юристів; корпус медиків національної системи охорони здоров'я людей; вищий корпус інспекторів з праці та соціального захисту; генеральний адміністративний корпус державної адміністрації; корпус креслярів кадастрів і креслярів-картографів; генеральний допоміжний корпус державної адміністрації; генеральний субальтернативний корпус державної адміністрації; корпус механіків-водіїв Міністерства оборони¹⁰.

•   У Китаї існує єдина, централізована державна служба. До державних службовців віднесено працівників, які обіймають посади в державному адміністративному апараті центрального, провінційного та місцеюго рівня, виділені з загальної категорії "кадри" в окрему адміністративну категорію. Всі посади поділено на "керівні" та "некерівні". До держслужбовців не віднесено робітників та обслуговуючий персонал адміністративних органів .

•   У Німеччині існує державна служба на федеральному та земельному рівнях. Персонал держслужби поділено на дві групи: а) безпосередньо держслужбовці (чиновники); б) держ-працівники (не чиновники). Вззажається, що на держслужбі виникають або публічно-правові службові відносини (чиновники, судді, військовослужбовці) або приватно-правові службові відносини (інші службовці, робітники, ті, хто навчаються). В міністерствах та інших публічних адміністраціях служать переважно чиновники¹².

•   У Польщі існує цивільна служба, до якої належать професійні службовці в адміністраціях (відомствах) центрального та місцевого рівня. Розмежовують: а) "цивільних службовців", чиї відносини базуються на пр«значенні на управлінську посаду чи посаду спеціаліста державної служби, б) "працівників цивільної служби", яких беруть на роботу на юнтрактній основі ¹³.

•   У Російській Федерації існує дворівнева система державної служби - держслужба РФ та держслужба суб'єктів РФ. Розрізняють поняття "посада", "посада державної служби", "державна посада державної служби". Саме поняття "державний службовець" чітко визнЕнається віднесенням державної посади до державного реєстру посад державної служби. Посади держслужби поділено на: 1) категорія "А" - ті, що встановлюються з метою безпосередаього виконання повноважень державних органів (Президент РФ, Голова Уряду РФ, депутати РФ, міністри, судці, керівники вищих деракавних органів суб'єктів РФ та інші); 2) категорія "Б" - ті, що встановлюються з метою безпосереднього забезпечення виконання повноважень осіб, які заміщують посади категорії "А"; 3) категорія "В" - ті, що встановлюються державними орі~анами з метою виконання і забезпечення повноважень осіб, які заміщують посади категорії "А". Під держслужбою ро:їуміється "професійна діяльність щодо забезпечення виконання повноважень державних органів особами, які заміщують державні посади категорії "Б" та "В" ¹⁴.

•  У Сполучених Штатах Америки існує дворівнева цивільна служба ("civil servise") - федеральна цивільна служба та цивільна служба штатів. Причому носієм виконавчої влади у США є президент і підлеглий йому адміністр;їгивний апарат. Не є цивільними службовцями, наприклад: а) посадові особи, які перебувають на "урядовій службі" (керівники департаментів та відомств, інші особи, яких змінює новий президент); б) обслуговуючий персонал урядових органів, який набирається на службу в порядку конкурсу; в) військовослужбовці; г) деякі інші категорії службовців¹⁵.

•   У Фінляндії існує державна служба, але взаємовідносини державної служби вважаються відносинами зайнятості, у яких держава виступає як працедавець, а службовець - як працівник державної сфери. Виділяють службовців відповідно: державного сектора, місцевого самоврядування, приватного сектора.

•  У Франції діє державна служба в значенні "публічна". Причому держава розглядається як "публічна юридична особа". "Державними службовцями" вважаються всі службовці держави - її законодавчих, виконавчих та судових органів як у столиці, так і на периферії. Виділяють такі категорії службовців: Національних Зборів та Сенату Республіки; судової ієрархії; зі спеціальним статусом; військової служби (якщо це передбачено їх статутами). Розрізняють терміни "державні посади" та "посади в державному органі" ¹⁶. В широкому розумінні держслужбовці поділяються на: 1) службовців адміністрації, а також місцевих товариств та публічних установ (включаючи викладачів та лікарів); 2) працівників парламенту, військовослужбовців, працівників судів.

•   У Японії особи, які знаходяться на державній службі, поділяються на: 1) працівників "особливої служби" (прем'єр-міністр, міністри, урядові та міністерські радники, парламентські віце-мішстри, посадові особи, які обираються парламентом, члени японської Академії наук, судді та деякі інші); 2) працівників "звичайної служби" (працівники держорганів, держлідприємстів, установ, організацій, а також військовослужбовці та співробітники поліції), для яких застосовується конкурсна система призначення та стандартна шкала оплати.

На нашу думку,, з огляду на існуючі підходи до визначення понять "державна служба" та "державні службовці", прийнятним є саме вузький підхід, тобто в адміністративному значенні, оскільки він базується на розподілі суспільне корисної праці та враховує функціональну складову професійної діяльності у сфері державного управління¹⁷. Адже широкий підхід ігнорує функціональну складову різних видів су спільно корисної діяльності, і, як наслідок, до держ-служби помилково відносять такі види діяльності, як лікування, навчання, виховання, соцігільне обслуговування тощо. Останні, безумовно, є суспільне корисними, але вони не стосуються практичного адміністрування, тим більше на державному рівні.

Отже, державними службовцями слід вважати громадян України, які мають спеціальну фахову підготовку, пройшли встановлений законом відбір і на підставі договору про державну службу та присяги державного службовця проходять службу на посадах державної служби в державних органах або апаратах державних органів з метою державного адміністрування й одержують за це грошову винагороду за рахунок державних коштів.

Література (до гл. 1)

1.  Про державну службу. Закон України від 16. грудня 1993 р. №3723-ХП // ВВР України. - 1993. -- № 52. - Ст. 490 (із наступними змінами і доповненнями).

2.   Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. - 18-е изд., стереотип. - М.: Рус. яз., 1986. - С. 636.

3.   Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін. / За заг. ред. Ю.П. Битяка. -Харків: Право, 2000. - С. 6.

4. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М.: Изд-во "БЕК", 1996.-С. 127-128.

5.   Зітер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівнял. аналіз / Пер. з фр. В.Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - С. 285.

6.  Там само. - С. 93.

7.  Административное право зарубежных страя: Учебное пособие. - М.: Издательство "СПАКР", 1996. - С. 59-60.

8.  Там само. - С. 139-141.

9.   Зітер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівнял. аналіз / Пер. з фр. В.Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - С. 305.

10.  Організаційно-щалайі аспекти державної служби Іспанії / Перекл. з іспан. Інститут державного управління і самоврядування при KM України. -К., 1993.-78с.

11.   Административное право зарубежных стран: Учебное пособие. -М.: Издательство "СПАКР", 1996. - С. 190-192.

12. Правовые основы государственной службы в Германии. Баварская школа управления - орган публичного права. Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел ФРГ. - Мюнхен, 2001. -396с.

13.   Реформа державної служби. Адміністративна реформа: досвід Польщі для України. - Фонд "Центр "Суспільство". (Проект "Суспільство відкритих реформ"). - К., 2000. - С. 17-18.

14.   Об основах государственной службы в Российской Федерации. Федеральный закон РФ от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ. - 1995. - № 31. - Ст. 2990.

15.  Государственная служба в зарубежных странах. - М.: ИНИОН РАН, 1996. - 166 с.

16.  Правове регулювання державної служби у Франції / Пер. з фр. Інститут державного управління при Кабінеті Міністрів України. - К., 1993. - 89 с.

17. Коваленко В. Яким бути новому закону України "Про державну службу": деякі питання теорії і практики законотворення // Право України. - 2000. - № 6. - С. 85-90.

Глава 2. Типи і види державної служби: проблеми класифікації

Чинне законодавство України про державну службу не передбачає чіткого поділу державної служби на типи та види. Закон України "Про державну службу" (далі - чинний Закон) поширюється тільки на тих державних службовців, які: по-перше, проходять службу в органах виконавчої влади або в апаратах цих та інших державних органів; по-друге, яким присвоюється ранг державного службовця¹. Тобто чинний Закон передбачає так зване вузьке тлумачення державної служби.

У широкому ж розумінні державними службовцями потрібно вважати всіх осіб, які: по-перше, працюють або служать у державних органах або в апаратах таких органів; по-друге, яким присвоюється або ранг державного службовця, або класні чини, або військові чи спеціальні звання; по-третє, які фінансуються за рахунок державних коштів.

У контексті необхідності реформування системи державної служби в Україні вирішення питання щодо поділу державної служби на відповідні типи та види стає надзвичайно актуальним.

Хоча чіткого законодавчого закріплення різних типів і видів української держ^лужби ще не здійснено, це не означає, що в нашій країні взагалі не існує різних складових частин держслужби. По-перше, крім чинного Закону, існують інші закони, які фактично врегульовують питання державної служби в різних сферах (дипломатична служба, санітарно-епідеміологічна служба, міліцейська служба тощо). По-друге, значіяу частину осіб, на яких прямо не поширюється чинний Закон, віднесено до державних службовців. По-третє, існує нагальна потреба в уніфікації чинного законодавства виходячи з конституційного принципу поділу державної влади на відповідні гілки (законодавча, виконавча, судова) та функціональних складових державного управління.

