Глава 1. Центральні органи виконавчої влади: основні напрями реформування

Сучасна адміністративна реформа в Україні розглядається не як новий перерозподіл владних повноважень чи чергова кадрово-структурна перестановка, а як концептуально осмислений перехід до нової "філософії" управління, що потребує проведення не часткових змін, а системного оновлення всього механізму функціонування виконавчої влади.

Головним носієм виконавчої влади є система органів виконавчої влади, які становлять так званий апарат державного управління (управлінський апарат). Сьогодні вимоги до ефективності роботи цього апарату значно Ігідвишуються у зв'язку з потребами прискорення здійснення адміністративної реформи.

Однак поки що життєво необхідні зміни в управлінському апараті відбуваються некомплексно, суперечливо, а іноді й стихійно. Як наслідок, він занадто повільно позбавляється вад минулого. Не послаблюється бюрократизм у роботі, корумпованість певної частини його посадових осіб, не зменшується розрив між соціальними очікуваннями від створення нових управлінських структур та невиправдано низькою віддачею вад їх діяльності.

З огляду на це апарат державного управління невідкладно потребує всебічної раціоналізації, приведення чисельності працівників і витрат на їх утримання у відповідність з вимогами забезпечення належних результатів його дальності. При цьому будь-які структурні реорганізації органів виконавчої влади повинні проводитись обов'язково за умов попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій і компетенції, форм і методів діяльності відповідних структур. Це потребує розробки та затвердження єдиного класифікатора функцій апарату державного управління, який повинен стати складовою частиною нормативної бази системи органів виконавчої влади.

Водночас дуже важливо пам'ятати, що будь-які скорочення чисельності працівників апарату або витрат на його утримання самі по собі не є обов'язковою ознакою реформування, а тим більше - оп-тимізації апарату. Більше того, будь-які скорочення в ньому повинні проводитись лише в тих ланках, у яких це сприятиме його кращій організації, або принаймні не погіршить результати його діяльності.

Найгострішою і найскладнішою проблемою реформування апарату державного управління є реалізація зазначених вимог стосовно організації та діяльності центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ).

До того ж слід додати, що конституційна легітимація згаданих вище рівнів органів виконавчої влади означає, що і'х наявність є обов'язковою для функціонування виконавчої влади в Україні.

Водночас зміст Конституції України, на наш погляд, аж ніяк не виключає можливості створення якихось додаткових видів органів виконавчої влади, що посідали б певне проміжне місце стосовно згаданих основних структурних рівнів. Адже Конституція не містить суворого визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади.

Натомість згідно ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються "організація і діяльність органів виконавчої влади" (п. 12). Відтак доречно припустити, що Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади, поряд з основними рівнями, деяких інших (неосновних) рівнів на розсуд законодавця через прийняття відповідних законів.

Об'єктивну основу реформування на рівні ЦОВВ становлять потреби, по-перше, у припустимій мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо підприємницьких суб'єктів. По-друге, необхідно забезпечити стратегічну переорієнтацію діяльності органів виконавчої влади з суто адміністративнсі-розпорядчих функцій на надання приватним особам послуг, пов'язаних з юридичним оформленням цими органами умов, необхідних для належної реалізації або охорони прав і свобод громадян, включаючи видачу дозволів, свідоцтв, реєстрацію тощо.

Нарешті, дуже важливо зберегти за виконавчою владою, за умов скорочення або іншої трансформації сфери відповідальності ЦОВВ, достатні важелі управління соцігільно важливими процесами, коли це є необхідним та виправданим.

Керуючись наведеними позиціями, слід значно посилити увагу до визначення і запровадження основних напрямів подальшого реформування сукупності центральних органів виконавчої влади.

Провідна роль міністерств. Зокрема, слід послідовно запроваджувати й оптимізувати таку 4ункціонально-компетенційну модель міністерств, яка б забезпечувала реальне утвердження їх провідної ролі серед ЦОВВ. Ця роль має виявлятися в тому, що:

•  саме між міністерствами розподілені всі напрями урядової політики, по яких лише міністерства безпосередньо беруть участь у її формуванні і реалізації;

•   лише міністерства мають право видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти на підставі безпосередньо свого правового статусу, а не спеціального уповноваження у відповідних законах;

•  лише міністерства можуть мати у своєму підпорядкуванні інші центральні органи;

•  лише стосовно міністерств постала нагальна проблема чіткого розмежування функцій політичного керівництва й адміністрування (управління), або інакше - "політики" й "управління". Це розмежування повинне забезпечити, з одного боку, пріоритет політики, а з другого - певну незалежність від політичної кон'юнктури і стабільність професійних кадрів управління.

Вирішення проблеми співвідношення "політики" й "управління" стосовно сфери виконавчої влади є цілком новим для українського державотворення і поки що не має належного відтворення в наукових дослідженнях та практичній діяльності державного апарату. Цим пояснюється необхідність приділити даній проблемі окрему увагу.

Нагадаємо, що конкретною спробою вирішення зазначеної проблеми в Україні стало запровадження інституту державних секретарів міністерств, посади яких булк введені Указом Президента України від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні".

Як відомо, інститут державних секретарів або аналогічних за суттю посад у міністерствах існує в багатьох країнах світу, головним чином з парламентарною формою державного правління (як у республіках, так і в конституційних монархіях), наприклад у Великій Британії, Німеччині, Нідерландах, ,ЗанІЇ, Бельгії, Чехії, Угорщині, Польщі та інших.

Основні результати, які передбачається досягти шляхом введення посад державних секретарів міністерств в Україні, це:

•   чітке відмежування функцій політичного від ({Іункцій адміністративного керівництва в сфері виконавчої влади;

•   звільнення міністрів від поточної оперативної роботи з керівництвом апарату міністерства;

• забезпечення стабільності професійних кадрів міністерств та їх незалежності від змін політичного курсу і сашк політичних діячів;

•  нарешті, забезпечення професійного наступництва, тобто так званої "інституцшної пам'яті' в роботі міністерств.

Однак сьогоднішня практика породжує у багатьох фахівців небезпідставні побоювання, що держанні секретарі поступово почнуть домінувати над міністрами.

Щоб запобігти цьому, слід чітко уявляти, що міністр повинен стати зовсім іншою фігурою в системі виконавчої влади, ніж це було дотепер. Зміст роботи міністра кардинально змінюється, оскільки він переходить від суто адміністративно-виконавчої діяльності до діяльності з політичного керівництва. Цьому і має сприяти більш чітке розмежування таких явищ і понять, як "політика" й "адміністрування".

Водночас із введенням у міністерствах посад державних секретарів це розмежування обумовлене тим, що радикальна зміна пріоритетів у діяльності міністра реально можлива за рахунок того, що державний секретар бере на себе тягар адміністрування всередині міністерства.

Інакше кажучи, запровадження інституту державних секретарів міністерств не є самодостатнім кроком, самоціллю. Цей крок слід обов'язково розглядати в контексті більш вагомого завдання - надати можливість міністрам максимально зосередитись на питаннях вироблення і реалізації державної політики, забезпечуючи тим самим більшу, так би мовити, "політичність" самого уряду.

З огляду на це немає, як здається, реального сенсу в полеміці, чи зменшується або посилюється роль міністра у зв'язку із появою державних секретарів. Адже ця роль і не зменшується, і не посилюється - вона просто суттєво змінюється.

Оскільки на міністра персонально покладається політичне керівництво в певномусекторі державного управління, то він повинен мати повну впевненість в ефективній роботі апарату міністерства, який має беззаперечно служити виконанню його політичних цілей. За це і відповідає державний секретар.

Звідси, до речі, випливає, що державний секретар повинен бути не просто політично нейтральним, а обов'язково лояльним до політики міністра, і повинен забезпечувати таку саму лояльність від ключових посадових осіб апарату. Відтак, політична лояльність щодо міністра - це найперша вимога до цього поста в міністерстві.

Помилково також вважати, що державний секретар взагалі 'не стосується політики. Він причетний до неї, принаймні, в двох напрямах:

а)   забезпечення неухильного втілення політики міністра в роботі апарату;

б) підготовка і надання міністру кваліфікованих політичних консультацій та порад.

Отже, на поточному етапі запровадження інституту державних секретарів важливо не допустити крайнощів: з одного боку, полі-тизації посад державних секретарів, а з другого - бюрократизації (тобто надмірної концентрації важелів адміністрування) посад міністрів.

Введення посад державних секретарів - лише перший крок на порівняно тривалому шляху до оптимального розмежування політичних і адміністративних функцій у системі виконавчої влади. Про складність пошуку найбільш досконалої моделі свідчить хоча б те, що через деякий час після запровадження посад державних секретарів Указом Президента України від 15 січня 2002 р. "Про внесення змін до деяких указів Президента України" були проведеш деякі корективи правового статусу державних секретарів міністерств, унормованого затвердженим Указом Президента України від 14 липня 2001 р. Примірним положенням про державного секретаря міністерства.

Зокрема, за згаданим Указом Президента України від 15 січня 2002 р. державні секретарі позбавлені існуючих раніше прав:

1)  затверджувати структуру міністерства, призначати на посади та звільняти з посад керівників територіальних органів міністерств, а також підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління (п. 2 ст. 1);

2)   цілком самостійно - без погодження з Міністром - призначати на посади та звільняти з посад працівників центрального апарату міністерства (п. З ст. 1);

3)  розподіляти між першим заступником та заступниками державного секретаря обов'язки й визначати ступінь їх відповідальності (п. З ст. 1);

4)  подавати Прем'єр-міністрові України пропозиції щодо призначення на посади першого заступника та заступників державного секретаря (п.З ст. 1).

З огляду на це слід теоретично і практично утверджувати єдино можливу і правильну позицію - ставлення до міністра як до центральної постаті в міністерстві, на потреби політичного керівництва котрого повинен працювати персонал службовців на чолі з державним секретарем. Разом з тим за стан роботи персоналу міністерства цілком відповідає саме державний секретар, який повинен мати всі необхідні важелі службового, включаючи і дисциплінарний, впливу на працівників.

