Частина третя

ОРГАНІЗАЦІЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ

Глава 1. Компетенція органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту

Кожний орган виконавчої влади наділений певним колом повноважень - прав і обов'язків, тобто компетенцією. Вона ;Іакріплюється в нормативно-правових актах певного виду, які характеризуються як компетенційні (або "статусні").

Компетенція є головною складовою змісту правового статусу кожного органу, яка доповнюється такими важливими елементами, як його завдання, функції, характер взаємозв'язків з іншими органами (як по "вертикалі", так і по "горизонталі"), місце в ієрархічній структурі органів виконавчої влади, порядок вирішення установчих і кадрових питань тощо.

Завдання (цілі) і функції органу е: визначальними щодо характеру його прав і обов'язків. Хоча слід зауважити, що з техніко-юридичної точки зору в чинному законодавстві нерідко є дуже нечіткими межі між формулюваннями завдань і функцій, з одного боку, функцій і повноважень - з іншого. Тому характеризуючи власне юмпетенції органів виконавчої влади, доцільно враховувати характер не лише прав і обов'язків, а й деяких інших складових їх правового статусу, насамперед завдань і функцій (хоч текстуально вони можуть і не розмежовуватись). Тим більше, що найчастіше фіксація повноважень тісно переплетена з функціями.

Кожному виду органів виконавчої влади властиві певний обсяг компетенції та відповідні форми і напрями її реалізації в ході практичного виконання покладених на них завдань і функцій. Розглянемо основні риси компетенції, спираючись на наведену у першому розділі цієї книги трьохрівневу структуру системи органів вишнавчої влади.

Кабінет Міністрів України. Основними завданнями Кабінету Міністрів є:

•   забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави в інтересах Українського народу; виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

•   вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і гармонійного розвитку особистості;

•   забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

• розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

•   забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до закону;

•  здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

• організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

•   спрямування та координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади.

Для реалізації зазначених завдань Кабінет Міністрів наділений широким колом функцій і повноважень, які спрямовані на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента України, власної програми діяльності, схваленої Верховною Радою, постійного контролю за здійсненнім виконавчої діяльності підвідомчими уряду органами, вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі цих органів.

Основні функції та повноваження Кабінету Міністрів зводяться до того, що він, наприклад у сфері економіки та фінансів:

• забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання економіки України;

• розробляє та здійснює загальнодержавні програми економічного й соціального розвитку;

• здійснює відповідно до закону управління об'єктами державної власності, делегує в установленому порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об'єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, урядовим органам, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб'єктам господарювання; розробляє та забезпечує виконання державних програм приватизації;

• сприяє розвиткові підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та забезпеченню соціальної спрямованості економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури;

•   забезпечує розроблення і виконання програм структурної перебудови галузей національної економіки та інноваційного розвитку, здійснює заходи, пов'язані з реструктуризацією та санацією підприємств і організацій, розробляє і здійснює державну промислову політику, визначає пріоритетні галузі промисловості для прискореного їх розвитку; забезпечує захист та підтримку національного товаровиробника;

•  реалізує державну інвестиційну політику, регулює інвестиційну діяльність, створює сприятливі умови для залучення інвестицій в економіку України;

•   визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державних потреб, порядок формування та розміщення замовлень на її виробництво, вирішує відповідно до законодавства інші питаній щодо задоволення державних потреб у продукції (роботах, послугах); утворює відповідно до законів державні резервні фонди фінансових і матеріально-технічних ресурсів;

•   забезпечує реалізацію державної аграрної політики, задоволення продовольчих потреб населення, проведення земельної реформи;

•  реалізує державну фінансову та податкову політику, сприяє стабільності грошової одиниці України;

•   розробляє кожного року проект закону про Державний бюджет України та забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України;

•  приймає рішення про використання коштів резервного фонду Кабінету Міністрів України;

•   здійснює контроль за обслуговуванням державного боргу України, приймає рішення про випуск державних внутрішніх позик, проведення грошово-речових лотерей;

• організовує державне страхування;

•   забезпечує реалізацію державної політики цін, державне регулювання ціноутворення;

• організовує і забезпечує проведення зовнішньоекономічної політики України, здійснює в межах, визначених законом, регулювання зовнішньоекономічної діяльності;

•   організовує митну справу;

•   організовує складання платіжного балансу і зведеного валютного плану України, забезпечує раціональне використання державних валютних коштів;

• виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про Державний бюджет України межах надаються іноземними державами, банками, фінансовими міжнародними організаціями, а в інших випадках відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Аналогічним чином можуть бути представлені функції' і повноваження Кабінету Міністрів в інших сферах діяльності. Самі ж ці сфери доцільно згрупувати за такими в апрямами:

сфери соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони довкілля;

сфери правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

сфери зовнішньої політики, національної безпеки та обороноздатності;

сфери деряїавної служби та кадрової політики.

У названих сферах Кабінет ^Міністрів має здійснювати функції та повноваження, що визначаються Конституцією і законами України, а власне функції - також актами Президента України.

Основною формою реалізації компетенції Кабінету Міністрів є прийняття правових актів - постанов і розпоряджень, які обов'язкові до виконання на території України.

У формі по станов Кабінету Міністрів видаються акти, які мають нормативний характер, або з питань, що мають найбільш важливе загальне значенім. У формі розпоряджень Кабінету Міністрів - акти, що мають індивідуальний характер, або з питань внутрішньоор-ганізаційної та іншої поточної роботи Кабінету Міністрів.

Акти Кабінету Міністрів набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не в:тановлено законом або не передбачено цими ж актами. Вони можуть бути скасовані Президентом України. До того ж акти Кабінету Міністрів у повному обсязі або їх окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність.

Стосовно повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з іншими державними органами слід виділити насамперед напрями впливу з його боку на очолювану ним систему органів виконавчої влади. Як уже зазначалося раніше, її утворюють центральні та місцеві органи виконавчої влади.

Зокрема, стосовно центральних органів Кабінет Міністрів спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, державних комітетів України та інших центральних органів виконавчої влади, які є підвідомчими Кабінету Міністрів і безпосередньо підпорядковані йому.

Кабінету Міністрів підзвітні та підконтрольні місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень також і відповідальні перед ним. Підзвітність і Ігідконтрольність Кабінету Міністрів України обласних і районних державних адміністрацій не поширюється на ту частину повноважень, що делегована їм відповідними обласними чи районним радами.

Кабінет Міністрів в особі Прем'єр-міністра вносить Президентові України подання щодо призначення на посаду і звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій.

Кабінет Міністрів постійно одержує від місцевих державних адміністрацій докладну інформацію про їхню діяльність, регулярно заслуховує звіти голів державних адміністрацій з визначених Кабінетом Міністрів питань. У разі неналежного виконання головою державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів може звернутися до Президента України з поданням про звільнення з посади відповідного голови державної адміністрації.

Серед органів, що не належать до системи органів виконавчої влади, найбільш розгалужені й тісні зв'язки Кабінету Міністрів - з Президентом України і Верховною Радою України.

У відносинах з Президентом України повноваження Кабінету Міністрів торкаються насамперед його участі, за дорученням Президента, у виконанні повноважень останнього з питань забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності, національної безпеки й обороноздатності, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента, додержання прав і свобод людини і громадянина, а також з інших питань здійснення виконавчої влади.

Кабінет Міністрів співпрацює з Адміністрацією Президента України, консультативними, дорадчими га іншими допоміжними органами і службами, створюваними Президентом для здійснення своїх повноважень на засадах і в порядку, визначених актами Президента.

Серед повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з Верховною Радою України слід, насамперед, виокремити його участь у законотворчій діяльності. Відповідно до ст. 93 Конститупії України уряд має право законодавчої ініціативи у Верховній Раді.

Законодавча пропозиція чи законопроект Кабінету Міністрів вносяться у Верховну Раду з обов'язковою пояснювальною запискою, у якій мають бути необхідне фінансово-економічне обгрунтування та пропозиції щодо покриття передбачених матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів.

Кабінет Міністрів має право вимагати термінового розгляду Верховною Радою внесеного ним законопроекту, або визнання його у встановленому порядку невідкладним. Він також має право за письмовою заявою відкликати власні законодавчу пропозицію чи законопроект, а після включення їх до порядку денного сесії Верховної Ради - за її згодою.

Важливе значення у відносинах Кабінету Міністрів з Верховною Радою має право Прем'єр-міністра, інших членів уряду бути присутніми на засіданні Верховної Ради і бути вислуханими. У разі порушення народними депутатами України питань, що стосуються діяльності Кабінету Міністрів або його членів, Прем'єр-міністр має право на одержання необхідних роз'яснень із цих питань.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Компетенція центральних органів різних видів має свої певні особливості. Зокрема, міністерства посідають провідне місце серед центральних органів і є найбільш самостійними в питаннях формування й реалізації державної-політики у відповідному секторі (сфері) державного управління. Міністерства:

• формують державну політику в закріплених за ними секторах (сферах) державного управління;

• розробляють і реалізують цільові програми розвитку у закріплених за ними секторах державного управління, вживають заходів, спрямованих на поглиблення ринкових економічних перетворень;

•   визначають пріоритетні напрями та основні планові показники розвитку у відповідних секторах державного управління;

•  прогнозують розвиток процесів і об'єктів, що перебувають у закріплених за ними секторах державного управління;

•   беруть участь у розробленні проектів Державного бюджету України, загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони довкілля тощо та забезпечують їх виконання;

• беруть участь у формуванні та реалізації політики щодо виконання робіт, послуг і поставок продукції для державних потреб та в утворенні державних резервних фондів фінансових і матеріально-технічних ресурсів, виступають державним замовником зазначених робіт та послуг;

•   забезпечують ефективне використання бюджетних коштів, виділених для розвитку у відповідних секторах державного управління;

• вносять у встановленому порядку пропозиції про зміну умов оподаткування, ціноутворення, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях, удосконалення механізму регулювання економіки, її структурної перебудови, забезпечення соціального захисту населення, екологічної безпеки;

•   вживають заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів національних товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;

• розробляють відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджують відповідно до законодавства державні стандарти;

• здійснюють заходи, пов'язані з реструвлуризацією та санацією підприємств та організацій;

• беруть участь у формуванні та реалізації антимонопольно!' політики, заходів щодо розвитку підприємництва, ринкової інфраструктури, у здійсненні програм приватизації;

•   здійснюють у межах, визначених законодавством, функції управління об'єктами державної власності;

•   забезпечують у межах своєї компетенції здійснення контролю за ефективним використанням і збереженням державного майна, веденням бухгалтерського обліку і звітності підприємствами та організаціями, що належать до закріплених за ними секторів державного управління;

•   видають у передбачених законами випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на здійснення окремих видів господарської діяльності та здійснюють чимало інших функцій, передбачених законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Разом з тим, у всіх центральних органів є певне коло спільних для них повноважень, які часто називають так званими "організаційними".