Пропонуємо застосовувати принцип поділу всієї державної служби на три типи. Причому виділяємо як два основних типи - цивільну службу та мілітаризовану службу. Ті складові державної служби, що їх не можна віднести до цих двох типів, слід згрупувати в проміжний (третій) тип - спеціалізований. Такий підхід, на налгу думку, дасть можливість здійснити класифікацію за типовими та видовими ознаками всієї сукупності правовідносин, що виникають на державній службі.

Підходи до класифікації типів державної служби. Нагадаємо, що різні дослідники пропоіїують робити поділ державної служби на цивільну та мілітаризовану. Наприклад, Д.М. Бахрах зазначає, що для мілітаризованої служби характерні таш, відмінні від цивільної служби, ознаки:

•   професійним обов'язком службовців цієї категорії є захист життя і здоров'я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, основних прав громадян і публічних  інтересів,   матеріальних  цінностей,   охорона суспільного порядку і правопорядку;

•  право вступу на державну службу мілітаризовішого характеру мають особи, які досягай віку вісімнадцяти років;

•  наявність спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну, зумовлених специфічними особливостями посадових повноважень мілітаризованих держслуж-бовців;

•  ці держслужбовці мають особливі умови вступу на службу, умови її проходження, присвоєння військових та спеціальних звань, проведення атестації та припинення служби;

•  наявність встановленого в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих держслужбоиців;

• особливий порядок притягнення до "правової" відповідальності" ².

Посилаючись на Д.М. Бахраха, Ю.М. Старилов зазначає: "В спеціальній літературі загальновизнано розподіляти державну службу на два види: цивільну (наприклад, служба в державних органах РФ та її суб'єктів, в адміністрації області) та мілітаризовану (наприклад, військова служба, служба в органах внутрішніх справ, податкової поліції, митних органах, залізничних військах, гірничорятувальна служба). Причому цивільна служба може бути: а) загаль-нофункціональною - це здійснення загальних, традиційних, "стандартних" для будь-якої сфери діяльності державно-службових функцій, що не відрізняються галузевою специфікою (наприклад, діяльність персоналу в адміністрації області, її відділах і департаментах тощо); б) спеціальною - це реалізація особливо встановлених у нормативних правових актах повноважень службовців, які обіймають посади в державних органах з яскраво позначеною галузевою компетенцію, що накладає відбиток на практичну діяльність персоналу (наприклад, суддівська служба, дипломатична служба, служба на залізничноіму транспорті, діяльність державного нотаріуса тощо).

Особливо підкреслюється, що "цивільна служба і мілітаризована можуть включати в себе різні підвиди цих служб, що об'єктивно необхідні державі і створені нею для реалізації спеціальних функцій та особливої внутрішньогалузевої компетенції". Щодо мілітаризованої служби зазначено: "Мілітаризована служба (військова, міліцейська, поліцейська тощо) має багато розпізнавальних ознак, які виділяються при аналізі нормативних правових актів, що встановлюють правове становище цих видів державної служби та відповідних державних службовців"³.

Досить поширеною є точка зору В.Б. Авер'янова, який запропонував законодавчо розмізжувати такі види державної служби:

1) служба в органах: виконавші влади та їх апараті, а також в апараті парламенту, судових органів, деяких інших державних органів (наприклад, прокуратури). Це - власне адміністративна служба, або служба чиновників;

2)   служба в державних органах (включаючи деякі органи виконавчої влади), яка отримує спеціальний правовий статус, зокрема в органах прокуратури, внутрішніх справ, державної безпеки, митних органах, у дипломатичних установах, збройних силах. Це - спеціалізована служба;

3) служба в різних державних органах та їх апараті, яка хоч і має допоміжно-обслуговуючу спрямованість, але через свою важливість потребує особливого правового режиму в межах державної служби. Це - функціонування так званих патронатних служб (умовно - патронатна служба).

Причому автор вважає, що "до інституту державної служби не слід включати діяльність осіб, які хоч і виконують найважливіші державно-владні функції, але мають статус "політичних діячів", а не "державних службовців". До цих осіб належать Президент України, Прем'єр-міністр України, члени уряду України, голови місцевих державних адміністрацій, народні депутати України, обрані посадові особи парламенту, в тому числі Голова Верховної Ради України. Правовий статус цих осіб має бути детально регламентовано в окремих законодавчих актах" ⁴.

Дехто зазначає, що є "необхідність прийняття нової законодавчої бази, концептуальними моментами якої, як один із можливих варіантів, виступатиме поділ державної служби на цивільну загальну (в органах виконавчої влади та їх апараті, апараті Верховної Ради) та спеціальну (в органах прокуратури, суді, дипломатичних установах, митних і податкових органах тощо) і мілітаризовану, військову (в системі міністерства оборони, служби безпеки, міністерств зв'язку та транспорту); міліцейську (в органах внутрішніх справ), а також воєнізовану (воєнізована охорона системи міністерства транспорту, внутрішня служба міністерства внутрішніх справ, гірничо-рятувальна служба, пожежна служба тощо)" ⁵.

Отже, принципову відмінність позицій різних дослідників щодо розглядуваного питання слід вбачати в таких варіантах цих позицій:

• варіант "А" - визнати, що складовими частками єдиної державної служби є такі її гілки, як загальна (цивільна) та мілітаризована;

•   варіант "Б" - не виділяючи окремих гілок державної служби, законодавчо закріпити (підтвердити) існування в межах державної служби таких її видів, як військова, дипломатична, митна тощо;

•   варіант "В" - нормативно закріпити такі види державної служби - адміністративна, спеціалізована, пагронатна;

•   варіант "Г" - виділяти державну службу в кожній з існуючих гілок державної влади (законодавчій, вжонавчій, судовій);

•   варіант " Д" - законодавчо закріпити єдність державної служби з одночасним її внутрішнім поділом на три типи - цивільну, мілітаризовану, спеціалізовану, які об'єднуватимуть відповідні споріднені види державної служби.

Існують і деякі інші погляди на класифікацію типів державної служби. Зокрема, один із них полягає в тому, що державну службу в державних органах та їх апаратах пропонується класифікувати відповідно до конституційного принципу розподілу державної влади: а) державна служба в органах законодавчої влади; б) державна служба в органах виконавчої влади; в) державна служба в органах судової влади. Здається, однією з перших спроб реалізації такого підходу стало оприлюднення Ю.П. Битяком та О.В. Петришиним підготовленого ними проекту Закону України "Про службу в органах виконавчої влади і їх апараті"⁶. Трохи згодом такий підхід застосував І.Б. Коліушко, врахувавши елементи деяких інших авторських позицій.

Думається, що механічне використання для підготовки нової редакції Закону України "Про державну службу" конституційного принципу поділу державної влади не є доцільним, оскільки: по-перше, це сприятиме посішенню протистояння між різними гілками державної влади; по-друге, можуть бути порушені такі важливі принципи, як політична нейтральність та стабільність державної служби; по-третє, непорушним має залишатися головний принцип державної служби -служіння в цілому українській державі, а не окремим гілкам влади або окремим органам.

Для більш чіткого визначення державної служби як окремого інституту, що охоплює відповідні державні органи та всіх державних службовців, доцільно здійснити та законодавче закріпити умовний поділ єдиної державної служби на три основних типи державної служби: цивіль]^у, мілітаризовану та спеціалізовану. При цьому виходимо з того, що:

а)   до цивільної державної служби належать державні службовці, які працюють у цивільних державних органах та їх апаратах і не мають спеціальних звань;

б) до мілітаризованої державної служби належать державні службовці, які служать в озброєних державних формуваннях та мають військові й прирівняні до них звання;

в)  до спецііїлізованої державної служби належать державні службовці, які мають спеціальні звання і працюють або служать у державних органах зі спеціальним статусом, що мають спеціальні та/або специфічні повноваження.

За такого поділу мають бути віднесені:

•  до цивільної служби - ті цивільні службовці, які працюють в органах державної влади та їх апараті і не мають спеціальних звань, здійснюють так би мовити звичайну управлінську (адміністративну) діяльність (службовці та працівники апаратів Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Національного банку України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органів прокуратури, правопорядку, судових органів, місцевих органів виконавчої влади тощо). Такі працівники матимуть статус "державних службовців" у вузькому розумінні, їм присвоюватимуть розряди або ранги державної служби, а їх діяльність регулюватиметься Законом про державну службу;

•  до спеціалізованої служби - ті службовці, які працюють або служать переважно в органах державної влади зі спеціальним статусом і мають спеціальні звання (класи, чини тощо), виконують   специфічні   функції  (дипломатичні,   санітарко-епідеміологічні, пожежні, податкові, контрольно-ревізійні, суддівські, прокурорські, природоохоронні, митні, фельд'єгерські, гірничо-рятувальні тощо). На них поширюватиметься статус "державних службовців", але в широкому розумінні, а і'х діяльність регулюватиметься спеціальними законами, прийнятими відповідна до майбутньою Закону "Про основи державної служби";

• до мілітаризованої служби - ті службовці, які служать головним чином у воєнізованих державних органах і мають військові та прирівняні до них спеціальні звання й наділені відповідними повноваженнями (військовослужбовці Збройних Сил України та прирівняні до :ешх особи, безпосередньо слідчі, особи рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ тощо). На них поширюватиметься статус "державні службовці", але в широкому розумінні, а їх діяльність регулюватиметься спеціальними законами, прийнятими відповідно до майбутнього Закону "Про основи державної служби".

Пропонований підхід надасть підстави обґрунтовано поділити наведені типи на відповідні види державної служби.

