Частина четверта

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА

У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ:

ЗМІСТ І СТРАТЕГІЯ РЕФОРМУВАННЯ

Глава 1. Основні напрями реформування

державної служби на сучасному етапі

Державна служба¹ є важливим інститутом сучасної держави. Державна служба як самостійний вид державної професійної діяльності виникла в другій половині XVII століття в Європі, зокрема у Німеччині та Франції². До сьогоднішнього дня інститут державної служби еволюціонував у одну з підвалин демократичної правової держави, важливу гарантію ефективного функціонування державного механізму. І хоча в світі виділяють різні варіанти систем державної служби, але все-таки можна назвати загальні ознаки (засади) державної служби. Це насамперед - професійність, аполітичність (політична нейтральність або лояльність), стабільність (або безстроковість) та державне фінансування.

Як відомо, за радянських часів вітчизняна, наука адміністративного права не приділяла належної уваги розробці теорії державної служби³, що згодом позначилося і на рівні наукового забезпечення процесу становлення цього інституту в Україні.

Створення і сучасний стан інституту державної служби в Україні. Нагадаємо, що інститут державної служби в нашій країні було створено лише після проголошення незалежності. Чинний Закон України "Про державну службу" було прийнято вперше на терені країн колишнього СРСР 16 грудня 1993 р. в числі фундаментальних законів незалежної України, які безпосередньо стосувались процесу розбудови державності, визначення основних засад організації та функціонування органів державної влади. Основні положення цього Закону розроблялись під впливом соціально-політичної ситуації тогочасної України, і тому його основним завданням було власне створення інституту державної служби, оскільки в спадщину від радянської доби Україна отримала партійно-номенклатурну організацію державно-службових відносин.

Прийняття окремого закону про державну службу дало можливість констатувати сам факт утворення інституту державної служби в Україні. Законом було сформовано систему проходження державної служби та кар'єри державного службовця, визначено особливості статусу державного службовця, деталізовано поняття патронатної служби, службової кар'єри, утворено систему управління державною службою - спеціальний орган управління державною службою - Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України (пізніше - України) та міжвідомчий дорадчий орган - Координаційну раду з питань державної служби.

Це дає підстави вважати, що чинний Закон "Про державну службу" в значній мірі виконав своє завдання зі створення й законодавчого забезпечення основних напрямів функціонування інституту державної служби в Україні.

Однак в ширшому контексті впровадження в життя цього Закону не дало очікуваних результатів. Державна служба за сьогоднішніх умов ще не стала підконтрольною суспільству демократичною та ефективною організацією державно-службової діяльності, спрямованою на вирішення нагальних проблем, що стоять перед суспільством і державою.

Тому одним із пріоритетних напрямів адміністративної реформи в Україні, поряд зі структурними та функціональними перетвореннями у сфері виконавчої влади, є також реформування державно-службових відносин. Основними цілями і завданнями державної служби має бути охорона конституційного устрою, захист прав та свобод людини і громадянина, забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх повноважень, надання якісних адміністративних (управлінських) послуг громадянам.

Мають бути утверджені нові підходи до організації діяльності державних службовців. Необхідно встановити стандарти якості роботи державних службовців та їх поведінки у стосунках з громадянами. На сьогодні головним завданням діяльності державних службовців повинне стати забезпечення прав та законних інтересів людини. Потрібно виробити нову управлінську ідеологію, спрямовану на оновлення адміністративної кулыури, формування готовності управлінського персоналу до прийняття рішень та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на служіння інтересам суспільства.

Можна виділяти різні причини незадовільного становища інституту державної служби в Україні загалом та статусу державного службовця, зокрема. Істотними, на нашу думку, є економічні та політичні фактори, але суттєве значення мають також недоліки самого Закону "Про державну службу" (далі - Закон).

Основною проблемою чинного Закону, яка так і залишилась не вирішеною, є невизначеність сфери його регулювання. Цей закон формально обмежив коло державної служби лише до служби в державних органах та їх апараті, що не відповідає сучасному розумінню інституту державної служби. В ньому фаістично ототожнюються поняття "державного службовця" та "посадової особи", що призвело до розмитості визначальних понять Закону.

Іншим недоліком Закону є відсутність розподілу видів державної служби залежно від класифікації органів державної влади, інших державних інституцій та посад у них. У Законі немає жодного застереження щодо безпосередньої активної політичної діяльності державних службовців, хоча загальновідомо, що одним із головних принципів державної служби є політична нейтральність державних службовців, служіння їх суспільству в цілому, державі, а не окремим політичним силам.

Стаття 9 чинного Закону взагалі не піддається, на наш погляд, однозначному логічному розумінню, оскільки її назва та зміст частини першої тлумачаться деякими фахівцями таким чином, що до числа державних службовців належать і державні політичні діячі (Президент України, народні депутати), і судді.

Надто мало уваги в Законі прицілено підвищенню кваліфікації державних службовців, що не сприяє поступальному вдосконаленню і самого інституту державної служби. Майже не врегу.тьовані питання дисциплінарної відповідальності державних службовщв.

Фактично нівельовано принципове положення Закону про прийняття на державну службу та просування по службі "на конкурсній основі" - через законодавче формулювання "крім випадків, коли інше встановлено законами України та Кабінетом Міністрів України". Наприклад, відповідно до абзацу другого п. 12 Положення про формування кадрового резерву для державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2001 р. "просування по службі державного службовця, зарахованого до кадрового резерву, або такого, що пройшов стажування: чи навчався в Українській академії державного управління при Президентові України, може здійснюватися за рішенням керівника відповідного державного органу, поза конкурсом".

Отже, інститут державної служби підлягає реформуванню в контексті загальних завдань адміністративної реформи в Україні, і це є одним із її стратегічних напрямів. Необхідно оновити законодавство про державну службу відповідно до вимог Конституції України щодо забезпечення конституційного права громадян України на рівний доступ до державної служби. Метою такого реформування є становлення високоефективного, стабільного, політично нейтрального, авторитетного інституту державної служби, який забезпечить підбір і розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління.

Концепція адміністративної реформи в Україні передбачає, що державна служба має розвиватися на таких принципах: класифікації державних органів і посад державних службовців; визначення сфери державної служби і статусу державних службовців; конкурсності, об'єктивності, прозорості і гласності при прийнятті на державну службу та здійсненні службової кар'єри; вдосконалення адміністративної культури державних службовців та посилення суспільної довіри до них; правової захищеності та політичної нейтральності на державній службі; мотивації, стимулювання та заохочення державних службовців; професійної підготовки кадрів для державної служби; оп-тимізації структури управління державною службою ⁴.

Необхідно передбачити максимально повне регулювання різних видів державної служби, серед яких багато дослідників виділяють: мілітаризовану (збройні сили) та цивільну⁵, яка має два підвиди: а) цивільна служба в органах державної влади (тобто те, що називається державною службою за чинним Законом); б) цивільну службу в державних установах та організаціях (в закладах освіти, охорони здоров'я та інших бюджетних організаціях).

Найкраще було б прийняти узагальнюючий закон про державну службу, який би виконував роль методологічного фундаменту правового врегулювання державної служби ⁶, а не про її окремий вид, але через сьогоднішню "слабкість" бюджету це видається передчасним.

Тому сфера регулювання нової редакції Закону "Про державну службу" має бути конкретизованою до державно-службових відносин, пов'язаних з функціонуванням органів державної влади. Оптимальною назвою закону, який регулюватиме питання державної служби у її вузькому розумінні, може бути: "Про службу в органах державної влади".

Щодо дискусій про доцільність прийняття такого закону в новій редакції, або ж про впровадження необхідних новацій в законодавчому регулюванні інституту державної служби шляхом внесення відповідних змін та доповнень до чинного Закону, то, на нашу думку, внесення фрагментарних змін не приведе до дійсного реформування цього інституту, спрямованого на задоволення сучасних потреб держави у забезпеченні органів державної влади кваліфікованими, політично нейтральними кадрами.

Потрібно передбачити можливість поширення, у відповідних випадках, дії даного закону на службовців так званої "спеціальної служби" - в органах прокуратури, суду, митних, податкових органів, якщо статус їх працівників, чи принаймні окремі питання їх статусу, не врегульовано відповідними законами. Наявність такої можливості уніфікує основні параметри статусу державних службовців, і таким чином, унеможливить дискримінацію працівників різних органів державної влади.

У побудові державної служби, насамперед, слід виходити з функцій державних органів, розподілу цих функцій між даними органами, визначення повноважень усіх органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень їх працівників. Тобто потрібна функціональна класифікація державних органів різних рівнів і напрямів діяльності всіх гілок влади на основі узагальнення предметно-цільових характеристик, функцій та повноважень. Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний розподіл функцій між структурними підрозділами та штатними посадами.

Визначення статусу і категорій посад державних службовців. Найпершим радикальним заходом реформування державної служби має стати чітке законодавче визначення статусу державних службовців, встановлення та утвердження норм і гарантій цього статусу. Необхідно дати чітку класифікацію посад в органах державної влади (політична, судова, службова), що зробить можливим визначити поняття "політична посада" і "державний політичний діяч", "службова посада" та "служба в органах державної влади", уникнути існуючої нині термінологічної плутанини у визначеннях "службовець" і "посадова особа".

У науці головними ознаками державної служби називають професійність, визначений порядок призначення на посаду (за результатами конкурсного відбору), постійність (особи приймаються на службу на невизначений строк), оплату праці за рахунок коштів державного бюджету і головне - виконання функцій держави. На нашу думку, можна додати ще таку ознаку державної служби, як "кар'єрність". Адже перебування на державній службі майже автоматично приводить або до підвищення по посаді, або до присвоєння чергового рангу.

Серед важливих змін, які обов'язково слід провести, є запровадження нової для України, але поширеної в країнах Європейського Союзу, чотирирівневої категорійності службових посад.

У нашій країні законодавством передбачено сім категорій посад, І проблема полягає в тому, що не існує різниці між категоріями і рангами. Але ж ранги - це рівень кваліфікації, стажу і досвіду роботи службовця, а категорія - це лише якісна оцінка посади. Крім того, безпідставним є віднесення посад з принципово різними повноваженнями та ступенем відповідальності до однієї категорії: наприклад, посади заступника міністра і помічника Президента або посади головного спеціаліста апарату Кабінету Мністрів і заступника голови обласної державної адміністрації.

Отже, поділ посад на категорії має бути обґрунтований якісними відмінностями посад, а не їх рівнем. Наприклад:

категорія А - посади керівників органів та їх заступників;

категорія Б - посади керівників структурних підрозділів;

категорія В - посади фахівців (спеціалістів);

категорія Г - посади допоміжного персоналу.

Поділ на чотири категорії застосовується у державах, близьких до України за формою державного правління та належністю до "правової сім'ї", зокрема, у Франції, Польїці, Німеччині. Можна передбачати й інші варіанти поділу посад на категорії, але при цьому необхідно зважати, що велика кількість категорій є перепоною внутрішньої мобільності державних службовців. Як альтернативу, на нашу думку, можна застосовувати поділ на гри категорії, якщо зважати, що в більшості випадків статус "чиновника" допоміжному персоналу не надається.

Управління державной» службою. Державну службу необхідно зробити загальнодержавною, цілісною на всій території України. Для цього необхідно передбачити утворення нової системи управління державною службою

Таке управ.гіння може здійснюватися Радою державної служби, Державним секретарем Кабинету Міністрів України та Головним управлінням дер;«авної служби України (Головдержслужба). Необхідність створення нового органу - Ради державної служби - зумовлена потребами забезпечити формування високопрофесійного, політично нейтрального корпусу державних службовців. Цей орган (може бути й інша назва) повинен формуватися спільно главою держави, парламентом і урядом за участю судової гілки влади. Певним аналогом такого органу у системі судової влади є Вища рада юстиції.

Головними завданнями Ради державної служби має бути:

• проведеімя конкурсного підбору на посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України і його заступників;

•  надання згоди на звільнення з посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України та його заступників;

•   погодження призначень на посади та звільнень з посад інших вищих державних службовців;

• здійснення нагляду за відповідністю проведення конкурсів на ці посади;

•   розгляд справ стосовно порушень вищими державними службовцями вимог щодо несумісності;

•   віднесення конкретних посад в органах державної влади до певних категорій за поданням Головдержслужби тощо.

Очевидно, що ці адміністративні функції має здійснювати незалежний колегіальний орган, оскільки і з правової, і з політичної точки зору це не може здійснювати ні Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України, ні ГЬловдержслужба (яка за указом глави держави нині підпорядкована також Президентові). Адже перша є дорадчим органом Президента України, а Головдержслуж-ба цілком залежна від політичного керівництва, держави і, насамперед, від Президента України.

У складі Ради державної служби, на нашу думку, мають бути утворені комісії: кваліфікаційна та дисциплінарна, які будуть важливою юридичною гарантією захисту прав самих державних службовців.

Державний секретар Кабінету Міністрів України, як найвища посадова особа в державній службі і за посадою - керівник апарату уряду, має забезпечувати збереження кваліфікованих кадрів та загальне керівництво державною службою. Головдер>жслужба має сприяти Державному секретареві Кабінету Міністрів України в здійсненні його повноважень як безпосередньо, так і через керівників службою в органах. Для цього доцільно значно підвищити роль Головдержслужби як провідного органу в організації кадровою забезпечення державних органів.

До повноважень Головдержслужби мають належати:

•  визначення і планування потреб у кадрах державних службовців;

• розроблення, координація та контроль здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби (зокрема стосовно проведення атестації державних службовців);

•   визначення потреби та координація навчання у системі професійної підготовки і підвищення кваліфікації кадрів для державної служби;

•  вироблення організаційних засад формування кадрового резерву державних службовців;

•   координація наукових досліджень з проблем підвищення ефективності державної служби.