Наприклад, як правило, всі центральні органи мають право:

• одержувати в установленому порядку від інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, апаратів Верховної Ради України, органів судової влади, Президента України, органів прокуратури, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, а від органів державної статистики - безплатно статистичні дані, необхідні для виконання покладених на них завдань;

• залучати фахівців підвідомчих органів і організацій, а за домовленістю з керівниками - фахівців інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій для розгляду питань, віднесених до їх компетенції;

•  утворювати в разі потреби за власною ініціативою, а також за дорученням Президента України та Кабінету Міністрів України спільні координаціїші органи, комісії, експертні групи, залучати на договірній основі фахівців для підготовки проектів актів законодавства, здійснення їх експертизи і надання консультацій;

•   скликати в установленому порядку наради з питань, віднесених до їх компетенції;

•   застосовувати дисциплінарні стягнення до керівників підпорядкованих органів (крам звільнених з посад керівників відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій) установ та організацій, а також інших посадових осіб, що ними призначаються, і у разі необхідності передавати матеріали перевірок дій, що містять ознаки адміністративного чи кримінального правопорушення, для реагування у відповідні органи;

• скасовувати в межах своїх повноважень акти підпорядкованих їм територіальних органів, а також ставити перед іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями питання про скасування актів підпорядкованих їм органів;

•   здійснювати перевірки, інспектування й інші дії та приймати рішення, що є у передбачених законами випадках обов'язковими до виконання іншими органами, підприємствами, установами, організаціями, що належать до їх сфери управління.

Центральні органи у межах своєї компетенції сприяють органам місцевого самоврядування - радам та їх виконавчим комітетам - у здійсненні ними повноважень місцевого самоврядування. Виконавчі органи рад з питань здійснення делегованих радам повноважень органів виконавчої влади підконтрольні та підзвітні відповідним центральним органаи.

Місцеві державні адміністрації. Основні завдання місцевих державних адміністрацій полягають у тому, що вони забезпечують на відповідній території: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони навколишнього середовища, а в місцях компактного проживання національних меншин і корінних народів також програм їхнього національного та культурного розвитку; підготовку й виконання відповідних обласних та районних бюджетів; взаємодію з органами місцевого самоврядування.

Зміст компетенції місцевих державних адміністрацій визначається віднесенням до їх відання вирішення у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, таких питань місцевого життя:

забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

соціальне-економічного розвитку відповідних територій;

бюджету, фінансів та обліку;

управління майном, приватизації та підприємництва;

промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;

науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

використання землі, природних ресурсів, охорони навколишнього середовища;

зовнішньоекономічної діяльності;

оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

соціального захисту населення, :праці та заробітної плати;

в інших галузях (сферах), визначених законами.

Для виконання своїх завдані, і функцій місцеві державні адміністрації мають право:

• здійснювати контроль за стгіном додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування, керівншами підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і підпорядкування, а у разі виявлення порушень входити з поданням до цих органів про усунення відповідних порушень;

•   одержувати необхідну статистичну інформацію та інші необхідні для здійснення своїх повноважень дані від державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій;

• порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним законодавством;

• залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до підготовки і розгляду питань, що належать до компетенції місцевих державних адміністрацій;

•  надсилати Президенту, Кабінету Міністрів, іншим органам виконавчої влади вищого рівня пропозиції з питань вдосконалення чинного законодавства і практики його реалізації у сфері державного управління;

• приймати акти з питань, віднесених до компетенції місцевих державних адміністрацій;

•  відповідно до законодавства укладати угоди і договори;

•   здійснювати інші функції та повноваження згідно з чинним законодавством.

Поряд з цим Президент України за поданням Кабінету Міністрів у межах, визначених Конституцією та законами України, може додатково передавати (делегувати) місцевим державним адміністраціям повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. Така передача має супроводжуватися наданням їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення таких повноважень.

Органи місцевого самоврядування на відповідних територіях -обласні та районні ради - також мають право делегувати окремі свої повноваження місцевим державним адміністраціям. Останні здійснюють делеговані їм повноваження з метою забезпечення місцевих інтересів населення району чи області і несуть відповідальність за їх реалізацію. Місцеві державні адміністрації у частиш здійснення ними делегованих повноважень підзвітні і підконтрольні відповідним радам.

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління співпрацюють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів (підрозділів) міністерств та інших центральних органів, сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.

Місцеві державні адміністрації на підвідомчій території мають шгідно взаємодіяти з органами місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядати та враховувати у своїй діяльності пропозиції органів місцевого самоврядування. При цьому місцеві державні адміністрації не повинні втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Завершуючи висвітлення загальних засад компетенції органів виконавчої влади, слід наголосити на тому, що створенню стабільної юридичної основи організації та функціонування виконавчої влади перешкоджає відсутність ключових статусних законів "Про Кабінет Міністрів України" і "Про центральні органи виконавчої влади". Причому з їх змістом має бути гармонізовано і нову редакцію чинного Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Водночас потребує значної активізації розробка проектів законів "Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб" і "Про доступ громадян до інформації в органах виконавчої влади".

Глава 2. Конституційні засади організації та діяльності Кабінету Міністрів України

Серед заходів щодо удосконалення компетенційного законодавства України першочерговим є прийняття Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Доктадніше про зміст цього Закону йдеться в наступній главі, а тому лише зазначимо, що він повинен завершити системне визначення правового статусу уряду, принципові засади якого закріплені на конституційному рівні.

Оскільки зміст названого Закону повинен цілком відповідати Конституції України, важливе значення має науково-практичний аналіз конституційних положень стосовно організації та діяльності Кабінету Міністрів України.

При цьому слід виходити з того, що діяльність Кабінету Міністрів у реальній дійсності не мо:«е визначатись одними лише законами.

Згідно зі ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів у своїй діяльності має керуватися як Конституцією і законами України, так і актами Президента України. Зовсім не випадково, его такі об'єкти правової регламентації, як, наприклад, функції уряду, Іязначаються не лише Конституцією і законами України, а й актами Президента України (п. 10 ст. 116 Конституції). Що ж стосується визначення персонального складу Кабінету Міністрів або створенні чи ліквідації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, то це цілком прерогатива Президента України (частина трегя ст. 114, п. 15 частини першої ст. 106 Конституції України).

Конституційне визначення суттєвих ознак правового статусу Кабінету Міністрів. Ключове значення для формування правового статусу Кабінету Міністрів України має конститу цінне визнання його "вищим органом у системі органів виконавчої влади" (ст. 113 Конституції). Тим самим, по-перше, визначається, що Кабінет Міністрів посідає місце вищої ланки стосовно всіх інших органів виконавчої влади, тобто він очолює систему цих органів. Таке місце Кабінету Міністрів належить, зокрема, завдяки включенню до його компетенції положення про те, що він "спрямовує і координує роботу міністерств, інших орпшів виконавчої влади" (п. 9 ст. 116 Конституції). Отже, Кабінет Міністрів виконує роль "уряду", поняття якого у розумінні вищого колективного суб'єкта виконавчої влади є родовим для будь-якої форми державного правління, хоч і отримує в інших країнах різні назви ("рада міністрів", "кабінет міністрів", "уряд" тощо).

Відсутність у Конституції прямої характеристики Кабінету Міністрів як "уряду" не заперечує прийнятності саме такої його політико-правової оцінки. Водночас, це не дозволяє використовувати термін "уряд" як другу офіційну назву Кабінету Міністрів, що було можливим за попереднім Основним Законом України.

По-друге, визнання Кабінету Міністрів "вищим органом у системі органів" передбачає виокремлення органів нижчого рівня, оскільки ієрархічність структурного устрою є органічною властивістю будь-якої цілісної соціальної системи.

Відповідно до тексту Конституції України система органів виконавчої влади охоплює, поряд з "вищим" органом, також "центральні" і "місцеві" органи виконавчої влади, про що найбільш чітко зафіксовано у частині першій ст. 120 Конституції. До центральних віднесені міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (статті 114, 117 Конституції), а до місцевих - місцеві державні адміністрації в областях і районах (ст. 118 Конституції).

По-третє, визначаючи Кабінет Міністрів як вищий орган в системі органів виконавчої влади, цілком враховується об'єктивна наявність так званого "дуалізму" виконавчої влади на рівні її вищих суб'єктів, тобто певної роздвоєності повноважень цієї гілки влади між Президентом України і Кабінетом Міністрів.

Ця властивість, як свідчить світова конституційна практика, є іманентною республіканській формі державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу, яка, власне, й сприйнята чинною Конституцією України. Відповідно до такої моделі Президент України має значні компетенційні преференції (насамперед, кадрові та установчі) в сфері виконавчої влади. Але вони належать йому як главі держави, а не як "главі виконавчої влади".

Сучасна конституидйна теорія виходить з того, що за будь-якої форми державного правління пост президента не можна цілком ідентифікувати з якоюсь однією - зокрема виконавчою - гілкою влади. Хоча Президент України і є носієм важливих повноважень виконавчої влади (тобто в певному розумінні її "суб'єктом"), проте структурно не належить до системи органів виконавчої влади. Маючи титул "глави держави", він не є "органом виконавчої влади".

Виходячи зі сказаного, не буде категорично помилковим використовувати визначення Кабінету Міністрів України скороченою формулою - "вищий орган виконавчої влади". Щоправда, зобов'язковим розумінням того, що взагалі серед "суб'єктів" виконавчої влади вищий щабель посідає все ж таки не уряд, а Президент України, який, зокрема, вправі скасовувати акти уряду.

Не менш суттєве значення має конституційне закріплення становища Кабінету Міністрів у відносинах з тими органами державної влади, які за своїм правовим статусом мають найбільший вплив на організацію і діяльність Кабінету Міністрів, а саме з Президентом України і Верховною Радою (частина друга ст. 113 Конституції).

Зокрема, "відповідальність" Кабінету Міністрів перед Президентом України має, згідно з усталеною термінологією, політичний характер, бо зводиться до можливостей Президента достроково на власний розсуд припинити повноваження як у цілому Кабінету Міністрів, так і окремих його членів. Слід мати на увазі, що використання інституту відповідальності є, так би мовити, найрадикальнішим важелем впливу на уряд з боку Президента. Розумне використання цього важеля не можливе без належного поточного контролю за діяльністю уряду.

Тому важливо наголосити, що хоч в аналізованій статті прямо не фіксується стан "підконтрольності" чи "підзвітності" Кабінету Міністрів Президенту України, доцільність реального існування цього стану органічно випливає як із загального характеру співвідношення Президента й уряду в умовах президентсько-парламентської республіки, так і з конкретних конституційних приписів (див. статті 102, 106, 116 Конституції). До того ж, майже прямою вказівкою на наявність стану підконтрольності уряду можна вважати право Президента України скасовувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції), а також повноваження Ради національної безпеки й оборони України, яку очолює Президент України, щодо координації та контролю діяльності органів виконавчої влади, в тому числі Кабінету Міністрів, у сфері національної безпеки й оборони.

З аналогічними міркуваннями щодо ширшого тлумачення використаних у конституційному тексті дефініцій слід оцінювати закріплення "підконтрольності" і "підзвітності" Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною Радою. Оскільки поряд зі справді контрольними і звітувальними повноваженнями Верховної Ради України щодо уряду, передбаченими у ст. 85 Конституції, ст. 87 прямо закріплює політичну відповідальність Кабінету Міністрів України перед парламентсім: прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України, що згідно зі ст. 115 Конституції має наслідком його відставку.