Класифікація видів державної служби. Зокрема, пропонуємо виділяти такі види державної служби України.

1. У межах цивільної держслужбн:

служба в Адміністрації Президента України та апараті органів, створюваних при Президентові Украши;

служба в Апараті Верховної Ради Украши та секретаріатах комітетів Верховної Ради;

служба в Секретаріаті Кабінету Міністрів України та в апаратах урядових органах;

служба в патронатних службах державних органів;

служба в апаратах Національного банку України, його обласних (та прирівняних до них) відділеннях;

служба в апаратах міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

служба в апаратах місцевих органах виконавчої влади;

цивільна служба в апаратах органів прокуратури;

цивільна служба в апаратах органів внутрішніх справ;

цивільна служба в апаратах (штабах) військових формувань;

несуддівська служба в апаратах удових органів;

служба державних нотаріусів;

служба державних судових виконавців;

деякі інші види, визначені законом.

2. У межах спеціалізованої держглужби: державна дипломатична служба:

державна санітарно-епідеміологічна служба;

державна пожежна служба;

державна контрольно-ревізійна служба;

державна служба прокурорів;

державна служба суддів;

державна митна служба;

державна податкові служба;

служба державних судово-медичних експертів;

державна фельд'єгерська служба;

деякі інші види, визначені законом.

3. У межах мілітаризованої служби:

військова служба в Збройних Силах України (служба в усіх видах Збройних Сил України),

служба в Прикордонних військах України;

служба у Внутрішніх військах МВС України;

служба в Службі Безпеки України;

служба в Державній службі охорони України;

служба в органах виконання покарань;

служба атестованих працівників органів внутрішніх справ;

служба атестованих працівників військ центрального органу виконавчої влади з питань надзвичайних ситуацій;

деякі інші види, визначені законом.

На закінчення доцільно торкнутися питання щодо співвідношення розрядів державної служби зі спеціальними і військовими званнями, класними чинами. На нашу думку, серйозним гальмом подальшого розвитку інституту державної служби та її проходження є відсутність легального співвідношення між персональними званнями для різних типів державної служби в Україні.

Спеціальні звання, військові та прирівняні до них звання, класні чини, кваліфікаційні ранги, що присвоюються окремим категоріям державних службовців (у широкому розумінні) відповідно 'до спеціальних законів про типи та види державної служби, повинні присвоюватися з урахуванням та в межах розрядів державної служби, передбачених профільним Законом. Тобто повинна існувати шкала співвідношень. Цьому має бути присвячено або окрему главу нової редакції Закону "Про державну службу", або спеціальний закон. Це дозволить, зокрема: а) спростити законодавство про державну службу; б) виробити спільні критерії щодо відбору на державну службу, її проходження та її припинення; в) вирівняти умови оплати праці та соціального забезпечення за однотипними посадами та видами роботи; г) значно зменшити витрати на утримання державних службовців усіх категорій завдяки централізації управління державною службою та державного контролю за її діяльністю; д) значно покращити умови реалізації громадянами конституційного права рівного доступу до державної служби.

Література (до гл. 2)

1.   Про державну службу. Закон України від 16 грудня 1993 р. №3723-XI1 // ВВР України. - 1993. - № 52. - Ст. 490 (із наступними змінами і доповненнями).

2. БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во'ЪЕК", 1997. -С. 21-2.3.

3. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М.: Изд-во "БЕК", 1996.-С. 159.

4. Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. - С. 43.

5.   Кисіль Л.Є. Стаття: Посадові особи...

6.   Битяк Ю.П., Петришин О.В. Проект Закону "Про службу в органах виконавчої влади та їх апараті" // Вісник АПрН України. - Харків, 1998. -№1.-С. 150-159.

Глава 3. Співвідношення понять "посадова особа" і "службова особа"

Одним із основних напрямів адміністративної реформи в Україні є формування нового типу державно-службових відносин, які б відповідали умовам демократичної, правової держави. В період реформаційних змін у сфері державної служби особливого значення набула проблема подолання галузевих підходів у визначенні поняття "посадова особа", його уніфікації та законодавчого закріплення, а також з'ясування юридичної природи поняття "службова особа" та його розмежування з поняттям "посадова особа".

До початку 90-х років минулого століття у вітчизняному законодавстві і науково-правовій літературі вживався термін "службова особа". Вперше дефініція поняття "посадова особа" була сформульована Законом України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р.' Після чого цей термін почав використовуватися в нових законодавчих актах. Проте чинне на той час законодавство, в тому таслі Кримінальний кодекс України (ЮС) і Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП), без будь-яких застережень продовжували використовувати термін "службова особа".

Паралельне існування у законодавстві двох понять без належного їх тлумачення і розмежування створювало труднощі у правозастосовчій практиці. Лише прийнятий 11 липня 1995 р. Закон України "Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності посадових осіб"² вніс зміни до Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів та КпАП щодо використання терміна "посадова особа" замість "службова особа". При цьому законодавець не вносить концептуальних змін попередньої дефініції, що давало підстави стверджувати тотожність зазначених понять.

Проблема співвідношення "посадової особи" і "службової особи" набула особливої гостроти після прийняття Конституції України 1996 p., яка розмежувала ці поняття. Підтвердженням цьому є статті 19, 40 і 56 Конституції України.

Чинне законодавство не дотримується єдиної позиції щодо використання цих термінів. Зокрема. Закон України "Про Службу Безпеки України" отото;«нює поняття "посадової" і "службової" особи, а Закон "Про митну службу в Україні" всіх працівників митних органів відносить до посадових осіб, тоді як Митний кодекс України, який набув чинності пізніше, називає їх "службовими особами". В свою чергу, використання терміна "службовії особа" в главі 31-А Цивільно-процесуального кодексу України не відповідає статтям 40 і 56 Конституції України.

Такий хід подій обумовив необхідність глибшого дослідження цих категорій і пошуку критерію, який би дозволив визначити їх співвідношення, оскільки невригульованість цього питання призводить до значних проблем у процесі застосування відповідних норм.

Підходи до визначення "посадової особи". Дослідити поняття "посадової особи" можна через призму службово-правових відносин, у яких вона перебуває. Характер діяльності державного службовця завжди обумовлений видом і місцем посади в структурі державного органу. Одні службовці беруть участь у всіх стадіях управлінського процесу, а другі - лише в окремих.

З метою виявлення особливостей характеру діяльності службовців враховують різні критерії, основними з яких є: юридична значимість виконуваних функцій; характер та обсяг повноважень; наявність розпорядчих повноважгнь; види і форми державної діяльності; значення: в реалізації фуніщій органів; характер взаємовідносин між службовцями; ступінь самостійності у здійсненні наданих повноважень.

Важливим елементом для визначення ролі особи в службовій діяльності є наявність владних повноважень. Визначаючи правовий статус службовця, слід звернути увагу на організаційно-правовий аспект влади як "способу нав'язувати свою волю іншим суб'єктам та скеровувати і'х поведінку і дії в напрямку, визначеному правовими нормами" ³. За наявністю владних повноважень розрізняють дві групи службовців: а) які наділені владними повноваженнями; б) які не володіють такими повноваженнями. Особливу категорію службовців становлять посадові особи, які є носіями владних повноважень, що дозволяє їм здійснювати управлінські функції.

Наявність владних повноважень визначає важливу роль цих службовців у формуванні "мікроклімату законності як у підпорядкованих їм установах, організаціях, так і у взаємовідносинах із зовнішніми об'єктами управління, а також громадянами" ⁴. Посадова особа правоможна скеровувати управлінський процес для найбільш повного і швидкого досягнення встановленої мети і брати участь у зовнішньоправових відносинах. Вона організовує інших працівників на здійснення покладених на них завдань. Таким чином, посадові особи, з одного боку, становлять окрему групу службовців, а з іншого боку, - беруть безпосередню участь у підборі, розміщенні й управлінні службовими кадрами.

Посадова особа завжди наділена організаційно-розпорядчими повноваженнями, що надає їй можливість визначати завдання та напрями діяльності організаційної структури, шляхом прийняття управлінських рішень і організовувати інших осіб на їх виконання. Зокрема, І.М. Пахомов наголосив, що зовнішнім проявом таких повноважень є правоможність здійснювати адміністративно-господарські або інші обов'язки, які пов'язані з можливістю проводити дії юридичного значення⁵. При цьому слід зробити застереження, що йдеться лише про правомірні дії посадової особи.

Отже, посадова особа є суб'єктом, наділеним певними виконавчо-розпорядчими повноваженнями, що забезпечує здійснення управлінських функцій відповідного органу. Виконуючи свої повноваження, посадова особа одночасно реалізує компетенцію цього органу і здійснює управління людьми, "впливаючи на їх поведінку за допомогою юридично-владних дій" ⁶. Наявність права вчиняти юридично-владні дії є важливою ознакою, що дає можливість відмежувати посадову особу від інших службовців. І ця позиції не викликає жодних заперечень серед науковців.

Проте в теорії адміністративного права виникла дискусія навколо такої ознаки, як "правомочність посадової особи вчиняти дії, внаслідок яких можуть наставати певні правові наслідки" ⁷, оскільки ця ознака не є визначальною.