Відтак, діючі державні секретарі мають якомога швидше позбавитися синдрому "перших заступників" міністра. Хоча державний секретар забезпечує адміністративну підтримку конкретного міністра, але він перебуває, на відміну від міністра, на постійній державній службі. В цьому сенсі він служить не конкретному міністру, а державі в цілому, забезпечуючи ефективне використання її професійного кадрового ресурсу.

ЦОВВ зі спеціальним статусом. Досить важливе значення Для реформування на рівні центральних органів має також більш обґрунтоване вирішення питання щодо існування так званих ЦОВВ зі спеціальним ст;пусом. Вважаємо, що вони мають бути взагалі виведені зі складу центральних органів виконавчої влади і тим самим мають отримати новий статус, який би повніше відповідав його "спеціальному" призначенню.

З урахуванням цього було (5 доцільно законодавче запровадити окрему категорію органів виконавчої влади, а саме загальнодержавні органи зі спеціальним статусом (ЗОСС).

їх підвідомчість уряду має обмежуватись залежно від конкретного змісту спеціального статусу такого органу, який встановлюється в кожному випадку окремим комштенційним (або статусним, тобто таким, що закріплює статус) законом.

Існування таких органів в одних випадках уже передбачено Конституцією Украііни (п. 14 частини першої ст. 106, п. 22 частини першої ст. 85), де йдеться про особливий порядок призначення на посаду та звільнення з посади голів Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України.

В інших випадках воно може бути додатково передбачено шляхом прийняття відповідних статусних законів. У звичайних (тобто за-гальнорегулятивних) законах, а також у підзаконних актах питання утворення і визначення конкретної організацшно-правової форми таких спеціальних органів вирішуїшгися не можуть.

Стосовно ж поняття "спеціального статусу" розглядуваних органів слід пояснити, що його змістом визначаються особливості правового положення того чи іншого органу, насамперед з таких питань: а) його утвореній, реорганізації та ліквідації; б) призначення на посаду та звільнення з посади його керівників та заступників; в) його функціонального призначення, прав і обов'язків; г) його взаємовідносин з іншими державними органами; д) його відповідальності, підкон-трольності і підзвітності; е) порядку скасування чи зупинення його актів.

Отже, на противагу центральним органам виконавчої влади ключові установчі та кадрові Іштанет стосовно ЗОСС повинні вирішуватись в індивідуально визначеному порядку, закріпленому Конституцією та відповідними статутними законами України.

Важливо, що на ЗОСС не можуть бути автоматично поширені правила п. 15 частини першої ст. 106 Конституції України щодо порядку вирішення питань їх утворення, реорганізації чи ліквідації.

Є підстави передбачати, що не всі ЗОСС матимуть такий статус постійно, їх перелік може змінюватись залежно від потреб держави -як нинішніх, так і майбутніх. Деякі органи з цього переліку можуть бути переведені до традиційних видів ЦОВВ, якщо це не вимагатиме внесення змін до Конституції України. Тобто склад цих органів не буде постійним. Але головне, щоб і'х кількість не була значною (не більше 4-5), інакше це посилюватиме некерованість з; боку уряду системою органів виконавчої влади.

Що ж стосується кількості основних категорій ЦОВВ -міністерств і державних комітетів, - то тут важливо дотримуватись більш виважених кількісних пропозицій.

Зокрема, кількість міністерств не повинна бути, з одного боку, надто малою, щоб кожний міністр мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його відання, а з іншого боку - надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається водночас на кількох міністрів, що з;агрожує виникненням конфліктів інтересів.

З урахуванням світового досвіду і дійсних потреб соціально-економічного розвитку нашої країни було б доцільним орієнтуватись на стабілізацію кількості міністерств у межах двадцяти. При виникненні об'єктивної потреби у збільшенні цігї кількості можна було б запровадити правило, за яким одному міністру мали б підпорядковуватись кілька міністерств (а також інших ЦОВВ).

Що ж до кількості державних комітетів, то їх існування виправдане лише в тому разі, коли певні функції державного управління неможливо чи небажано віднести до відання якогось одного міністерства або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття стратегічних рішень та за їх реалізацію.

Цілком зрозуміло, що належне практичне запровадження наведених вище положень потребує врахування їх при підготовці Закону України "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади".

Саме в контексті підготовки даного законопроект/ має бути корисним пропонований у наступній главі розгляд питань щодо запровадження в органах виконавчої влади політичних посад.

Глава 2. Запровадження в органах виконавчої влади політичних посад та їх правовий статус

Однією з радикальних новацій адміністративної реформи в Україні стало запровадження політичних посад у сфері виконавчої влади. Проте ґрунтовних наукових досліджень проблематики "державних політичних посад" у вітчизняній юридичній доктрині досі не існує.

Саме тому багато питань виникає і в практичній діяльності у зв'язку із розмежуванням політичного та адміністративного керівництва у верхівці виконавчої влади.

Конституція України, Концепція адміністративної реформи в Україні, а також досвід європейських держав вимагають встановлення на законодавчому рівні, що посади членів Кабінету Міністрів мають статус "державних політичних посад" *. Це зумовлено насамперед політичним статусом Кабінету Міністрів як одного з керівних органів державної влади, головним завданням якого є формування та реалізація державної політики.

Необхідність виокремлення державних політичних посад. В Україні донедавна з формально-правової точки зору статус членів уряду був не визначений, а за самоусвідомленням і сприйняттям інших члени Кабінету Міністрів залишалися державними службовцями, при цьому посада міністра була лише одним із щаблів у кар'єрі чиновника. Це пережиток радянських часів, коли інститут державної служби не визнавався на доктринальному рівні, рішення приймалися партійними органами, а уряд їх лише "озвучував" і виконував. Звичайно? це не відповідає сучасній ролі членів Кабінету Міністрів, які визначають долю держави так само, як Президент і Верховна Рада України. Тому члени уряду потребують належного забезпечення їхньої ініціативної діяльності і відповідальності, яка з цим пов'язана. І саме законодавче закріплення статусу членів уряду як державних політичних діячів повинно чітко окреслити їх покликання, відмінне від завдань державних службовців.

Для чітюго розуміння відмінності державних політичних посад від посад державних службовців, в першу чергу необхідно з'ясувати різницю між політичними та управлінськими рішеннями у виконавчій владі. Оскільки головним завданням уряду будь-якої країни в сучасному світі є формування державної політики, то першим постає питання - а що ж таке "державна політика".

Розуміння лоняття "державної політики" як правової категорії є неоднозначним. Але, як правило, під державною політикою розуміють позицію держави, напрям дії її органів з різних питань суспільного життя. При цьому законодавство вживає конструкцію "державна політика" у різних поєднаннях. Зокрема, відповідно до Конституції України, Кабінет Міністрів України "забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики", "забезпечує проведення фінансової, цінової... політики" тощо. Але найяскравіше про "політичність" органу, тобто формування ним державної політики, свідчить право такого органу приймати нормативно-правові акти, насамперед вищої юридичної сили, чи принаймні право ініціювати прийняття таких актів.

Отже, можна виокремити дві головні ознаки "державної політики": по-перше, - це джерело її походження, а саме - держава в особі уповноважених органів, у тому числі уряд; по-друге, - це обов'язковість дотримання політики всіма іншими суб'єктами державного механізму. Про "політичність" рішення можна казати лише тоді, коли є різні варіанти вирішення певного питання, і отже від волі суб'єкта та форми волевиявлення залежать остаточний варіант і його наслідки. Якщо ж дії суб'єкта регламентовані, тобто за певних умов він зобов'язаний прийняти лише одне конкретне рішення, то це звичайне управлінське рішення.

Різницю між політичним та управлінським рішенням найкраще проілюструвати, проаналізувавши процес їх прийняття. Прийняття політичного рішення зумовлене виникненням певної суспільної проблеми, що стосується, як правило, невизначеного кола осіб. Оскільки однозначного варіанта вирішення цієї проблеми не існує, то при прийнятті рішення головним критерієм виступає доцільність. Одним із варіантів політичних рішень є зміна правових норм, тобто зміна правил регулювання певних суспільних відносин.

Управлінське рішення починається з того, що існує завдання чиновника порівняти ситуацію цієї особи (групи осіб) з умовами, визначеними законодавством, і прийняти єдине можливе рішення. В даному разі критерій політичної доцільності має бути якщо не абсолютно виключений, то принаймні зведений до мінімуму.

Найвищий рівень державної політики в Україні - її "засади", -визначається парламентом, що пов'язано з повноваженнями Верховної Ради приймати закони. Президент України, як традиційно і в інших державах, відповідальний за формування державної політики у сфері зовнішніх зносин, оборони та державної безпеки. Але і президент, і парламент, будучи виразниками (носіями) політичної програми, підтриманої більшістю виборців, не мають механізмів реалізації державної політики в повному обсязі, з точністю до окремих деталей. Цю функцію здійснює, чи принаймні має здійснювати, виконавча влада, і насамперед уряд як вищий орган у системі виконавчої влади, оскільки саме він має забезпечити її реалізацію і несе політичну відповідальність за це.

Уряд має бути відповідальним за формування державної політики. В жодній державі не існує ташго, щоб питання державної політики, тобто напрямів розвитку суспільства, визначалися, наприклад, самостійно парламентом. Парламент просто не в змозі вирішувати такі питання. Наприклад, у Великій Британії самі депутати стверджують, що розробка законів взагалі не є функцією парламенту. Уряд зобов'язаний підготувати проект, а парламент, розглядаючи його, вирішує, відповідає цей проект інтересам суспільства чи ні, і тоді відповідно, - схвалює чи відхиляє. Така тенденція до більш пасивної ролі парламентів у законотворчому процесі спостерігається у багатьох країнах, і фактично є домінуючою в європейській практиці.

Загальна логіка політичного процесу полягає в тому, що на виборах відбувається боротьба за більшість у парламенті, аби сформувати уряд. Якщо уряд формується політичною партією чи коаліцією партій, які отримали більшість у парламенті, то він є виразником тієї політики, з якою та партія чи коаліція партій ішла на вибори та отримала підтримку більшості громадян. І уряд, що складається з найавторитетніших, найкваліфікованіших, найдосвідченіших представників цієї партії, пропонує парламенту кроки, які потрібно здійснити для реалізації їхньої політичної програми. Лише така політична модель є ефективною, і звичайно Україна також повинна прагнути до цієї гармонії у співвідношенні ролей парламенту та уряду. Однією з цеглин у побудові такої раціональної сисгеми влади є визнання політичного статусу членів уряду.