Отже, є підстави зробити шсновок, що чинною Конституцією стан відповідальності, Ігідконтрс льності та підзвітності в тій чи іншій мірі, прямо або опосередковано передбачений у взаємовідносинах Кабінету Міністрів як з Президентом України, так і з Верховною Радою.

Склад Кабінету Міністрів, його формування і зміна. За Конституцією (ст. 114) до складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міні-стри, міністри.

Даний перелік посад є вичерпним. Це означає, що до складу Кабінету Міністрів не може бути включена особа, яка не посідає одну із зазначених посад, як це передбачалось попередньою Конституцією України та Конституційним договором від 8 червня 1995 р.

Зокрема, це стосується керівників інших (крім міністерств) центральних органів виконавчої влади, наприклад голів державних комітетів України. Вони можуть входити до складу Кабінету Міністрів лише за умови призначення їх на посаду міністра. Причому не виключається можливість призначення на цю посаду керівника будь-якого цеюрального органу виконавчої влади або навіть особи, що взагалі не очолює жодний орган, тобто так званого "міністра без портфеля".

Щодо Прем'єр-міністра України встановлено, що він призначається Президентом України за згодою Верховної Ради.

Оскільки Конституцією не визначені конкретні строки внесення та розгляду на предмет надання згоди на призначення кандидатури Прем'єр-міністра, у законодавчій регламентації відповідних процедур потрібно виходити із загального строку у шістдесят днів, встановленого ст. 115 Конституції, яким обмежується період формування нового уряду після підставки попереднього.

Слід зазначити, що конституційне неврегульованими залишились питання про внесення наступних кандидатур на посаду Прем'єр-міністра, а також порядок вирішення можливих при цьому розбіжностей між Презадентом України і Верховною Радою.

Саме ця обставина дає можливість максимально обґрунтовано і гнучко регламентувати ці питання в Законі про Кабінет Міністрів України. Зокрема, буквальному тлумаченню відповідних конституційних приписів аж ніяк не суперечить імовірність того, що за певних умов пропозиція кандидатури на посаду Прем'єр-міністра може виходити, наприклад, від політичної більшості у парламенті. Головне, щоб подібні процедури сприяли встановленню гармонійного балансу між гілками влади і політичними силами з урахуванням особливостей вітчизняної моделі державного правління.

Найважливішою особливістю правового статусу Прем'єр-міністра України є те, що він керує роботою Кабінету Міністрів. Інакше кажучи, він визначається керівником (тобто гаавою) Кабінету Міністрів як колегіального органу. Відповідно всі іншії його члени перебувають у становищі підлеглих щодо Прем'єр-мпгісггра. Він головує на засіданнях Кабінету Міністрів, всіупає від імені уряду в зносини з іншими державними органами, а також з урядами зарубіжних держав, підписує акти Кабінету Міністрів, визначає і розподіляє повноваження між Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем^)-міністрами та міністрами, координує й контролює їх діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності, крім звільнення з посади, до членів Кабінету Міністрів, виконує інші обов'язки щодо орі-анізації роботи уряду та його апарату.

Важливою ознакою правового статусу Кабінету Міністрів Конституція України визначає (ст. 115) обов'язковість складання його повноважень перед новообраним Президентом України. Це необхідно для того, щоб новообраний Президе:нт мав можливість виконати передбачені ст. 114 Конституції прерогативи щодо призначення Прем'єр-міністра України, а також інших членів уряд;? на строк своїх повноважень. Звідси ж випливає сувора співвіднесеність строку повноважень Кабінету Міністрів зі строком повноважень Президента України. Кабінет Міністрів утворюється на термін, яізш не може перевищувати строк повноважень Президента України, тобто п'ять років (ст. 103 Конституції).

Інші випадки припинення повноважень Кабінету Міністрів мають достроковий характер. Усі вони пов'язані з інститутом відставки, яка можлива як за власною ініціативою (добровільна), так і за ініціативою Президента України чи Верховної Ради (вимушена). В усіх випадках про відставку заявляється Президентові України.

Право на добровільну відставку мають як окремі члени уряду, так і Кабінет Міністрів у цілому. В останньому це право може бути реалізовано шляхом персональних заяв про відставку від усіх членів уряду або через заяву про відставку одного Прем'єр-міністра.

Його відставка має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Це правило відповідає керівній ролі Прем'єр-міністра у складі Кабінету Міністрів і ступеню його впливу на визначення персонального складу уряду (ст. 114 Конституції).

Слід зазначити, що Конституція прямо не передбачає форми реагування Президента України на заяви про добровільну відставку. Але його право прийняти чи не прийняти добровільну відставку випливає з аналізу змісту:

пункту 9 частини першої ст. 106 Конституції, де розмежовуються положення про те, що Президент України як "припиняє повноваження Прем'єр-міністра України", так і "приймає рішення про його відставку";

частини п'ятої ст. 115, де йдеться про відставку уряду, яку "прийнято Президентом України", що посередньо підтверджує протилежну можливість неприйняття такої відставки.

Серед підстав вимушеної відставки Кабінету Міністрів певного пояснення потребує рішення Президента України про припинення повноважень Прем'єр-міністра.

Необхідно підкреслити, що йдеться саме про повноваження Прем'єр-міністра, а не Кабінету Міністрів. Адже серед конституційно визначених повноважень Президента України щодо призначення та змінення персонального складу Кабінету Міністрів (пункти 9, 10 частини першої ст. 10(5 Конституції) право Президента України за власною ініціативою припиняти повноваження всього Кабінету Міністрів не передбачено. Втім, у цьому немає і потреби, бо за рішенням Президента України про припинення повноважень Прем'єр-міністра, яке може бути прийнято на його вільний розсуд, Прем'єр-міністр зобов'язаний подати Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів у повному складі.

Зауважимо, що в Кзнституції України не врахована ще одна можлива підстава припинення повноважень Кабінету Міністрів, пов'язана зі смертю Прем'єр-міністра України.

При законодавчому врегулюванні цього питання слід врахувати необхідність надати новому Прем'єр-міністрові можливість для повноцінної участі у визначенні персонального складу уряду, яким він керуватиме. Відтак, вважаємо, що смерть Прем'єр-міністра повинна мати наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів.

Нарешті, припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів, за винятком Прем'єр-міністра, можливе внаслідок звільнення їх зі своїх посад Президентом України за його власною ініціативою, хоч і не виключається будь-яке ініціювання з боку Прем'єр-міністра.

У цьому разі ніякі заяви членів уряду про відставку не потрібні, а Президент є цілком вільним в обгрунтуванні своїх рішень про звільнення з посад конкретних членів уряду. Зазначена можливість передбачається п. 10 частини першої ст. 106 Конституції, згідно з яким Президент України не тільки "призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України...", а й "припиняє їхні повноваження на цих посадах".

Конституційні основи компетенції Кабінету Міністрів. Наведений у ст. 116 Конституції перелік функціональних напрямів діяльності Кабінету Міністрів підтверджує, що за характером і обсягом повноважень він належить до органів загальної компетенції, до яких у системі органів виконавчої влади належать також місцеві державні адміністрації. Але за стилістичним оформленням визначення компетенції Кабінету Міністрів України більше наближене до характеристики його мети, завдань і функцій ("забезпечує", "вживає заходів", "спрямовує" тощо), ніж конкретних повноважень ("розробляє проект", "подає звіт"). Хоча слід враховувати, що саме мета, завдання, функції та повноваження є органічно взаємопов'язаними елементами змісту компетенції кожного органу державної влади.

Привертає до себе увагу й те, що при закріпленні функцій Кабінету Міністрів з керівництва центральними і місцевими органами виконавчої влади (п. 9 ст. 116 Конституції) не вказана така важлива функція, як контроль з боку уряду за роботою органів нижчого рівня, який означає постійний нагляд за ходом і наслідками цієї роботи, усунення можливих її відхилень від бажаного стану і який може супроводжуватись, у разі необхідності, вимогами звітування цих органів перед урядом.

Однак це не є підставою вважати, що функція контролю відсутня серед повноважень. І не лише тому, що контроль - це функція, об'єктивно властива будь-якій діяльності у сфері управління. А насамперед тому, що наявність цієї функції прямо передбачається в конституційному визначенні відносин між органами виконавчої влади вищого і нижчого рівня, а, відтак, це стосується і найвищого серед них органу - уряду. Зокрема, згідно зі ст. 118 Конституції голови місцевих державних адміністрацій "підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня", і місцеві державні адміністрації "підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня".

Останній пункт ст. 116 свідчить, що наведений перелік мети, завдань і функцій Кабінету Міністрів є невичерпним, оскільки уряд виконує й інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України. Наприклад, виходячи з Конституції, такою функцією можна вважати здійснення Кабінетом Міністрів законодавчої ініціативи у Верховній Раді (ст. 93 Конституції).

Серед законодавчих актів, у яких додатково визначатимуться функції Кабінету Міністрів, центральне місце посідає Закон "Про Кабінет Міністрів України", де детальніше, ніж у Конституції мають бути висвітлені не лише його завдання, функції і повноваження, а й організація та порядок діяльності.

Стосовно ас актів Президента України слід зазначити, що Конституція недвозначно обмежує їх зплив на розширення змісту компетенції Кабінету Міністрів саме його "функціями", тобто певними однорідними напрямами діяльності, що характеризуються особливими цілями, завданнями, методами і формами здійснення.

Прерогатшіу наділення Кабінету Міністрів іншими "повноваженнями" Конституція зберігає лише за собою і законами. Це ясно випливає з частини другої ст. 120, за якою "повноваження ... Кабінету Міністрів України ... визначаються Конституцією і законами України". І до того ж прямо підтверджується більш загальним приписом. "Органи державної влади... зобов'язані діяти лише... в межах повноважень..., що передбачені Конституцією та законами України" (частина друга ст. 19 Конституції).

Ще одна суттєва особливість правового статусу Кабінету Міністрів полягає в тому, що будь-який його акт може бути скасований Президентом України на його вільний розсуд, тобто без обмеження мотивів такого скасування (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції), включаючи, природно, і мотиви невідповідності, порушення чи суперечності законам або актам Президента України.

Однак при виданні урядом акта, який, на думку Президента України, не відповідає Конституції, він, власне, з цих мотивів не може скасувати даний акт. Адже питання про конституційність актів Кабінету Міністрів вирішується тільки Конституційним Судом України, в тому числі й за зверненням Президента (ст. 150 Конституції).

Слід також додати, що згідно зі ст. 55 Конституції кожному гарантується право на оскарження в суді акта Кабінету Міністрів, який порушує, на думку заявника, права і свободи людини й громадянина, а, крім того, право звернутися з цього приводу до Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.

Отже, проведений аналіз свідчить про необхідність належного врахування змісту конституційних положень,- на яких має ґрунтуватися законодавче «регулювання правового статусу Кабінету Міністрів, у першу чергу і переважним чином у Законі "Про Кабінет Міністрів України".

З огляду на це в наступній главі докладно висвітлюються актуальні проблеми визначення зміс:гу даного законодавчого акта.

Глава 3. Актуальні проблеми законодавчого врегулювання статусу Кабінету Міністрів України

Одним з найактуальніших завдань реформи системи державного управління в Україні залишається вдосконалення організації та діяльності Кабінету Міністрів України. Основа цього - визначення правового статусу уряду *, який є "вищим органом у системі органів виконавчої влади" (ст. 113 Конституції України).