Методологічно неправильним є з'ясування змісту поняття "посадова особа" лише через наслідки її діяльності, так як правові наслідки виникають на підставі будь-якого юридичного факту. З цього приводу на увагу заслуговує така аргументація: по-перше, будь-який суб'єкт права може вчиняти юридичне значимі діяння, які викликають юридичні наслідки; по-друге, юридичні наслідки можуть бути викликані як правомірними, так і неправомірними діями; по-третє, при такій інтерпретації особливостей функцій посадової особи змішуються службові, цивільно-правові, трудові чи інші повноваження; по-четверте, наслідки є «торинною ознакою, яка випливає з факту вчинення діяння; по-п'яте, іноді юридичні наслідки настають внаслідок явищ і подій, які взагагі не можна віднести до правової поведінки⁸.

Досліджуючи поняття "посадова особа", насамперед слід звернути увагу на зміст службових повноважень, які мають владний характер і створюють реальні можливості здійснювати керівництво діяльністю інших учасників правовідносин. Ще Аристотель відзначав, що посадовими особами слід; назвати тих, "котрим надано право для певного кола справ мати законопорадчу, вирішальну і розпорядчу владу, особливо цю останню, тому що з поняттям "розпоряджатися" найперше пов'язано уявлення про різні влади" ⁹. Наявність влади дає підстави характеризувати посадову особу як обов'язкового суб'єкта управлінського процесу, тобто є визначальним елементом службово-правового статусу посадової особи.

Владний характер посадових повноважень допомагає здійснювати вплив на інших працівників з метою забезпечення ефективності їх діяльності. Посадові особи наділені правом вчиняти службові дії, які породжують юридичні наслідки для інших осіб, зокрема вони мають право прийому на роботу, застосування заходів заохочення або заходів дисциплінарного примусу. Одним із проявів владних повноважень є право посадової особи приймати адміністративні акти.

Управління полягає у владно-організаційній діяльності, тому наявність влади є вказівкою на те, що суб'єкт управління може однобічно визначати поведінку підлеглих по службі осіб, досягати виконання встановленої мети зусйллмми інших людей, які підпорядковують свою діяльність вищій волі -°. Таким чином, з метою виконання управлінських функцій посадові особи наділяються так званою "адміністративною владою", яка виступає невід'ємним атрибутом управління. Адміністративна влада для посадової особи одночасно є суб'єктивним правом і обов'язком, що випливає зі статусу керівної посади.

В адмішстративно-правовій науці та практиці виділяють дві протилежні тенденції - розширене і вузьке розуміння поняття "посадова особа". У вузькому аспекті посадову особу розглядають лише як носія "державно-владних повноважень", визначених компетенцією і службовою діяльністю ^и, які надають право "приводити в дію апарат державного примусу" ¹². Але не можна обмежуватися лише застосуванням примусу, оскільки наявність державно-владних повноважень також надає право виступати від імені держави при забезпеченні реалізації та охорони прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Посадові особи наділяються владними повноваженнями на підставі нормативно-правових актів, які визначають і'х зміст. Ці повноваження обумовлені компетенцією оргашзаційно-сгруктурної одиниці чи її підрозділу. На підставі цих ознак у літературі пропонується така дефініція "посадової особи": "Посадова особа - це громадянин, який виконує службову функцію з управління на професійній основі, наділений хоча б мінімумом державно-владних повноважень і здатністю приводити в дію апарат примусу, спеціальним юридичним статусом і офіційними атрибутами посади" ¹³.

У цьому визначенні простежується зв'язок між службовими повноваженнями і посадою. Керівна посада наділяє державного службовця державно-владними повноваженнями, проте здійснення таких повноважень можливе і без заміщення керівної посади, а на підставі спеціального нормативно-правового акта (наприклад, у разі тимчасового виконання повноважень керівника одним із державних службовців).

На підставі визначення, яке містить частина друга ст. 2 Закону України "Про державну службу", слід виокремити такі ознаки посадової особи: а) перебування на державній службі, оскільки Закон України "Про державну службу" визначає загальні засади діяльності лише державних службовців; б) заміщення посади в державному органі чи його апараті; в) виконання повноважень керівника або заступника керівника; г) здійснення організаційно-розпорядчих та консультатив-но-дорадчих функцій; д) виконання службових повноважень за рахунок державних коштів.

Посадові особи є окремою категорією державних службовців, які наділені державно-владними повноваженнями і правомочні вчиняти юридичні дії від імені держави. Проте наявність цього виду повноважень не повинна стати самоціллю посадової особи, а має бути засобом виконання управлінських функцій від імені держави.

Для здійснення управління будь-якою організацією в її структурі є суб'єкт, який наділений владними повноваженнями і своїми діями забезпечує функціонування відповідної організаційної структури, організовує роботу інших працівників. Отже, що досліджуючи поняття "посадова особа", не слід обмежуватися лише відносинами державної служби, а треба виходити із загального змісту службове-правових відносин. Поняття посадової особи, як правило, пов'язано з виконанням управлінських функцій, обумовлених зайняттям керівної посади не тільки в державних органах, айв інших організаційних структурах.

Спільні і відмінні риси "посадових" і "службових" осіб. Термін "службова особа" є ширшим за своїм змістом і визначається характером службової діяльності особи. Основним критерієм розмежування зазначених понять є характер владних повноважень, якими наділяються ці особи. Деякі думки з цього приводу висловлювалися в науковій літературі¹⁴, аіе не знайшли належної уваги і використання.

Порівнюючи зміст понять "посадова" і "службова" особи, доцільно виходити з природи влади, носіями якої вони є.

Залежно від обсягу і сфери владного впливу розрізняють лінійну та функціональну владу. Лінійна влада полягає у здійсненні багатьох управлінських функцій стосовно підлеглих, що дає змогу розпоряджатися трудовими і матеріальними ресурсами, тобто здійснювати внутрішнє управління (адміністрування)'⁵, і, як наслідок, надає йому право представляти інтереси цілісної організаційної структури. Носіями цього виду влади виступають посадові особи.

З моменту зайняття керівної посади всі посадові особи як державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств, так і недержавних організацій, наділяються владними повноваженнями, що надає можливість здійснювати організаційно-розпорядчі функції з метою управління відповідною організаційною структурою. Вид діяльності організації визначає характер виконуваних посадовими особами управлінських функцій і визначає межі представництва інтересів організації у зовніпшьоправових відносинах.

Зайняття посади в державному органі наділяє посадову особу державно-владними повноваженнями, тобто правом представляти державний орган, а в кінцевому підсумку - інтереси держави в процесі виконання службових завдань та функцій.

Другу групу становлять особи, наділені функціональною владою, що забезпечує практичне здійснення службових завдань та окремих функцій управління. До цієї групи службовців слід віднести службових осіб. Службовими особами можуть бути лише ті особи, які нормативними актами наділені спеціальними повноваженнями.

Усі службові особи є представниками так званої адміністративної влади^1б, а тому їх дц породжують юридичні наслідки для фізичних і юридичних осіб, які не перебувають з ними в службово-правових відносинах. Службові особи також наділені правом застосовувати заходи адміністративного примусу до учасників правовідносин, які порушують нормативно встановлені правила поведінки. Як зазначалося в юридичній літературі, саме функції представника адміністративної влади наділяють правомочністю вчиняти дії, які мають юридичне значення, і встановлюють, змінюють чи припиняють права й обов'язки інших осіб ¹⁷.

Слушна думка про те, що службова особа - учасник адміністративно-правових відносин, на відміну від посадової особи, яка є учасником службово-трудових відносин. Водночас, помилкове твердження автора, що службовими особами є лише державні службовці¹⁸.

Суб'єктами функціональної влади можуть бути службовці державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ чи інших організацій. Підтвердженням такої позиції є частина друга Примітки до ст. 364 чинного Кримінального кодексу України, згідно з якою до службових осіб відносять іноземців або осіб без громадянства, наділених відповідними повноваженнями. Віднесення до службових осіб лише державних службовців звужує зміст цього поняття, оскільки Конституцією України і Законом України "Про державну службу" передбачено, що державними службовцями можуть бути лише громадяни України.

Досліджуючи юридичну природу поняття службової особи, необхідно виокремити такі властиві їй ознаки: а) наявність спеціальних повноважень, закріплених нормативно-правовими актами; б) право давати вказівки обов'язкового характеру як для громадян, так і для установ, безпосередньо не підпорядкованих по службі; в) застосовувати заходи адміністративного примусу у випадках, передбачених законодавством. Ці ознаки повинні враховуватися при розмежуванні посадових осіб і службових осіб.

На основі зазначеного можна сформулювати дефініцію "службової особи": це - фізична особа, яка обіймає постійно чи тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах чи організаціях, незалежно від форми власності, посаду, пов'язану з виконанням спеціальних повноважень, наданих їй у встановленому законом порядку, стосовно осіб, що не перебувають з нею у службовому підпорядкуванні, і у випадках, передбачених законодавством, має право застосовувати заходи адміністративного примусу.

В окремих випадках статус посадової особи і службової особи збігається, наприклад керівник та заступник керівника правоохоронних органів, державних інспекцій, головний санітарний лікар. Ці особи наділені як функціональною, так і лінійною владою, що дає право забезпечувати внутрішнє управління відповідними організаційними структурами і здійснювати нагляд за дотриманням законодавства суб'єктами, не підлеглими їм по службі, тобто поширювати свої дії на так званих "третіх осіб".

Широкої позиції щодо визначення посадової особи дотримується законодавство про адміністративну відповідальність. Згідно з КпАП до посадових осіб віднесено працівників, які перебувають на державній чи громадській службі і обіймають посади, пов'язані із здійсненням організаційно-владних, адміністративно-управлінських функцій, внаслідок яких виникають певні правові наслідки для осіб та організацій, яким вони адресовані.