Через три роки після схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні Указом Президента України від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" було визнано, що "посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр'-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних".

При цьому необхідно зазначити, що, по-перше, даний акт глави держави є сумнівним з точки зору відповідності Конституції України, адже ним визначаються організація і порядок діяльності Кабінету Міністрів та мішстерств, а ці питання можуть регулюватися виключно законами України (п. 12 частини першої ст. 92 та частина друга ст. 120 Конституції України). А по-друге, суто формальне визначення політичного статусу членів уряду є тільки першим напівкроком вирішення проблеми.

Забезпечення статусу членів Кабінету Міністрів України як політичних діячів вимагає цілісного підходу, в тому числі і визначення належної ролі парламенту у формуванні уряду та кардинальної зміни підходу до персонального иідбору кандидатур у члени Кабінету Міністрів. У цьому сенсі наукове опрацювання проблематики політичних посад у державних органах важко переоцінити.

Отже, специфіка статусу державних політичних посад проявляється у низці особливих ознак.

Особливий характер державних політичних посад. Насамперед, це особливий порядок зайняття посад державшее політичних діячів, який регламентується Конституцією. Так, Презвдент і народні депутати України отримують владу безпосередньо від народу шляхом обрання на визначений строк, а члени Кабінету Міністрів України призначаються на посади Президентом, за активної участі у цьому процесі Верховної Ради. Парламент дає згоду на призначення Президентом Прем'єр-міністра, яка є наслідком вираження політичної волі більшості Верховної Ради. Отже, це призначення має суто політичний характер. Глава уряду, реалізуючи гоштичну волю Президента і парламенту, формує персональний склад Кабінету Міністрів та вносить на розгляд Президенту відповідні кандидатури для призначення на посади.

Особливий і порядок припинення повноважень державних політичних діячів, оскільки характерною ознакою політичної посади є строковість її обіймання, а також можливість звільнення як політичної відповідальності.

Проте основною ознакою політичних посад є характер повноважень та спосіб їх реалізації.

Згідно з Конституцією Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування тощо. Отже, саме Кабінет Міністри є найбільш політичним органом серед органів виконавчої влади, і головне завдання: уряду - розробити політику, в тому числі запропонувати її парламенту у формі відповідних законопроектів чи державних програм.

Для реалізації завдань, які стоять перед Кабінетом Міністрів, члени уряду мають керуватися критеріям и політичної доцільності, проявляти політичну волю, оскільки межі, визначені законами та актами Президента, надто широкі, щоб знайти відповіді на всі запитання, які виникають у житті. Як правило, уряд є синтезатором політичних позицій глави держави і парламенту (які можуть бути і протилежними), виразником їх узгодженої політичної волі. Концептуальний виклад стратегії діяльності уряду, засоби та строки виконання: взятих урядом зобов'язань повинні міститися у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, яку він сам і розробляє. До речі, про політичність цього документа свідчить те, що Програма діяльності уряду повинна бути схвалена Верховною Радою.

Осіб, які обіймають державні політичні посади, в правовому аспекті відрізняє від інших політиків те, що вони є не лише носіями певних політичних ідей та беруть участь у політичних процесах у державі як представники певних політичних сил, а й мають владні повноваження, яких набувають за особливими процедурами - внаслідок обрання чи призначення для реалізації політичної програми на відповідних державних політичних посадах.

І найголовніше те, що особи, які обіймають державні політичні посади, мають можливість одноособове чи у складі колегіального органу приймати рішення загальнообов'язкового характеру і несуть відповідальність за них. Право законодавчої ініціативи є також ознакою політичності органу або посади. До речі, Концепцією адміністративної реформи пропонувалося посилити роль Кабінету Міністрів України у законодавчому процесі, зокрема шляхом закріплення за ним прав: на проведення експертизи всіх законопроектів; звернення до Президента з пропозиціями щодо використання права вето, звернення до парламенту щодо визнання поданих законопроектів невідкладними.

Рівною мірою правовим і політичним елементом відносин Кабінету Міністрів України і Президента України є інститут контрасигнації (скріплення підписом) актів глави держави. Так, у випадках, передбачених частиною четвертою ст. 106 Конституції України, Прем'єр-міністр України і міністри, відповідальні за акт Президента України і його виконаним, скріплюють підписом акти Президента України, без чого акт не повинен набирати чинності.

Можна передбачити ситуацію, за якої Прем'єр-міністр України чи міністр можуть в окремих випадках не погоджуватись з рішенням Президента. Якщо при цьому члени уряду зможуть проявити свою політичну позицію і відмовитись ставити підпис на акті глави держави, то Президент буде змушений скасувати такий акт чи змінити його. Враховуючи конституційні повноваження, глава держави може також відправити цих членів Кабінету Міністрів у відставку. Проте якщо уряд був сформований з урахуванням позиції парламентської більшості, то загалом Президент не зможе принципово вплинути на формування більш слухняного Кабінету Міністрів і, відповідно, буде змушений враховувати позицію уряду.

Особливою ознакою державної політичної посада є політична відповідальність осіб, що обіймають такі посади. До речі, цей вид відповідальності є найхарактернішим якраз для членів уряду і реалізується через процедури відправлення у відставку, прийняття резолюції недовіри. Уряд відповідальний перед Президентом і Верховною Радою за стан справ у державі, і як орган колегіальний може бути відправлений у відставку Президентом, а також Верховною Радою у зв'язку з оголошенням уряду резолюції недовіри. Крім того, члени Кабінету Міністрів несуть персональну відповідальність за стан справ у дорученому секторі державного управління і відповідно можуть бути звільнені Президентом у разі їх незадовільної діяльності.

Взагалі політики, на відміну від державних службовців, характеризуються тим, що несуть, насамперед, політичну відповідальність за свою діяльність, і аж ніяк не дисциплінарну. А головною вимогою до державних політичних діячів є не виконання певної трудової функції, а досягнення чи збереження певного стану у державі чи у дорученому секторі управління. Саме за цими результатами й оцінюється діяльність чи бездіяльність політиків.

Наприклад, один міністр може дуже багато працювати, але якщо його робота не дає очікуваних суспільством результатів, то він може бути звільнений на догоду настроям виборців і визнаний поганим міністром. Водночас інший міністр, що не проявляє великої активності, але при цьому у закріпленому за ним секторі державного управління позитивна ситуація, цілком заслужено вважатиметься успішним членом уряду.

Надзвичайно важливим інструментом, який підкреслює політичну сутність посади члена уряду, є його право на відставку за власною ініціативою, яке дає змогу окреслити межі політичної відповідальності лише тими діями, які він вчиняє чи на які погоджується. У разі принципового розходження позиції окремого члена уряду з рішенням уряду право на відставку трансформується в обов'язок подати у відставку або ж покладає на такого члена Кабінету Міністрів відповідальність за це рішення нарівні з іншими членами уряду.

Можна виділити низку інших додаткових ознак, за якими політики відрізняються від державних службовців. Так, щодо професійності як ознаки державної служби, то для претендентів на політичні посади є не обов'язковим наявність досвіду роботи у певній галузі чи певної освіти, не передбачається проходження конкурсу на перевірку професійних якостей. Головним фактором при призначенні чи обранні на посаду державного політичного діяча є підтримка особи впливовими політичними групами, яка, в свою чергу, зазвичай, є результатом її політичної орієнтації та ділових якостей. Державні службовці, навпаки, мають бути політично нейтральними до легітимного керівництва держави. Важливо також, щоб політик у своїй діяльності був Ініціативним і дотримувався принципу політичної моральності, тобто не зраджував своєї політичної позиції, а у разі неможливості дотримання цієї позиції був готовий піти у відставку за власною ініціативою.

Прикладом законодавчого закріплення поняття "державний політичний діяч" є Закон Литовської республіки від 4 квітня 1995 р. "Про чиновників", у ст. 2 якого визначено, що "державними політичними діячами (політиками) є працівники, обрані на свою посаду громадянами Литовської республіїя під час прямих виборів, а також побічним шляхом або призначені державними інституціями законодавчої і виконавчої влади для виконання політичної програми. Державними політісчними діячами є Президент республіки, члени Сейму, Прем'єр-міністр і міністри Литовської республіки" *.

Можливість суміщення посади члена уряду і депутатського мандата. Логічним продовженням запровадження в органах виконавчої влади посад державних політичних діячів постає питання щодо можливості суміщення статусу народного депутата України та політичної посади в органах виконавчої влади.

У більшосгі країн ЄС загальноприйнятний стан, коли члени уряду є (або можуть бути) членами парламенту. Виняток становлять чотири країни: Франція, Австрія, Португалія та Люксембург (останні дві за традиціями адміністративного права вважаються послідовниками Франції). В Португалії зупиняється членство в парламенті на час перебування в уряді. У Франції, коли депутат йде на урядову посаду, він втрачає повноваження депутата до наступних виборів. Але і в самій Франції це правило є небезсуперечним, і вже були неодноразові спроби внести відповідні зміни до Конституції.

Щодо можшвості суміщення депутатського мандата з перебуванням на посаді члена уряду в Україні, то практика свідчить, що дуже часто саме з числа народних депутатів призначаються урядовці. Це є підтвердженням того факту, що саме у парламенті концентрується політична еліта держави. Однак формально законодавча невизначеність щодо такого суміщення змушувала багатьох народних депутатів відмовлятися від роботи в з'ряді через небажання в майбутньому бути усунутим від активного по.Іітичного життя до наступних парламентських виборів, оскільки уряди в перехідний період, як правило, "короткострокові". Тому, звичайно, було б доцільно чітко закріпити законом можливість такого суміщення, хоч і сьогодні Конституція України не встановлює прямої заборони народному депутатові України перебувати на посаді члена Кабінету Міністрів.