Необхідно наголосити, що керівником служби в органі не завжди повинен бути керівник відповідного органу, оскільки ця функція має покладатися на особу, яка обіймає найвищу саме адміністративну посаду в органі. Водночас керівництво в деяких органах (зокрема, тепер це міністерство, а в перспективі - й обласна державна адміністрація) диференціюється на політичне та адміністративне, так само як і відповідні посади - політичні та. адміністративні. В кожному органі керівник служби з питань забезпечення умов функціонування служби та дотримання законодавства про державну службу має бути підзвітний Головдержслужбі.

Покращення підбору кадрів і проходження державної служби. Одним із головних завдань реформування державної служби є забезпечення об'єктивності в підборі кадрів. Необхідно передбачити, що зайняття службових посад здійснюється виключно за результатами конкурсу, а також встановиш певні механізми для гарантування демократичності та прозорості цього процесу: визначити загальні кваліфікаційні вимоги для бажаючих зайняти певну посаду певної категорії; чітко врегулювати порядок проведення конкурсу, починаючи з оголошення про вакансії і закінчуючи призначенням на посаду за його результатами.

З досвіду країн Європи можна виокремити дві моделі організації підбору кадрів:

1) "система кар'єри", за якої державні службовці починають службовий ріст із найнижчих щаблів у ієрархії державної служби, а держава сприяє їм у подальшій кар'єрі;

2) "система посад", за якої на посади кожного рівня організовується відкритий конкурс, у якому мають право брати участь не лише державні службовців ⁷.

На даному етапі для України, на наш погляд, більше підходить "система посад'', оскільки у нас не існує підготовленого і сформованого корпусу державних службовців.

З метою формування дієвого резерву та заповнення вакантних посад у державних: органах слід запровадити систематичне інформування громадськості про потребу у Ісадрах. Важливо забезпечити доступ громадян та їх об'єднань до всіх загальних нормативних та інструктивних матеріалів, що визначають діяльність державних органів.

У майбутньому можна запровадити додатковий елемент набору кадрів в органи державної влади через роботу в якості "працівника органу державної влади", оскільки: по-перше, є необхідність проведення ретельного добору кадрів, і особи, які не мають підготовки і не відомо, чи підійдуть вони для служби, не повинні завчасно складати присягу і набувати статусу державного службовця; по-друге, не всі працівники патронатних служб можуть бути державними службовцями, оскільки часто підбираються за політичними критеріями і без конкурсу (тобто є політично призначеними); по-третє, не завжди є виправданим надання статусу державного службовця обслуговуючому персоналу (це швидше є винятком); по-четверте, це дає можливість приймати на роботу в органи державної влади на пенні посади (консультантів, радників тощо) у разі потреби іноземців та осіб без громадянства. Перша категорія таких працівників, тобто осіб, які бажають вступити на державну службу, але не мають достатньої підготовки, можуть працювати в статусі працівника за трудовим договором на "підготовчій службі".

Можна також встановити граничні вікові обмеження не лише щодо перебування на державній службі, а й щодо вступу на державну службу, оскільки держава повинна ефективно "інвестувати" в професіоналізм службовців, а не отримувати невиправдане бюджетне навантаження.

Обов'язково має здійснюватися системний контроль за проходженням державної служби. Необхідно створити систему об'єктивної оцінки діяльності державних службовців. Серед основних критеріїв оцінки повинні бути продуктивність, ефектившсть, якість і своєчасність роботи. Така оцінка роботи державних службовців має бути постійною, а отже, її має здійснювати безпосередній керівник, щоб знати не лише рівень компетентності службовця (для чого є атестація), а й контролювати ставлення державного службовця до здійснення ним своїх обов'язків, якість виконання доручень. Це буде не просто формальна регламентація відносин у законі, а й важлива юридична гарантія захисту прав державних службовців та додатковий механізм загального підвищення ефективності роботи державних органів.

До речі, хоча атестація не є новим елементом проходження державної служби для України, але істотною прогалиною чинного Закону можна вважати відсутність законодавчого регулювання цього елементу. І до сьогоднішнього дня питав ня проведення атестацій вирішуються виключно на підзаконному рівні, що часто призводить до порушення прав державних службовців під час атестаційних "кампаній". Тому необхідно обов'язково включити в Закон положення про завдання атестації та її наслідки, періодичність проведення атестації та оцінку її результатів, повноваження Кабінету Міністрів України щодо регламентування умов та конкретного порядку проведення атестацій.

Доцільно змінити, порівняно з існуючим, і підоад до інституту "рангів" державних службовців. На нашу думку, доцільно збільшити кількість рангів державних службовців приблизно до тридцяти, щоб забезпечити гнучкість у визначенні кваліфікації службовця та, відповідно, в оплаті праці. Збільшити кількість рангів необхідно ще й тому, що тривала зайнятість на державній службі в межах однієї категорії вимагає мотивації для безперервного підвищення професіоналізму, в тому числі і шляхом матеріального заохочення.

Загалом національна система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців має бути значно вдосконалена Про це докладніше йтиметься у наступному матеріалі цього розділу. Проте тут зазначимо необхідність створення розгорнутої, упорядкованої системи обов'язкового підвищення кваліфікації державних службовців з використанням різних форм навчання, збільшення бюджетного фінансування на підготовку і підвищення кваліфікації державних службовців. Особливу увагу в підвищенні кваліфікації державних службовців (навчання, стажування тощо) потрібно звернути на забезпечення індивідуального підходу до кожного з них. Необхідно запровадити індивідуальні програми розвитку кар'єри державного службовця, у яких би враховувалися наміри і можливості особи, потреби органу в кадрах та визначалися перспективи кар'єрного росту службовця і заходи з підвищення його кваліфікації.

Необхідно вдосконалити визначення та застосування норм і гарантій статусу державних службовців. Це включає забезпечення цілісності, системності, повноти та стабільності правового і соціального становища державних службовців, узгодження їх посадових повноважень з правами та обов'язками.

Особливий наголос у цій сфері слід зробити на вимогах щодо політичної нейтральності державних службовців, оскільки саме таким чином можна забезпечити стабільність кадрів та законність і ефективність роботи державних органів, захистити самих державних службовців від їх "втягування" в політичну боротьбу та диференціацію за критеріями політичної відданості. Доцільно встановити конкретні обмеження активної політичної діяльності державних службовців, наприклад, заборону брати участь у кампанії будь-якої політичної партії або кандидата на виборах, збирати підписи у виборчих списках тощо.

Важливою гарантією формування ефективної державної служби та захисту прав державних службовців має бути чітка регламентація підстав та порядку звільнення державних службовців, а також порядку оскарження рішень про звільнення. Специфіку службових відносин може характеризувати і можливість переведення державного службовця за його згодою на інше робоче місце, в тому числі в іншу місцевість. Це зумовлено необхідністю кадрового забезпечення органів за будь-яких умов (у тому числі дефіциту фахівців), а також потребою проведення періодичної ротації кадрів.

Слід реформувати систему оплати праці державних службовців з тим, щоб забезпечити конкурентоспроможність державної служби на ринку праці, запобігти корупції, кардинально підвищити зацікавленість кадрів у продуктивній і відповідальній роботі, перебуванні на державній службі та подальшій кар'єрі. Має бути вдосконалена структура оплати праці, забезпечена її прозорість. Потрібно істотно збільшити частку посадового окладу в сукупній заробітній платі, значно піднести роль рангу державного службовця у матеріальному стимулюванні (наприклад, у разі підвищення рангу заробітна плата повинна збільшуватися принаймні на 10 відсотків). Обов'язковим є посилення диференціації оплати праці з урахуванням рівня відповідальності. Заробітна платна повинна приваблювати молодих кваліфікованих спеціалістів на державну службу, а високі соціальні гарантії, насамперед пенсійне забезпечення, - утримувати державних службовців з досвідом від переходу в приватний сектор.

До речі, в більшості країн Європи державні службовці мають, як правило, нижчу зарплату, ніж у приватному секторі, і вона, як правило, є уніфікованою. Тому державні службовці мають значно вище пенсійне забезпечення, гарантоване державою, інші соціальні гарантії. Хоча в деяких країнах, що практикують згадану вище "систему посад", відходять від "табелювання". Наприклад, у Швеції керівники виконавчих агенцій, у яких працюють 80-90 відсотків усіх державних службовців, мають велику свободу щодо використання коштів, виділених органу бюджетом, і можуть брати на рівноцінні посади двох осіб та встановлювати їм різні зарплати. Але нам, Іздається, ще рано запроваджувати таку практику, оскільки це може призвести до зловживань.

Важливо детально врегулювати інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців, про що докладніше йдеться у наступному розділі цієї книги (гл. 5). Зокрема, вимагає чіткої регламентації порядок дисциплінарного провадження із застосуванням, як правило, колегіального розгляду справи, права державного службовця на захист під час розгляду справи та можливість оскарження рішень про накладення дисциплінарних стягнень.

Вважаємо, що викладений підхід до реформування державної служби дозволить зробити її більш ефективною, престижною та кваліфікованою.

Література (до гл. 1)

1. Тут і надалі поняття державної служби вживається у вузькому значенні, як служба в органах державної влади ("чиновництво"), тобто те, що англійською мовою називається "civil service".

2.   Див.: Петришин А.В. Государственная служба. Историке-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. - X.: Факт, 1998. - С. 39^15.

3.  Там само. - С. 98.

4. Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. -С. 28.

5. Петришт А.В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. - X.: Факт, 1998. - С. 142-145.

6. Державне управління: теорії і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'яно-ва.-К., 1998.-С. 188.

7.   БахрахД.И. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. - 1996. - № 12. - С. 13.

8.  Двя.:АиегА., Demmke С., PoletR. Civil Services in the Europe of Fifteen: Current Situation and Prospects. - European Institute of Public Administration/Maastricht. - 1996.

Глава 2. Питання конкурсного відбору

і призначення на посади державних службовців

Невід'ємним правом кожного громадянина є доступ у своїй країні до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування на загальних для всіх умовах рівності. В частиш другій ст. 38 Конституції України проголошується, що громадяни України користуються рівним правой доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування¹.

Ця норма щодо користування рівним правом доступу до публічної служби доповнюється міжнародними правовими нормами, які визнані Україною. Зокрема, згідно зі ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права кожен громадянин повинен мати право і можливість допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до публічної служби без будь-якої даскримінації та без необгрунтованих обмежень. У ст. 2 Пакту встановлено, що кожна держава має поважати та забезпечувати всім особам, які перебувають на її території та під її юрисдикцією, права, визнані у цьому Пакті, без будь-якої різниці, як-то стосовно раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного або соціального походження, майнового становища народження або іншої обставини ².

Правове регулювання поря,;цу доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування на загальних для усіх громадян умовах рівності є одним із центральних питань реалізації принципу верховенства права в цій важливій для суспільства сфері людської діяльності і однією із умов демократизації суспільного життя в цілому.

Основою для створення правою го механізму, який може гарантувати доступ на публічну службу на принципах рівності і достойностей громадян, є відбірний характер процедур прийняття на посади публічної служби і процедур усіх подальших призначень при просуванні по державній службі.

В Україні інститут конкурсного заміщення посад державних службовців і прирівняних до них посадових осіб органів місцевого самоврядування вперше запроваджено Законом України від 16 грудня 1993 р. "Про державну службу" (з наступними змінами і доповненнями).

Конкурсний відбір у зарубіжних країнах. Системи конкурсу (в різних його модифікаціях) застосовуються в більшості європейських країн, а також у СІЛА та інших Ісраїнах. Своєрідною є конкурсна процедура в Німеччині, де починаючи з XVIII ст. існує поетапний відбір, а далі - вільне прийняття на кадрову службу тих кандидатів, які успішно пройшли підготовчу службу. Поетапний відбір включає прийняття на підготовчу службу за результатами першого державного іспиту, який складають претенденти, підготовчу службу строком 2-3 роки і другий державний іспит ³.

Конкурси при вступі на державну службу в Україні за результатами вибіркових порівнянь значно нижчі, ніж в більшосгі європейських країн. В європейських країнах реально існує доволі високий рівень змагання між претендентами на посади публічної служби (іноді до 20-50 кандидатів на одне місце).

У більшості демократичних країн конкурсна процедура - єдино можливий спосіб доступу на публічну службу (за незначними винятками для посад з яскраво політичним характером), а тому є головною ознакою, за якою відрізняють публічно-службові відносини від трудових відносин громадян, що зайняті в органах публічної влади. Публічні службовці при прийнятті на державну службу вперше призначаються на відповідні посади, класифіковані за рівнем необхідної для їх заміщення освіти і професійно:! підготовки, за відбірною процедурою і далі призначаються при просуванні по службі на подальші посади за результатами відбірної процедури.

Так, у Франції прийняття на державну службу Ідайснюється за конкурсом (відкритим або на умовах., передбачених в особливих статутах), який поєднується із наступним навчанням у :школах державних службовців, здачею іспитів по закінченні навчання і призначенням на посаду залежно від його ре:іультатів. Винятіи із загального правила конкурсного відбору поширюються лише на окремих посадових осіб, які призначаються на розсуд уряду ( послів, директорів департаментів, міністрів), а також на виконавчо-технічний персонал та деякі специфічні посади спеціалістів (дослідників високого рангу, деяких фахівців у галузі інформатики тощо).