Процес правового врегулювання статусу уряду затягнувся, і надзвичайно велика кількість відносин у цій сфері або не врегульовані зовсім, або регулюються актами глави держави чи навіть самого уряду.

Закон України "Про Кабінет Міністрів України" протягом п'яти років приймався Верховною Радою України сім разів, востаннє -17 січня 2002 p., але стільки ж раз до нього застосовувалося право вето Президента України.

Серед причин складного процеі;у законодавчого врегулювання статусу Кабінету Міністрів України, безумовно, є те, що Конституція України залишила на розсуд законодавця вирішення багатьох принципових елементів статусу уряду, що і викликало тривале політичне протистояння між парламентом та главою держави. Дискусія щодо окремих питань триває і досі.

При формуванні змісту правового статусу Кабінету Міністрів необхідно виходити з того, що головним завданням уряду є вироблення та проведення державної політики. Більшість повноважень уряду, які мають суто управлінський (адміністрїгивний) характер, повинні бути делеговані Кабінетом Міністрів нижчим рівням виконавчої влади, із забезпеченням при цьому належного контролю за їх виконанням. На жаль, на сьогодні, уряд абсолютну більшість часу та інших ресурсів витрачає на розв'язання поточних проблем, часто навіть не загальнодержавного значення. Тому відповідно до Конституції України та міжнародного досвіду уряд має бути насамперед полглячним органом, а члени уряду повинні бути політиками.

Принциповим питанням статусу членів Кабінету Міністрів України є те, що вони - державні політичні діячі (політики), а не державні службовці. Це положення тривалий час сприймгілося з великою критикою і нерозумінням. Однією з причин складного процесу визначення статусу членів уряду є нерозробленість проблематики "державних політичних діячів" у вітчизняній державно-правовій науці.

Попри все глава держави Указом від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" встановив, що "посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних".

Враховуючи, що для реформування різних галузей життя України навіть існуючої кількості віце-прем'єр-міністрів може бути недостатньо, щоб приділити належну увагу кожному напряму реформування, доцільним є запровадження посади "міністра без портфеля". В більшості країн Європи такий інститут дозволяє виносити на урядовий рівень найактуальніші проблеми держави, пов'язані з окремими реформами, не створюючи при цьому громіздких управлінських структур.

Формування уряду і набуття ним повноважень. Порядок формування уряду залежить від форми державного правління, але, як правило, уряди в різних країнах формуються двома суб'єктами - парламентом і главою держави. Щодо безпосередніх процедур формування уряду, то, наприклад, у Греції чітко вказано, що президент призначає на посаду прем'єр-міністра лідера фракції, яка отримала більшість у парламенті. Якщо парламент не може сформувати уряд, то він призначає лідера іншої-фракції і т.д. Це конституційна вимога, і президент не має іншого вибору.

Однак у багатьох країнах президенти мають можливість самостійно вибирати кандидатуру на посаду керівника уряду, хоча в будь-якому разі все зводиться до того, що уряд повинен отримати підтримку більшості в парламенті, і це принципова вимога, яка стосується всіх країн європейської спільноти.

Особливо цікавий для нас досвід Франції. Згідно з Конституцією Франції 1958 р. уряд формується дуже подібно до умов, викладених у нашій Конституції, тобто члени уряду призначаються президентом за поданням прем'єр-міністра. Але до 1986 р. уряди у Франції фактично формувалися президентами, а роль прем'єр-міністра в цьому процесі була номінальною: він вносив у подання ті прізвища, які заздалегідь були обговорені і погоджені з президентом. У 1986 р. вперше виникла ситуація, за якої при "лівому" президентові Ф.Міттерані на парламентських виборах перемогла права коаліція, і прем'єр-міністром було призначено лідера "правої" більшості в парламенті Ж.Ширака. Відтоді прем'єр-міністр формує уряд, а президент формально підписує призначення поданих йому кандидатур. Цей приклад показує, що, незважаючи на юридичне опосередковану рзль парламенту у формуванні уряду, визначальним чинником у формуванні уряду в демократичній державі завжди є співвідношення політичних сил у парламенті.

Стосовно призначення Прем'єр-міністра України Конституцією України встановлено, що він призначається Президентом за згодою Верховної Ради. Оскільки конституційно не визначені конкретні строки внесення та розгляду подання про надання згоди на призначення кандидатури Прем'єр-міністра, у законодавчій регламентації відповідних процедур слід виходити із загального строку шістдесят догів, визначеного ст. 115 Конституції України на формування нового уряду після відставки попереднього.

Усі інші питання призначення глави уряду фактично віднесені на розсуд законодавця. Тому доцільно для забезпечення конструктивності при формуванні уряду особливо звернути увагу на роль парламенту в цьому процесі. На нашу думку, є цілком логічним проведення консультацій глави держави з Головою Верховної Ради та керівниками депутатських фракцій і груп з тим, щоб узгоджено вирішувати питання щодо кандидатури на посаду Прем'єр-міністра.

Конституційно неврегульованими залишились і питання про внесення кандидатур на посаду Прем'єр-міністра у разі відхилення парламентом кандидатури, поданої Президентом, а також щодо порядку вирішення можливих при цьому розбіжностей між Президентом і Верховною Радою України. Ця обставина дозволяє максимально обґрунтовано, ретельно і гнучко регламентувати ці питання законом. Тому в останньому законопроекті "Про Кабінет Міністрів України" (0905-Н) знову було запропоновано механізм консультацій глави держави з Головою Верховної Ради України та керівниками депутатських фракцій і груп. Адже, як справедливо зазначають дослідники, "буквальному тлумаченню відповідних конституційних приписів аж ніяк не суперечить ймовірність того, що за певних умов пропозиція кандидатури на посаду Прем'єр-міністра може виходити, наприклад, від політичної більшості у парламенті. Головне, щоб подібні процедури сприяли встановленню гармонійного балансу між гілками влади і політичними силами, з урахуванням особливостей вітчизняної конституційної моделі державного правління" ¹.

Стосовно впливу Прем'єр-міністра України на формування уряду слід зазначити, що відповідно до Конституції (частина третя ст. 114) персональний склад Кабінету Міністрів призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра. Але насправді участь глави Уряду, який не опирається на парламентську більшість, у формуванні уряду завжди була мінімальною. Це також одна з проблем, яка вимагає розв'язання в законі через правові механізми, що гарантуватимуть реалізацію юнлитущйного повноваження Прем'єр-міністра щодо формування уряду. Зокрема, законопроектом "Про Кабінет Міністрів України" визначається, що Прем'єр-міністр повинен інформувати Верховну Раду України про внесені ним на розгляд Президента кандидатури на посади членів уряду. І тепер при відмові глави держави призначити членом уряду особу, внесену Прем'єр-міністром, саме Президент нестиме політичну відповідальність за таке рішення.

Іншим важливим питанням, яке вимагає законодавчого врегулювання, є момент набуття повноважень новосформованим урядом.

До сьогодні новопризначенвійПрем'єр-міністр приступав керувати "старими" міністрами, що є неприпустимим, адже в такому разі неможливо визначити, хто несе відповідальність за рішення такого "гібридного" уряду. Тому "виконувачі обов'язків" членів Кабінету Міністрів мають виконувати ці обов'язки і після призначення Прем'єр-міністра до набуття повноважень новим Кабінетом Міністрів, а ношпризначений глава уряду в цей час повинен займатись формуванням Кабінету Міністрів та розробкою Програми діяльності уряду. Чітке визначення моменту набуття повноважень новим Кабінетом Міністрів стимулюватиме оперативне формування уряду. Проект Закону 'Про Кабінет Міністрів України" передбачає, що ново-сформований Кабінет Міністрів набуває повноважень з моменту призначення не менш як двох третин від загальної чисельності членів Кабінету Міністрів України. Значно краще було б цей момент пов'язати з моментом складання присяги членами уряду, оскільки складання присяги не лише підкреслює особливий державний статус цих посадових осіб, а й підвищує їх політичну відповідальність перед Українським народом.

Важливим елементом організації діяльності уряду є Програма діяльності Кабінету Міністрів України. Саме цей концептуальний документ повинен спрямовувати всю діяльність уряду та визначати загалом перспективи розвитку держави.

З часу Іпмїйняття Конституції України лише один уряд (під керівництвом В.Ющенка) виконав цю конституційну вимогу і працював зі схваленою парламентом Програмою. Фактично схвалена Програма діяльності Кабінету Міністрів України - це не лише вияв підтримки (вотум довіри) з боку парламенту, а й визначення шляху, яким рухатиметься вся держава в період повноважень цього уряду. Тобто можна констатувати, що українське урядування, як правило, здійснюється без програми, а отже, без стратегії. Тому не дивно, що більшість питань вирішувалися і досі вирішуються урядом у "пожежному порядку".

Чим можна пояснити нехтування цією конституційною вимогою та важливим інструментом державного управління? По-перше, майже всі уряди в Україні, через непарламентський спосіб їх формування, не мали підтримки парламентської більшості. По-друге, можна констатувати неспроможність попередніх урядів займатися стратегічним плануванням, хоча при формуванні кожного нового лэяду протягом декількох місяців вищий та центральні органи виконавчої влади активно "працюють над програмою". Але по суті вихідний продукт мало нагадував програму, це були гро\гіздкі тексти, в яких еклектично поєднувалися не завжди узгоджені гіропозиції різних органів влади. Це була не програма уряду, а бюрокретичний план, яізш не раз втрачав актуальність ще до його розгляду парламентом.

Тому підхід до розробки і схвалення програми уряду необхідно суттєво змінити. Це повинна бути програма саме Кабінету Міністрів, тобто політичний документ, у якому має бути відображено концептуальний виклад стратегії діяльності уряду, засобів та орієнтовних строків виконання поставлених завдань.

До речі, в пропозиціях Президента України від 13 лютого 2002 р. до законопроекту "Про Кабінет Міністрів України" пропонується, щоб Програма діяльності Кабінету Мністрів спрямовувалась на реалізацію передвиборної програми Президента. На нашу думку, це є неприпустимим, оскільки глава держави та уряд можуть належати до протилежних політичних сил. Крім того, передвиборна програма Президента - це питання передвиборної тактики кандидата в Президенти, і тим більше є неможливим зв'язувати таким документом Кабінет Міністрів.

Відносини уряду з іншими керівними органами держави. Важливим для розуміння правового статусу Кабінету Міністрів є визначення становища уряду у відносинах з Президентом і Верховною Радою України.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України. Зокрема, "відповідальність" Кабінету Міністрів перед Президентом України має політичним характер, тобто зводиться до можливостей Президента України достроково припинити повноваження як усього Кабінету Міністрів, так і його окремих членів. Ознакою підконтрольності уряду Президентові є також право глави держави скасовувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції України).

Відносини Кабінету Міністрів з Верховною Радою визначаються низкою повноважень парламенту, зокрема щодо наданая згоди на призначення Прем'єр-міністра, схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів, бюджетних питань тощо. Поряд із контрольними повноваженнями Верховної Ради України щодо уряду ст. 87 Конституції України прямо закріплює відповідальність уряду перед парламентом. Зокрема, прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінету Міністрів України згідно зі ст. 115 Конституції має наслідком його відставку.