Так, частина друга ст. 78 ІСонституції України, яка встановлює конституційні вимоги щодо несумісності, зазначає, що "народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі". Те, що посада члена уряду не характеризується представницьким мандатом, - очевидно, оскільки особа на неї не обирається і не уповноважена представляти народ, а призначається для реалізації політичної програми. Не належить вона і до посад державної служби, навіть відповідно до чинного Закону "Про державну службу" (ст. 9), а тепер - і Указу Президента України від 29 травня 2001 р. Але для беззаперечного розуміння того, що посада члена уряду є державною політичною посадою, є обов'язковим введення в дію Закону України "Про Кабінет Міністрів України", оскільки виключно законом може визначатися організація діяльності органів виконавчої влади.

Серед конкретних вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, передбачених Законом України "Про статус народного депутата України", також немає обмеження щодо зайняття посади члена уряду. Це додатково підтверджує можливість такого суміщення, оскільки законодавець у правовій державі завжди називає конкретні види несумісності.

Доповнень, а точніше, законодавчого тлумачення, потребує лише частина перша ст. 4 Закону "Про статус народного депутата України", згідно з якою народний депутат "здійснює свої повноваження на постійній основі" (частина перша ст. 78 Конституції України). Закріпивши в законі положення про те, що діяльність народного депутата на посаді члена уряду є однією з форм здійснення ним своїх повноважень, нарівні з виконанням повноважень з керівництва Верховною Радою чи роботою в одному з її комітетів, на наш погляд, вирішується проблема конституційності такого суміщення.

Щодо положення ст. 120 Конституції України, згідно з яким члени Кабінету Міністрів "не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час", можна однозначно стверджувати, що це диспозитивне положення не позбавляє члена уряду права зберігати мандат народного депутата. Адже діяльність народного депутата - це форма реалізації політичної волі народу як єдиного джерела влади, а ще точніше - це діяльність з метою втілення політичної програми, яка отримала підтримку виборців. Тобто і здійснення повноважень народного депутата, і діяльність члена уряду є державною політичною діяльністю. Але народний депутат в уряді має більше можливостей для реалізації політичної програми, тому таке суміщення може бути дуже ефективним.

Аргументом на користь позиції щодо необмеження Конституцією члена уряду мати представницький мандат є і порівняння ст. 120 з іншими нормами Конституції щодо обмеження суміщення певних посад з певними посадами чи видами діяльності. Так, частина четверта ст. 103 Конституції категорично забороняє Президенту України мати "інший представницький мандаг", частина друга ст. 127 забороняє професійному судді мати "представницький мандат". Таким чином, ст. 120 Конституції України зберігає для члена уряду можливість мати мандат народного депутата.

І хоча більшість науковців не підтримують ідею суміщення посади члена Кабінету Міністрів і мандата народного депутата України, вважаємо, що це не суперечитиме принципу розподілу влади і створюватиме додаткові можливості для впливу виконавчої влади на законодавчу.

Із запровадженням в органах виконавчої влади політичних посад безпосередньо пов'язана проблема розмежування в цих органах функцій політичного й адміністративного керівництва, її вирішення нині відбувається шляхом запровадження інституту державних секретарів міністерств (цьому була приділена значна увага в першій главі розділу). Разом з тим уявляється доцільним докладніше дослідити європейський досвід функціонуїіання зазначеного інституту, враховуючи очевидну потребу у належному врахуванні окремих його позитивних рис і наслідків у вітчизняній практиці державного управління.

Література (до гл. 2)

1. Міжнародні правові акти та законодавство окремих країн про корупцію. -К.: Школяр, 1999. -С. З7.'і.

Глава 3. Інститут державних секретарів міністерств:

порівняння вітчизняного та європейського досвіду

Введення посад державних секретарів у міністерствах - надзвичайно важливий крок на шляху здійснення адміністративної реформи в Україні. Указом Президента України від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого зді йснення адміністративної реформи в Україні" визначено, що державний секретар міністерства організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, подає міністрові пропозиції щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координує роботу територіальних органів міністерства, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, очолює апарат міністерства (ст. 2).

Концептуальні засади запровадження інституту державних секретарів в Україні. У запровадженні інституту державних секретарів міністерств знаходять безпосередній вияв відповідні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністі)ативної реформи. Адже Концепція адміністративної реформи виходить з ключової ідеї щодо необхідності підвищити роль міністрів як політичних діячів (політиків) через відокремлення статусу міністрів від статусу державних службовців. Найважливішим способом вирішення цього завдання могло б стати розвантаження міністрів від обов'язків щодо оперативного керівництва роботою апарату міністерств.

Зокрема, в розділі 2 Концепції "Центральні та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи виконавчої влади" зазначено, що апарат (персонал) міністерства складається з державних службовців і його очолює державний службовець, який за своїм статусом прирівняний до заступника міністра. Він призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів за поданням керівного органу управління державною службою (тепер це - Головне управління державної служби України).

Запропоновано таку орієнтовну назву зазначеної посади -"керівник апарату міністерства". Передбачалось, що введення цієї посади звільнить міністра від дрібних поточних справ з керівництва апаратом і водночас забезпечить стабільтсть та певну незалежність апарату від змін політичного курсу і політичних діячів, а також професійне наступництво в роботі апарату міністерства.

Слід зауважити, що, за Концепцією, із запровадженням посади керівника апарату міністерства інститут заступників Міністра не скасовувався. Причому, серед заступників Міністра виокремлювались такі посади:

а) перший заступник Міністра, що мав би бути, поряд з Міністром, політичним діячем (політиком), який має виключне право заміщувати Міністра у необхідних випадках. Перший заступник має призначатися на посаду і звільнятися з посади Президентом України за поданням Міністра, погодженим з Прем'єр-міністром України;

б)   решта заступників Міністра м;їли б бути державними службовцями, призначатися на посаду та звільнятися з посади Кабінетом Міністрів за поданням Міністра. Ці заступники Міністра керували б роботою міністерства за відповідними функціональними чи галузевими напрямами і в їх підпорядкуванні перебували б профільні структурні підрозділи міністерства.

Таким чином, запроваджена відповідним указом Президента України модель державних секретарів міністерств дещо відрізняється від положень Концепції адміністрагивної реформи, хоча ключова ідея - відмежувати функції Міністра лк політичного діяча від функцій поточного керівництва апаратом міністерства - втілена повністю.

Отже, концептуальною засадою запровадження інституту державних секретарів є розуміння необхідності розмежування у сфері виконавчої влади функцій політичного керівництва і адміністрування (тобто "політики" й "управління") з метою забезпечити, з одного боку, пріоритет політики, а з другого - певну незалежність від політичної кон'юнктури і стабільність професійних кадрів управлінців.

Введення посад державних секретарів є дієвим засобом досягнення зазначеної мети. Такий радикальний захід у напрямі реформування державної служби аж ніяк не суперечить Конституції України, змінюється лише функціональний характер діяльності міністерств. При цьому вона наближується до практики тих держав, які мають тривалі демократичні традиції.

О Особливості європейської практики функціонування інституту державних секретарів. Інститут держсекретарів, або аналогічних за суттю посад у державному апараті виконавчої влади, як уже зазначалось, існує в багатьох європейських країнах - головним чином у парламентських республіках чи конституційних монархіях (приміром, у Нідерландах, Великій Британії, Данії, Бельгії, Німеччині, Чехії і багатьох інших).

Такий устрій виконавчої влади розділяє професійну "бюрократію" та політичні сили. З одного боку, ускладнюється модель бюрократичного апарату,-а з іншого - виключається прихід до влади партії чиновників під якою-небудь помітною вивіскою. За цих умов, умовно кажучи, партія влади не та, що дружить з чиновниками, а та, яка ними командує.

Втім, якщо ця концепція побудови виконавчої влади береться за основу, то постає питання про наявність самостійних міцних партій у країні. В іншому випадку керівникові уряду і його міністрам не буде чого протиставити бюрократичній машині, що може розвиватися і сама по собі. Аби не бути керованим своїм власним апаратом і не потонути в поточних справах, міністр повинен мага чітку програму дій, рбз-роблену і підтриману політичними силами, що перемогли на виборах.

Отже, інститут професійних керівників вимагає інституту професійних політиків, а інститут професійних політиків вимагає розвиненої партійної системи. Тому рано чи пізно пропорційна система виборів повинна стати основною. Особиста привабливість політика має поєднуватись з ідеями, що він пропонує суспільству, і механізмами впровадження цих ідей у суспільні процеси. За слабких політичної системи і партійних традицій бюрократичний апарат, що не лише зростає, а й дорожчає, цілком бере під контроль усю виконавчу владу незалежно від результатів політичних баталій.

Інститут державних секретарів виник у європейських країнах в різний час. Але ці однакові за назвою посади "державних секретарів" мають у різних країнах неоднакове функціональне значення. Необхідно розрізняти посади "державних секретарів", що можуть бути: 1) політичними посадами; 2) адміністративними посадами.

Враховуючи це, надзвичайно важливим: для правильного розуміння й оцінки європейського досвіду є чітке; відмежування державних секретарів, що є вищими адміністративними посадами в міністерстві, від політичних заступників міністрів, котрі також іноді, наприклад у Польщі, мають назву "державні секретарі".

Стосовно політичних посад слід наголосити на тому, що в багатьох парламентських та президентсько-парламентських країнах уряд, як правило, має складну структуру, яка включає декілька рівнів політичних посад: Прем'єр-міністр, міністри (керівники міністерств, урядових департаментів), що складають Кабінет Міністрів, а також "інші члени" уряду.

У різних країнах існують різні рівні так званих "інших членів" уряду з неоднаковими обов'язками і статусом. Залежно від цього їх посади називаються "державний міністр", "заступник міністра", "молодший міністр", "державний секретар", "парламентський секретар" тощо.

Вони займають проміжний рівень між Кабінетом Міністрів, до якого не належать, та адміністрацією, під якою розуміються органи виконавчої влади та апарат уряду. Маючи інший, ніжу міністрів, статус, вони не беруть участі у засіданнях Кабінету Міністрів, на яких присутні лише міністри. Проте їх досить часто запрошують для консультацій або представлення звітів щодо стану справ. Важливо, що всі вони, як правило, виконують і певну політичну роль - дають поради щодо формування політики міністерства або урядового департаменту, координують та контролюють процес розробки політики. Загалом вони є другою за ієрархією посадою після міністра.