Конкурс є також основною формою відбору при просуванні по службі. Кадрового резерву, в нашому розумінні, як і в інших зарубіжних країнах, не існує. Поза конкурсом державний службовець може просунутися за умови успішного виконання упродовж двох років складнішої і відповідальнішої роботи, ніж передбачено його рангом. Оплата здійснюється не за посадовим окладом, а відповідно до присвоєного рангу.

При прийнятті на публічну службу в Іспанії приблизно 97 відсотків вакантних посад заміщується за конкурсом і тільки З відсотки - за вільним призначенням. Робочі місця, закріплені за службовцями, займаються відповідно до таких процесів:

•   конкурсу, який становить нормальну систему призначення на посаду (в даному разі до уваги беруться виключно позитивні характеристики, що відповідають кожному робочому місцю, такі як певний професійний рівень, оцінки виконуваної роботи, результати навчання та підвищення кваліфікації, стаж роботи);

•  вільного призначення на посаду, зважаючи на природу функцій (тільки на окремі посади, пов'язані, як правило, з особливою відповідальністю).

Інституту кадрового резерву не існує. Призначення на посади при просуванні по службі здійснюється за конкурсом. Просування поза конкурсом пов'язане з виконанням упродовж двох років роботи, яка відповідає більш високій посаді, ніж передбачено присвоєним рангом.

У Німеччині застосовують особливі відбірні процедури, які відрізняються своєю поетапністю. Статус чиновника найвищої категорії А можна набути після поетапного відбору і вільного прийняття на кадрову службу. Кандидат на кадрову службу з університетською освітою (переважно юристи) має успішно скласти перший державний іспит і пройти відбір на підготовчу службу. Відібрані кандидати проходять упродовж двох-чрьох років підготовчу службу (приблизно 70 відсотків цього часу припадає на стажування на різних посадах і в органах різного рівня і ЗО відсотків - на навчання). Вони мають витримати другий державний іспит і отримати звання "асесора", яке засвідчує здатність займати посади на кадровій службі і потім успішно пройти процедуру відбору на вакантну посаду.

Державні іспити мають дуже складний і формалізований характер, а процедура відбору на вакантну посаду включає попередній відбір кандидатів на підставі їх досьє і остаточний - за результатами співбесіди. Для вступу на вищу службу (необхідний ступінь бакалавра), середню службу (необхідна професійна освіта) або просту службу (необхідна середня освіта) існує конкурс документів, підготовча служба є менш тривалою і завершується простим іспитом.

Система відбору на державну службу у Німеччині, яка передбачає послідовну перевірку й обов'язкову професійну підготовку кандидатів, є найбільш вимогливою до кандидатів, проте і такою, що потребує порівняно більших фінансових витрат. Для задоволення потреб державної служби в спеціалістах неюридичного, а також неосвітян-ського профілів набір здійснюється за трудовим договором (контрактом).

Поетапні відбір і вільне приймання є тим єдиним і складним шляхом, яким громадянин Німеччини на рівних для всіх умовах може за його власним бажанням здобути правовий статус державного службовця.

Основні риси конкурсного відбору в Україні. Частина перша ст. 15 Закону України "Про державну службу" (далі - Закон) встановлює, що прийняття на державну службу ва посади третьої-сьомої категорій (відповідні посади передбачені ст. 25 Закону) здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України.

До посад першої-другої категорій, перелік яких передбачено ст. 25 Закону, належать посади перших заступників міністрів, голів державних комітетів та їх перших заступників, голів обласних державних адміністрацій, їх перших заступників тощо.

Відповідно до пункту 10 ст. 106 Конституції України Президент України призначає за поданням Прем'єр-міністра керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій, у тому числі голів районних державних адміністрацій, посади яких віднесені Законом до третьої категорії посад. Посади цих державних службовців мають більш або менш виражений політичний характер, а тому призначення на ці посади поза конкурсом, на наш погляд, є виправданим і відповідає законодавчій практиці демократичних країн.

Відповідно до частини п'ятої ст. 15 Закону поза конкурсом можуть прийматися також особи на патронатну службу, що також виправдовується характером їх служби, яка пов'язана з виконанням доручень відповідних керівників.

Згідно зі змістом ст. 15 Закону громадяни можуть прийматися поза конкурсом на посади третьої-сьомої категорій, коли інше встановлено законами України. Порівняно із зарубіжними країнами в Україні перелік посад державних службовців, які можуть прийматися на державну службу поза конкурсом, на сьогодні доволі широкий. До того ж простежується певна тенденція до його розширення.

Так, Закон України "Про місцеві державні адміністрації" визначає посадових осіб, які погоджують призначення на посади перших заступників і заступників голів обласних державних адміністрацій (ст. 10), перших заступників та заступників голів районних державних адміністрацій (статті 10 і 46), а також посадових осіб, які призначають керівників апаратів обласних і районних державних адміністрацій (ст. 44). Цей Закон визначає, що керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних, Київської і Севастопольської міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій призначаються на посади головами відповідних місцевих державних адміністрацій (ст. 11). Крім того, Закон визначає загальний порядок призначення на посади керівників структурних підрозділів районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим (ст. 46).

Посади, на які здійснюються відповідні призначення, належать до третьої-шостої категорій. Постановами Кабінету Міністрів України від 29.07.1999 р. № 1369 і № 1374 регламентовано порядок призначення на ці посади, за яким не передбачається проходження кандидатом відбірної процедури. Головне управління державної служби України (Головдер'жслужба) опублікувало відповідний перелік посад третьої—шостої категорій державних службовців органів виконавчої влади, а також випадків, у яких призначення на посади на підставі актів законодавства може здійснюватися без проведення конкурсу. В своєму роз'ясненні Головдержслужба звернула увагу керівників органів виконавчої влади на те, що встановлені окремими актами законодавства інші :процедури призначення на відповідні посади не виключають права керівників відповідних органів попередньо проводити в установленому порядку конкурсний відбір на ці посади.

Зауважимо, що зазначені у цьому переліку посади належать до категорій, які порівняно нижчі, ніж відповідні посади керівників центральних державних органів, що не належать до цього переліку і для заміщення яких у разі вакансій необхідно проводити конкурс. Необхідно також додати, що відповідні керівники не наділені повноваженнями приймати рішення політичного характеру, їх рішення мають організаційно-розпорядчий хараіггер.

Слід визнати, що певне розширення переліку посад державної служби, які заминаються поза конкурсом, пов'язане з деякими прогалинами і суперечностями в чинном)^г законодавстві про державну службу.

Норма ст. 38 Конституції Уіфаїни має найвищу юридичну силу щодо норм законів та інших нормативно-правових актів, які стосуються користування громадянами рівним правом доступу на державну службу. Конституційне право громадян на державну службу за умов рівності конкретизується в ст. 4 Закону України "Про державну службу", яка визначає, що це право реалізується громадянами, які пройшли конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Слід визнати, що ця редакція не є досконалою, і може виникнути запитання: процедура проходження чого малася на увазі законодавцем? Проте зрозуміло, що іншою мож бути лише процедура відбору. За змістом ст. 4 Закону процедура матиме відбірний характер (якщо не конкурсна процедура, то інша процедура відбору). Закон також розділяє право на державну службу, «же пов'язується з проходженням процедури відбору (ст. 4), і прийняття на державну службу на посади певних категорій (ст. 15).

Проведення відбору пов'язане з розглядом достоїнств не однієї кандидатури, а більшого числа кандидатів. Законами та іншими нормативно-правовими актами не визначено будь-яких інших, крім конкурсного відбору, процедур відбору на державну службу, незважаючи на те, що це випливає зі змісту ст. 4 Зіакону. Визначення законами України та іншими нормативно-правовими актами можішвості доступу на державну службу, відмінного від встановленого ст. 4 Закону, яка вимагає проведення процедури відбору, обмежує конституційне право рівного доступу громадян на держашгу службу.

Для усунення колізій, що склалися, необхідно переглянути і привести всі норми законодавства, які стосуються права Іромадян на доступ до державної служби, у строгу відповідність з частиною першою ст. 38 Конституції України, встановивши порядок проведення відбірних процедур (включаючи відбірну процедуру на конкурсній основі) з урахуванням посилення вимог до кандидатів на посади, пов'язані з виконанням складніших і відповідальніших завдань та обов'язків, а тому пред'являють більш високі вимоги до моральних якостей і кваліфікації державних службовців.

Питання про обмеження права громадян на державну службу виникає також у зв'язку з певними перевагами для державних службовців, які зараховані в кадровий резерв чи пройшли стажування.

Закон (ст. 28) передбачає створення в державних органах кадрового резерву для зайняття посад державних службовців, а також для просування по службі. Пунктом 6 Положення про фор'мування кадрового резерву для державної служби, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.12.94 р. (із змінами), передбачається можливість просування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування, за рішенням керівника відповідного державного органу поза конкурсним відбором. Пунктом 8 Положеная про стажуваніїя у державних органах, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 01.12.94 р., при проведенні конкурсу на вакантну посаду надається перевага державним службовцям, які пройшли стажування, перед особами, які беруть участь у даному конкурсі, але не проходили стажування. Державний службовець, який пройшов стажування, може бути зарахований до кадрового резерву державного органу поза конкурсом.

Отже, всупереч ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права проводиться різниця між державним службовцем, який зарахований до кадрового резерву, і всіма іншими громадянами. Відтак не можна виключити можливість, що громадянин, який не є державним службовцем, здібніший, досвідченіший та перспективніший, ніж державний службовець, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування. Це можна визначити тільки в результаті проведення належної відбірної процедури. Проте існуючий порядок звужує зміст і обсяг конституційного права громадян на рівний доступ до державної служби.

У зарубіжних країнах головною умовою для виключення протекціонізму при відборі на публічну службу є незалежна від органу, який призначає на посаду, перевірка претендентів на відповідність встановленим вимогам, що забезпечує її неупередженість і достатню об'єктивність. Відбір, як правило, здійснюється незалежною комісією (конкурсним журі) або спеціальним органом, відмінним від органу, який призначає на посаду.

Так, у Франції існує конкурсне журі, незалежне від кандидатів, політичної влади і начальників тієї служби, де заміщуються посади. В Іспанії, Італії та Португалії журі є відмінним від органу, який призначає, але останній має право перевірки відбору. У Бельгії перевірку здійснює постійний секретаріат з набору, а в Ірландії та Великій Британії - комісія у справах державних службовців. У Німеччині державні іспити приймають незалежні журі, які організуються властями земель у складі державних службовців і викладачів університетів. При прийнятті на посаду (після проходження кандидатом на посаду тривалого і складного поетапного відбору) начальником відділу кадрів міністерства відбираються досьє кандидатів і проводяться бесіди у представництві персоналу, що суттєво обмежує свободу набору начальника служби, до якої призначається кандидат ⁴.

Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 15.12.2002 p., фактично віддає перевірку відповідності кандидатів на державну службу на розсуд органу, який призначає на посаду, що не виключає непрофесійних мотивів добору кадрів і пов'язаних з цим зловживань службовим становищем. Тому доцільно, здається, розробити спеціальний нормативно-правовий документ, який би визначав порядок формування складу незалежних конкурсних комісій з урахуванням необхідності підвищення вимог до кандидатів і виключення непрофесійних мотивів добору кадрів.

Орган управління державною службою має контролювати порядок створення та формування конкурсних комісій, впливаючи на співвідношення представників різних органів у комісіях, але не впливаючи на підбір осіб, що мають включатися до складу цих комісій. Без організаційно-правових гарантій неупередженості при проведенні конкурсного відбору рівний доступ громадян на державну службу стає проблематичним,

Поєднання при прийнятті на державну службу і просуванні по службі принципу рівного доступу до державної служби на загальних для всі громадян умовах рівності і принципу достоїнств громадян вимагає встановлення кваліфікаційних вимог до кожної посади, виконання яких має бути обов'язковим при призначенні на ці посади.

Для державного службовця мають бути створені умови для навчання за освітньо-професійними і професійною програмами в освітній галузі "Державне управління" з урахуванням професійно-посадової спеціалізації⁵. Необхідно внести в чинне законодавство доповнення, які б визначали порядок розробки і затвердження обов'язкових кваліфікаційних вимог до кандидатів на посади державних службовців з урахуванням складності та відповідальності посадових обов'язків, а також спеціальності, освітньо-кваліфікаційного рівня і спеціалізованої професійної підготовки (перепідготовки), необхідних для заміщення відповідної посади.

Підсумовуючи викладене, вважаємо слуїлними пропозиції щодо доцільності оновлення Закону України "Про державну службу" та розробки узагальнюючого законодавчого акта про основні засади служби в державі⁶. При цьому в його загальних положеннях доцільно визначити правовий механізм користування громадянами рівним правом доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування.

Література (до гл. 2)

1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. - К.: Преса України, 1997. - 80 с.

2.  Международный пакт о гражданских и политических правах // Права человека: Основные международные документы. - М., 1989. - С. 35.

3.   Зіплер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - К.: Основи, 1996.-С. 310-329.

4.   Там само.

5. Філіпповський В. Економіко-правові питання розвитку державної служби і служби е; органах місцевого самоврядування: 36. наукових праць Української академії державного управління при Президентові України. - Вип. 2/2000. - К., 2000, - Ч. Ш. - С. 146-151.

6. Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С. 22.

Глава 3. Інститут проходження державної служби

Проходження державної служби є центральним інститутом у системі державної служби (далі - держслужба), завдяки якому практично реалізується її основне призначення.