КпАП виходить за межі державно-службових відносин і розглядає поняття посадової особи в широкому аспекті. Подібне тлумачення дозволяє виокремити такі ознаки посадової особи:

1) перебування на службі б державних органах, інших державних організаціях чи громадській службі;

2) виконання, згідно з посадою, організаційно-владних і адміністративно-управлінських функцій;

3) спричинення службовою діяльністю правових наслідків для інших учасникіїі правовідносин.

У широкоіьсу розумінні поняття посадової особи розглядає і кримінальне право. Згідно з крнмінально-правовим визначенням до посадових осіб належать будь-які громадяни, якщо вони: а) від імені організації уповноважені вчиняти управлінські дії, які мають юридичне значення; б) мають у своєму підпорядкуванні інших осіб; в) наділені повноваженнями контролю над діяльністю юридичних осіб і окремих громадян, підлеглих по службі; г) виконують обов'язки з підтримання громадського порядку; д) наділені правом діяти від імені держави.

Прийняття нового Кримінального кодексу України ще більше загострило проблему співвідношення понять "посадова особа" і "службова особа". Примітка до ст. 364 КК містить таку дефініцію "службової особи": "Службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов'язків, або виконують такі обов'язки за спеціальними повноваженнями".

Це визначення за своїм змістом повністю відповідає дефініції "посадової особи", яку містила ст.164 попереднього КК, тобто відбулася лише заміна термінів. На основі Кримінального кодексу можна виділити такі ознаки, характерні для службових осіб:

• здійсненім функцій представника впади-

• виконання організаційно-розпорядчих функцій згідно з посадою;

• виконання адміністративно-гссподарських обов'язків згідно з посадою;

•  виконання організаційно-розпорядчих  функцій або адміністративно-господарських   обов'язків   на   підставі адміністративного акта.

Визначення в кримінальному законодавстві поняття "службова особа" через різні критерії, на наш погляд, не сприяє встановленню правової природи цього поняття і не дає змоги провести розмежування з "посадовою особою".

Проблема уніфікації поняття "посадова особа". З метою подолання проблем галузевого підходу до визначення посадової особи необхідно законодавчо закріпити заггільноправове поняття. Проблема уніфікації поняття "посадова особа" постала ще в період існування радянської державної служби¹⁹ і залишається не вирішеною й сьогодні.

У юридичній літературі висловлюються дві протилежні точки зору з приводу доцільності законодавчого закріплення міжгалузевого поняття посадової особи. Одні стоять на позиції категоричного заперечення і безперспективності утвердження единого загальноправово-го поняття посадової особи, а інші - навпаки, обґрунтовують його необхідність.

Прихильниками доцільності єдиного поняття посадової особи є переважна більшість представників сучасної української науки адміністративного права²⁰.

Для закріплення в законодавстві уніфікованого поняття "посадова особа" є відповідні підстави:

по-перше, посадова особа виступає обов'язковим суб'єктом управління будь-якою організаційною структурою;

по-друге, з метою керівництва, координації та контролю за діяльністю відповідної організаційної структури посадова особа наділяється владними повноваженнями, які здійснюються через організаційно-розпорядчі функції;

по-третє, спеціальне коло службових повноважень зумовлює підвищений ступінь юридичної відповідальності посадових осіб;

по-четверте, діяльність посадових осіб здійснюється на платній основі, визначеній працедавцем.

Визначальною ознакою, що дає підстави сформу;повати уніфіковане поняття, є виконання організаційно-розпорядчих функцій, які включають сукупність відповідних службових обов'язків. Здійснення цих функцій покладається на посадових осіб. Чинний Закон України "Про державну службу" до функцій посадових осіб відносить також консультативно-дорадчі функції. З правової природи поняття "служба" випливає, що ці функції є характерною ознакою будь-якого службовця, і тому не доцільно наголошувати на них при визначенні поняття "посадова особа".

В юридичній літературі знайшли відображення позиції стосовно широкого розуміння цього поняття: "посадова особа - це службовець, діяльність якого з метою реалізації управлінських функцій має владно-розпорядчий характер та спрямована на організацію й забезпечення якості праці службовців та інших учасників службових відносин" ²¹. Це дає можливість охопити посадових осіб всіх організацій, незалежно від сфери і виду служби. При цьому доцільно додати, що посадові особи правомочні управляти також матеріальними ресурсами відповідної організації і представляти її інтереси у відносинах з фізичними та юридичними особами. В свою чергу, характер виконуваних повноважень зумовив встановлення підвищеної юридичної відповідальності за службові правопорушення.

З метою усунення існуючих у законодавстві колізій стосовно розмежування понять "посадова особа" і "службова особа", а також подолання галузевих підходів до тлумачення поняття "посадова особа" та встановлення особливостей адміністративно-правового статусу посадової особи доцільно законодавчо закріпити таке уніфіковане визначення "посадової особи": це - службовець, який з метою постійного чи тимчасового управління організаційною структурою і представництва її інтересів у зовнішніх відносинах наділений організаціино-владними повноваженнями і правомочний вчиняти службові юридичні дії.

Отже, законодавче закріплення дефініцій "посадова особа" і "службова особа" надасть можливість усунути підміну цих понять у законодавстві та правозіїстосовчій практиці.

Література (до гл. 3)

1.   Закон України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради. - 1993. - №52. - Ст.490.

2.  Закон України "Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності посадових осіб" від 11 липня 1995 р. // Голос України. - 1995. - 11 серпня. - №151.

3.  УсольцевА.Т. Должностное лицо в советском государственном управлении // Правоведение. - 1987. - №2. - С.137-138.

4. РемневВ.И. Некоторые причины административных деликтов, связанных с осуществлением государственной службы: Сб. науч. статей: "СССР -ГДР: Государственная служба". - М., 1986. - С.140.

5.  Пахомов И.Н. Виды советских государственных служащих, их права и обязанности. - Львов, 1965. - С. 71.

6. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М.: Изд-кая гр. НОРМА-ИНФБА, 1998. - С.16.

7. Петухов Г.Е., Васильев А.С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Правоведение. - 1980. - №3. - С.48.

8.  Петришин А.В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ: Монография. -Харьков: Факт, 1998. - С.75.

9. Аристотель. Сочинения в 4-х томах. -М.: Мысль, 1983. - Т.4. -С.519.

10. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. - Свердловск: Уральский ун-т, ] 989. - С.9.

11. Пахомов ЇМ. Адміністративно-правові питання державної служби в СРСР. - К.: Вид-во Київ, ун-ту, 1971. - С.70.

12. Петришин А.В. Статус должностного лица: природа, стуктура, специализация. - К.: УМК ВО, 1990. - С.22.

13. Там само. - С.29.

14. Кульбашна О. Співвідношення понять "службовець" і "державний службовець" у законодавстві України // Право України. - 1999. - №4. -С. 98-99.

15.  Пахомов І.М. Радянське адміністративне право. - Львів, 1962. - С.63; Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. - Свердловск: Уральский ун-т, 1989. - С.10-11.

16.  Битяк Ю.П. Державна служба в СРСР і розвиток її демократичних основ: Навч. посібн. - К.: УМК ВО, 1990. - С.30-34.

17.  Петришин А.В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ: Монография. - Харьков: Факт, 1998. - С.83; Петришин А.В. Статус должностного лица: природа, стуктура, специализация. - К.: УМК ВО, 1990. - С.64; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов ЮМ. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО, 2000. - С.190.

18.  Кульбашна О. Співвідношення понять "службовець" і "державний службовець" у законодавстві України // Право України. - 1999. - №4. -С. 98-99.

19. Петухов Г.Е., Васильєв А.С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Правоведение. - 1980. - №3. - С. 48; Петров Ю.А. О понятии должностного лица // Правоведение. - 1974. - № 6. ~ С. 9; Бачило И.Л. Функции органов управления. - М.: Юрид. лит., 1976. -С.З.

20. Авер 'янов В., Дубенко С. Законодавче регулювання державної служби в Україні // Уніан-право. - 1995. - №2. - С. 6; Кисіль Л.Є. Наукове тлумачення понять "посада" і "посадова особа" // Наукові засади реформування державної служби в Україні. Наукова доповідь / За ред. В.Б. Авер'янова. - К., 2000. - С.ЗО.

21. Державке управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - С.195.

Глава 4. Проблеми правового регулювання поведінки державних службовців

Проведенні в Україні широкомасштабної адміністративної реформи, включаючи вдосконалення системи державної служби, не дасть бажаного позитивного результату, якщо не будуть запроваджені нові підходи до правового регулювання поведінки державних службовців.

Необхідність законодавчого регулювання поведінки державних службовців. У чинному Законі України "Про державну службу" (далі - чинний Закон) поведінці державних службовців присвячено окрему статтю: "Стаття 5. Етика поведінки державного службовця", відповідно до якої державний службовець повинен:

сумлінно відковувати свої службові обов'язки;

шанобливо ставитись до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування;

не допускаги дій і вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Зрозуміло, що посилення вимог до поведінки державних службовців повинно здійснюватися одночасно як з боку держави - засобами права, так і з боку суспільства - засобами моралі. На нашу думку, успішне; вирішення зазначених проблем можливе шляхом встановлення певних, виважених, зрозумілих і, головне, прийнятних для сучасного українського сусіильства морально-етичних вимог до допустимих проявів поведінки державних службовців та їх законодавчого закріплення. Складність практичної.реалізації цього завдання полягає, насамперед, у виявленні тих правил поведінки держ-службовців, щсі є дійсно загальновизнаними, а також у вирішенні проблеми співвідношення юридичних норм та морально-етичних приписів.