Отже, незважаючи на загальну норму ст. 113 Конституції України, можна зробити висновок, що стан "відповідальності", "підкон-трольності" і "підзвітності" іншими нормами Конституції передбачено у взаємовідносинах Кабінету Міністрів як з Президентом України, так і з Верховною Радою України.

При цьому набагато важливішою є проблема звітування Кабінету Міністрів перед Верховною Радою.

Більшість науковців та політиків вважають, що обов'язок уряду звітувати перед парламентом не відповідає межам підзвітності і підконтрольності, встановленим Конституцією України, саме тому відповідні положення були виключені з проекту Закону "Про Кабінет Міністрів України". На нашу думку, періодичне, наприклад один раз на рік, звітування Кабінету Міністрів України про свою діяльність, у тому числі про реалізацію Програми уряду, лише сприяло б об'єктивній оцінці роботи уряду. Крім того, це цілком абсолютно відповідало б загальновизнаній світовій практиці здійснення парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади. І в цьому випадку було б цілком закономірно, що у разі незадовільної оцінки діяльності уряду доцільно ставити питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, як це відбулося навесні 2001 р. після звіту уряду України.

Щодо строку повноважень уряду слід зазначити, що положення частини першої ст. 115 Конституції України стосовно обов'язковості складання повноважень Кабінету Міністрів перед новообраним Президентом, не відповідають європейській практиці. У багатьох країнах (у тому числі з наїгівпрезидентською формою правління) строк повноважень уряду пов'язується зі строком повноважень парламенту (або взагалі не визначається), оскільки саме парламентська більшість справляє вирішальний вплив на персональний склад уряду та його підтримку в законодавчому органі.

Інші випадки припинення повноважень Кабінету Міністрів та його окремих членів мають достроковий характер. Усі вони пов'язані з інститутом відставки, яка можлива як за власною ініціативою, так і за ініціативою глави держави чи парламенту. В усіх випадках про відставку заявляється Президентові України.

Припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів можливе внаслідок звільнення ї'х з посад Президентом України за його власною ініціативою, хоч і тут не виключається будь-яке ініціювання з боку Прем'єр-міністра. До речі, проект закону "Про Кабінет Міністрів України" передбачає обов'язок мотивування Президентом України свого рішення про звільнення окремих членів уряду.

На практиці виникало питання щодо оскарження рішень Президента про припинення повноважень окремих членів уряду. На нашу думку, оскільки члени уряду є політичним діячами, а не державними службовцями, то такий акт глави держави оскаржувати неможливо, адже він є результатом політичного волевиявлення глави держави і може прийматись на його вільний розсуд. Єдиним елементом такого акта Президента, який, очевидно, може бути оскаржений у судовому порядку, є лише мотивувальна частина рішення. Можна припустити, що звільнений член уряду не погоджуватиметься з оцінкою його діяльності, наприклад у разі звільнення з формулюванням "у зв'язку з незадовільною роботою".

Проблемною може бути ситуація, пов'язана з одночасним (хоча не обов'язково одномоментним) припиненням повноважень більше ніж однієї третини членів уряду. Конституція в даному випадку не передбачає ніяких правових наслідків, хоча фактично це веде до "паралізування" роботи уряду, оскільки він у такому разі не може приймати рішень.

Крім того, якщо уряд було сформовано на коаліційних засадах, необхідно було б забезпечити права всіх членів уряду, в тому числі і тих, які представляють меншість у цій коаліції. Така меншість, у разі ігнорування її прав, може прийняти рішення про вихід з уряду, і якщо їх кількість становитиме більше однієї третини від загального складу членів уряду, це призведе до припинення повноважень всього уряду.

Взагалі, визначаючи сучасне становище Кабінету Міністрів України в системі органів державної влади та враховуючи існуючу політичну ситуацію - "слабкий" парламент при "сильному" президентові - можна зазначити, що конституційна модель організації виконавчої влади та статус уряду дещо деформовані. Фактично сьогодні Кабінет Міністрів є також "слабким" і залежним від президентської влади (і що ще гірше - від президентської "бюрократії", тобто апарату, що обслуговує президента).

Попри все, враховуючи головне завдання Кабінету Міністрів вироблення й реалізація державної політики, його функції і повноваження повинні випливати з цього завдання. Ключові функції і повноваження уряду визначені у ст. 116 Конституції України. В багатьох законах також йдеться про повноваження Кабінету Міністрів. І в принципі більшість повноважень органів виконавчої влади, принаймні вищого і центрального рівня, повинні покладатися саме на Кабінет Міністрів. Адже, по-перше, уряд є відповідальним за виконання цих законів та за функціонування всієї системи органів виконавчої влади; по-друге, згадка в законах конкрігтних назв центральних та інших органів виконавчої влади призводить до ускладнень у правозастосу-ванні, оскільки реорганізація є постійним процесом у системі органів виконавчої влади.

Якщо ж якесь питання є надто "дрібним" для розгляду його Кабінетом Міністрів, або однозначно "спеціалізованим", уряд повинен мати можливість делегувати таке повноваження будь-якому іншому органу виконавчої влади, що і передбачено законопроектом "Про Кабінет Міністрів України".

Про актуальність проблеми делегування свідчить той факт, що вже сьогодні Кабінет Міністрів України, без належних правових підстав, розпочав практику делегування своїх повноважень. Наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2001 р. №375 урядом делеговано Міністерству охорони здоров'я України повноваження на затвердження нормативно-правового акта, зокрема Переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов'язковим профілактичним щепленням.

Необхідно підкреслити, що Конституція України обмежує вплив актів Президента України на розширення змісту компетенції Кабінету Міністрів лише "функціями" уряду. Винятковий пріоритет наділення Кабінету Міністрів іншими повноваженнями Конституція України зберігає лише та законами (частина друга ст. 120 Конституції України). Це правило підтверджується і більш загальним конституційним приписом: "Органи державної влади... зобов'язані діяти лише... в межах повноважень..., що передбачені Конституцією та законами України" (частина друга ст. 19 Конституції). До речі, як обгрунтовано зазначають науковці, з точки зору юридичної техніки регламентації компетенції будь-якого органу виконавчої влади фактична грань між фіксацією його функцій, з одного боку, та повноважень - з другого, дуже відносна, хоча у теоретичному аспекті є загальновизнаною ².

Окремо дощльно розглянути проблему делегування законодавчих нормотворчих повноважень урядові. У деяких європейських країнах (Велика Британія, Франція, Італія, Іспанія, Бельгія) практикується делегування парламентом уряду права самостійно приймати нормативні акти, які мають силу законів³. У деяких країнах така практика передбачається на випадок введення надзвичайного стану, але в багатьох країнах ця можливість допускається і в звичайний, мирний, час, тому що це ефективно. Уряд, як невелика кількість поінформованих людей, може ефективніше, швидше і якісніше приймати рішення. Але механізм делегування використовується в тих країнах, де парламент довіряє урядові, і переконаний, що повноваження будуть використовуватися в інтересах суспільства.

На жаль, українська практика прийняття урядом протягом шести місяціву 1992 - 1993 pp. декретів, які мали силу законів, фактично отримала фіаско. По-перше, окремі декрети виявилися відверто лобістськими. По-друге, більшість декретів можна назвати волюнтаристськими з точки зору юридичної техніки. Тому, очевидно, український парламент не повернеться до делегування законодавчих повноважень.

Суттєва особливість правового статусу Кабінету Міністрів полягає в тому, що будь-який його акт може бути скасований Президентом України на його вільний розсуд, тобто без обмеження мотивів такого скасування (п.16 частини першої ст. 106 Конституції), включаючи, природно, і мотиви невідповідності, порушення чи суперечності законам або актам Президента України.

Цікавою є думка, що "при виданні Кабінетом Міністрів України акта, який, на думку Президента України, не відповідає Конституції України, він власне з цих мотивів не може скасувати даний акт, тому що питання про конституційність актів Кабінету Міністрів вирішується тільки Конституційним Судом України, в тому числі й за зверненням Президента України" ⁴. Але, з іншого боку, Президент є гарантом додержання Конституції і може скасовувати акти уряду без будь-якого обґрунтування цих рішень.

Дискусійним питанням щодо актів Кабінету Міністрів України, на жаль, залишається проблема оскарження цих актів до суду загальної юрисдикції. У своїх зауваженнях до Закону "Про Кабінет Міністрів України" стверджується, що така норма в законі суперечитиме Конституції України, яка встановила особливі процедури скасування актів уряду - главою держави та Конституційним Судом. Але, на наше переконання, така позиція є хибною. Адже вона, по-перше, ігнорує положення частини другої ст. 55 та частини другої ст. 124 Конституції' України; а по-друге, неправильно тлумачить положення п. 16 частини першої ст. 106 та статей 150 і 152 Конституції України.

Авторську позицію підтверджує, як здається, і рішення Конституційного Суду України від 1 жовтня 1998 р. у справі про підсудність спорів Вищому арбітражному суду України. В мотивувальній частині Даного рішення зазначається: ".. .повноваження Вищого арбітражного суду України стосовно розгляду справ, у яких однією зі сторін є Кабінет Міністрів України, в тому числі справ у спорах про визнання недійсними його актів... відповідає частині другій ст. 124 Конституції України, за якою юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.... Конституційне повноваження Президента України щодо скасування актів Кабінету Міністрів України і повноваження Вищого арбітражне го суду України щодо визнання таких актів недійсними... є самостійними гарантіями забезпечення законності у діяльності Кабінету Міні стрів України, які не виключають одна одну. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Кабінету Міністрів України, а не про їх законність".

Отже, шнституційність положення проекту Закону "Про Кабінет Міністрів Укроїш" про можливість оскарження актів Кабінету Міністрів до суду загальної юрисдикції не слід піддавати ніяким сумнівам.

Зважаючи на неповноту конституційних положень щодо правового статусу Кабінету Міністрів України, багато питань потребують врегулювання в поточному законопюренні.

Зокрема, як передбачено Концепцією адміністративної реформи в Україні, з метою реформування Кабінету Міністрів для забезпечення його конституційного статусу як вищого органу в системі органів виконавчої влади, повноваження уряду мають поширюватися на всі ланки органів виконавчої влади, йому повинні бути надані права що-.. до скасування актів центральних і місцевих органів виконавчої влади, погодження кандидатур на призначення їх на посади керівників центральних органіїз виконавчої влади (крім міністерств), призначення на посади та звільнення з посад заступників керівників центральних органів виконавче! влади, заслуховування звітів керівників органів виконавчої влади тощо.

Однак на практиці процес "посилення" Кабінету Міністрів України відбувається дуже складно. Іноді навпаки, уряд втрачає важелі впливу на виконавчу вертикаль. Окремі органи виконавчої влади прямо підпорядковуються Президентові України (наприклад, Головне управління державної служби Укргіїни, незважаючи на те, що відповідно до Закону України "Про держівну службу" воно є "при Кабінеті Міністрів України"). Призначення вищих державних службовців сьогодні також здійснюється главою держави. Навіть повноваження Кабінету Міністрів України щодо скасування розпоряджень голів місцевих державних адміністрацій, яке надано уряду Законом України "Про місцеві державні адміністрації", окремі фахівці вважають некон-ститущйним.