Проходження державної служби - це тривалий процес, що починається з виникнення державно-службових відносин, тобто з моменту заміщення особою державної посади, з подальшим переміщенням службовця по службі, проведенням оцінки та атестації державних службовців, та завершується припиненням державно-службових відносин 1.

У кожного громадянина, що поєднав свою діяльність з держслуж-бою, її проходження відбиває його індивідуальний службовий шлях -службову кар'дгу, що визначається, насамперед, особистими якостями службовця, його досвідом, рівнем професіоналізму та кваліфікації, а також моральністю, патріотизмом, його ставленням до служби та придатністю до проходження конкретного типу або виду служби.

У загальному ми поділяємо погляд, що проходження держслуж-би - це динамнса службового статусу службової особи, яка обіймає посаду на державній службі, тобто має статус "державного службовця". Тобто це процес перебування особи на державній посаді, під час якого вона здійснює від імені та за дорученням держави певні владно-розпорядчі, консультативно-дорадчі або керівні функції, виконує покладені на посаду, що він її обіймає, повноваження, і таким чином здійснює свою Ішасну службову кар'єру.

Зміст поняття "проходження державної служби". Для розкриття поняття "проходження державної служби" потрібно виходити з функціонального змісту службової діяльності. Така діяльність пов'язана з адмініструванням, тобто зі здійсненням владно-розпорядчих та інших адміністративних дій.

Досить чітке визначення держслужби містить чинний Закон України "Про державну службу"² (далі - чинний Закон): "Державна служба - це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та і'х апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів" (частина перша ст. 1).

Чинний Закон не містить конкретизації мети проходження держ-служби. Вважаємо, що цією метою е практичне виконання завдань і функцій держави на відповідній посад держслужби. Доречно зробити відповідне уточнення в новій редакції згаданого Закону.

Однією зі складностей визначеная спеціального терміна "проходження державної служби" є те, що у країнська юридична наука ще не виробила однозначного підходу до визначення поняття "проходження служби".

Д.М. Бахрах небезпідставно вважає, що проходження держслужби - це "динаміка службового статугу особи, що обіймає державну посаду, тобто процес перебування на посаді, його службова кар'єра" ³. Своєрідність зазначеного підходу полягає в тому, що ;звтор розглядає не посаду державної служби (як лгредбачено законодавством України), а державну посаду (як передбачено законодавством Російської Федерації).

Д.М. Овсянко вважає, що виникнення, зміна та припинення державно-службових відносин щодо проходження держслужби пов'язуються чинним російським законодавством з певними юридичними фактами. Тому проходження держслужби - це процес:, що для держ-службовців, які обіймають посади категорій "А" і "Б", виражається в послідовній зміні цих посад, починаючи з моменту вступу на службу та закінчуючи звільненням з неї. Однак їх правове положення характеризується не тільки заміщенням посади, а й такими фактичними даними, як кваліфікаційний розряд (наприклад, військове звання або дипломатичний ранг), учений ступінь, вчене звання, почесне звання ⁴.

Поділяючи наведені підходи, зауїзажимо, що в процедурному значенні змістом проходження держслужби є сам процес проходження певних стадій та здійснення певних процедур перебування на держ-службі - починаючи з прийняття на держслужбу та завершуючи припиненням такої служби, з урахуванням просування та переміщення по службі та обсягу повноважень за конкретною посадою в державному органі або його апараті.

Л.В. Коваль виділяв інститут проходження держслужби, але зазначав, що "у виконанні управлінськії х функцій, що досягається через реалізацію компетенції органу виконавчої влади або повноважень якоїсь іншої організації... практична ж реалізація компетенції - предмет повсякденних турбот особистого складу органів - професійних службовців: державних службовців, менеджерів, розпорядників, власників, уповноважених ними осіб" ⁵.

В.Л. Романов розглядає проходження будь-якої служби, в тому числі державної, як механізм кар'єрного процесу. Характер кар'єрного процесу залежить, на думку цього вченого, багато в чому від "енергетичного живлення", бо стосовно людини як центрального суб'єкта службової кар'єри джерела енергії поділяються на "внутрішні" та "зовнішні". Вони безпосередньо залежать від способу діяльності, яким визначаються кар'єрні цілі, прийнятні засоби та дії людей щодо досягнення лих цілей, а також об'єктивними умовами, що опосередковують їх розвиток. До того ж кар'єрні цілі розташовані "в зоні перетинання інтересів індивіда та організації і суспільства".

Зазначене є важливим з точки зору особистості. Можливо, саме цим і пояснюється престижність держслужби як можливість участі конкретної особи в вирішенні важливих державних справ на рівні "особистої співучасті", а також своєї самореалізації шляхом задіяння в суспільне корисній діяльності.

Б.В. Литов вважає, що проходження служби службовцями, їх професійний розвиток та службово-посадове просування є і повинно бути процесом керованим. Причому регулюючий вплив на нього повинні мати як норми права, так і сукупність факторів організаційного порядку. І хоча цей автор не вживає самого терміна "проходження державної служби", він робить правильний, на нашу думку, висновок про те, що "вивчення правової й організаційної сторін кар'єрного процесу не тільки теоретично важливе, а й практично необхідне", оскільки без врахування їх органічної єдності неможливо в повному обсязі уявити собі всю цілісність даного процесу, і як наслідок цього - неможливо правильно будувати кадрову політику держави. Тому "тільки послідовне додержання правових і моральних норм дозволяє в повному обсязі здійснювати державний підхід у роботі з кадрами та забезпечувати просування на більш високі посади професійно підготовлених, компетентних і морально стійких кадрів" державного управління ⁶.

Ю.М. Старилов розглядає проходження держслужби як специфічний вид проходження сусігільно корисної служби і зазначає, що під час здійснення службової діяльності службовці різних органів та організацій вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить від виду служби та організації чи органу, в якій вона здійснюється. Так, службовими відносинами є державно-службові правовідносини, а також службові відносини в громадських об'єднаннях, в органах місцевого самоврядування. Причому специфіка служби як виду діяльності в різних організаціях обумовлюється "установленням (визначенням) у кожному конкретному випадку особливого правового статусу відповідного службовця" ⁷.

Найбільш вдалим, з точки зору розкриття змісту проходження державної служби, ми вважаємо визначення, запропоноване російським ученим В.М. Манохіним ще у 1966 р. в праці "Советская государственная служба": держслужбовець працює в системі розгалуженої державної організації, в держанному апараті та різних державних установ, створених з метою практичного втіленая в життя завдань, що стоять перед державою. Причому діяльність держслужбов-ця повністю визначається потребами державної організації (держ-служби). Внаслідок зазначеного держслужбовець діє завжди за дорученням держави та від імені держави ⁸.

Основні елементи проходження державної служби та стан їх законодавчого регулювання. Складові елементи проходження державної служби, на нашу думку, відповідають певним стадіям проходження державної служби. На жаль, спеціальних досліджень з цих питань в Україні поки що ще не здійснено.

Основними елементами проходження служби, у тему числі і в органах виконавчої влади, є ті первинні елементи, що становлять стадії проходження служби.

Стадіями є, відповідно, початок служби, її власне проходження та припинення, а процедурами в межах цих стадій - коюсурс, стажування, атестація, відсторонення тощо.

Перелік елементів проходження служби, на нашу думку, слід починати саме з прийняття на службу - видання відповідного наказу або розпорядження, після чого - обов'язкова умова (в даному випадку вона розглядається як один з елементів проходження держ-служби): приведення державного службовця до присяги.

Окремими елементами проходження служби є також:

•   виконання службових обов'язків на умовах випробувального строку (як умови прийняття на державну службу);

•   стажування держслужбовців у тому ж або в іншому державному органі;

•  направлення у відрядження;

•   проведення перенавчання та перепідготовки відповідно до закону;

•   проведення службового розслідування з відсторонення (або без такого) від роботи;

•  звернення до службовців більш високого рівня з метою оскарження неправомірного, або незаконного, або неетичного рішення іншого службовця;

•   застосування заохочень;

•  накладення стягнень тощо.

Чинне українське законодавство, на жаль, не містить чітких критеріїв розмежування служби на стадії, в тому числі і щодо стадій проходження служби різними категоріями службовців та щодо різних типів і видів служби.

Хоча чинний Закон і містить кілька розділів, що певною мірою стосуються основних елементів проходження держслужби, а саме: розділ IV "Проходження державної служби в державних органах та їх апараті"; розділ V "Службова кар'єра"; розділ VI "Припинення державної служби" - проте важливо звернути увагу на таке.

По-перше, розділ ІІІ хоч і має конкретну назву "Проходження державної служби в державних органах та їх апараті", але складається з таких статей: "Ст. 15. Прийняття на державну службу"; "Ст. 16. Обмеження, пов'язані з проходженням державної служби"; "Ст. 17. Присяга державного службовця"; "Ст. 18. Випробування при прийнятті на державну службу"; "Ст. 19. Стажування державних службовців"; "Ст. 20. Робочий час"; "Ст. 21. Службові відрядження"; "Ст. 22. Відсторонення від виконання повноважень за посадою"; "Ст. 23. Граничний вік перебування на державній службі". Тобто фактично в цьому розділі лише одна стаття (ст. 15) стосується власне проходження служби. Інші статті стосуються скоріше вимог до претендентів на державну службу (статті 18, 19) та безпосереднього виконання службовцями покладених на них повноважень по службі (статті 20, 21, 22), а також загальних вимог до службовців, що випливають із особливостей державної служби взагалі (статті 16, 17, 23).

По-друге, розділ V, хоч і має конкретну назву "Службова кар'єра", але містить тільки дві статті щодо проходження служби. "Ст. 24. Проходження служби" та "Ст. 27. Просування по службі". Інші статті стосуються "класифікації посад" (ст. 25), "рангів державних службовців" (ст. 26), "кадрового резерву державної служби" (ст. 28) та "навчання і підвищення кваліфікації державних службовців" (ст. 29), тобто питань, що не є безпосередньо питаннями проходження служби.

По-третє, розділ VI стосується припинення державної служби і складається з трьох стагей, з яких безпосередньо проходження служби стосується лише одна з них: "Ст. ЗО. Підстави припинення державної служби".

Це дає можливість зауважити, що структура чинного Закону досить недосконала, зокрема через те, що зміст статей відповідних розділів, принаймні щодо проходження служби, не збігається з формальними назвами самих розділів. До того ж, змістовне навантаження термінів "службова кар'єра" та "проходження державної служби" практично повністю збігається, хоча деякі інші положення, навпаки, потребують свого уточнення.

Проходження служби - це динаміка службового статусу службової особи. Кожен службовець обіймає відповідну посаду, тому проходження служби - це процес перебування службовця на посаді (посадах) з моменту заміщення до моменту звільнення. Послідовно перебуваючи на різних посадах, службовець "робить свою службову кар'єру".

Ю.М. Старилов правильно звертає увагу, що в зарубіжних країнах проходження державної служби часто називають "робленням службової кар'єри", але зазначає, що просування по державній службі (роблення кар'єри) повинно визначатися насамперед особистими якостями державного службовця, його досвідом, професіоналізмом, компетенцією, кваліфікацією, придатністю до даного виду державної служби. Просування по державній службі залежить також від об'єктивних чинників, наприклад від "якості правового регулювання" в частині заохочення державних службовців, регулярного просування по службі, проведення атестацій тощо. Автор підкреслює, що "змістом процесу проходження служби є виконання державним службовцем своїх посадових обов'язків, управлінських та інших функцій" ⁹.

Службова кар'єра державних службовців врегульована чинним законодавством України про державну службу. Зокрема, щодо: присвоєння рангів державних службовців; надання щорічних та додаткових відпусток; декларування доходів особистих та членів своєї сім'ї; проведення службового розслідування щодо державного службовця; проходження конкурсу тощо. Питання внутрішньої регламентації службової діяльності державних службовців вирішуються відомчими нормативними актами.

Конкретні права й обов'язки державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і мають відображатися в посадових положеннях чи інструкціях. Затверджувати повноваження повинні керівники відповідних державних органів та керівники апаратів цих органів у межах закону та власної компетенції.

Вдосконалення процесу проходження державної служби можливе лише шляхом законодавчого врегулювання. Зокрема, потрібно зафіксувати сам термін "проходження державної служби", визначити особливості проходження державної служби службовими особами та посадовими особами, а також визначитися щодо змісту цього інституту.

Найприйнятнішим, на наш погляд, є варіант врахування зазначених питань в новій редакції Закону України "Про державну службу". Певним чином це передбачається в Концепції адміністративної реформи та в Стратегії реформування системи державної служби в Україні.

Література (до гл. 3)

1.  Старилова Ю.Н. Служебное; право: Учебник. - М.: Изд-во "БЕК". 1996.-698с.

2.  Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. №3723-XII //ВВР України. - 1993. -№ 52. - Ст. 490 (із наступними змінами і доповненнями).

3.   БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во "БЕК", 1997. - 369 с.

4.   Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие / Под ред. проф. Г.А. Туманова. -М.: "Юриста", 1997. -448 с.

5.   Коваль Л.В. Адміністративне право: курс лекцій для студентів юрид. вузів та ф-тів. - К.: Вентурі, 1998. - 208 с.

6.  Служебная карьера / Гусева А.С., Иглин В.А., Лытов Б.В. и др.; Под общ. ред. Е.О. Охотского. - М.: ОАО "Изд-во "Экономика", 1998. - 302 с. (Гос. служба и регион, управление).

7.  Старилоє Ю.Н. Зазначена праця.

8.   Манохин В.М. Советская государственная служба. - М.: Юрид. лит., 1966. - 196 с.

9.  Старших Ю.Н. Зазначена праця.