Нині вимоги до поведінки існують, але вони розпорошені по різних, переважно Ігідзаконних, актах. Уявляється, що потрібно зосередити всі вимоги до поведінки державних службовців в одному нормативно-правовому акті кодифікованого типу. Це дозволить, по-перше, згрупувати вимоги в конкретних нормах у взаємозв'язку та залежно від ступеня їх суспільної небезпеки; по-друге, встановити певне співвідношення між моральною відповідальністю та відповідальністю правовою за порушення правил поведінки; по-третє, вдосконалити юридичну відповідальність за порушення або недодержання правил поведінки держслужбовцями шляхом законодавчого встановлення як загальних вимог (для всієї спільноти службових осіб), так і спеціальних вимог (для особливої категорії держслужбовців - посадових осіб).

Нагадаємо, що українськими ученими та практиками за дорученням Міністерства юстиції України розроблено робочий варіант проекту Кодексу основних правил поведінки державного службовця (далі -Кодекс поведінки). Цей проект є результатом творчого осмислення проблем поведінки у сфері державного управління та пропонує певний варіант її вирішення. Поки що ці пропозиції не знийшли свого законодавчого втілення. Разом з тим його основні концептуальні положення та нормативні конструкції залишаються, на наш погляд, актуальними і можуть бути використані в подальшій законопроекгній роботі.

Оскільки в одному правовому акті, навіть кодифікованого типу, об'єктивно неможливо регламентувати всю багатоманітність аспектів поведінки, у проекті Кодексу поведінки вміщено "основні вимоги" до поведінки державних службовців як осіб, на котрих поширюється дія чинного Закону України "Про державну службу". Хоча в майбутньому він мав би поширюватися й на інших осіб, віднесених до сфери державної служби у широзсому розумінні (див. гл. 1 цього розділу).

Основні вимоги до поведінки державних службовців. Важливо визначитися, які вимоги до поведінки службовців необхідно вважати основними. На нашу думку, основними є такі: а) додержання законності у своїй діяльності; (5) додержання визнаних у суспільстві морально-етичних вимог поведінки; в) недопущення проявів корупції; г) добросовісне та професійне виконання своїх службових обов'язків; д) збереження державної та іншої охоронюваної законом таємниці.

Відповідно до Конституції України державний службовець під час виконання службових повноважень має діяти на підставі, в обсязі та у спосіб, передбачені Конституцією та Законами України (ст. 19). Причому службовець повинен провадити свою діяльіепсть виключно У межах наданих йому службових повноважень, а його рішення та дії повинні відповідати вимогам, визначеним чинним заюнодавством.

Потрібно враховувати, що в сво'їй повсякденній діяльності службовці керуються не стільки безпосередньо Конституцією і законами, скільки різноманітними: підзаконними актами, зокрема численними відомчими інструкціями, положеннями, рекомендаціями тощо. Виходячи з принципу законності, правові акти, що закріплюють особливості правового статусу державного службовця, не повинні суперечити Конституції' та законгім України, обмежувати права і свободи службовця, встановлювати для нього не передбачені законом пільги або інші переваги, скасовувати встановлені законом обмеження чи заборони щодо державної служби.

У Кодексі поведении має бути зазначено, що сприяння у межах службових повноважень утвердженню та забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, закріплених Конституцією і законами України, є обов'язком кожного державного службовця. Державний службовець у своїй діяльності зобов'язаний також забезпечувати дотримання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності.

Етичні вимоги до службовців взагалі та до державних службовців зокрема в різний час та в різних країнах були як принципово схожі, так і діаметрально протилежні. Нині в Україні етичні вимоги до поведінки державного службовця здебільшого сприймаються як важливий різновид професійної етики, що являє собою сукупність моральних правил поведінки держслужбовця, за допомогою яких можна оцінити його діяльність з точки зору таких цінностей, як справедливість, чесність, совість, гідність, людяність, чуйність, відповідальність, професіоналізм, патріотизм тощо.

Одним із важливих і водночас непростим є питання недопущення зловживань службовцями своїм службовим становищем.

Будь-які прояви свавілля або байдужості державного службовця до правомірних дій та вимог громадян слід визнати неприпустимими. Службовець зобов 'язаний з повагою, шанобливо ставитися до інших службовців, громадян, бути ввічливим, коректним у службових стосунках, дотримуватися високої культури спілкування. В свою чергу, він має право на повагу як особистої гідності, так і особливостей його правового статусу з боку керівників, інших службових і посадових осіб та громадян. Службовець повинен уникати дій, які можуть бути розцінені як використання службового становища у власних чи корпоративних інтересах або можуть негативно вплинути на його репутацію як державного службовця. Він не повинен вчиняти дії', які можуть негативно вплинути на його моральне обличчя як під час виконання службових повноважень, так і поза межами державної служби. Для службовців, які допустили такі дії, це повинно мати негативні наслідки, зокрема, передбачена законом юридична відповідальність.

У принциповому плані потребує вирішення питання політичної лояльності службовців до політичного керівництва. Тут не йдеться про втручання в особисте життя чи обмеження певними рамками світогляду службовця як людини чи громадянина. Оскільки держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (частина четверта ст. 15 Конституції), в Кодексі поведінки потрібно зазначити, що державний службовець повинен утримуватися від активної політичної діяльності у формі політичних заяв і акцій, будь-яким іншим чином засвідчувати під час виконання повноважень державної служби своє особливе ставлення до певних політичних партій або громадсько-політичних рухів: участь у мітингах, маніфестаціях, передвиборчій агітації, висловлювання публічно своїх симпатій чи антипатій до політичних партій, їх програмних документів та їх лідерів тощо. Винятки із цього правила мають бути зроблено щодо випадків антигуманної, антиконституційної, антидержавної діяльності відповідних політичних сил.

На практиці доволі часто можуть виникати нестандартні ситуації, зумовлені так званим "конфліктом інтересів". Тому недопущення проявів корупції у діяльності державного службовця є однією з основних вимог до їх поведінки: державний службовець повинен уникати будь-яких дій, які можуть трактуватися як підстава підозрювати його в корупції.

Державний службовець не повинен використовувати своє службове становище для одержання додаткових, тобто не передбачених законодавством доходів, пільг або інших переваг від будь-яких юридичних та фізичних осіб, як для себе, своїх рідних та близьких, так і для інших осіб, також не повинен порушувати обімеження і заборони щодо державних службовців, встановлені антикорупційним законодавством та Законом України "Про державну службу".

Державні службовці постійно працюють з великим обсягом інформації. Тому поведінка державного службовця щодо збереження державної та іншої охоронюваної законом таємниці є одним з найважливіших об'єктів регулювання. За загальним правилом, держ-службовцю забороняється розголошувати довірену йому у зв'язку з виконанням службових повноважень державну таємницю, іншу інформацію з обмеженим доступом, в тому числі й після залишення ним державної служби. Це питання є досить дискусійним, але сама його постановка, на наш погляд, є правильною. Тому пропонуємо встановити строк для нерозголошення державної чи іншої охоронюваної законом таємниці - відповідно до Загонів України "Про державну таємницю" та "Про інформацію", а для нерозголошення конфіденційної й приватної інформації - п'ять років після виходу на пенсію з державної служби.

У Кодексі поведінки ще потрібно зазначити, що службовець за загальним правилом не повинен використовувати одержану в процесі виконання службових повноважень інформацію, розголошення якої заборонено яку своїх власних інтересах, так і в інтересах інших осіб, крім випадків, коли таке використання спрямоване на відвернення реальної загрози життю або здоров'ю людей.

Поведінка державних службовців у різних відносинах. Стосовно реалізації вимог до поведінки службовців потрібно виділяти їхню поведінку у відносинах різного характеру, зокрема: у внутршшьооргашзаційних відносинах; у відносинах з громадянами; у відносинах з об'єднаннями громадян; у відносинах з релігійними організаціями; з міжнародними організаціями, іноземними установами, з іноземцями.

Поведінка державного службовця у внутрішньоорганізацій-них відносинах стосується взаємовідносин з колегами по роботі чи службі, а також з державними службовцями, які обіймають вищі та нижчі посади. Вона повинна спрямовуватися на створення умов для високопродуктивної праці га ефективного виконання службових повноважень на засадах доброзичливості, взаємодовіри і взаємодопомоги між керівниками та іншими службовцями. Природним має бути обмін досвідом роботи, надання службовцями один одному послуг та консультації!, пов'язаних зі службовою діяльністю, безумовно, якщо при цьому не зачіпаються питання державної таємниці.

Додержуючись принципу політичної неупередженості, або лояльності службовець зобов'язати утримуватися від явного або прихованого поширення на роботу державного органу та його апарату, на державну службу в цілому впливу будь-якої політичної партії, у тому числі не допускати партійної пропаганди серед державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування. Службовець повинен бути стриманим у висловлюваннях, поводитися в такий спосіб, щоб заслужити та зберегти довіру до себе з боку керівників та інших службовців.