У Великій Британії "молодші міністри" призначаються на посаду урядом і звільняються з посади одночасно з закінченням строку повноважень уряду або з його відставкою.

На відміну від британської системи, в якій цей інститут є давнішим, у континентальній Європі він з'явився після Другої світової війни. Основною причиною його створення була потреба приділяти увагу певній важливій сфері уряду, яка, однак, не вимагала створення окремого міністерства. Таким чином, у деяких випадках департамент, який очолює "молодший міністр", є:

• новим департаментом, сфера діяльності якого вважається настільки важливою, що управляється: з певною мірою автономності в уряді, але не настільки важливою, щоб обґрунтувати створення нового міністерства;

•   старим міністерством, яке не вважається настільки важливим, щоб бути незалежним міністерством, і трансформується в новий департамент в іншому міністерстві або в уряді;

•  автономним офісом в уряді зі спеціальними обов'язками, які можуть включати надання допомоги урядовцям вищого рангу (прем'єр-міністру, міністру), що полягають в координації, організації зовнішніх або міжвідомчих зв'язків уряду, наприклад, з парламентом.

У контексті адміністративних посад аналіз досвіду європейських країн свідчить, що головним призначенням державних секретарів, аналогічних українським, є адміністративна (управлінська) підтримка політичної діяльності міністрів і уряду. З цих позицій можна виділити три сфери обов'язків державного секретаря:

1) вироблення стратегії та забезпечення послідовного її втілення;

2)  забезпечення інституційної спроможності до вироблення політики;

3) створення організаційних умов для забезпечення високої якості урядових рішень.

У межах першої сфери державний секретар виконує такі функції:

•  з'ясовує можливі проблеми у сфері повноважень міністерства й уряду та вплив зовнішнього середовища на політику і пріоритети міністерства та уряду;

•  інформує міністра щодо згаданих проблем задля їх врахування при визначенні пріоритетів та затвердженні стратегії;

•   розробляє щорічні завдання та плани, визначає пріоритети щодо політики міністерства й пропонує їх на розгляд міністра та уряду;

•  представляє міністерство під час міжвідомчих консультацій, спрямованих на визначення урядових пріоритетів та підготовку стратегічних планів;

•   спрямовує діяльність з вироблення політики і забезпечує її відповідність урядовим пріоритетам;

•  працює з секретарями інших міністерств та секретаріатом уряду, щоб забезпечити координацію дій та послідовність урядової політики;

•  забезпечує ефективне та цільове використання ресурсів міністерства, розподіляє ресурси, спрямовує діяльність державних службовців на досягнення цілей політики та належної якості аналізу;

•  організовує співпрацю державних службовців, що відповідають за вироблення політики, комунікації та поточну діяльність, щоб забезпечити спільну роботу з просування головних ідей, підготовки обґрунтувань до проектів стратегічних рішень та визначення головних ідей. У межах другої сфери державний секретар:

•  створює належні умови для навчання, обміну знаннями та інформацією, без яких не можна забезпечити високу якість процесу вироблення політики в міністерстві та уряді загалом (обмін даними, інформацією, залучення неурядових фахівців, консультації із зацікавленими сторонами);

• керує виробленням стратегії розвитку людських ресурсів. Нарешті, у межах третьої сфери державний секретар:

• розробляє політику міністерства в контексті загального курсу уряду і забезпечує її впровадження;

•   забезпечує чітке визначення результатів політики, критеріїв оцінки результатів, а також наявність спроможності до оцінки;

•  дбає про те, щоб варіанти політики були раціональні, доступні за ціною і забезпечували рівновагу між ефективністю витрат, адміністративною прийнятністю та вимогами щодо відповідальності;

•   сприяє виробленню спільних для всього міністерства підходів, бере участь у визначенні зага.тьних урядових заходів, спрямованих на досягнення середню- та довгострокових цілей та пріоритетів уряду і постійне вдосконалення стандартів, процедур та спроможності уряду до формування полеміки.

Спільні риси та відмінності європейської і української моделей "державних секретарів". Порівнюючи основні засади роботи державних секретарів міністерств в Україні з роботою аналогічних за суттю посад у інших країнах Європи: Польщі (генеральний директор); Німеччині (державний секретар); Нідерландах (генеральний секретар); Великій Британії (постійний секретар); Угорщині (державний секретар державної служби) - доцільно звернути увагу як на спільні риси, так і на існуючі відмінності у практиці цих держав та України.

Зокрема, спільними рисами є те, що:

• державний секретар міністерства - це найвища посадова особа серед державних службовців міністерства;

•   усі державні службовці, які працюють у міністерстві, підпорядковуються державному секретареві міністерства;

•  державний секретар призначається, як правило, на необмежений строк (Польща, Німеччина, Угорщина, Велика Британія) і керує міністерством постійно, незалежно від змін у складі уряду.

Щодо відмінностей, то у Нідерландах відділи кадрів частково перебувають під наглядом міністра та певною мірою залежать від його рішень, а максимальний період роботи на посаді генерального секретаря обмежено семирічним терміном. Однак можливе й продовження строку служби, якщо з'ясується, що звільнення може призвести до зупинення певних поточних операцій і процесів у міністерстві, а також за наявності інших поважних причин. У такому випадку міністр має подати обґрунтований запит Міністру внутрішніх справ, який, у свою чергу, повинен подати цей запит у Раду Міністрів. У разі згоди Ради Міністрів термін служби генерального секретаря продовжується на чітко визначений строк.

В Україні на посади державних секретарів призначають на термін повноважень Президента України. У Німеччині обов'язковою умовою для призначення на посаду державного секретаря є проходження п'ятирічного випробувального періоду, який, за необхідності, може бути скорочено.

Значні відмінності існують і в процедурі призначення на посаду державних секретарів міністерств. Зокрема, в Україні державних секретарів призначає на посаду за поданням Прем'єр-міністра та звільняє з посади Президент. У Польщі та Угорщині їх призначає Прем'єр-міністр. Проте в Польщі призначення здійснюється за результатами відкритого конкурсу, який проводиться спеціальною комісією у складі представників офісу Прем'єр-міністра, Управління державної служби, представників відповідного міністерства і державних службовців. І хоча кожного разу при проведенні конкурсу критерії відбору деталізуються Головою Державної Служби за погодженням з відповідним міністром, наявність офіційної кваліфікації Управління державної служби перед призначенням на посаду обов'язкова.

В Угорщині призначення здійснюється за рекомендаціями Міністра та Голови Державної Служби на основі атестаційної системи. У Німеччині призначення на посаду державного секретаря здійснюється федеральним президентом за поданням федерального канцлера після обговорення та за рекомендацією федерального уряду. У Великій Британії постійних секретарів міністерств призначає та звільняє Управління Державної Служби за погодженням з Прем'єр-міністром. У Нідерландах генеральні секретарі міністерств призначаються Радою Міністрів за підписом Королеви.

Стосовно службових повноважень слід зазначити, що в Україні, як і в Нідерландах, Німеччині, Польщі, Угорщині, Великій Британії, державний секретар міністерства відповідає за управління міністерством, організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, здійснення практичних кроків щодо втілення політики.

При цьому характерними особливостями правового статусу посади постійного секретаря у Великій Британії є те, що на неї, поряд з викладеним вище, покладено виконання функції політичних радників. Як радник міністерства з питань політики постійний секретар присутній на регулярних нарадах з питань урядової політики, які проводить Міністр Кабінету з молодшими міністрами і у разі потреби - за участю спеціальних радників. Питання, що там обговорюються, і рішення, що приймаються, потім вирішуються міністерством під керівництвом постійного секретаря. Політичні наради в міністерстві з партійних справ, як правило, відбуваються не досить регулярно. Постійні секретарі не запрошуються на такі зустрічі, оскільки там не приймаються рішення, виконання яких безпосередньо покладається на апарат міністерства.

Важливим для оцінки інституту постійних секретарів у Великій Британії є питання про лояльність постійного секретаря до міністра і до уряду в цілому. Необхідно зазначити, що не існує єдиної визначеної відповіді на ці питання. Цікаво, що у 1985 р. керівник Державної Служби видав меморандум, метою якого було конкретизувати обов'язки державних службовців щодо міністрів. Цей документ, відомий як меморандум Армстронга, було підготовлено в результаті консультацій та погоджень з постійними секретарями міністерств і він став частиною Кодексу державної служби, оприлюдненого у 1993 р. Зокрема, там зазначається, що "державна служба як така не має якихось характеристик, закріплених законодавче, або зобов'язань, прийнятих на себе урядом, що функціонує в даний момент... Державна служба працює на уряд в цілому, тобто на всіх міністрів її Величності, а Прем'єр-міністр є міністром для державної служби. Основний обов'язок окремого державного службовця - служити в першу чергу міністру того міністерства, в якому працює даний державний службовець".

Офіційні обов'язки генерального секретаря в Нідерландах не мають політичного характеру. Однак на практиці він залучається до прийняття політичних рішень у міністерстві. При цьому на розподіл його часу між участю у прийнятті політичних рішень та адміністративними функціями впливає позиція міністр;}, а також той факт, що особа, яка обіймає цю посаду, може бути членом політичної партії, хоч і не має права займатися політичною діяльністю. Важливою правовою характеристикою інституту генерального секретаря є також існування заборони приймати інші призначення під час його служби на даній посаді і відсутність градації їх посад залежно від важливості міністерства, відсутність почесних звань, привілеїв та чинів, пов'язаних з посадою.

У Німеччині політична позиція державного секретаря не обов'язково має збігатися з позицією міністра. Якщо після призначення нового міністра згодом виявиться, що в нього і в державного секретаря існують суттєві відмінності в баченні політики або окремих політичних питань, чи вони не можуть "ужитися" один з одним через особисті моменти, держсекретаря можуть перевести на менш впливову адміністративну посаду. Відповідна рекомендація має бути обговорена у федеральному уряді.

Генеральний директор міністерства у Польщі не є політичною фігурою і не може бути членом політичних партій чи висловлювати політичні симпатії. Відповідно політичні консультації надаються не генеральним директором, а дергкавним секретарем (це - політична посада) та політичним кабінетом міністра.