Глава 4. Підвищення стимулюючої ролі оплати праці державних службовців

Серед основних завдань розбудови дієвої державної служби в Україні з метою підвищення ефективності практичного здійснення функцій держави, вирішення її завдань, забезпечення державних інтересів на засадах принципів і положень, встановлених Конституцією України, чинними законами та іншими законодавчими актами¹, є розбудова сучасного мотиваційного механізму діяльності державних службовців.

Як свідчить аналіз вітчизняного і зарубіжного досвіду, мотивація праці державних службовців має широкий спектр правових, економічних, соцісільних і моральних аспектів, що підпорядковані принципу адекватної оцінки кінцевого результату їх діяльності та визначенню винагороди за працю.

Незважаючи на певні національні особливості, існуючі системи стимулювання праці державних службовців у різних країнах мають багато спільних рис. їх головними сішадовими є підсистеми добору кадрів, просування по службі (службова кар'єра), оплати праці, соціально-побутового, матеріального та пенсійного забезпечення. Що стосується суспільного престижу діяльності державних службовців (який також є одним із елементів системи стимулювавяя), то слід лише зазначити, що він багато у чому залежить від ступеня застосування наведених вище чинників.

Із зарубіжного досвіду мотивації та стимулювання праці державних службовців.В основі системи просування по службі, тобто головної складової мотивації та стимулювання праці державних службовців, мають лежати чітко визначені вимоги до їх професійної кваліфікації. Так, Бернар Гурне, відомий французький дослідник проблем управління, вважає, що серед "спільних" або "горизонтальних" функцій державної служби найважливішими є ті, які стосуються персоналу. "Найпродуманіші структури і найсучасніші знаряддя праці не дадуть очікуваних результатів, якщо службові штати будуть недоукомплектовані або, що ще гірше, укомплектовані працівниками низької кваліфікації" ².

У світовій практиці питання об'єктивізації визначення кваліфікації працівника є основним у системі просування по службі і вирішується двома шляхами: або за рахунок чіткого визначення вимог щодо вузької спеціалізації фахівця, здатного обійняти саме тільки цю посаду, або, навпаки, можливості використання його найширшої фахової універсальності в системі державного управління.

Перший підхід широко застосовується у Сполучених Штатах Америки. В Європі, зокрема, у Велиіяй Британії та у Франції, більш популярною є формула універсальної придатності, що особливо проявляється при доборі керівників на шйвищі адміністративні посади ³. Особливої уваги заслуговує поглиблене вивчення системи та досвіду функціонування державної служби у Франції. Саме цей досвід багато в чому може бути використаний в Україні, оскільки, як уже зазначалось, саме французька система стала базою для створення вітчизняної державної служби.

Міжпосадові співвідношення у Франції мають чітко визначену професійну класифікацію, під якою розуміється будь-яка класифікація робочих місць, посад, професій або рівнів кваліфікації, що утворює певну ієрархію, і яка використовується при просуванні по службі.

У Франції існують два основних методи класифікації працівників: 1) перелік робочих місць, назв посад (тав звані сітки Па-роді); 2) перелік критеріїв оцінки.

Серед головних критеріїв оцінки відповідності працівника посаді є: вид діяльності; рівень відповідальності; рівень інтенсивності праці; незалежність (автономність) у діяльності; час адаптації; рівень використання приладів, інформаційних систем та мереж; розумові, фізичні та психологічні вимоги; рівень знань; рівень посадової відповідальності тощо ⁴. Останнім часом все більше застосовуються змішані або модернізовані сітки Пароді, які використовують не тільки ієрархію посад, а й чітко визначають критерії їх розмежування.

Для кращого розуміння побудови систем професійної кваліфікації наведемо визначення французького соціолога М. Алалу-ха: "... кваліфікація працівника являє собою здібності, необхідні для того, щоб займати якесь місце або виконувати якусь працю, у той час як класифікація розташовує ці місця у відповідному порядку. Таким чином, професійна класифікація є системою ієрархізації різних здібностей до праці, що можуть визначати ієрархію заробітної плати" ⁵. Останні якості покладені в основу системи посадового просування держслужбовців.

Не зупиняючись детальніше на особливостях формування систем професійної класифікації, слід сказати, що всі вони мають вирішальне значення для побудови загальної системи мотивації праці і, особливо, розвитку кар'єри та визначення величини заробітної плати, а тому внаслідок змін, які відбуваються у професіях, потребують постійного поліпшення. Саме тому статтею L. 132-12 Кодексу про працю Франції передбачено переглядати системи класифікацій не менш як один раз у сім років.

Досвід Франції з цього.питання заслуговує на подальше ретельне вивчення та прагматичне застосування із врахуванням специфіки вітчизняних умов. Слід відзначити ретельну правову регламентацію, про яку засвідчує той факт, що обсяг лише Загальних положень про державних службовців Франції становить 725 сторінок тексту ⁶.

Питання оплати праці державних службовців в Україні. Відповідно до частини другої ст. 33 Закону України "Про державну службу" заробітна плата державних службовців має досить складну структуру і складається з посадових окладів, премій, доплат за ранги, надбавок за вислугу років на державній службі та інших надбавок.

До прийняття Постанови Кабінету Міністрів України "Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів" від 13.12.99 р. посадові оклади державних службовців не завжди узгоджувалися із категоріями їх посад. Так, державні службовці однієї категорії на практиці мали різні посадові оклади, тоді як державні службовці нижчої категорії могли мати більш високі оклади, ніж державні службовці, віднесені до більш високої категорії. Останнє порушувало принцип рівності оплати праці службовців за ієрархічним рівнем посади.

Так, наприклад, завідувач відділу Секретаріату Кабінету Міністрів України мав оклад 159,5 грн. і був віднесений до другої категорії посад державних службовців, а голова комітету при Кабінеті Міністрів України мав оклад 149,6 грн., проте його посада при цьому була віднесена до першої категорії державних службовців.

Така ситуація складалася внаслідок того, що оклади працівників апарату органів державної виконавчої влади були визначені ще до прийняття Закону України "Про державну службу" Постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.93 p., де вони встановлені у коефіцієнтах (від 3 до 19) до мінімального розміру заробітної плати (60 тис. крб.) і згруповані у шкали за окремими органами державної влади. Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.95 р. зазначені коефіцієнти були збільшені у 15 разів, а Постановою від 25.07.96 р. посадові оклади збільшені на 10,8 відсотка.

Таким чином, виникала абсурдна ситуація, коли посадовий оклад міністра, що дорівнює 169,5 грн. (коефіцієнт 17 х 0,6 грн. х 15 х 1,108 = = 169,5 грн.), становив лише 56,5% від посадового окладу ректора університету, встановленого Постановою Кабінету Міністрів України від 29.06.96, і був навіть менший за посадовий оклад викладача університету, що не має вченого ступеня. Найменший посадовий оклад державного службовця дорівнював 29,92 грн. (коефіцієнт 3 х х 0,6 грн. х 15 х 1,108 = 29,92 грн.).

З прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України від 13.12.99 визначено не тільки загальний порядок встановлення заробітної плати для державних службовців центральних органів влади, а й для місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів ⁷.

Доплати за ранги дають змогу матеріально стимулювати діяльність державних службовців у межах однієї категорії. Доплати за ранги (відповідно до ст. 33 Закону) були спочатку визначені Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.94. Розмір доплати за кожний з 15 рангів визначався у коефіцієнтах від 2,0 до 6,2 у співвідношенні до мінімальної заробітної плати (на той час 60 тис. крб.). Окрім того, Постановою Кабінету Міністрів України від 19.06.96 було затверджено Положення про ранги державних службовців.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.94 були визначені нові розміри коефіцієнтів (від 3,14 до 13,39), але для практичного визначення конкретних величин доплат була застосована регресивна шкала, відповідно до якої розміри доплат за нижчі ранги збільшуються більше, ніж за вищі, а Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.95 p. номінальні величини цих доплат були збільшені ще у два рази.

Таким чином, доплата за найнижчий - 15-й ранг - на той час становила 16,7 грн., а за найвищий - 1-й ранг - 47,74 грн. Тобто співвідношення між найвищим і найнижчим рангами становило 2,86 раза (47,74 : 16,7 = 2,86), що порівняно менше, ніж було раніше.

Згаданою нище Постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.99 встановлені нові фіксовані розміри надбавок (у гривнях) за ранги державних службовців (додаток 48), за дипломатичні ранги (додаток 47), за спеціальні звання посадовим особам органів державної податкової служби (додаток 49). Надбавки за ранги державних службовців встановлено у співвідношенні 3,5 найбільшого рангу (1 -160 грн.) до найнижчого (15 - 45 грн.).

Надбавка за вислугу років своєю метою має вирішувати питання закріплення кадрів, стримування державних службовців від переходу на іншу роботу за межі державної системи. Надбавка за вислугу років встановлена частиною п'ятою от. 33 Закону України "Про оплату праці", відповідно до якої доплати починають виплачуватися з моменту досягнення трьохрічного стажу служби у відповідних відсотках до сумарної величини посадового окладу і доплати за ранг. Залежно від стажу державної служби встановлено такі розміри доплат: понад З роки - 10 відсотків, понад 5 років - 15, понад 10 років - 20, понад 15 років - 25, понад 20 років - ЗС, понад 25 років - 40 відсотків від зазначеної суми.

На початку запровадження системи стимулювання за вислугу років виникало багато колізійни х питань щодо визначення періодів роботи, які мають бути зараховані до стажу державної служби в державних органа?;. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 03.05.94 до державної служби була зарахована не тільки безпосередня робота в державних органах, а також і строкова служба у лавах армії або весь стаж роботи у деяких громадських організаціях, у тому числі партійних, профспілкових і комсомольських.

Водночас Постановою Кабінету Міністрів України від 19.09.97 р. до стажу державної служби зараховувалася робота на посадах керівників державних підприємств, установ, організацій, закладів освіти III-IV рівнів акредитації; керівних працівників наукових установ і наукових співробітників, ясі мають науковий ступінь, якщо безпосередньо з цих посад вони призначені (обрані) на посади державних службовців першої-четвертої категорій, але за роз'ясненням Го-ловдержслужби ("Урядовий кур'єр" від 20 листопада 1997 р.) це право поширювалося лише на працівників, які стали державними службовцями з 1 січня 1994 р. (з повитку введення в дію Закону України "Про державну службу"). Тобто виникала парадоксальна ситуація, коли в одному випадку застосовувався зворотний мехакізм зарахування державного стажу за період до введення в дію закону, а в іншому - це питання вирішувалося на принципах незворотності.

Проявом суттєвої алогічності було також те, що зазначеною постановою до стажу держслужби мав зараховуватися науковий стаж і не зараховувався науково-педагогічний стаж, який мають фахівці вищих навчальних закладів, що перейішш (шляхом переведення) на державну службу, тобто фахівці, що мають вчений ступінь та вчене звання і які працювали старшими викладачами, доцентами, професорами, завідувачами кафедр, деканами і проректорами вищих навчальних закладів, були позбавлені можливості маги відповідну і необхідну надбавку.

Натомість більшість із зазначених проблем було розв'язано з прийняттям змін до зазначеної Постанови Кабінету Міністрів України. Зокрема, до стажу державної служби нині вже зараховується робота на посадах, визначених переліком посад наукових працівників державних наукових установ, організацій та посад науково-педагогічних працівників державних вищих навчальних закладів Ш-IV рівнів акредитації, перебування на яких дає право на одержання пенсії та грошової допомоги при виході на пенсію відповідно до Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність".

Надбавки за особливий характер роботи та інтенсивність праці були встановлені для державних службовців відповідно до абзацу п'ятого пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 21.01.93 р. у розмірі до 50 відсотіів від посадового окладу, для керівників державних органів Постановою Кабінету Міністрів України від 04.07.95 р. передбачено встановлення до 90 відсотків від їх посадового окладу з урахуванням доплати за ранг.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.99 р. надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи встановлені для державних слуззкбовців у розмірі до 50 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг.

Порядок преміювання державних службовців спочатку здійснювався відповідно до пункту 7 Постанови Кабінету Міністрів України від 21.01.93р. в межах фонду преміювання, створеного у розмірі 4-місячного фонду заробітної плати та економії фонду заробітної плати. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 13.12.99р. передбачено здійснювати преміюванвія працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи в межах фонду преміювання, утвореного у розмірі тримісячного фонду оплати праці та економії фонду оплата праці.

Державним службовцям (відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 13.12.99 p.), крім того, надаються надбавки:

—   за виконання обов'язків тимчасово відсутніх працівників цих самих категорій персоналу (у разі хвороби, відпустки без збереження заробітної плати тощо) - до 50 відсотків посадового окладу за основною роботою з використанням для цього до 50 відсотків посадового окладу відсутнього працівника;

— за знання та використання в роботі іноземної мови: однієї європейської - 10, однієї східної, угро-фінської або африканської -15, двох і більше мов - 25 відсотків посадового окладу;

—   за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності - у розмірі відповідно 15 і 20 відсотків посадового окладу;

—   за почесне звання "заслужений" - у розмірі 15 відсотків посадового окладу.

Окрім того, державним службовцям надається матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань та допомога на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати.

Наведене свідчить, що загальний розмір заробітної плати державних службовців на цей час залежить від декількох постійних та змінних складових. До постійних складових належать посадовий оклад та доплата за ранг, яка може змінюватися у межах однієї посади, віднесеної до певної категорії, у межах якої залежно від стажу роботи може змінюватись призначений ранг.