Державний службовець зобов'язаний виконувати рішення або доручення державних органів, безпосередніх керівників та інших вищих за посадою осіб, прийняті в межах їх повноважень. Якщо підлеглий службовець не погоджується з правомірним рішенням або дорученням керівника, керівник може в межах наданих йому повноважень примусити підлеглого віїконати це рішення або доручення. Тут мається на увазі виключно обгрунтовані та законні рішення. Тому в даному випадку примус є виправданим і необхідним засобом досягнення певної мети, відповідно до законодавства.

Зовсім інший підхід повинен застосовуватися, коли від державного службовця його керівник або вища за посадою особа вимагають дій, що, з точки зору службовця, є неправомірними чи неетичними або є такими, що можуть призвести до неналежного виконання службових повноважень. Тоді службовець зобов'язаний невідкладно, але в письмовій формі повідомити про це свого безпосереднього керівника. Після цього службовець, залежно від ситуації, що склалася, повинен звертатися до вищого в порядку підлеглості керівника або безпосередньо до суду. Причому, на нашу думку, така манера поведінки службовця не повинна вважатися неетичною чи недостойною.

У разі примушування державного службовця до виконання рішення або доручення, яке, з його точки зору, суперечить законодавству і може завдати значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємству, установі, організації, об'єднанню громадян або громадянину, державний службовець зобов'язаний невідкладно подати відповідному державному органу чи посадовій особі письмове обґрунтування недоцільності або неможливості виконання цього рішення (доручення) з пропозицією скасувати дане рішення (доручення) чи зупинити його дію. При цьому службовець самостійно визначає розмір можливої матеріальної або моральної шкоди. У разі неодержання письмового підтвердженяя доцільності виконання зазначеного рішення (доручення) протягом терміну, встановленого для його виконання, таке рішення повинно вважатися необов'язковим для виконання, а службовець має право його не виконувати.

У разі одержання для виконання явно злочинного рішення (доручення) державний службовець зобоі;'язаний невідкладно в будь-якій формі заявити своєму безпосередньому керівникові :про відмову від виконання цього рішення (доручення) і водночас подати письмове обгрунтування своєї відмови державному органу чи посадовій особі, Що прийняли відповідне рішення. У разі письмового підтвердження державним органом чи посадовою особою чинності явно злочинного рішення державний службовець повинен, не виконуючи цього рішення, письмово повідомити про ситуацію, що склалася, Головне управління державної служби України та правоохоронні органи держави. Уданому випадку державний службовець, що обіймає посаду першої або другої категорії, повинен мати право подати у відставку без Дотримання визначеної чинним законом процедури.

Державний службовець у відносинах з громадянами зобов'язаний завжди пам'ятати, що сприяння утвердженню пріоритету прав і свобод людини і громадянина є найважливішим завданням його діяльності. Він не повинен чинити дії, які порушують права, свободи і правомірні інтереси громадянина, групи або груп громадян, створювати перешкоди для здійснення цих прав, свобод і інтересів, вимагати виконання не передбачених законом обов'язків. Його поведінка повинна бути такою, аби громадянин був упевненим, що йому сприятимуть і нададуть необхідну допомогу в усіх його правомірних діях і вимогах.

Свої особливості має поведінка державного службовця у відносинах з об'єднаннями громадян, релігійними організаціями: головним критерієм тут має бути додержання принципу законності.

Державний службовець повинен даяти виключно на підставі закону, незалежно від особистих політичних поглядів, релігійних переконань, громадської діяльності. Обов'язково має бути заборонено надавати перевагу будь-яким об'єднанням громадян, релігійним організаціям незалежно від їх чисельності, статусу, конфесійності, напрямів діяльності тощо, також неправомірно позбавляти наданих їм законом прав. Відносини з об'єднаннями громадян, релігійними організаціями здійснюються службовцем виключно в межах наданих йому повноважень за відповідною посадою, без права будь-якого втручання в їх внутрішнє життя та правомірну діяльність.

Державний службовець зобов'язаний припинити членство в політичній партії або'Іромадсько-політичному русі на весь період проходження державної служби. Потрібно діяти відповідно до Закону України "Про політичні партії". На жаль, явною недосконалістю цього закону, як здається, є відсутність заборони на членство державних службовців у політичних партіях.

Державний службовець повинен бути толерантним і ставитися з повагою до різних релігійних організацій, їх представників, додержуватися у своїй діяльності принципу відокремлення церкви і релігійних організацій під держави, а школи - від церкви. У відносинах з об'єднаннями громадян державний службовець має додержуватися принципу рівності перед законом громадських організацій та політичних партій.

Державний службовець може брати участь у заходах, пов'язаних з відправленням релігійних обрядів, лише як приватна особа. Не можна, як здається, підтримувати те, що найвищі посадові особи держави беруть участь у богослужіннях саме як представники держави. Службовці не повинні надавсіти приміщення державних органів та органів місцевого самоврядування для відправлення релігійних обрядів і демонстрування прихильності до будь-яких релігійних організацій. Вважаємо, що такий підхід повною мірою повинен стосуватися також і політичних партій та громадсько-політичних рухів.

У зв'язку з розширенням міжнародного співробітництва України регулювання поведінки державного службовця у відносинах з міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями набуває особливого значення. Головним критерієм у вирішенні цього питання повинно бути те, що у відносинах з міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями державний службовець під час виконання службових повноважень діє виключно в інтересах Української держави.

У відносинах з представниками: міжнародних організацій, іноземних установ та іноземцями службовець зобов 'язаний діяти за правилами встановленого відповідним чином протоколу, повинен поважати звичаї і традиції інших народів та країн. Він не має права поширювати неофіційну інформацію стосовно діяльності міжнародних організацій, іноземних установ та іноземців, а також додавати до офіційної інформації власні міркування без спеціального на те уповноваження. Він повинен забезпечити виконання вимог законодавства України щодо збереження державної таємниці та іншої інформації з обмеженим доступом.

Необхідно законодавче закріпити, що державному службовцю забороняється одержувати гонорари, будь-які кошти та майно від інших держав, міжнародних організацій, іноземних установ та іноземців, крім винагороди, передбаченої міжнародними договэрами України, зокрема у зв'язку з отриманням спадщини, отриманням прав щодо володіння об'єктами інтелектуальної власності, а також за результати наукової, викладацької або творчої діяльності.

Разом з тим, враховуючи міжнародний досвід, а також виходячи з того, що переважна більшість українських державних службовців є безумовно чесними, потрібно законодавче визнгіги, що допускається одержання державним службовцем незначних особистих подарунків, які за своєю вартістю та призначенням належать за нормами міжнародного протоколу до сувенірів. Що ж до більш значних за орієнтовною вартістю подарунків, то подарунки, одержані державним службовцем від інших держав, міжнародних організацій, іноземних установ та іноземців, мають бути внесені до спеціального реєстру, який ведеться у порядку, передбаченому законодавством України.

На закінчення зазначимо, що деякі з наведених вище положень знайшли своє відображення у затверджених Наказом Головдержслуж-би України від 23.10.2000 р. № 58 Загальних правилах поведінки державного службовця!. Але, по суті, цей документ шстить лише вузьке коло правил поведінки, до того ж підібрані вони несистемно і занадто Узагальнено.

Головною ж вадою цього відомчого акта є, на наш погляд, те, що він не повністю відповідає конституційному принципу верховенства закону. Адже його п. 26 проголошує: "Порушення цих правил державними службовцями є підставою для застосування до них дисциплінарних стягнень, передбачених Кодексом законів про працю України, а також Законами України "Про державну службу" та "Про боротьбу з корупцією".

На жаль, це суперечить вимозі п. 22 частини першої ст. 92 Конституції України, відповідно до якого "діяння, які є ... дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них" визначаються виключно законами України.

Отже, не тільки вимоги до поведінки державних службовців, а й відповідальність за їх порушення мають бути врегульовані законодавче, - шляхом прийняття, на нашу думку, повноцінного Кодексу поведінки державного службовця. Це цілком відповідатиме як Концепції адміністративної реформи в Україні, так і Стратегії реформування системи державної служби в Україні.

Література (до гл. 4)

1. Загальні правила поведінки державного службовця. Затверджені наказом Головдержслужби України від 23.10.2000 № 58. - Головдержслужба України, 2000.

Глава 5. Дисциплінарна відповідальність державних службовців: необхідність публічно-правового регулювання

Поряд з висвітленими вище важливими проблемами вдосконалення державної служби в Україні, надзвичайно актуальним залишається питання правового регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців.

Як відомо, накладення дисциплінарних стягнень є одним з видів юридичної відповідальності, її метою загалом є охорона від протиправних посягань соціальних цінностей та благ, захищених законом, зміна поглядів і свідомості правопорушника, спрямована на недопущення в майбутньому таких правопорушень, профілактика можливих правопорушень з боку осіб, схильних в силу різних причин до скоєння протиправних діянь. Настання юридичної відповідальності в правовій державі має бути передбачене за наявності певних умов.

Сучасний стан регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців. Нині дисциплінарні стягнення застосовуються до службовців за невиконання або неналежне виконання покладених на відповідну державну посаду службових обов'язків, або за перевищення наданих службових повноважень, а також за скоєння вчинку, що ганьбить особу як службовця або дискредитує державний орган, в якому він служить чи працює.

Принципова особливість дисциплінарної відповідальності службовців у тому, що вона регулюється як трудовим законодавством, так і законодавством про державну слу:жбу (тобто адміністративним законодавством). Крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (нагадаємо, що ст. 147 Кодексу законів про працю України (КЗпП) передбачено лігше два заходи стягнення: догана і звільнення, що застосовуються за порушення трудової дисципліни), до службовців можуть бути застосовані такі додаткові заходи дисциплінарного впливу: а) попередження про неповну службову відповідність; б) затримка до одного року присвоєння чергового рангу або призначення на вищу посаду державної служби (ст. 14 Закону України "Про державну службу").