Втім усе це стосується не лише співвіднесення політики і права, а й загальних засад функціонування держави. Якщо уряд залишиться без реальної влади, а лише з всеосяжною відповідальністю, тоді вся система державного управління може стати неефективною. Тому так необхідно забезпечити реальне втілення конституційного статусу Кабінету Міністрів України як вищою органу в систеш органів виконавчої влади відповідно до його моделі, передбаченої Концепцією адміністративної реформи в Україні.

Література (цо гл. 3)

1.   Авер 'янов В.Б. Правовий статус Кабінету Міністрів України: конституційні засади // Правова держава. - Вип 8. - К., 1997. - С. 32.

2.  Там само. - С. 36.

3.   Див.: Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний аналіз / Пер. з фр. В. Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - С. 82-92.

4. Авер 'янов В.Б. Зазначена праця. - С. 36.

Глава 4. Дискреційні повноваження та адміністративний розсуд у діяльності органів виконавчої влади

Повноваження, якими наділені органи виконавчої влади, в значній мірі закріплені в законодавчих актах. Ці акта не лише уповноважують органи влади на вчинення певних дій, а також закріплюють певні принципи і процедури, які визначають порядок здійснення наданих повноважень. Йдеться про загальні соціальні цінності, які обумовлюють способи здійснення державного адміністрування, про заходи, на яких будуються взаємовідносини різних де;ржавних інститутів і громадян. Власне ті цінності, які формуються на основі політичної і соціальної моралі суспільства, знаходять своє закріплення в Конституції України, в законах, кодексах (особливо в процесуальних).

Здійснюючи свою діяльність на їх основі, органи виконавчої влади послуговуються тими формами, які визначає законодавець. Однак не завжди наперед можна обумовити: всі форми діяльності, особливо коли ситуація стосується виконання та застосування норм права. Власне свободу органу виконавчої влади при виконанні чи застосуванні норм права в державознавстві прийнято називати дискреційними повноваженнями.

Дискреційні повноваження в державному управлінні Питанню дискреційних повноважень в державному управлінні приділялась певна увага в працях юристів. Так, В.Г. Лебединський називав "дискреційним правом" органів управління їх повноваження вчиняти оперативні дії, необхідні для правильного функціонування даної установи чи підприємства. Він вважав, що передбачення правом такої гнучкості є необхідним 

B.I. Ремньов розглядав дискреційні повноваження як право органу державного управління приймати владні рішення на власний розсуд. Розглядаючи ці органи в їх вертикальному підпорядкуванні, він дійшов висновку, що обсяг дискреційних повноважень зменшується зверху донизу. Самі ж дискреційні повноваження є елементом компетенції, і їх використання в рамках закону лише зміцнює законність ².

Французький вчений Г.Бребан вважав, що дискреційні повноваження, які означають свободу адміністрації оцінювати ситуації і приймати по них рішення, надають адміністрації простір у здійсненні вибору між вільними рішеннями. Вона вправі діяти або не діяти, а коли діє, то може вибирати один або декілька з можливих варіантів дій ³.

Як класичний приклад випадку дискреційного повноваження він наводив королівські укази про вигнання або ув'язнення без суду і слідства за старого режиму. Сьогодні дискреційні повноваження можуть стосуватися багатьох сфер, зокрема питань політичного, дипломатичного чи воєнного характеру. У сфері управління вони проявляються у виборі назви вулиці чи комуни, чи у виборі висоти будівель у плані містобудування. Дискреційні повноваження широко застосовуються при просуванні по службі тієї чи іншої посадової особи чи при встановленні роздрібних цін у межах загальної регламентації ціноутворення. Проте, як слушно зауважив вчений, навіть при формальному існуванні дискреційного права свобода адміністрації потиснена цілою низкою обмежень, вона здійснюється в рамках законності і тому не є ні повною, ні безконтрольною.

Аналізуючи розуміння дискреційних повноважень у французькому праві, а також у праві інших держав, Ж.ЗішІер зауважує, що не йдеться про свавільну чи безконтрольну діяльність адміністрації. Навпаки, існування в усіх країнах розвиненого, складного і тонкого права дискреційної влади є, можливо, найкращим вираженням правової держави. Це дає можливість диференціювати ситуації належної компетенції, коли законодавець у деякій мірі все передбачив' і адміністрація цілком може покластись на комп'ютери, щоб прийняти рішення, і ситуації, - які трапляються частіше, - коли адміністрація змушена вирішувати, якого саме конкретного змісту слід надати принципам діяльності чи політичним принципам стосовно загального порядку⁴.

Сучасна зарубіжна і вітчизняна практика підтверджує, що дис-креція є законним елементом публічної адміністрації (державного управління). Вона сумісна з адмініструванням у рамках закону.

Адміністративне законодавство щораз більше розширює обсяг дискреційних повноважень органів виконавчої влади, а різноманітна практика їх виконання нерідко породжує складні ситуації. Постає проблема встановлення механізмів контролю за реалізацією дискреційних повноважень, особливо, коли вони стосуються сфери охоронюваних Конституцією прав і свобод громадян. А правові конструкції, які є джерелом дискреційних повноважень, органічно вплітаються в усі акти загальнообов'язкового права, на підставі яких органи виконавчої влади конкретизують особисті, політичні та економічні права і свободи громадян, юридичних осіб, а також покладають на них певні обов'язки.

Наприклад, дискреційні повноваження мають місце при ліцензуванні певного виду діяльності, при реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності (Закон України "Про підприємництво"), при легалізації громадської або релігійної організації, коли органи влади підтверджують їх право або відмовляють у наданні такого права. На підставі дискреційних повноважень орган влади обумовлює відмову у видачі громадянинові закордонного паспорта або візи іноземному громадянинові.

Практика свідчить, що інколи навіть організаційні дії, які випливають з дискреційних повноважень, можуть не те що обмежити конституційне право громадянина, а навіть звести його нанівець. Приклад останніх виборів депутатів Верховної Ради та місцевих рад підтверджує цю думку. Неналежне забезпечення умов для голосування перешкодило багатьом виборцям реалізувати своє конституційне право. Хоча на загал дискреційні повноваження органів виконавчої влади не можуть ані звужувати, ані розширяти окремі конституційні права і свободи громадян. Вони охороняються Основним Законом держави.

Дискреційні повноваження, як встановлене право вибору варіанта поведінки (рішення) або наслідку правової норми, найбільш яскраво проявляються через так званий вільний, або адміністративний, розсуд.

Призначення адміністративного розсуду. Найчастіше він має місце при застосуванні органами виконавчої влади норм права. В процесі застосування норми права до конкретної ситуації (випадку) на остаточне прийняття рішення значний вплив справляє орган, який цю норму застосовує. Встановлення й оцінка факту, з яким норма пов'язує виникнення певних відносин, залежить від низки чинників як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру. Окрім того, в нормі права заздалегідь не можна передбачити всіх життєвих ситуацій, випадків та обставин.

Тому норма права залишає певний простір, що повинен заповнити орган, який застосовує норму. При цьому він повинен брати до уваги загальний погляд на значення певних понять, мету, якої він повинен досягти, і, зрештою, на засади здорового глузду.

З цього приводу Б.М. Лазарев писав: "Якщо б кожен крок органів був пов'язаний з настанням заздалегідь визначених наслідків, то ці органи були б неспроможні активно впливати на процеси, що відбуваються в житті, а їх діяльність в значній мірі втратила б творчий характер" ⁵.

Отже, орган (посадова особа) виконавчої влади не завжди отримує з припису правової норми конкретну відповідь на питання, як вирішити певну справу в тому чи іншому випадку, щоб рішення було найоптимальнішим, найкорисшвшм і доцільним як з точки зору особи, так і з точки зору органу. Орган повинен мати власне розуміння суспільного інтересу, актуальної державної політики і на підставі приписів приймати найкращі рішення. Проте на формування цього розуміння впливають такі фактори, як принципи і цінності, закріплені в загальнообов'язковому праві та Конституції. Однак у тому випадку, коли правовий припис, не встановлюючи конкретного варіанта дій, наділяє орган певним ступенем свободи у вирішенні індивідуально-конкретної адміністративної справи і прийнятті оптимального рішення, йдеться про адміністративний розсуд, який означає можливість вибору в широких межах, встановлених правовою нормою.

Д.М. Чечот визначив розсуд як право органу чи посадової особи приймати рішення за власною волею, що не пов'язана рамками його законності⁶.

Зарубіжний дослідник А.Барак з цього приводу писав, що вільний розсуд — це повноваженні, надані особі, яка наділена владою, вибирати між двома або більше альтернативами, коли кожна альтернатива законна. Отже, це вибір лише із законних альтернатив. Якщо законна альтернатива відсутня, не може бути мови про розсуд⁷. Часто він породжується неконкретністю або колізією правових норм, неналежною кодифікованістю адміністративного законодавства, наявністю оціночних понять, низьким рівнем правової культури державних службовців.

Отже, адміністративний рогісуд повністю пов'язаний з правом і не має нічого спільного зі свавіллям як дією на свідоме порушення законодавства. С!уть розсуду полягає у вольовому співвіднесенні доцільності і законності.

Схожа думка прозвучала свого часу у колективній монографії О.Є.Луньова, С.С.Сгуденікіна і Ц.А.Ямпольської, де адміністративний розсуд визначався тільки в лоєднанні з законом і розглядався як доцільність у сфері застосування закону ⁸.

Погоджуючись з тим, що розсуд - це певний рівень свободи в діяльності, В.М.Дубовицький вважає, що ця діяльність не обмежується лише застосуванням права, а має також місце в процесі нормотворчості, тобто може здійснюватись за допомогою аналогії права. Вирішення справи у разі прогалини в праві - це особливий різновид діяльності на власний розсуд ⁹. Ця думка заслуговує на увагу й окреме дослідження.

Глибше зрозуміти суть феномена адміністративного розсуду має допомогти короткий огляд розвитку цього інституту.

Про розвиток інституту адміністративного розсуду. В абсолютній монархії публічна адміністрація була повністю Ігідпорядкова-на монарху. Вона повинна була служити йому, і прийняті на виконання його волі рішення не могли піддаватись жодному впливові ззовні поза стосунками з монархом. Піддані мали підпорядювуватись владі публічної адміністрації так само, як і владі монарха. Суть установленого порядку зводилась до того, що воля короля є пануючою волею, що "подобається королю має силу права".

Республіканська форма правління, яка встановилась у Франції в XIX ст., і конституційні монархії на теренах Німеччини та Австрії принесли із собою підпорядкування чимраз ширших сфер діяльності публічної адміністрації праву.

При цьому у Франції особливу роль відіграло адміністративне судочинство, представлене Державною Радою, яка в процесі своєї діяльності створила загальні засади адміністративного права, що ним була зв'язана публічна адміністрація. А поточні закони мали встановлювати позитивне право для різних галузей публічної адміністрації лише тоді, коли стосовно них необхідним було особливе регулювання, яке не випливало із загальних засад адміністративного права. Французька концепція відома як концепція "дискреційності влади" адміністративних органів.

У конституційних монархіях Німеччини та АІІстрії основним джерелом права, якому чимраз більше підпорядко:вувались галузі публічної адміністрації, став закон. Власне закон у вирішальній мірі повинен був містити загальнообов'язкове право. І лише діяльність, яка не була врегульована в законі, зашшилась незв'язаною правом.