Щодо фінансової діяльності міністерства, то в Україні державний секретар: подає міністрові пропозиції щодо розподілу бюджетних коштів, головним розпорядником яких є міністр, забезпечує та контролює виконання рішень міністра щодо розподілу цих коштів та звітує перед міністром з цього питання; розпоряджається бюджетними коштами, передбаченими на утримання центрального апарату міністерства і його територіальних органів, та інформує міністра про їх виконання.

У Польщі генеральний директор міністерства відповідає лише за підготовку бюдасету та його видаткову частину впродовж фінансового року і в цій частіані звітує міністру, несе відповідальність за порушення бюджетного лроцесу перед дисциплінарною комісією Міністерства фінансів. У Нідерландах відповідальність за фінансовий менеджмент міністерства несе не генеральний секретар, а голова фінансового департаменту, який належить до штабу генерального секретаря і відповідальний перед ним та Мінфіном.

Ще одним посадовим обов'язком державного секретаря є здійснення ним контролю за діяльністю всіх структурних підрозділів та підпорядкованих міністерству установ. Зокрема, в Україні на державного секретаря покладено функцію координації роботи територіальних органів міністерства, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери його упраиіння.

У Великій Британії постійний секретар має такі повноваження щодо підпорядкованих виконавчих агентств (це - аналог інших, крім міністерств, центральних органів виконавчої влади в Україні):

надає відповідному міністрові Кабінету рекомендації щодо призначення керівника агентства та оцінки ефективності його роботи;

спрямовує і координує роботу агентства;

очолює раду агентства;

забезпечує взаємодію міністерства з агентством, зокрема надання всіх необхідних агентству консультацій з питань політики, реалізація якої покладається на це агентство;

як посадовець відповідальний :ta фінанси всього міністерства, визначає обсяг фінансування агентства;

здійснює призначення в державному секторі керівників тих установ і організацій, які належать до сфери управління міністерства.

У Нідерландах генеральний секретар безпосередньо контролює питання відбору кадрів до апарату міністерства, їх збезреження, систему менеджменту та оплату праці, визначає та затверджує відповідним внутрішнім міністерським документом функції та повноваження генеральних директорів та директорів, граничну чисельність апарату міністерства. За необхідності збільшення граничної чисельності апарату міністерства генеральний секретар міністерства готує відповідний запит міністру, а міністр на підставі цього запит)' звертається до Міністерства внутрішніх справ. У разі позитивного вирішення цього питання згадане Міністерство готує відповідне звернення до парламенту.

Характеризуючи правовий статус державного секретаря, слід звернути увагу також на такі важливі питання, як підзвітність та відповідальність. Як відомо, в Україні державний секретар підзвітний та підконтрольний відповідному міністрові.

У Великій Британії постійний секретар несе відповідальність за рекомендації, дані міністру стосовно ефективного здійснення політики. У Нідерландах та Польщі генеральний секретар (генеральний директор) за виконання роботи його міністерством також звітує перед міністром.

Зокрема, у Нідерландах на початку кожного року міністр разом з генеральним секретарем визначають коло завдань, над якими працюватиме міністерство. Ці завдання записують у контракті на управління. Наприкінці року міністр переглядає перелік завдань і оцінює, наскільки вони були виконаїні, а також висловлює думку з приводу ролі генерального секретаря у виконанні цих завдань. Таким чином, звітування генерального секретаря у Нідерландах проводиться раз у рік в усній формі, шляхом оцінки міністром виконання генеральним секретарем завдань, визначених в укладеному з ним контракті управління.

У Польщі генеральний директор теж зазвичай звітує перед міністром, але офіційно ефективність роботи генерального директора оцінюється Головою Державної Служби за погодженням із відповідним міністром. Але, на відміну від нідерландського досвіду, звітування відбувається не в усній, а в письмовій формі і не рідше ніж один раз на два роки на основі наказу Прем'єр-міністра. При цьому звіт готується на основі посадових інструкцій та результатів роботи за звітний період, доповнюється вибіркою статистичних та пов'язаних даних про виконання роботи.

Деякі висновки для розвитку української моделі. Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що ключовою метою запровадження у міністерствах посади державного секретаря є підвищення ефективності діяльності міністра як політичного діяча через підвищення рівня адміністративної керованості міністерств, забезпечення стабільності і професійної наступності в роботі персоналу державних службовців.

Проблему державних секретарів слід розглядати не ізольовано, а в контексті більш загальної проблеми - по суті справи, головної в адміністративній реформі - зробити уряд центром формування і реалізації державної політики, тобто по-справжньому вищим органом у системі органів виконавчої влади.

В Україні обрана така модель "державного секретаря", яка відповідає поширеній у Європі практиці запровадження таких посад як посад вищих державних службовців міністерств, що принципово відрізняє їх від посад політичних заступників міністрів.

Державний секретар міністерства є керівником апарату міністерства. Політичні заступники не мають права спрямовувати діяльність (у нашому розумінні - давати доручення) держсекретарям, так як і останні не мають таких повноважень стосовно перших. Фактично державні секретарі та політичні заступники є рівними при виконанні своєї ролі радників міністрів з питань формування та реалізації політики.

Основні питання, щодо яких переважно саме державний секретар є радником міністра, - це розміщення ресурсів, видатки та фінансування.

На сьогодні в Україні у повноваженнях державного секретаря міністерства деякою мірою поєднуються функції і політичного, і адміністративного спрямування. Досягти чіткішого розмежування зазначених функцій можливо лише шляхом підкріплення політичної ролі міністра через запровадження додаткової посади політичного заступника міністра, тобто своєрідного "віце-міністра". Саме цей політичний заступник має брати на себе виконання всіх без винятку політичних функцій у разі відсутності міністра. Отже, у міністерстві мають бути дві рівноцінні посади, які спільно допомагатимуть у забезпеченні ефективної діяльності міністерства - політичний заступник міністра (політична посада) і державний секретар (адміністративна посада).

Наступний крок щодо розвитку інституту державних секретарів мав би полягати в уточненні порядку призначення їх на посаду, оскільки існуючий порядок призначення Президентом України може сприяти в подальшому небажаній політизації зазначених посад.

З огляду на це доцільним було б запровадження конкурсних засад на етапі відбору кандидатур для внесення пропозицій Прем'єр-міністру, який вносить подання Президенту України. Проведення конкурсного відбору на основі визначених Головдержслужбою кваліфікаційних критеріїв слід було б покласти на створювану Прем'єр-міністром спеціальну комісію (колегію) під головуванням Державного секретаря Кабінету Міністрів з числа діючих державних секретарів міністерств, а також досвідчених фахівців Головдержслуж-би та деяких інших центральних органів виконавчої влади і фахівців-учених.

Враховуючи, що нині інститут державних секретарів перебуває на етапі становлення, вбачається доцільним зберегти на певний час у міністра вагомі важелі впливу на вирішення питань, які мають вирішальне значення для діяльності міністерства. Це, зокрема, затвердження структури міністерства, кадрове заміщення найважливіших керівних посад в апараті міністерства, координація роботи територіальних та інших підлеглих органів. До того ж міністр повинен мати засоби дисциплінарного впливу як на державного секретаря (з мотивів його політичної нелояльності), так і на керівників провідних структурних підрозділів міністерства (з мотивів їх недостатньоїдоб-росовісності і професійності).

Глава 4. Науково-методичні засади проведення

функціонального аналізу в органах виконавчої влади

Раціоналізація структурної побудови та діяльності органів виконавчої влади становить основний зміст адміністративної реформи в Україні, розпочатої з прийняттям Указу Президента України від 22 липня 1998 р. "Про заходи впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні". У цій Концепції, зокрема, зазначається, що "структурна організація органів виконавчої влади повинна проводитись обов'язково за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур".

У наведеному положенні зафіксовано один з найважливіших елементів наукових засад проведення адміністративної реформи, а саме принцип об'єктивної детермінованості структури будь-якого суб'єкта управління його функціями та іншими суттєвими складовими змісту діяльності цього суб'єкта. Тобто побудова структур органів виконавчої влади грунтується на вгонанні первинності функцій та вторинності структур кожного органу. Враховуючи це, здійснення аналізу функцій органів виконавчої влади сприятиме підвищенню рівня наукової обгрунтованості їх структурної реорганізації, яка повинна проводитись відповідно до характеру здійснюваних ними функцій.

Дотепер загальноприйнятої наукової методики функціонального аналізу органів виконавчої влади не існує. Тому створення такої методики є пошуковим, а, відтак, надзвичайно складним науково-практичним завданням. Проте його виконання є обов'язковою передумовою успішного здійс нення багатьох важливих заходів адміністративної реформи. Виходячи зі сказаного, у цій главі містяться змістовно узгоджені на обраній авторами методологічній та понятійно-термінологічній основі положення й висновки щодо основних засад, методів, напрямів, форм та засобів поетапного проведення функціонального аналізу в органах виконавчої влади (надалі - функціонального аналізу) та наступного використання його результатів.

Основні завдання, зміст і методи проведення функціонального аналізу. У цьому контексті функціональний аналіз розглядається як комплекс цілеспрямованих дій щодо застосування методів системно-функціонального вивчення і вдосконалення діяльності конкретних органів виконавчої влади.

Основні завдання функціонального аналізу полягають у тому, щоб визначити:

• які цілі і завдання поставлені перед цим органом;

• які фунції закріплені за цим органом і наскільки вони відповідають нормативно визначеним цілям і завданням;

• якими повноваженнями (шмпетенцією) цей орган наділений і наскільки вони відповідають змісту нормативно закріплених функцій;

•   якою мірою нормативно визначеним цілям і завданням, функціям і повноваженням цього органу відповідає його фактична діяльність і діюча структура;

•  чи потребують уточнення перелік функцій і повноважень даного оргіну і відповідно до цього його структура та кадровий склад;

•   які є можливості покращити правову регламентацію функцій цього органу.

Очікуваними результатами функціонального аналізу слід вважати вибір засобів виявлення і подолання можливих неузгодженостей та колізій між: а) нормативно встановленими і реально виконуваними цілями, завданнями та функціями; б) нормативно визначеними функціями і наданим обсягом повноважень (прав і обов'язків); в) окремими функціями або повноваженнями (у випадках дублювання, паралелізму, формальної невизначеності тощо); г) фактично виконуваними функціями і рівнем і'х струїегурно-кадровогс забезпечення; д) існуючим станом правової регламентації функцій та потребами їх ефективного застосування.