Дисциплінарна відповідальність передбачена для випадків порушення трудової дисципліни. Щодо державних службовців ідеться про службову дисципліну. В цілому дисципліну слід розуміти як точне, своєчасне і неухильне додержання встановлених правовими та іншими соціальними нормами правил поведінки у державному та суспільному житті. Вона спрямована на підтримання впорядкованості й узгодженості суспільних відносин і забезпечується засобами юридичної відповідальності та механізмами державного і громадського контролю ¹.

Прийнято вважати, що порушення державним службовцем своїх обов'язків по службі є порушенням службової дисципліни, тобто специфічним різновидом порушення трудової дисципліни. Для з'ясування питання, які заходи дисциплінарного впливу можуть бути застосовані до державного службовця, потрібно в першу чергу звернутися до норм трудового законодавства, що є, так би мовити, базовими, а також врахувати норми чинного Закону України "Про державну службу" (далі - чинний Закон), що передбачають додаткові і специфічні заходи дисциплінарного впливу.

За загальним правилом, додаткові заходи дисциплінарних стягнень до державних службовців, передбачені чинним Законом, повинні застосовуватись у порядку, визначеному КЗпП ². Це підтверджується, зокрема, тим, що відповідно до КЗпП:

• законодавство України про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, виду діяльності та галузевої належності (частина перша ст. 3);

•   особливості регулювання праці деяких категорій працівників в окремих питаннях можуть встановлюватися лише законами (частина друга ст. 7);

•   працівники повинні працювати чесно і сумлінно, додержувати дисципліни праці, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу, підвищувати продукпївність праці тощо (ст. 139);

•  трудовий розпорядок на підприємствах, в установах, організаціях визначається правилами внутрішнього трудового розпорядку, що затверджуються трудовими колективами за поданням власника або уповноваженого ними органу і профспі.ткового комітету (частина перша ст. 142);

•   у деяких галузях народного господарства для окремих категорій працівників діють статути положення про дисципліну (частина друга ст. 142);

•   за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення (частина перша ст. 147);

•  законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення (частина друга ст. 147);

•   дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження, призначення на посаду) даного працівника. Причому на працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями про дисципліну та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також органалш, вищими стосовно органів, вказаних у частині першій Ідеї статті (частини перша та друга ст. 147^і);

•  працівники, які обіймають виборні посади, можуть бути звільнені з роботи тільки за рішенням органу, що їх обрав, і лише з підстав, передбачевих чинним законодавством (частина третя ст. 147^і);

•  за кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення (частина друга ст. 149);

•  власник або уповноважений їіим орган має право, замість накладення дисциплінарного стягнення, передати питання про порушення трудової дисципліни на розгляд трудового колективу або його органу (ст. 152);

•  дисциплінарні стягнення можуть бути оскаржені працівником у порядку, встановленому чинним законодавством, тобто главою XV КЗпП (ст. 150).

Стосовно ж тих державних службовців, на яких поширюється дія статутів чи положень про дисципліну, повинні застосовуватися саме ці Ігідзаконні, але поки що обов'язкові до виконання ;цсга (тобто згадані статути та положення).

На нашу думку, така правова ковлрукція є і застарілою, і неефективною, оскільки не враховує достатньою мірою особливості правового статусу державних службовців різних типів і видів державної служби (див. докладніше про типи і Іиди державної служби гл. 2 цього розділу).

Враховуючи, що "організація і діяльність органів виконавчої влади та основи державної служби" та "діяння, які є... дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них" відповідно до Конституції України повинні визначатися виключно законами (пункти 12 і 22 частини першої ст. 92), слід зробити висновок, що існуючий порядок застосування дисциплінарних стягнень та сам їх перелік не відповідають вимогам часу, потребам подальшого вдосконалення державної служби, і в тому числі підвищення заснованої на законі вимогливості до всіх категорій державних службовців.

Новий підхід до регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців. На вашу думку, слід визнати більш правильним і перспективним підхід розробників проекту Кодексу основних правил поведінки державного службовця України (далі - Кодекс поведінки), яким, зокрема, передбачено врегулювати інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців. Суть даного підходу полягає в тому, що в цій частиш на державних службовців повинно поширюватися не законодавство про працю, а законодавство про державну службу.

Відтак, такий підхід дозволить перейти в регулюванні дисциплінарної відповідальності державних службовців від засобів приватного права (трудового) до засобів Ігублічного права (адміністративного).

На нашу думку, прийняття Кодексу поведінки як провідної складової частини законодавства про державну службу приведе чинне законодавство (принаймні в частині дисциплінарної відповідальності) у відповідність з вимогами Конституції України та дасть змогу на практиці користуватися не численними підзаконними актами, а одним законодавчим актом у формі Кодексу.

До підготовленого проекту Кодексу поведінки включено окремий розділ - "Розділ VI. Дисциплінарна відповідальність державного службовця", у якому дисциплінарна відповідальність державного службовця визначається як різновид юридичної відповідальності, що полягає в накладенні передбачених законом дисциплінарних стягнень на державного службовця за передбачені цим Кодексом порушення службової дисципліни у вигляді дисциплінарного проступку.

Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності має бути скоєння ним не будь-якого правопорушення, а саме дисциплінарного проступку. У свою чергу, "дисциплінарним проступком" визнається як порушення державним службовцем норм законодавства про державну службу, так і невиконання або неналежне виконання покладених на нього службових обов'язків на відповідній посаді. Причому потрібно враховувати, що під час виконання посадових повноважень державний службовець може перебувати яку трудових, так і в державно-службових відносинах. Тому дисциплінарне стягнення повинно мати на меті захист порушених або трудових, або державно-службових відносин та уникнення негативних наслідків вчиненого дисциплінарного проступку, виховання державного службовця у дусі дотримання принципу верховенства права, додержання Конституції та законів України, належного виконання службових обов'язків, а також запобігання новим правопорушенням.

Вважаємо за доцільне встановити такі види дисциплінарних стягнень, що можуть накладатися на державного службовця: 1) догана; 2) сувора догана; 3) затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу; 4) виключення із кадрового резерву на заміщення вищої посади; 5) попередження про неповну службову відповідність займаній посаді; 6) звільнення зі служби; 7) звільнення зі служби без права поновлення на державній службі (за вчинення умисного злочину або грубе порушення встановлених законом правил поведінки державного службовця — за рішенням суду).

Доцільно законодавчо закріпити вичерпний перелік усіх можливих видів дисциплінарних стягнень, що можуть застосовуватися до всіх категорій державних службовців, незалежно від типу та виду державної служби, яку вони проходять.

Розуміючи певну дискусійність наведених підстав застосування окремих дисциплінарних стягнень (особливо щодо пропонованого звільнення зі служби без права поновлення), слід передбачити певні особливості щодо таких, зокрема, стягнень:

• попередження про неповну службову відповідність має застосовуватися лише за систематичне невиконання або неналежне виконання державним службовцем обов'язків на службі або за одноразове грубе порушення службової дисципліни;

• звільнення державного службовця зі служби має застосовуватися лише у випадках, передбачених Кодексом поведінки та Законом України "Про державну службу", у разі, якщо неможливо застосувати інші дисциплінарні стягнення.

Слід ввести за правило, щоб під час визначення відповідним керівником конкретного виду дисциплінарного стягнення бралися до уваги характер дисциплінарного проступку, його наслідки, обставини, за яких його вчинено, форма вини, попередня поведінка державного службовця, його ставлення до виконання своїх обов'язків на службі, проходження ним державної служби. Важливо зауважити, що керівник, уповноважений накладати дисциплінарні стягнення, не зобов'язаний накладати стягнення за будь-яке правопорушення, але зобов'язаний оперативно реагувати на всі випадки правопорушень, про які йому стало відомо по службі. Зокрема, передбачається, що керівник може обмежитись усним зауваженням за вчинення державним службовцем малозначного дисциплінарного правопорушення, не застосовуючи дисциплінарного стягнення. Що ж стосується визначених Кодексом поведінки дисциплінарних проступків, то в цих випадках керівник зобов'язаний застосувати до порушника службової дисципліни один із видів дисциплінарних стягнень, передбачених цим Кодексом.

На нашу думку, в майбутньому Кодексі поведінки мають також міститися відповідні норми щодо провадження у справах про дисциплінарні проступки. Завданнями провадження у цих справах мають бути своєчасне і всебічне з'ясування згідно із законодавством про державну службу всіх обставин вчинення дисциплінарного проступку, виявлення причин та умов, що призводять до порушень службової Дисципліни, незабезпечення належного виконання державним службовцем покладених на нього повноважень.

Отже, радикальне вдосконалення правового регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців має відбуватися шляхом створення окремого масиву відповідних норм законодавства України про державну службу - у вигляді структурної частини Кодексу поведінки державного службовця (або, як варіант, в оновленому Законі України "Про державну службу").

Література (до гл. 5)

1.  Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. - К.: Укр. енциклопедія, 1998. - Т. 2: Д-Й., 1999. - С. 199.

2. Кодекс законів про працю України. Прийнятий 10 грудня 1971 року // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1971. - № 50. - Ст. 375 (з наступними змінами та доповненнями).