До змінних складових належать: надбавка за вислугу років (до 40 відсотків від посадового окладу та доплати за ранг); надбавка за інтенсивність праці (до 50 відсотків від посадового окладу державного службовця і до 90 відсотків від посадового окладу і доплати за ранг для керівників державних установ); премія (до 33,3 відсотка від сукупної суми, яка включає всі перераховані вище виплати за місяць); надбавки за вчений ступінь - 15-20 відсотків, за почесне звання - 15 відсотків, за використання іноземної мови - 10-25 відсотків.

Таким чином, виникає ситуація, що практично не має аналогів у світовій практиці: заробітна плата міністра встановлюється на рівні 1520-2008 грн. і складається з: посадового окладу (380 грн.), доплати за ранг (160 грн.), надбавки за вислугу років (до 216 грн. - залежно від стажу), надбавки за інтенсивність праці (600 грн.) та премії (від 380 до 652 грн. - залежно від стажу).

Заробітна плата державного службовця найнижчого - 15-го рангу має діапазон від 279,3 грн. до 353,78 грн. і складається з посадового окладу (95 грн.), доплати за ранг (45 грн.), надбавки за вислугу років (до 56 грн. залежно від стажу), надбавки за інтенсивність праці (70 грн.) та премії (69,3-87,78 грн.).

Якщо прийняти максимальний розмір заробітної плати міністра (або державного службовця найнижчого - 15-го рангу) за 100 відсотків, то 18,9 відсотка (відповідно 26,8 відсотка) припадає на посадовий оклад, 8 відсотків (12,7 відсотка) - на доплату за ранг, 10,7 відсотка (15,8 відсотка) - на надбавку за вислугу років, 29,9 відсотка (19,8 відсотка) - на надбавку за інтенсивність праці і 32,5 відсотка (24,8 відсотка) - на премію.

Таким чином, основна тарифна частина заробітної плати (посадовий оклад і доплата за ранг) становить лише 26,9-39,5 відсотка від сукупної заробітної плати. Останнє суперечить не лише економічній логіці, а й світовій практиці, яка незаперечне свідчить про те, що система матеріального стимулювання найбільш ефективно працює за умови, коли частка тарифу (посадовий оклад) є не нижчою 65-70 відсотків від сукупного заробітку працюючого.

Як свідчить проведений аналіз, діюча система оплати праці державних службовців є досить складною, не має достатньої прозорості, а деякі її елементи не створюють умови для забезпечення рівної оплати за рівну працю на одній і тій самій посаді відповідно до рівної міри праці.

Скажімо, це стосується, наприклад, надбавок за вислугу років, які не пов'язані з результатами праці, проте мають більшу частку у заробітній платі, ніж така складова як доплата за ранг. І якщо застосування такої надбавки можна визнати доцільним у стимулюванні праці нижчої і середньої ланки державних службовців, то стосовно керівного складу працівників (тобто керівників та їх заступників, посади яких належать до першої і другої категорії державних службовців) ця норма є економічно абсурдною.

На наш погляд, для усунення цієї суперечності необхідно при визначенні величини доплат за вислугу років! враховувати, крім того, стаж роботи на конкретній посаді або в тій чи іншій посадовій категорії.

Для підвищення стимулюючої ролі діючої системи оплати праці державних службовців необхідно зробити її більш прозорою і зрозумілою. Для цього, на наш погляд, слід використати досвід такої країни, як Німеччина, де прийнято Закон "Про заробітну плату державних службовців" ⁸, у якому ретельно визначено всі види та рівні диференційованої оплати праці за окремими категоріями службовців. Це дає змогу не тільки мати чітку нормативну базу, а й додаткову інформацію про "правила та цілі просування по службі", що само по собі виступає додатковим стимулом до праці.

Література (до гл. 4)

1. Організаційно-ираяові засади формування і функціонування державної служби у сфері державної виконавчої влади України: Наукова доповідь. Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. - К., 1996.

2.   Див.: Гурт Б. Державне управління. - К., 1993. - С.24.

3.   Там само. - С. 27-28.

4.   Професійні кваліфікації та як користуватися ними. Міністерство праці Франції. - Париж, 1993. - С. 4.

5. Там само. — С. 9

6.   Загальні положення про державних службовців. - Париж: Видавництво Жюйє, 1992.

7. Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судій та інших органів: Постанова Кабінету Міністрів України № 2288 від 13 грудня 1999 року.

8. Федеральний Закон "Про оплату праці". - Бонн, 1992.

Глава 5. Система підготовки і підвищення кваліфікації кадрів державної служби: проблеми розвитку

Становлення демократичної, правової, соціальної держави, розвиток засад громадянського суспільства, інтеграція України в Європейське Співтовариство, проведення адміністративної реформи, зокрема реформи системи державної служби, потребують підготовки нової генерації керівників і фахівців органів державної влади та органів місцевого самоврядування, формування професійно підготовленого кадрового резерву для заміщення посад у структурах державного апарату.

Розвиток державної служби України протягом останніх років XX століття визначався положеннями Указу Президента України від 10 листопада 1995 р. "Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій".

У напрямі професійного навчання працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування за цей період:

•   розроблено та запроваджено відповідну нормативно-правову базу;

• утворено освітню галузь "Державне управління" підготовки магістрів за спеціальноспми "Державне управління" та "Державна агужба", які включають необхідний спектр спеціалізацій;

• сформовано мережу навчальних закладів;

•  розроблено та впроваджено у навчальний процес освітньо-професійні програми підготовки магістрів за спеціальностями освітньої галузі "Державне управління";

•   запроваджено різні види підвищення кваліфікації, що забезпечує його безперервність, у тому числі за професійними програмами підвищення кваліфікації державних службовців;

• утворено необхідні для науково-методичного забезпечення навчального процесу консультативно-дорадчі органи з науково-педагогічних працівників;

•   залучається міжнародна технічна допомога для розвитку професійного навчання державних службовців.

Тим самим утворено загальнонаціональну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Подальший її розвиток визначено Комплексною програмою підготовки державних службовців, загвердженою Ука;юм Президента України від 9 листопада 2000 р.

Мета та зміст загальнонаціональної системи навчання державних службовців. В умовах реалізації основних положень нової моделі державного управління та втілення конституційних положень демократичної, правової, соціальної держави та формування громадянського суспільства надзвичайно гостро поста: проблема кадрового забезпечення державного апарату високоосвіченими, фахово підготовленими, кваліфікованими і компетентними фахівцями, здатними результативно та ефективно працювати в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Суспільство й держава потребують підготовки нової генерації і підвищення кваліфікації вже працюючих керівників та фахівців органів державної влади та місцевого самоврядування, формування реального та перспективного резерву їх кадрів. Таким чином, одним із пріоритетних напрямів соціально-економічного розюатку України є якісне вдосконалення загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

В основу цієї системи покладено соціальну природу служби в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, гарантії громадянам рівних прав і можливостей для професійної підготовки та цілісного розвитку особи, визначені пріоритетність гуманістичного та демократичного спрямування, випереджаючий характер змісту навчання, відкритість новим технологіям, особливо на шляху індивідуалізації навчання державних службовців.

Сьогодні немає фактично жодного питання організації та функціонування органів державної влади й місцевого самоврядування, державної служби взагалі, яке б не було пов'язане з рівнем професіоналізму службовпдв. Запровадження адміністративної реформи, формування на сучасних засадах механізму держави та державного апарату, розвиток державної служби органічно пов'язані з професійною підготовкою кадрів.

Система професійного навчання державних службовців розвивається на базі української вищої школи з її інтелектуальним, духовним, кадровим, матеріально-технічним потенціалом.

Подальший розвиток системи професійного навчання нерозривно пов'язаний із зміцненням державної служби України, є складовою її кадрового забезпечення.

За таких умов ефективне функціонування системи безперервного професійного навчання державних службовців є нагальною потребою та важливим фактором зміцнення державності, становлення правової, демократичної, соціальної держави з соціально орієнтованою ринковою економікою.

Це дає можливість визначити шляхи вдосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Вони обумовлені насамперед стратегією та змістом реформ і перетворень, - в яких все більше підвищується роль осо-бистісного фактора, наукових знань, професіоналізму та компетентності кадрів державного апарату. Зміст і рівень їх спеціального, фахового, професійного навчання повинні мати випереджаючий характер, враховувати динамізм економічних і соціальних процесів, завдання та труднощі становлення нової моделі державного управління, кадрового забезпечення державної служби.

Водночас необхідно перебороти досить складну кадрову ситуацію в державному апараті, коли через відомі причини суттєво знизився престиж державної служби та - як наслідок - рівень професійності.

Відповідно до вимог Закону України "Про державну службу" щодо необхідності фахової професійної підготовки державних службовців невідкладною с проблема значного розширення підготовки (насамперед у рамках вищої школи) та перепідготовки (в рамках післядишюмної освіти) за спеціальностями освітньої галузі "Державне управління". На державній службі нині недостатньо дипломованих фахівців у галузі права, економіки та управління. Низька частка цих фахівців і серед службовців місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Особливо гострою є проблема підвищення професійної кваліфікації на місцевому рівні, де працює більше ніж половина всіх державних службовців. Слід враховувати і той факт, що в процесі передані управлінських повноважень на нижчий рівень, передачі державної власності до комунальної, приватизації суттєво ускладнюються та розширюються функції місцевих органів, виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, зростають вимоги до рівня професійної компетентності їх кадрів. ,

Слід взяти до уваги й ті обставини, що діючі нормативно-правові засади прийому на державну службу, формування кадрового резерву, просування по службі, атестації, мотивації до сумлінного виконання службових обов'язків та система оплати праці не сприяють формуванню в службовців інтересу та потреб до підвищення своєї фахової кваліфікації й професіоналізму.

Курс на відповідність кваліфікації державних службовців потребам політичного, економічного та соціального розвитку держави, позитивну стабілізацію кадрів державного апарату та місцевого самоврядування, зміцнення його якісного складу, виконання законом установленої вимоги про наявність відповідної професійної підготовки державних службовців обумовлюють необхідність професійного навчання значної кількості службовців, якісного вдосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів.

Сьогодні до роботи в органах державної влади має стати новий державний службовець, здатний на основі та в межах закону виявляти самостійність, творчість і підприємливість, визнавати, дотримуватися та захищати права й свободи людини і громадянина.

У розробці концептуальних засад удосконалення професійної підготовки державних службовців неможливо обмежитися тільки виконанням поточних завдань. Стратегія професійного навчання кадрів - стратегія майбутнього держави. Визначення потреб у кадрах (кількісних і якісних - за спеціалізаціями та кваліфікаціями) обумовлено передусім станом і прогнозом розвитку економічних, соціальних і політичних процесів, рівнем розвитку виробничих сил, завданнями управління, тими пріоритетами, на які націлене суспільство. Більше того, зміни в професійній структурі зайнятого населення відбуваються сьогодні значно швидше.

У стратегічному плані важливо усвідомити, що з послабленням ейфорії щодо всемогутності ринкових відносин, необхідністю відродження та розвитку власного виробництва знову зростуть потреби в фахівцях науково-технічного профілю. У найближчому майбутньому зросте потреба в фахівцях (у тому числі державних службовців) у галузі науково-технічного прогресу, без чого неможливо поліпшити умови життя людей, перебороти кризу у всіх сферах життєдіяльності суспільства.

Врахування: цих обставин важливе у визначенні спеціальностей та спеціалізацій підготовки майбутніх державних службовців, зокрема тих, хто буде працювати у структурах державного управління "виробничого" профілю.

Метою єдиної загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації є забезпечення високого професіоналізму службовців, здатних найбільш ефективно забезпечувати вирішення нагальних завдань і виконання функцій держави. Ця система дасть змогу кожному державному службовцю реалізувати право на збагачення своїх знань і професійних навичок та вмінь, реалізацію своїх інтересів, особистої кар'єри, розвитку особистості. Зміст зазначеної системи характеризується такими складовими.

Згідно з Програмою кадрового забезпечення державної служби, затвердженою Указом Президента України від 10 листопада 1995 p., та відповідними нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців базується на освітньо-професійних програмах підготовки та перепідготовки, а також професійних програмах підвищення кваліфікації державних службовців. Це — перша складова системи.

Вона має забезпечувати навчання персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування відповідно до державних стандартів, що базуються на вимогах суто нового покоління, професійно-кваліфікаційних: характеристиках посад службовців.

Другою складовою системи є вищі заклади освіти, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, центри підвищення кваліфікації державних службовців та керівників державних підприємств, установ і організацій, як навчальні заклади цієї системи, та галузеві інститути підвищення кваліфікації. Фінансування освітньої діяльності зазначених закладів у сфері навчання державних службовців здійснюється з державного та місцевих бюджетів.

Третьою складовою є органи державної влади, що здійснюють управління системою навчання державних службовців.

Слід чітко уявляти цільову спрямованість, зміст та характерні риси єдиної загальнодержавної системи підготовки, перепідготовки та підвищення квгигіфікації державних службовців. Вона виступає як єдина загальнонаціональна система освітньої діяльності з єдиною мережею навчальних закладів, визначених у встановленому порядку, зі своєю системою управління.

її становлення та розвиток йде одночасно в двох напрямах.

Перший. Становлення загальнонаціональної системи професійного навчання державних службовців відбувається шляхом впровадження системності в професійно-освітній процес на базі реалізації единої державної кадрової політики у сфері державної служби через визначення змісту та структури його професійної діяльності, професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, цілей, пріоритетів і принципів професійного навчання, введення єдиних державних стандартів професійної підготовки і критеріїв оцінки їх досягнення з урахуванням різноманітності термінів, форм і методів навчання. Саме це має надати системі професійного навчання сутнісні визначеність, цілісність, забезпечить безперервність і послідовність навчального процесу.