При проведенні функціонального аналізу необхідно мати точне визначення та уніфіковане використання понять і термінів, що дефінщійно інтерпретують об'єкт цього аналізу, сприяючи правильному розумінню досліджуваних явищ і процесів.

Насамперед слід врахувати, що не всі дії органів управління (виконавчої влади) є власне управлінням (наприклад, матеріально-технічні операції). Але для цих органів управлінська діяльність головний, профілюючий вид діяльності. Тому з метою функціонального аналізу діяльність органів пропонується тлумачити: як саме управлінську діяльність, що характеризується своїм особливим змістом і проявляється у відповідних формах

Серед основних елементів змісту управлінської діяльності доцільно виділяти:

• цілі та завдання;

•   функції;

•  методи управління.

Формами управлінської діяльності слід вважати:

•  процесуальні (процедурні) форми;

•   форми її зовнішнього прояву видання актів управління, здійснення інших юридичне: значущих, а також суто організаційних дій.

Згадані форми управлінської діяльності можуть опосередковуватися через засоби правового регулюїзання, тобто через правові акти, які набувають тим самим значення своєрідної "форми форм".

Усі елементи змісту управлінської діяльності регламентуються у різних офіційних документах. Це - положення про органи (статути), про їхні структурні підрозділи, про посади (посадові інструкції), а також такі офіційно оформлені документи, як штатні розклади, офіційно затверджені схеми організаційних структур, документообігу тощо.

Доречно зазначити, що більшість керівників не вважають нечіткість у визначенні правового статусу підлеглих організаційних структур істотною вадою у своїй роботі. Не випадково, що в управлінській практиці існує значне розходження між формальним визнанням необхідності й реальною "працездатністю" правових регламентів. Тим більше, що з часом вони певною мірою старіють і не відповідають дійсності, а отже, не мають регулюючого значення.

Несуперечливість і практична цінність результатів функціонального аналізу забезпечується чіткістю поняття "функція суб'єкта управління" (надалі - функція), яке дозволяло б досить суворо відмежувати функції від інших дій, що не можуть бути визначені як функції.

Отже, функцією слід вважати діяльність, пов'язану з отриманням чітко визначеного кінцевого результату (продукту), який прямо відображає досягнення загальних цілей і завдань конкретного суб'єкта управління органу, структурного підрозділу, посадової особи (наприклад, встановлення норм, надання послуг, вирішення конкретних управлінських справ, здійснення контрольно-наглядових дій тощо).

Виходячи з наведеного, функцією не слід вважати дії або процедури, здійснення яких безпосередньо не призводять до створення визначеного кінцевого результату (продукту), що прямо пов'язаний з виконанням загальних цілей і завдань суб'єкта управління. Всі ці дії і процедури не повинні визначатись як власне функції, а можуть розглядатись як похідні елементи або допоміжні операції у змісті діяльності відповідного суб'єкта.

З метою застосування єдиного критерію для порівняння функцій різних суб'єктів, а та:кож полегшення визначення їх якісних і кількісних характеристик, у сукупності функцій слід визначити певні типологічні групи, тобто провести їх типологізацію.

Виходячи з підходів, уже напрацьованих під час проведення в Україні адміністративної реформи, доцільно запропонувати типологію функцій, що має універсальний характер і дозволяє як порівнювати переліки функцій різних органів, так і виявляти недоліки функціональної моделі кожного окремого органу. Зокрема, функції доцільно розподілити на такі типологічні групи, властиві для органів виконавчої влади:

•   перша група - участь у виробленні політики, тобто розробка рішень стосовно формування політики в тій чи іншій галузі (сфері);

•  друга група - нормотворча діяльність, тобто підготовка проектів та видання нормативних актів з питань регулювання діяльності, що здійснюється як у межах органу, так і поза ним;

• третя група - встановлення стандартів (правил), яких повинні дотримуватись інші органи та населення (включаючи в це поняття, поряд із фізичними, і юридичних осіб);

•  четверта група - здійснення контролю та нагляду щодо діяльності певних суб'єктів у межах відповідної галузі або поза ними;

•  п'ята група - здійснення юрисдикційного нагляду, тобто нагляду,   пов'язаного  із  застосуванням  заходів  юридичної відповідальності до правопорушників (фізичних та юридичних осіб) у межах компетенції конкретного органу;

• шоста група - надання послуг іншим органам та/або населенню;

•   сьома група - розгляд заяв і скарг різних суб'єктів (фізичних та юридичних осіб) та вжиття заходів за результатами такого розгляду;

•  восьма група - організація як самої системи управління, так і процесу здійснення внутрішньосистемного управління;

•   дев'ята група - інші функції, тобто ті, що не збігаються з наведеними вище.

Функціональний аналіз має проводитись кількома етапами. Вибір методів функціонального аналізу обумовлюється характером завдань, що вирішуються на відповідному етапі його проведення.

Так, на першому етапі вирішальним є вивчення стану правової регламентації функцій конкретного органу, що здшсвіюється шляхом аналізу певних нормативних документів (актів), які встановлюють правовий статус органу та його структурних підрозділів. Як уже попередньо обґрунтовувалось в розділі VI (гл. 1) цієї книги, "ядром" правового статусу органу є його компетенція.

Акти, що регламентують статус органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів (регламенти), мають важливе значення для регулювання управлінської діяльності. Традиційною формою регламентів є положення. Саме в положен ні про конкретний орган (або окремий структурний підрозділ органу) встановлюються функції відповідного суб'єкта і визначаються їхні основні "параметри". Водночас у положенні фіксуються й інші елементи правового статусу відповідного суб'єкта, а саме: цілі, завдання; повноваження - права і обов'язки; характер співлідоорядкованості; зовнішні зв'язки; обов'язки щодо відповідальності тощо.

На цьому етапі використовується переважно нормативний метод функціонального аналізу. Він дозво.Іяє здійснити опис діяльності і структури органу на підставі вивчення закріплених у регламентах Цілей та завдань, функцій, прав і обов'язків відповідних суб'єктів, що несуть відповідальність за досягнення належних результатів роботи органу.

Хоча результати цього етапу функціонального аналізу базуються, насамперед, на формально-нормативних показниках діяльності органу, проте вони дозволяють переконливо діагностувати стан правової регламентації функцій, виявити її недоліки і з'ясувати певні напрями і шляхи вдосконалення, що необхідно для подальшого проведення функціонального аналіз;»'.

Оскільки за своєю кінцевою метою функціональний аналіз не обмежується описово-констатуючими завданнями, а має конструктивну, тобто раціоналізаторську, спрямованість, то він завжди передбачає співвіднесення з об'єктивними потребами не тільки нормативно визначених, а й фактично виконуваних функцій органу.

Тому на другому етапі проведення функціонального аналізу нормативний метод доповнюється аналізом реальних управлінських дій і властивих цим діям процедур. Цей аналіз потребує використання конкретних знань щодо фактично існуючих діяльності і структурної побудови відповідного органу. Даний підхід становить основу емпіричного методу функціонального аналізу, який набуває переважного значення на розглядуваному етапі.

Зазначені методи взаємно доповнюють один одного, сприяючи найповнішому використанню можливостей функціонального аналізу. При цьому використання обох методів передбачає застосування матричного (табличного) опису графічними засобами, який полегшує оцінку якісної і кількісної сторін функціонування організаційних структур, розкриття її внутрішньої технології тощо.

Очікувані результати функціонального аналізу. Найперший результат функціонального аналізу полягатиме у тому, щоб, спираючись на типологічну характеристику нормативно визначених функцій органу, з'ясувати, якою мірою ці функції забезпечують реалізацію покладених на даний орган цілей і завдань. Тобто дається оцінка відповідності функцій цілям і завданням.

Зазначені цілі і завдання зафіксовані у положенні про відповідний орган, їх аналіз у співвіднесенні з переліком нормативно визначених функцій (з конкретною назвою кожної функції) допоможе відповісти на такі запитання:

•   наскільки повно перелік цілей і завдань відображає фунйцї тієї чи іншої типологічної групи (чи немає прогалин);

•  чи належним чином регламентовані цілі і завдання (дублювання, неузгодженість, суперечливість формулювань тощо) та відображена їх декомпозиція відповідно до ієрархічної структури органу;

•   якою мірою цілі і завдання знаходять відображення у закріплених за органом функціях, а саме: а) досить повно; б) недостатньо; в) цілком відсутнє;

•   чи всі функції' органу мають органічний зв'язок з покладеними на нього цілями і завданнями.

Наступним важливим результатом функціонального аналізу має стати визначення стану розподілу між цими підрозділами роботи з реалізації функцій органу. Це дає змогу оцінити, наскільки вдало організаційна структура органу пристосована до потреб реалізації функцій. Серед них головна увага має бути приділена основним структурним підрозділам органу - департаментам, управлінням тощо, які складаються з дрібніших підрозділів. Функціональний зміст роботи кожного управління зафіксований у конкретних пунктах або розділах положень про відповідні управління, затверджені керівником органу. Тому аналізу підлягають тексти зазначених пунктів або розділів.

Оцінка міри участі управлінь у реалізації нормативно визначених функцій органу проводиться співвіднесенням існуючих структурних підрозділів органу з нормативно визначеними функціями.

Аналіз цього питання дає можливість з'ясувати таке:

•  якою мірою кожний структурний підрозділ спрямований на виконання функцій органу, а саме: а) найбільш повною; б) найменш повною; в) приблизно однаковою;

•  чи існують функції, які: а) або взагалі не враховані в положеннях про підрозділи; б) або закріплені лише за якимось одним підрозділом;

•  чи існують підрозділи, для яких нормативно не передбачена участь у виконанні функцій, що є об'єктивно обов'язковими для всіх без винятку підрозділів;

• для яких підрозділів взагалі не передбачена участь у виконанні функцій, що об'єктивно притаманні відповідним підрозділам чи найбільше відповідають їх профілю.

Наступним результатом має бути оцінка відповідності нормативно визначених і фактично виконуваних функцій органу. Це завдання потребує збору і вивчення інформації про фактично виконувані функції даного органу.