Там, де немає законодавчого обмеження, адміністрація має свободу дії як особа. Однак орган адміністрації повинен діяти, як велить йому службовий обов'язок, згідно з публічним інтересом. Ця діяльність, звичайно, залежала від суб'єктивної оцінки службовця. Австро-німецька концепція згаданої проблеми відома під назвою "вільного розсуду" в діяльності адміністративних органів.

У "поліцейській" державі цієї проблеми не існувало. Вся діяльність з управління, яка здійснювалась стосовно громадян, була "вільною" або "дискреційною", оскільки громадянин поза рамками обмеженої сфери громадянського права не міг у стосунках з адміністративним органом посилатись на приписи права, обов'язкові для цього органу¹⁰.

У сучасній правовій державі загальновизнаним є положення, що адміністративні органи діють лише на підставі правових приписів. Немає такої сфери, у якій адміністрація може діяти доти, доки конкретний правовий припис закону цього права в якомусь випадку не обмежить. Вважається, що орган може діяти тоді, коли закон наділяє його компетенцією.

Вільний розсуд зникає у формі, у якій існував до цього часу, але з'являється в іншій формі - як вільний розсуд, передбачений законодавством. Ситуація стає зворотною: адміністрація може діяти лише на підставі закону, винятком є лише вільний розсуд, яким адміністрація послуговується лише настільки, наскільки їй дозволяє правовий припис закону. Це свідчить про суттєву зміну в поглядах на проблему вільного розсуду.

Значення цієї проблеми особливо зросло у зв'язку з розвитком інституту адміністративного судочинства (адміністративної юстиції). Адміністративні суди досліджували лише законність адміністративних актів. Через те що акт, прийнятий у межах, залишених для вільного розсуду, не міг бути незаконним, адміністративний апарат щодо цієї діяльності не підлягав судовому контролю, а також іншому зовнішньому контролю.

Надання адміністрації права на вільний розсуд означало вилучення з-під судового контролю певної категорії справ. Практика сприяла поширенню вільного розсуду поза межі, конкретно встановлені законом.

Так, теорія інтересу проголошувала, що всюди, де законодавець вживає поняття "публічний інтерес", маємо справу з наданням права на прийняття рішення на власний розсуд, тому що тільки адміністрація покликана оцінювати цей інтерес. Ця теорія мала вплив на діяльність адміністративних судів Австрії' та Польщі.

Згідно з теорією оціночних понять, поняття вільного розсуду базується на можливостях; різноманітної інтерпретації правової норми при застосуванні закону. Якщо законодавець використовує конкретні поняття, що допускають різну інтерпретацію, це означає, що він хоче залишити за органом, який застосовує право, можливість вибору між кількома варіантами рішення. В таких випадках йдеться про вільний розсуд.

Вільний розсуд був своєрідним звільненням адміністрації в певних випадках від залежності від закону, а відтак - від контролю адміністративного судочинства.

У сучасних наукових дослідженнях інститут вільного розсуду трактується вченими як адміністративний розсуд. Він має місце тоді, коли адміністрація для розв'язання правової ситуації може вибирати з кількох варіантів рішень, коли норма права одночасно не визначає в однаковий спосіб правового наслідку, а лише уповноважує адміністративний орган (посадову особу) зробити свій вибір. Розсуд може проявлятися в тому, що адміністрація мусить вирішити, чи можна даний спосіб взагалі застосовувати або який з них вибрати.

Види адміністративного розсуду. Оскільки адміністративний розсуд нерозривно пов'язаний з виконанням органами виконавчої влади покладених на них завдань і повноважень, то завдяки їх розмаїттю, а також різновидам адміністративної діяльності існують кілька видів адміністративного розсуду.

Перший вид пов'язаний із ситуацією, коли норма матеріального права, встановлюючи можливі варіанти рішень, залишає на розсуд органу (посадової особи) вибір одного з цих варіантів.

Наприклад, вибір одного з передбачених санкцією правової норми заходів впливу на особу, яка скоїла адміністративне правопорушення. В цьому випадку розсуд може проявлятись як в оцінці юридичного факту, так і у виборі одного з видів стягнень. Але в останньому розсуд обмежується санкцією, передбаченою відповідною нормою. На вибір стягнення впливають результати оцінки юридичного факту, особи правопорушника та інших обставин справи. Слід наголосити, що стосовно даного виду адміністративної діяльності можливість органу влади вдаватись до адміністративного розсуду дуже обмежена.

Другий вид адміністративного розсуду має місце тоді, коли норма права уповноважує орган або посадову особу діяти на свій розсуд при реалізації своїх власних повноважень.

Наприклад, коли йдеться про повноваження органів з надання громадянам певних суб'єктивних прав. Так, законодавець у п. 9 "б" ст. 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" уповноважує виконавчі комітети місцевих рад на надання неповнолітнім, студентам, пенсіонерам права на безкоштовне і пільгове користування об'єктами культури, фізкультури і спорту. Вони також мають право встановлювати громадянам пільги при платі за утримання дітей у школах-інтернатах, за харчування дітей-сиріт у школах, надавати допомогу певним категоріям громадян. У перелічених ситуаціях настання вказаних правових наслідків не пов'язується з конкретними умовами, чітко визначеними правовою нормою. Остаточне рішення залежить від органу самоврядування, хоча воно також не повинно виходити за межі його компетенції та повноважень.

Використовуючи в такому випадку свої дискреційні повноваження, орган самоврядування не повинен допускати помилок при констатації факту, тлумачення ситуації, яка склалась. Якщо орган, приймаючи рішення, допускається фактичної помилки або ігнорує загальнообов'язкові принципи і цінності, це означає, що він погано використовує свої дискреційні повноваження і свідчить про рівень дотримання законності.

Третій вид адміністративного розсуду пов'язаний з оцінкою публічного інтересу та адміністративною інтерпретацією оціночних понять, таких, як наприклад, "доцільність", "необхідність", "з важливих підстав".

У принципі кожен припис містить у собі якусь частку вільного розсуду. Використання в законі виразів "орган може", "дбає", "забезпечує", "веде діяльність", "запобігає" є досить частим.

Як приклад, можна звернутись до дисциплінарних приписів державної служби, :зокрема до стягнень за порушення службових обов'язків (ст. 14 Закону України "Про державну службу"). Відомо, що стягнень є декілька, процедура їх накладення - різна, а також є декілька способів захисту. Та нормативний припис вказує лише на порушення обов'язків, а інших елементів матеріального права не вказує. Інтерпретатором їх проявів, реалізатором поміщених в них повноважень є адміністрація (посадова особа). Презюмусться, що вона діятиме в спосіб, який відповідає очікуванню суспільства і прагненню адміністрації.

Власне в таких випадках йдеться про надання органу (посадовій особі) повноваження для вільної оцінки інтересів чи тлумачення поняття та прийняття рішення згідно з такою оцінкою публічного інтересу (тлумачення поняття). Схожими повноваженнями можна вважати також ті, якими органи виконавчої влади наділяються поза адміністративним процесом. Вони закріплені в нормах права, які чітко не окреслюють або окреслюють недостатшо чітко форми діяльності, завдання, норми, що залишають за органом право приймати рішення щодо принципів, мети діяльності або приписи утриматись від дії.

Ще один вид адміністративного розсуду випливає з матеріальних норм права, що їх органи виконавчої влади (адміністрації) конкретизують не в формі адміністративного рішення, а в формі організаційної чи матеріально-технічної діяльності. Така діяльність врегульована правом лише в своїй основі.

Цей вид діяльності пов'язаний з найширшим застосуванням адміністративного розсуду. В сучасних правових державах засадни-чим джерелом дискреційних повноважень публічної адміністрації є норми права, які встановлюють публічні завдання для адміністративних органів, що виконуються за допомогою матеріально-технічної або сусшльно-срганізаційної діяльності. Спостерігається тенденція до їх розширення. Це свідчить про те, що органи публічної адміністрації не пропускають жодної нагоди розширити свої дискреційні повноваження, щоб використати їх для найефективнішого впливу на громадян.

Виникає логічне запитання: як здійснюється захист прав та свобод громадян, порушених актами, прийнятими на основі адміністративного розсуду при реалізації дискреційних повноважень?

Ця справа досить непроста, осііиьки часто відсутні процедурні приписи, які регулювали б різного веду адміністративні провадження, що обмежує можливості суду контролювати законність порядку проходження через адміністративний орган справи до видання адміністративного акта, причини відмови у виданні акта, набуття чинності акта тощо. В таких випадках відсутня нормативно-процедурна підстава оцінки добросовісної та законної діяльності орішту в конкретному випадку.

Однак, незважаючи на цю складність, громадянин, якому адресовано таке рішення, має право на справедливий розгляд справи з точки зору відповідності адресованого йому рішення всім загальнообов'язковим правовим приписам, а також :5акршленим у Конституції та законах принципам і цінностям. Такий розгляд у європейських країнах здійснює адміністративний суд.

В Україні ця категорія справ нині підвідомча ^дам загальної юрисдикції. Суд, розглядаючи справу, повинен найпе]рше перевірити, чи не вийшов орган влади за межі вільного розсуду. При цьому вказувати не тільки на хиби у встановленні фактичного стану та його оцінці, або на випадки обмежень процесуальних прав сторін та інших учасників провадження, а також звертати увагу на те, що орган, який приймав рішення, мав цілі інші, ніж закладені в загальнообов'язковому праві, що обійшов засади, закріплені в Конституції, що зміст рішення базується на інших цінностях, ніж закріплені в Конституції.

Важливо також звернути увагу на те, чи не інтерпретує орган, який прийняв рішення адміністративного розсуду під кутом зору поточної політики, економічних поглядів (наприклад, наслідків для бюджету держави), певних суспільних груп, ідеології або світогляду.

Підсумовуючи, можна сказати, що в демократичній, правовій державі взагалі не може йтися про будь-який вільний розсуд, не пов'язаний з правом, і про неконтро.Іьовану діяльність адміністрації. Навіть у тих випадках, коли норма права наділяє орган влади певною свободою в прийнятті рішень, орган у межах цієї свободи є зв'язаним загальнообов'язковим правом, всіма закріпленими в ньому принципами і цінностями.

Література (до гл. 4)

1. Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора. - М., 1954. - С. 134-136.

2.   Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. - М., 1979. - С. 51-53.

3. Бребан Г. Французское административное право. - М.: Прогресс, 1988.-С. 192.

4. Зілпер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - К.: Основа, 1996.-С. 243.

5.   Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М., 1972. - С. 94.

6.  Чечот Д.М. Административная юстиция. - Л., 1973.

7. Барак А. Судейское усмотрение /Пер. с англ. - М.: Изд-во "Норма", 1999.-С. 13.

8.   Лунев А.Е., Студеникин С.С., Ямпольская Ц.А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. - М., 1948. - С. 63.

9.  Дубовщкш В.Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении. - Минск: Наука и техника, 1984. - С. 52, 55.

10.   СтаросъцякЕ. Правовые формы административной деятельности. -М., 1959.-С. 185.

Глава 5. Правові акти управління як провідна форма

реалізації повноважень органів виконавчої влади

Рішення органів виконавчої влади набирають юридичної сили внаслідок оформлення їх у вигляді правових актів управління. Фактично правовий акт управління являє собою юридичне вираження державно-управлінського рішення і є провідною формою реалізації повноважень органів виконавчої влади. Адже в ході підготовки і видання зазначених актів виконавчі органи (посадові особи) вирішують ті чи інші - загальні чи індивідуальні - питання управлінської діяльності, які перебувають у сфері відання, тобто в межах компетенції відповідних органів.