Другий. Становлення розглядуваної системи відбувається також по лінії зміцнення керованості діяльності системи, взаємозв'язку та посилення координованості дій усіх навчальних закладів, що здійснюють освітню діяльність у цій освітній галузі, з урахуванням відомчих видів (у рамках гілок влади й структур їх органів) та рівнів.

Становлення, функціонування та розвиток системи навчання державних службовців мають відбуватися з урахуванням таких принципів:

• розгляд професійного навчання службовців як складової державної служби, важливого напряму реалізації державної кадрової політики, невід'ємної складової роботи з персоналом;

•  забезпечення випереджаючого характеру змісту навчання з урахуванням перспектив економічного та соціального розвитку держави, запровадження сучасних цілеспрямованих програмних методів управління в державному апараті, впровадження   інноваційних   технологій,   сучасних   наукових досліджень;

• забезпечення безперервності та обов'язковості навчання всіх службовців, органічно пов'язаних з професійним розвитком персоналу, плануванням і реалізацією особистої кар'єри державного службовця, його службово-посадовим просуванням, врахування особистих інтересів співробітника;

•   обов'язковість цільової спрямованості навчання на основі дотримання державних освітніх стандартів і критеріїв, при його гнучкості в поєднанні всіх видів і форм навчання, досягнення інтенсифікації та оптимізації навчального процесу, розвитку післявузівської освіти (аспірантури, докторантури);

•   організація навчального процесу та формування змісту навчання на основі широкого запровадження результатів науково-дослідної діяльності, аналізу сучасної практики державного управління та державної служби, індивідуальних способів і активних методів у навчальному процесі слухачів, що загалом сприятиме розвитку в них нового стилю мислення, самостійності та персональної відповідальності в роботі;

•   створення сучасного інформаційного простору в сфері державної служби та забезпеченій вільного доступу до нього слухачів системи, надання державної та інвестиційної донорської підтримки навчальних закладів системи в формуванні відповідної матеріально-технічної бази та соціально-побутової сфери;

•   формування мережі навчальних закладів системи на конкурсній основі, що забезпечуватиме постійне оновлення змісту навчання та відбір найбільш придатних навчальних закладів;

• функціонування системи переважно на основі державного замовлення та за рахунок коштів державного й місцевого бюджетів, а також за рахунок залучення інших джерел фінансування, дозволених чинним законодавством;

• єдине навчально-методичне управління та координація практичної діяльності всіх елементів системи;

•  широке використання вітчизняного та зарубіжного досвіду державного управління й державної служби..

Ефективне функціонування загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців можливе за наявності державних потреб та особистої зацікавленості державних службовців у наслідках її діяльності.

Професійне навчання державних службовців як складова їх професійної діяльності. Законом України "Про державну службу" (ст. 29) визначено, що державним службовцям створюються умови -необхідно наголосити, що саме тільки умови, - для навчання і підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (на факультетах) та шляхом самоосвіти.

Поряд із цим Державний кла сифікатор професій ДК 003 -95 також визначає, що виконання фахівцем професійної діяльності вимагає відповідної кваліфікації, а це неможливо без отримання ним необхідного відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня за спеціальністю, спрямованою на безпосереднє виконання посадових обов'язків.

Виходячи з цього, система кавчання державних службовців спрямована на такі загальні цілі:

1) підготовка державного агужбовця - навчання з метою отримання особою певного нового для неї освітньо-кваліфікаційного рівня (спеціаліст, магістр) за спеціальністю, спрямованою на професійну діяльність в органах державної влади чи місцевого самоврядування. При цьому під підготовкою державного службовця необхідно розуміти і навчання особи, яка вже перебуває на державній службі, і особи, яка цілеспрямовано готується до державної служби;

2)   перепідготовка державного службовця - це навчання з метою отримання певного освітньо-кваліфікаційного рівня за іншою спеціальністю (спеціалізацією), спрямованою на професіішу діяльність в органах державної влади чи місцевого самоврядування;

3)   підвищення кваліфікації державного службовіщ - це навчання, спрямоване на підвищення загальної управлінської культури та яке спеціалізується в межах певної Іатегорії посад та на окремих функціях, завданнях, повноваженнях, що визначаються актуальними потребами сьогодення (для конкретної особи, конкретного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, для конкретної зміни державно-службових відносин тощо).

На жаль, існуюча нормативно-правова база з визначення освітніх та кваліфікаційних вимог для зайнггтя посад державних службовців потребує суттєвого уточнення, яке має бути здійснене після прийняття основних законодавчих актів щодо вищого та центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Система навчання державних службовців може успішно розвиватися тільки за постійно та якісно зростаючої потреби в наслідках їх діяльності. Необхідно створити новий мотиваційний: механізм, який не просто зобов'язує, а стимулює державного службовця постійно оновлювати свої професійні вміння та знання. Найбільш універсальний спосіб досягнення цього - повлізати службове просування, атестацію з професійними досягненнями службовця, результатами його навчання.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.97 р. "Про затвердження Положення про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і Положення про єдиний порядок підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації керівників державних підприємств, установ і організацій" вперше зроблена спроба органічно "вбудувати" професійне навчання, підвищення кваліфікації державного службовця в його професійну діяльність, службову кар'єру. Визнано за необхідне проходження підвищення його кваліфікації за професійними програмами в таких випадках: при зарахуванні до кадрового резерву; зайнятті посад вищої категорії; перед черговою атестацією, а також для фахівців, уперше прийнятих на державну службу, - протягом першого року їх роботи.

Запровадження механізму навчання резерву за особистими річними планами має важливе значення з точки зору попередньої підготовки до виконання професійних обов'язків. Але таке навчання буде ефективним лише за умов обов'язковості виконання цього плану, незалежного та неупередженого оцінювання наслідків навчання. Саме останнє має бути умовою формування списку резерву з наступним заміщенням вакансії з перевагою у конкурсі чи позаконкурсним відбором.

Отже, аналіз та незалежне й неупереджене оцінювання виконання особистих річних планів має стати для кадрових служб органів державної влади чи місцевого самоврядування однією із засад формування кадрового резерву (а не лише складання списку), що формує певні вимоги до змісту навчання резерву, структури особистого річного плану особи, яка зараїхована до резерву, системи оцінки якості його виконання.

Також нормативно визначено, що у кожному органі державної влади чи місцевого самоврядування розробляються річні та перспективні плани роботи з кадрами, в яких визначаються заходи зокрема щодо підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, заохочення, контролю за роботою тощо. Це один із заходів з реалізації ст. 29 Закону України "Про державну службу", де визначено, що "результати навчання і підвищення кваліфікації є однією з підстав для просування по службі"-.

Досвід розвинених демократичних правових держав із сталою, зі своїми національними традиціями та досвідом державною (публічною, громадянською) службою свідчить, що результати навчання державних службовців є не "підставою", а умовою як просування по службі, так і присвоєння чергового рангу, класифікаційного розряду, чину, звання тощо, підвищення заробітної плати, одержання певних пільг.

Необхідно звернути увагу, що навіть існуюче Типове положення про центральний орган виконавчої влади в жодному пункті не торкається питань реалізації державної кадрової політики ані у сфері своєї діяльності, ані серед працівників свого органу чи йому підвідомчих. Воно не зобов'язує навіть реалізувати визначену державну кадрову політику, оскільки його обов'язок - здійснення державної політики у відповідній галузі.

Прийом на державну службу та просування по ній мають бути також органічно пов'язані з безперервним навчанням державних службовців. Запровадження такого механізму просування по службі, який поєднує кваліфікаційні та освітні вимоги до державних службовців з безперервним їх навчанням, дасть змогу уточнити та значно поліпшити нормативні вимоги щодо призначення та прийняття на державну службу, а також забезпечити відповідну професійну підготовку до зайняття посади.

Багато в становленні системи навчання державних службовців, особливо в забезпеченні його безперервності, обов'язковості, залежить від зміни ставлення до нього як з боку керівників, так і з боку працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

На сьогодні склався стереотип: освіта - справа особиста. Більше того, деякі керівники знаходять безліч причин для того, щоб і'х співробітники в "інтересах вирішення невідкладних проблем" не навчалися в магістратурі, аспірантурі, докторантурі, проходили тільки короткотермінове навчання (значною мірою формально). Тому важливо в загальнодержавному масштабі досягти того, щоб систематичне професійне навчання службовців стало складовою і'х професійної діяльності, не приватною особистою ініціативою, а обов'язковою вимогою, частиною державно-управлінської діяльності та здійснювалося за рахунок державного бюджету (в межах, встановлених законодавством).

Слід змінити і ставлення кожного державного службовця до професійного навчання, виховати в ньому потребу до збагачення знань, навичок, розвитку особистості. Нині, коли зберігається нестабільність, невпевненість у майбутньому, зумовлена постійними, часто не виправданими скороченнями апарату, службовцю, як правило, не до підвищення професійної майстерності. Він відчуває себе спрямованим лише на самозбереження. Безперечно, державна служба буде більш привабливою по мірі подолання кризових явищ, стабілізації ситуації в суспільстві, коли зміниться статус державного службовця, в тому числі його соціальне становище.

Водночас необхідним є створення нового мотиваційного механізму, не лише стимулюючого, а такого, що ставить службовця перед необхідністю постійного оновлення своїх професійних знань, умінь та навичок. Досвід цивілізованих країн засвідчує, що необхідно пов'язати службове просування, розмір заробітної плати з рівнем кваліфікації, компетенції, діловими якостями, щоб професійна підготовка, підвищення кваліфікації були органічно вбудовані до його професійної діяльності, службової кар'єри, оплати праці. За таких умов, а також з удосконаленням порядку проведення атестації, присвоєння чергового рангу підвищиться мотивація до праці та відповідальність службовця за свій професійний розвиток.

Програмою кадрового забезпечення державної служби також визначена п'ятирічна періодичність атестації державних службовців, Що поєднується з основними видами підвищення кваліфікації: за професійними програмами, самоосвіта, навчання в тематичних постійно діючих і короткотермінових семінарах, стажування.

Окрема проблема - відповідальність державних службовців за свою підготовку та підвищення згрофесійного рівня. Сплине час, поки система добору, просування по службі, тестування, періодичної атестації запрацює на повну силу. Отже необхідні важелі, які формують особисту відповідальність державного службовця за свій власний професійний розвиток.

З метою посилення мотиваїцї державних службовців до навчання, а також підвищення його ефективності в перспективі результати навчання мають стати однією з умов прийняття на державну службу та просування то службі, присвоєння чергового рангу.

Це, в свою чергу, підвищить вимогливість слухачів до організації, змісту та якості професійного навчання.

Проблеми розвитку загальнонаціональної системи навчання державних службовців і шляхи їх вирішення. Нині реально існують і функціонують шість підсистем професійного навчання державних службовців з урахуванням відомчої специфіки їх діяльності:

1) система навчання державних службовців органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що працює під керівництвом Головного управління державної служби України;

2) система навчання кадрів силових структур - за відомчою підпорядкованістю;

3)   система навчання службовців юридичних установ і судових органів;

4)  система навчання службовців сфери сільського господарства;

5)  система навчання службовців сфери охорони здоров'я;

6) система навчання службовців сфери зайнятості населення.

У перелічених системах здійснюється перепідготовка та підвищення кваліфікації державних службовців. Разом із тим координація їх діяльності має бути забезпечена повноваженнями центрального органу виконавчої влади, відповідального за проведення державної кадрової політики у сфері державної служби.

Центральне місце та провідна роль у структурі навчальних закладів для навчання державних службовців належить Українській академії державного управління при Президентові України. Вона здійснює підготовку та підвищення кваліфікації державних службовців, які обій мають посади I-IV категорій. Також на неї покладено навчально-методичне, інформаційне забезпечення діяльності всіх навчальних закладів, що навчають державних службовців. Академія має Інститут підвищення кваліфікації, чотири регіональних інститути, на які також покладено функції центрі в перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів дер;кавної влади та органів місцевого самоврядування.

Фактично Академія з регіональними інститутами та Інститутом підвищення кваліфікації кадрів, виші навчальні заклади, що готують магістрів державного управління, центри перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та галузеві інститути підвищення кваліфікації становлять організаційну структуру загальнонаціональної освітньої системи, створеної виключно для підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

У майбутньому до навчання державних службовців широко має бути залучена на конкурсній основі й мережа недержавних навчальних закладів, яка в умовах ринкових відносин пропонуватиме різноманітні освітні послуги.

Право на професійне навчання державних службовців має надаватися закладам освіти з відповідним урахуванням наявності викладацьких кадрів, навчальної бази та соціальної інфраструктури, їх здатності вирішувати завдання підготовкм саме цієї категорії кадрів. Недопустимо, щоб вирішальним фактором виступали комерційні інтереси закладів освіти, а тим більше окремих осіб чи ]~руп, тимчасові орієнтири регіональних адміністрацій.

Професійне навчання державних службовців дсппльно вести переважно в державних закладах освіти, здатних забезпечити підготовку фахівців відповідного профілю.

Упорядкування мережі навчальних закладів системи має відбуватися через запровадження та постійну реалізацію механізму акредитації (сертифікації) освітньо-професійних програм підготовки й перепідготовки та професійних програм підвищення кваліфікації державних службовців.

Механізм акредитації має бути ефективним, спрощеним за процедурою, маловитратним.