З огляду на це, нормативний метод функціонального аналізу доповнюється методом проведення емпіричної; оцінки. Він потребує опитування працівників органу шляхом анкеїування, а в необхідних випадках - також інтерв'ювання.

Зокрема, до загального переліку запитань для інтерв'ювання доцільно включити такі: 1) завдання, що мають виконуватись на Вашій посаді (а також приблизний розподіл у відсотках стосовно загального обсягу робочого часу); 2) чи існують такі завдання інших сфер (іншого підрозділу), які було б краще віднести до Вашої сфери відання; 3) чи існують такі завдання Вашої сфери відання, які було б краще віднести до сфери відання іншого підрозділу; 4) чи є такі завдання, без яких можна було б обійтись; 5) чи мають місце випадки неясності щодо компетенції у стосунках з іншими структурними підрозділами чи відомствами; 6) чи мають місце у Вашій сфері відання такі види діяльності, що через навантаження роботою в іншому місці протягом тривалого періоду часу повинні бути відкладені.

Як додаткові можуть бути т;да>ж поставлені такі запитання: 1) чи виключає розмежування завдань у Вашому підрозділі дублювання роботи; 2) чи доручені Вам такі завдання/роботи, що не належать до сфери відання підрозділу; якщо так, то які; 3) чи масте Ви за звичайних умов достатньо часу для діяльності концептуального характеру; 4) чи в змозі Ви, як правило, виконувати свої завдання в межах звичайного робочого часу; якщо ні, то який у середньому за місяць обсяг додаткових витрат часу; 5) tad справи/документи вимагали (протягом, наприклад, останніх шести місяців) для виконання особливо великого обсягу роботи; чи закінчено виконання цих справ; 6) як, на Вашу думку, (5уде розвиватись протягом доступного для огляду періоду обсяг робіт, які мають бути виконані; по яких завданнях і з яким обґрунтуванням; 7) чи мають місце такі ситуації, в яких Ви повинні чекати на прийняття необхідних рішень по окремих завданнях; 8) які зміни організаційного характеру чи в галузі комп'ютерного забезпечення Ви б здійснили у Вгішому підрозділі; 9) чи є інші аспекти, крім тих, що належать до вже розглянутої тематики, по яких можна вдосконалити виконання завдань у Вашому підрозділі, у Вашій сфері відання.

Для здійснення аналізу отриманих емпіричних даних необхідно порівняти зафіїсовані дії працівників органу та функції, зміст яких ці дії становлять.

Отримані матеріали і є підставою для того, щоб порівняти фактично виконувані та нормативно визначені функції: а) окремо по кожному структурному підрозділу; (5) по органу в цілому.

Порівнянні нормативно в:азначених і фактично виконуваних функцій дає мо;«ливість очікувати ще на один результат функціонального аналізу, який полягає у з'ясуванні:

по-перше, ступеня доцільності наділення органу існуючими функціями;

по-друге, наявності належних умов (структурних, кадрових, фінансових тощо) для їх фактичного виконання.

Обидва ці завдання потребують також проведення опитування за відповідними переліками питань. Зокрема, у першому випадку цей перелік повинен включати принаймні такі питання щодо кожної фактично виконуваної функції:

• чи потрібна взагалі ця функція для виконання основної мети діяльності органу;

•   чи може цю функцію виконувати інший орган;

•  які можливі наслідки, якщо що функцію виконувати частково;

•   які можливі наслідки, якщо цю функцію взагалі, не виконувати;

• чи можна цю функцію поєднати з іншою; якщо так, то з якою конкретно;

• чи можна цю функцію виконувати у недержавному (зокрема, приватному) секторі.

Стосовно другого завдання до обов'язкового мінімуму питань для опитування варто віднести такі:

• чи задовольняє існуюча структура потреби ефективної реалізації цієї функції; якщо ні. то які основні недоліки діючої структури;

• чи достатнє кадрове забезпечення цієї функції; якщо ні, то яких заходів необхідно вжити;

• чи потребує виконання цієї функції додаткових організаційно-технічних чи інформаційних ресурсів;

• чи можна отримати потрібний результат від виконання функції з меншими затратами; якщо так, то в який спосіб;

• чи можна покласти на громадян повну чи часткову оплату витрат на виконання даної функції.

Отримані внаслідок узагальнення даних опитувгіння результати мають бути ще раз зіставлені з попередньо отриманими висновками функціонального аналізу. Мета цього - вироблення пропозицій щодо:

по-перше, уточнення переліку існуючих функцій;

по-друге, перерозподілу функцій та робіт з їх виконання між структурними підрозділами;

по-третє, проведення необхідних структурних змін, а також вжиття потрібних заходів щодо кадрового складу, матгріально-фінан-сового, організаційно-технічного та іншого забезпечення належної Діяльності органу.

Підготовкою зазначених висновків, рекомендацій і пропозицій, *кі потребують детальної професійної аргументації, завершується проведення функціонального аналізу і починається підготовка до практичного застосування його результатів.

Водночас уже на цьому завершальному етапі слід намагатися тісніше пов'язати результати функціонального аналізу з потребами наступного аналізу ефективності процесів функціонування відповідного органу.

Через те що аналіз як функції, так і ефективності процесів тісно пов'язаний із потребами досягнення загальної ефективності, опти-**альним варіантом було б розглядати їх разом. Це виключало б необхідність здійснення змін організаційної структури у два етапи у разі, якщо два типи аналізу проводиться у різний час. Але для одночасного врахування обох аспектів потрібно мати розвинену методологічну базу і кадри з відповідним досвідом. З огляду на це, цілком виправдано розпочинати з окремого аналізу функцій.

При цьому слід усвідомлювати, що якщо застосування результатів функціонального аналізу практично має сприяти проведенню змін організаційної структури відповідно до цих результатів, то проведення аналізу ефективності процесів є передумовою загального реформування системи управління. Тому необхідно домагатися того, щоб обидва зазначені види аналізу провадились у певній послідовності, і результати функціонального аналізу використовувались не ізольовано, а були важливими чинниками наступного проведення аналізу ефективності процесів функціонування органів виконавчої влади.

О Моніторинг проведення функціонального аналізу. Основна мета цього моніторингу полягає у збиранні, аналізі інформації, спостереженні за процесом виконання заходів щодо проведення функціонального аналізу з метою забезпечення його послідовності та результативності.

Основними завданнями і напрямами моніторингу є:

спостереження за станом проведення функціонального аналізу;

оцінка і прогнозування;

вияв факторів, що впливають на цей процес.

За характером об'єктів моніторинг поєднує такі елементи.

1.  Контроль ресурсів для проведення функціонального аналізу, яким передбачається:

забезпечення на всіх рівнях правовими регламентами; надання допомоги та консультування експертами, організаціями; систематичний аналіз людських, фінансових та матеріальних ресурсів, залучених до процесу проведення функціонального аналізу.

2.   Контроль процесу проведення функціонального аналізу: обробка даних щодо проведення функціонального аналізу на всіх

рівнях системи органів виконавчої влади, структурних підрозділів, посад;

періодичне порівняння проведеного аналізу розподілу функцій на різних рівнях;

спостереження за взаємозв'язком, послідовністю здійснення функціонального аналізу, оцінка його проведення на різних рівнях, у різних сферах.

3.  Контроль результатів:

оцінка способів досягнення мети за допомогою застосування різноманітних прийомів аналізу;

оцінка залежності результатів функціонального аналізу від рівня органу виконавчої влади, значимості структурного підрозділу, категорії посади.

Процес моніторингу включає такі етапи:

• спостереження і збір первинної інформації на рівні низових ланок усієї системи, її підсистем і окремих структурних підрозділів, посадових осіб;

• аналіз даних, оцінка і прогноз стану та змін у процесі проведення функціонального аналізу.

Керуючий центр моніторингу узагальнює дані, дає оцінку й прогноз стану і змін процесу у масштабі окремих систем та у масштабі всієї системи. Отримані дані та інформація надсилаються за призначенням.

Моніторинг може мати попередній, поточний та наступний характер. Важливо, щоб для кожного виду була окрема форма звітності.

На етапі попереднього моніторингу необхідно простежити всебічність охоплення функціонального аналізу органів виконавчої влади, єдність підходів, забезпеченість відповідними ресурсами.

Стадія поточного моніторингу дає можливість оцінити відповідність процесу функціонального аналізу визначеним завданням його проведення.

Завершальним етапом є наступний моніторинг, тобто контроль результату проведення функціонального аналізу з точки зору відповідності його поставленим цілям.

Для проведення моніторингу необхідні певні ресурси і засоби, а саме: а) працівники з професійним рівнем освіти та досвідом проведення аналізу; б) зовнішня допомога в процесі створення груп моніторингу та визначення процедур моніторингу; в) спілкування працівників, залучених до процесу моніторингу, із керівниками, посадовими особами органів, у яких проводиться функціональний аналіз, з використанням відповідного комунікаційного та комп'ютерного обладнання.

-Як було зазначено вище, бажано дотртгуватись наступності у проведенні функціонального аналізу й аналізу ефективності процесів. При цьому важливо усвідомити, що для проведення зазначеного аналізу необхідні такі професійні вміння і навички: аналізувати досягнутий рівень ефективності; визначати, аналізувати й описувати процеси; розробляти й проектувати процеси; оцінювати відповідні професійні рівні та структури кадрів. Лише за наявності цих умов можна починати роботу щодо: складання штатного розкладу працівників, які б мали необхідні знання або були спроможні їх швидко набути; складання програми підготовки зазначених працівників; розробки методики дій, що застосовуватимуться; офіційного оформлення зазначеної методики та її практичної перевірки в експериментальних (пілотних) органах.

Отже, наступне використання результатів функціонального аналізу для підвищення ефективності процесів повинне передбачати вжиття таких заходів, як: а) розробка програми і проведення навчання відповідних працівників; б) визначення експериментальних (пілот-них) органів; в) проведення вибіркового аналізу процесів в експериментальних органах (що може бути і до завершення програми функціональною аналізу, яку було розпочато раніше); г) розгляд результатів вибіркового аналізу і доопрацювання методики у світлі отриманого досвіду; д) застосовування результатів аналізу процесів в усіх інших органах з метою раціоналізації процесів, що потребують змін.