Дослідження проблематики державно-управлінських рішень (далі - управлінські рішення), а відповідно, і правових актів управління на сучасному етапі становлення державності України має отримати новий імпульс у зв'язку з суттєвими перетвореннями в економічній, політичній та соціальній сферах життєдіяльності суспільства. Адже у змісті цих рішень знаходять своє відображення різноманітні інструменти управління суспільством (політика, право, мораль тощо), і ефективність впливу таких рішень на свідомість та поведінку членів суспільства значною мірою залежить від правильного поєднання в конкретних умовах політичних настанов з правовими нормами та іншими соціальне значущими приписами.

У будь-якому випадку безліч управлінських рішень сьогодні вимагає їх систематизації, виділення певних видів та форм, розробки відповідної теорії та методики їх підготовки та прийняття згідно з Іюмпетенцією певних органів виконавчої влади та процесуальних механізмів їх реалізації. Адже зі збільшенням масштабів і завдань управлінської діяльності, зростає значення питань, які вирішуються саме через правові акти управління, підвищується значення їх оперативного прийняття, негативний ефект несвоєчасних або дефектних актів, коли помилка у вирішенні одного, здавалося б, не дуже значного питання може дуже дорого коштувати суспільству. Отже, цілком очевидною є потреба вирішення конкретних питань, що стосуються:

• функцій підготовки та прийняття управлінського рішення;

• ролі та правового значення управлінського рішення в процесі державного управління;

•   особливостей механізму реалізації державно-управлінських рішень та відповідальності за їх прийняття;

•   виявлення характерних особливостей правових актів управління, їх юридичної природи, класифікації за різними критеріями;

•  обгрунтування підстав для прийняття певних видів актів відповідними суб'єктами правотворчої та правозастосовчої діяльності.

Звичайно, досить ґрунтовні теоретичні розробки проблематики управлінських рішень та правових актів управління, які були здійснені вітчизняними вченими-адміністративістами у 70-80-ті роки минулого століття, зберігають певне значення та залишаються актуальними, особливо в частині розгляду природи управлінських рішень та актів управління, їх юридичного значення, критеріїв класифікації, умов ефективності, етапів підготовки, прийняття рішень тощо. Разом з тим за сучасних умов відбуваються значні перетворення і у змісті діяльності органів виконавчої влади, і у формах її правового регулювання, зокрема стосовно питань прийняття та реалізації управлінських рішень.

Значну роль відіграють також загальнотеоретичні дослідження проблем правових актів, правотворчості, правозастосування, нормативності права тощо. Але в загальній теорії права відсутні визначення таких понять, як вид і форма державної діяльності, правовий акт, адміністративний акт тощо. Все це також зумовлює необхідність детальнішого дослідження правових актів управління як форми управлінської діяльності.

Акти управління як результат правотворчої і правозастосовчої діяльності. Як відомо, за своїм змістом правові форми управління поділяються на правотворчу та правозастосовчу форми.

Правотворча форма виражає діяльність суб'єктів управління, спрямовану на вироблення нових правових норм, і'х удосконалення, зміну чи скасування. Результатом правотворчої діяльності є прийняття нормативних актів органами виконавчої влади. В них містяться новоутворені адміністративні норми, які регулюють типові управлінські правовідносини. Саме в правових актах управління вирішуються багато питань деталізації й конкретизації загальних правових норм, які містяться в актах законодавчих (представницьких) органів державної влади. Однак слід мати на увазі, що під лравотворчою формою управлінської діяльності розуміють не лише сам правовий акт як зовнішнє вираження, а й увесь процес його підготовки та прийняття.

В умовах проведення адміністративної реформи в Україні значно зростає значення "технології" підготовки та прийняття проектів правових актів управління, що можз бути визначено як адміністративна правотворчість.

"Технологія" правотворчості - багатопланове поняття. Це:

•  порядок (етапи) ІгідготовІаІ проектів і визначення видів правових актів, які приймаються правотворчим органом;

•  науково-інформаційне забезпечення процесу розробки і прийняття проектів, організаі(ія компетентної експертизи рішень, які проегауються;

•   розробка найбільш доцільних правил нормотворчої техніки;

• правила прийняття проекгів, їх офіційного оприлюднення. По суті, йдеться про пред'явлення певних вимог, у тому числі і

юридично-технічного характеру, до підготовки, оформлення та прийняття проектів нормативних акгів, що необхідно для забезпечення юридичної культури правотвортасті, високої якості правових актів, які видаються. Адже необхідно забезпечити відповідність нормативного регулювання вимогам сусігільного розвитку, закласти реальну можливість реалізації приписів правового акта, який проектується, тощо

Розробка проектів нормативних актів - складна та кропітка робота. Світова практика свідчить, що уважна підготовка та прийняття кожного правотворчого рішення вимагають збору необхідних підготовчих матеріалів, проведення соціологічних та інших досліджень, аналізу ефективності очікуваного регулювання. Необхідно дати розробникам проекту час для того, щоб знайти та проаналізувати чинні в державі акти з відповідного питання, зарубіжне законодавство, відшліфувати формулювання майбутніх норм, провести широке та кваліфіковане їх обговорення.

Адже, як свідчить практика, чимало недоліків сучасної право-творчої діяльності багато в чому обумовлені невиправданою поспішністю підготовки та прийняти нормативних рішень. Значна кількість недоліків правотворчості пояснюється відсутністю достатнього досвіду підготовки нормативних актів, кваліфікованих кадрів, а також необхідної теоретичної бази. Серед цих недоліків - безсистемність, хаотичний розвиток законодавства, відсутність науково обгрунтованої системи правових актів управління, протиріччя і неузгодженості всередині нормативно-правового масиву суб'єктів правотворчості ².

Актуальною є проблема співвіднесення права певного органу приймати управлінські рішення з механізмом їх реалізації, що включає заходи відповідальності, організаційні заходи, контроль за виконанням цих рішень.

Ще один важливий недолік адміністративної правотворчості сьогодення - прийняття управлінських рішень, які не відповідають вимогам Конституції України, законів та Інших правових актів або прямо суперечать їхнім нормам.

Іншою правовою формою здійснення виконавчої влади є правоза-стосовча форма, за допомогою якої вирішуються конкретні управлінські питання. Вона полягає у ниданні індивідуальних актів управління - рішень, які стосуються окремих суб'єктів - юридичних осіб та громадян. Індивідуальні акти управління мають яскраво виражений правозастосовчий характер, будучи за своєю юридичною природою розпорядчими актами.

їх існування обумовлюється вліідно-організаіщиаш характером державного управління, необхідністю повсякденного і безперервного здійснення різноманітних управлінських функцій, оперативного вирішення поточних справ. Вони є юридичними фактами, які зумовлюють виникнення, зміну або припинення конкретних адміністративно-правових відносин.

Правове регулювання управлінської діяльності за допомогою нормативних актів управління обов'язково повинне доповнюватися індивідуальним (ненормативним) регулюванням, що здійснюється через застосування правових норм, спрямованих на уточнення правового становища і зв'язків учасників управлінського процесу в конкретній реальній ситуації шляхом конкретизації встановлених правовою нормою прав і обов'язків суб'єктів. Відповідно, вираженням результату дій суб'єкта управління із застосування правових норм є акт застосування цих норм.

Доречно нагадати, що стадії прийняття рішення у справі та оформлення цього рішення у вигляді акта застосування є основними У процесі застосування адміністративно-правових норм. На жаль, характеристикам цих стадій в адмішстративно-правовій літературі приділено небагато уваги, незважаючи на те, що саме вони відіграють значну роль в організації державного управління.

Нормативні та індивідуальні акти управління. Проблема визначення на законодавчому рівні відмінності нормативного акта від ненормативного також є однією з центральних у проблематиці правових актів управління. Відмінність у цих актах слід шукати в наявності чи відсутності в них норм права.

Теорією адміністративного права встановлено більш-менш чітке поняття нормативного правового акта управління. Наприклад: "це акт компетентного, наділеного державно-владними повноваженнями органу державної виконавчої влади, виданий у встановленому законом порядку і формі, який містить у собі норми права. Будучи актом пра-вотворчості, він спрямований на створення, зміну чи припинення правових норм, тобто встановлених компетентними органами і охороню-ваних примусовою силою держави правил поведінки, розрахований на невизначений строк дії і на невизначене коло осіб, на багаторазове використання зі збереженням дії норм незалежно від їх виконання" ³.

В українському чинному законодавстві поняття нормативно-правового акта та індивідуального (ненормативного) правового акта визначено тільки в підзаконних актах ⁴.

Хоч існує проект Закону України "Про нормативно-правові акти", відповідно до якого' "нормативно-правовим актом вважається офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб'єктом у визначеній законом формі та за встановленою законом процедурою, який спрямований на встановлення загальнообов'язкових прав і обов'язків для неозначеного кола суб'єктів та розрахований на тривале, багаторазове застосування до передбачених ним життєвих ситуацій" ⁵. Очевидно, що визначення, запропоноване у цьому проекті, відповідає загальновизнаному теоретичному тлумаченню нормативного акта управління.

Водночас визначення індивідуального акта управління у законопроекті відсутнє.

Цьому питанню не дуже багато приділяють уваги як на науковому рівні, так і в законодавчому "полі". Проблемні питання, які потребують вирішення, в першу чергу зводяться до того, щоб суб'єкт, чиї інтереси вимагають втручання державної влади, точно знав, куди й до кого він повинен звернутись, які його права, процедури вирішення його питання й яким шляхом він може захистити своє право або інтерес при порушенні законності.

Необхідність законодавчого закріплення класифікації правових актів управління обумовлюється також значною кількістю документів та актів, відмінності між якими нерідко майже не визначаються.

Звідси виникають труднощі з вибором і'х предметів регулювання, визначенням юридичної сили, застосуванням та правовим захистом. Подолати ці труднощі можна за допомо гою чіткої характеристики документів та актів, з'ясування їх ознак та співвідношення між собою. Кроком уперед була б офіційна класифікація правових актів у Законі "Про нормативно-правові акти", що загалом сприяло б удосконаленню правової системи України.

Перелічені прогалини у правовому регулюванні - лише незначна частина проблем державно-управлінських рішень та правових актів управління, які потребують теоретичного з'ясування та чіткого врегулювання. Вирішення наведених проблем правотворчості та правозас-тосування у діяльності органів виконавчої влади слугуватиме більш ефективній організації виконавчої влади та швидшому перетворенню її на вагомий важіль реформування всієї правової системи.

Література (до гл. 5)

1.  Див. докладніше: Проблеми правотворчества субьектов Российской Федеращш / Отв. ред. А.С. Пиголкин. - М.: "НОРМА", 1998. - С. 6.

2. Там само. - С. 3.

3. МицкевичА.В. АктьІ вьісших оргаиов советского государства. Юриди-ческая природа нормативних актов вьісших органов государственной власти й управлення СССР. - М.: "Юрид. лит.", 1967. - С. 13-30.

4.  Див., напр.: Роз'яснення Президії Вищого арбітражного суду України від 26.01 .2000.

5.  www.zakon.gov.ua.