Наступним кроком у впорядкуванні мережі навчальних закладів є прийняття цілеспрямованих та послідовних заходів, які включають: формування та ведення державного реєстру навчальних закладів, які здійснюють навчання державних службовців і керівників державних підприємств; певний розподіл навчальних закладів за структурними категоріями (центральні, місцеві органи, органи місцевого самоврядування) та категоріями посад, напрямів і спеціальностей навчання.

Формування мережі навчальних закладів загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців має здійснюватися на конкурсній основі, за нормативно визначеними критеріями, за координацією центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної кадрової політики у сфері державної служби.

Стратегія та розвиток загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців має бути системною. При цьому йдеться не про створення нових додаткових управлінських структур, тим більше що функції організації професійного навчання державних службовців покладені на органи влади, їх кадрові служби. Необхідно посилити їх увагу до координації цієї діяльності, до питань прогнозування та планування потреб у кадрах певної кваліфікації та спеціалізації.

До повноважень вищих органів державної влади можуть бути віднесені такі.

• Президент України - визначення основних засад державної кадрової політики в сфері державної служби, забезпечення загальнополітичної, адміністративної та фінансової підтримки становлення й розвитку загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

•  Верховна Рада України - законодавче визначення правових, організаційних і ресурсних засад становлення та розвитку загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

•  Кабінет Міністрів України - управління, організація та координація діяльності й взаємодії всіх відповідальних центральних та місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в напрямі становлення та розвитку загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; нормативне забезпечення формування та реалізації державно-службових відносин; організаційне та ресурсне забезпечення становлення та розвитку загальнонаціональної системи.

• Головне управління державної служби України - реалізація державної кадрової політики у сфері державної служби; прогнозування, планування, моніторинг та контроль процесу становлення й розвитку загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців у всіх її аспектах; моніторинг ефективності й функціонування.

•   Українська академія державного управління при Президентові України - здійснення функцій та повноважень головного вищого навчального закладу загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

•  Провідні вищі навчальні заклади, центри перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, галузеві інститути підвищення кваліфікації - реалізація освітньої діяльності в сфері державної служби.

• Органи державної влади та органи місцевого самоврядування як замовники навчання - формування Ікількісних і якісних показників потреб функціонування загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, моніторинг ефективності діяльності окремих її складових.

При впорядкуванні управління загальнонаціональною системою навчання державних службовців йдеться не про створення нових додаткових управлінських структур, більше того функції професійного навчання державних службовців покладені на органи влади, їх кадрові служби. Необхідно посилити увагу останніх до координації цієї діяльності, до питань прогнозування та планування потреб у кадрах певної кваліфікації та спеціалізації.

Основним джерелом фінансування загальнонаціональної системи навчання державних службовців є бюджетні кошти, передбачені для цієї мети, та інші кошти, не заборонені законодавством.

Формування державного замовлення на навчання державних службовців має здійснюватися з урахуванням прогнозних потреб.

Основою стратегічного і поточного планування професійного навчання кадрів органів державної влади та органів місцевого самоврядування є системне визначення кількісних та якісних потреб у кадровому забезпеченні цих органів.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані неухильно дотримуватися визначених нормативних показників із забезпечення безперервного навчання державних службовців.

Фінансове забезпечення системи навчання державних службовців має включати також видатки на відшкодування витрат, пов'язаних з відрядженнями працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування для підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації.

З метою розвитку матеріально-технічної бази навчальні заклади системи можуть, крім коштів державного та місцевих бюджетів, для забезпечення навчання використовувати власні кошти, від надання освітніх, науково-методичних, консультаційних, інформаційних, експертних та інших послуг за договорами з юридичними та фізичними особами, доходи від реалізації навчальної, науково-методичної літератури та іншої продукції, кошти Іромадських організацій, добровільні внески, кошти міжнародної технічної допомоги, а також з інших джерел, не заборонених законодавством.

Глава 6. Деякі питання формування молодих кадрів управління

Проблема формування кадрового резерву державної служби в Україні залежить від багатьох обставин та факторів, але найактуальнішою нині є проблема формування молодих управлінських кадрів, залучення до системи управління компетентних, ініціативних та енергійних фахівців нової генерації. "Протягом 2002-2004 pp., - зазначено в посланні Президента України до Верховної Ради України, -необхідно рефо рмувати систему державної служби з удосконаленням практики відбору, підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів, посилення соціальної і політичної захищеності держслужбовців, підвищення суспільного престижу державної служби"!.

Прикметною рисою сьогодення є актуалізація проблем розвитку громадянського виховання й освіти.

Актуальність громадянського виховання молодих управлінських кадрів у сучасному українському суспільстві великою мірою зумовлюється потребою державотворчих процесів, що мають забезпечити кожній особистості рівні стартові можливості для розвитку й застосування своїх потенційних здібностей і реалізації потреби в самовизначенні, самоствердженні та самореалізації. Громадянське виховання розглядається тут як процес формування громадянськості як інтегрованої якості особистості, що надає молодій людині можливість відчувати себе соціально, морально, політичне та юридичне дієздатною і захищеною та має виховувати особистість чутливою до свого оточення, долучати її до суспільного життя, в ягому права людини є визначальними.

Необхідною умовою громадішського виховання (що об'єднує приватну і сусшльву сфери) є системний підхід, який передбачає розгляд цілісного багаторівневого, взаємозалежного, ієрархічного, детермінованого, відкритого процесу в його постійному розвитку та саморозвитку.

Найвагомішими принципами у процесі громадянського виховання особистості нової генерації слід вважати такі:

• принцип: комплексності й міждисциплінарної інтегрованості, який передбачає встановлення в громадянському вихованні тісної втаємодії та поєднання навчального й виховного процесів, зусиль найрізноманітніших інституцій - сім'ї, дошкільних закладів, школи, громадських спілок, дитячих, молодіжних самодіяльних об'єднань, релігійних організацій, усіх, причетних до виховання та самовиховання;

•   принцип наступності та безперервності, що починається у дошкільному віці, з перших років життя дитини, громадянське виховання проходить чимало етапів, протягом яких поступово ускладнюються й урізноманітнюються зміст та напрями розвитку тих утворень, котрі загалом становлять цілісну систему характеристик процесу утворення громадянських чеснот особистості. Він є безперервним, нескінченним, триває протягом усього свідомого життя людині;

•  принцип культуровідповідності, що в цьому контексті передбачає органічну єдність громіздянського вихоЕІання з історією та культурою народу, його мовою, народними традиціями та звичаями, які забезпечують духовну єдність, наступність і спадкоємність поколінь;

•  принцип інтеркультурності, що передбачає інтегрованість української національної культури в контекст загальнодержавних, європейських і світових цінностей, у загальнолюдську культуру. Реалізація цього принципу означає, що у процесі громадянського виховання мають забезпечуватись передумови для формування особистості на національному грунті й водночас відкритої для інших культур, ідей та цінностей. Лише така особистість здатна зберігати свою національїгу ідентичність, бо вона глибоко усвідомлює національну культуру як невід'ємну складову культури світової.

Мета громадянського вихованні! - сформувати свідомого громадянина, патріота, професіонала, тобто людину з притаманними їй осо-бистісними якостями й рисами характеру, світоглядом і способом мислення, почуттями, вчинками та поведінкою, спрямованими на саморозвиток та розвиток демократичного громадянського суспільства в Україні. Вони мають органічно поєднуватись з потребою й умінням діяти компетентно й технологічно.

Мета громадянського" виховання конкретизується через такі завдання:

•  визнання й забезпечення в реальному житті прав людини як гуманістичної цінності та єдиної норми всіх .пюдей без будь-яких дискримінацій, на чому будується відкрите, демократичне, громадянське суспільство,

•  усвідомлення взаємозв'язку між ідеями індивідуальної свободи, прав людини та її громадянською відповідальністю;

• формування національної свідомості, належності до рідної землі, народу, визнання духовної єдності поколінь та спільності   культурної   спадщини;   виховання   почуття патріотизму, відданості в служінні Батьківщині;

•  утвердження гуманістичної моралі та формування поваги до таких цінностей, як свобода, рівність, справедливість;

• формування соціальної активності і професійної компетентності особистості на основі таких соціальних умінь: готовність до участі в процесах державотворення, здатність до спільного життя і співпраці в громадянському суспільстві, готовність узяти на себе відповідальність; здатність розв'язувати конфлікти відповідно до демократичних принципів, здатність до самостійного життєвого вибору на основі гуманістичних цінностей; формування працелюбності особистості, відповідальності за свої дії;

• формування політичної та правової культури засобами громадянської освіти, що забезпечує знання про політичні системи і владу на всіх рівнях суспільного життя, про закони та законодавчі системи; виховання поваги до Конституції України, законодавства, державної мови;

• розвиток критичного мислення, що забезпечує здатність усвідомлювати-та відстоювати особисту позицію в тих чи інших питаннях, уміння знаходити нові ідеї та критично аналізувати проблеми, брати участь у дебатах, уміння переосмислювати дії та аргументи, передбачати можливі наслідки дій та вчинків;

• уміння визначати форми та способи своєї участі в житті суспільства, спілкуватися з демократичними інститутами, органами влади, захищати і підтримувати закони та права людини, бути обізнаним зі способами соціального захисту;

• формування інтеркультурного менталітету, сприйняття культурного плюралізму, загальнолюдських цінностей, толерантного ставлення до інших культур і традицій;

•   вироблення негативного ставлення до будь-яких форм насильства; активне попередження тенденцій до виявлення деструктивного націоналізму, прояв шовінізму, фашизму, месіанських настроїв ².

Становлення України як демократичної, правової держави, формування засад громадянського суспільства зумовлюють необхідність підвищення рівня право вої культури населення. Потребують вирішення на державному рівні питання дальшого розвитку правосвідомості населення, подолання правового нігілізму, задоволення потреб громадян у одержанні знань про право. Це може бути забезпечено, насамперед, шляхом удосконалення правової освіти населення.

З метою підвищення рівня правової освіти населення, створення належних умов для набуття громадянами правових знань, а також забезпечення їх юнституційного права знати свої права і обов'язки Указом Президента України від 18 жовтня 2001 р. затверджено Національну програму правової освіти населення.

Національна програма правової освіти населення (далі - Програма) передбачає дальше створення необхідних умов для набуття широкими верствами населення правових знань та навичок у їх застосуванні, забезпечення доступу громадян до джерел правової інформації, а також визначає основні напрями правоосвітньої діяльності та першочергові заходи щодо їх реалізації. Метою Програми є підвищення загального рівня правової культури та вдосконалення системи правової освіти населення, набуття громадянами необхідного рівня правових знань, формування у них поваги до права.

Зазначену мету передбачається досягти шляхом: утвердження гуманістичних правових ідей, загальнолюдських та національних правових цінностей, високих моральних засад у суспільному житті; визнання правової освіти населення одним із основних чинників формування високої правосвідомості і правової культури окремих громадян та всього суспільства; активної участі в організації і здійсненні заходів із правової освіти населення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань, навчальних та культурних закладів, наукових установ, міжвідомчих координаційно-методичних рад з правової освіти населення, видавництв та видавничих організацій, засобів масової інформації та поєднання комплексу заходів у сфері правової освіти, що здійснюються цими органами, організаціями, закладами й установами; органічного поєднання правової освіти із загальною середньою, про фесійно -технічною і вищою освітою; розроблення сучасної методологічної бази для реалізації у сіх напрямів і форм правоосвітньої діяльності; надання правової освіти навчальними закладами як державної, так і інших форм власності, на платній або безоплатній основі; поліпшення умов для здійснення творчої, благодійної та іншої суспільне корисної діяльності у сфері правової освіти; залучення громадян до участі в удосконаленні системи правової освіти; сприяння самоосвіті населення з питань права Держави; забезпечення відкритості правової інформації', доступу всіх верств населення до її джерел; систематичного і безперервного поширення серед населення знань про право і державу, в тому числі шляхом оприлюднення в офіційних виданнях, інших засобах масової Інформації нормативно-правових актів, видання офіційних збірників актів законодавства та коментарів до них, широкого розповсюдження правової літераіури; безпосередньої участі юристів у поширенні правових знань; всебічного міжнародного співробітництва з питань правової освіти.

Правова освіта є складовою частиною системи освіти і має на меті формування високого рівня правової культури та правосвідомості особи, ц ціннісних орієнтирів та активної позиції як члена громадянського суспільства. Надают правової освіти має здійснюватися в усіх дошкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних, вищих навчальних закладах і закладах шслядипломної освіти. Обсяг і зміст обов'язкового isypcy з правознавства визначається для загальноосвітніх навчальних закладів - потребою суспільства у вихованні пра-восвідомого громадянина, а для професійно-технічних, вищих навчальних закладів і закладів Ішлмдипломної освіти - крім того, ще й високими вимогами до освітнього, освітньо-кваліфікаційного рівня особи. У загальноосвітніх, професійно-технічних, вищих навчальних закладах і закладах післядишюмиої освіти здійснюється широка поза-класна і позааудиторна робота з правового навчання й виховання, до якої залучаються вчені, представники правозахисних організацій, працівники правоохоронних органів, інші фахівці в галузі права.

Отже, процес формування молодих управлінських кадрів має забезпечуватися системами громадянського виховання, правової освіти та професійної освітянської діяльності.

Література (до гл.6)

1. Європейський вибір: Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 pp. Послання Президента України // Урядовий кур'єр. - 2002. - 4 червня.

2.  Концепція, громадянського виховання особистості в умовах розвитку української дерхашності: Проект: Додаток до рішення колегії Міносвіти і науки України від 17.08.2000 // Інформаційний збірник Міністерства освіти і науки України. - 2000. - № 17. - С. 10-12.