Частина друга

ЛЮДИНА І ВИКОНАВЧА ВЛАДА: СТАНОВЛЕННЯ НОВОГО ТИПУ ВЗАЄМОВІДНОСИН

Глава 1. Спрямованість на забезпечення прав громадян — демократична сутність виконавчої влади

Відомо, що вільне й ефективне гдійснення прав людини - одна з головних ознак демократичного суспільства і правової держави. Відтак, права людини мають стати не: якимось похідням чи другорядним завданням здійснюваних у сфері виконавчої влади перетворень, а їх найголовнішою метою, яка покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою і людиною.

Глибинний сенс цієї зміни полягає в тому, щоб місце домінуючої в минулому ідеології "панування" держави над людиною посіла протилежна - ідеологія "служіння" держави інтересам леодини.

Такий перехід можливий лише за умови дійсного запровадження передбаченого Конституцією України принципу верховенства права (ст. 8), який вимагає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захист;/ прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед іншими цінностями демократичного суспільства. Варто зауважити, що в цьому розумінні принцип верховенства права за своїм змістом значно ширший, ніж принцип верховенства закону, оскільки не кожний закон здатний відобразити справжні потреби повноцінної реалізації або захисту прав людини.

Отже, найперше завдання якісного розвитку виконавчої влади в Україні полягає в необхідності рішучого подолання існуючої недооцінки ролі та місця держави у вирішенні проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно .Інше захистом порушених прав.

Натомість потрібно якомога більше спрямовувати увагу держави на значно складнішу роботу щодо утвердження пріоритету прав і свобод людини в повсякденному житті українського суспільства. Саме на це орієнтує фундаментальний конституційний припис: "Утвердження і забезпечення прав і свобод люпини є головним обов'язком Держави" (ст. З Конституції України).

Запровадження нової ідеології виконавчої влади. Практична реалізація зазначеного завдання можлива лише за умови реформування всіх інститутів виконавчої влади у напрямі утвердження механізмів, здатних гарантувати неухильне дотримання визначених Конституцією і законами України прав і свобод громадян, істотне посилення з боку інститутів громадянського суспільства контролю за діяльністю уряду, міністерств та інших органів виконавчої влади.

Зокрема, одне з центральних місць належить державній службі -як інституту, що забезпечує фактичне виконання покладених на органи виконавчої влади функцій, прав і обов'язків.

Доречно нагадати, що українській державній службі, інсти-туційне оформлення якої відбулося з прийняттям у 1993 р. Закону України "Про державну службу", притаманне офіційне сприйняття вимог принципу верховенства права. Про це свідчить те, що серед принципів, на яких грунтується державна служба в Україні, у згаданому Законі (ст. 3) не лише визначено такі близькі за спрямованістю до верховенства права принципи, як демократизм, гуманізм і соціальна справедливість, а й прямо зафіксовано принцип "пріоритету прав людини і громадянина".

Однак дотримання цих формально декларованих принципів ще не стало, на жаль, визначальною домінантою реального функціонування державної служби. Цечуттєво перешкоджає громадянам реалізувати свої законні вимоги й наміри у відносинах з відповідними органами і службовцями. Адже передусім, через повсякденні стосунки з органами виконавчої влади, їхніми посадовими особами громадяни можуть практично скористатися наданими їм Конституцією і законами України правами і свободами, виконати покладені на них обов'язки.

Виходячи з наведеного, реформування державної служби має бути принципово підпорядковане завданням запровадження такого правового режиму взаємостосунків між органами держави і громадянами, за яким кожній людині було б гарантовано як реальне додержання належних їй прав і свобод, так і надійний правовий захист у разі їх порушення.

Службовці органів виконавчої влади повинні зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у вітчизняному законодавстві та на практиці мають відбуватися з урахуванням реальних, насамперед матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства для забезпечення верховенства права у функціонуванні державної служби необхідне цілком рівноцінне ставлення державних службовців як до стану виконання з боку громадян обов'язків перед державою, так і до стану виконання з боку держави обов'язків щодо забезпечення і'х прав і свобод, за що держава несе, згідно з Конституцією України, відповідальність.

Виконання значної частини обов'язків органів виконавчої влади перед приватними особами (включаючи в це поняття громадян і юридичних осіб) пов'язане з такою новою функцією держави, як надання так званих управлінських послуг. Ця функція передбачена Концепцією адміністративної реформи, а самі управлінські послуги визначені "як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація тощо" ¹.

Загальновідомо, що подібні дії дотепер традиційно розглядаються адміністративно-правовою наукою як звичайна складова владно-розпорядчої діяльності органів державного управління. Тому не дивно, що вітчизняні вчені і практики ще не мають загальноприйнятої позиції щодо поняття "управлінських послуг".

Щоб не загострювати з цього питання доволі, як здається, невмо-тивовану дискусію, варто було б доктринально погодитися з тим, що термін "управлінські послуги" спрямований не на виокремлення якогось нового виду адмшістративно-правових відносин між державними органами і приватними особами, а на принципову переоцінку характеру взаємостосунків між державою і людиною.

Адже "владне розпорядництво" з боку державних органів, їх посадових осіб — це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами "управлінських послуг" останнім — зовсім інший.

Саме дефініція "послуги" акцентує увагу на виконанні обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

Отже, таке розуміння повніше відповідає новій ідеології "служіння держави" перед людиною. "Служіння" з боку виконавчої влади — це і є, власне кажучи, надання її орланами послуг.

Усе цілком закономірно, оскільки сама державна влада — це реалізація аж ніяк не лише повноважень, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше по мірі подальшої демократизації держави.

Водночас, підтверджуючи доктринальну 'Правомірність і термінологічну визначеність поняття "послуги" з боку органів виконавчої влади, слід звернути уваїу на певну недоречність характеристики цих послуг як "упраівлінських" (чи "адміністративних"). Натомість тут вдалішим був би акцент не на "владно-організаційному" аспекті відповідних дій (оскільки "управління" — це владно-організаційний вплив), а на і'х "виконавсько-зобо в'язальному" ("послуга" — це виконання певних обов'язків) аспекті.

З огляду на це розглядуваний вид діяльності органів виконавчої влади правильніше визначити як ''виконавські послуги".

Водночас слід зазначити, що не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку органів виконавчої влади є підстави означити "виконавськими послугами". Інакше термінологічно змішуються різні за наслідками види владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, наприклад, як прийняття обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (включаючи навіть адміністра-тивно-примусові заходи), з одного боку, і видання численних дозвільно-реєстріаційних актів — з іншого.

Таким чином, "виконавські послуги" з боку уповноважених органів, посадових осіб мають місце за наявності таких обов'язкових ознак:

• ці послуги надаються конкретним приватним особам, як прави-

ло, за їх ініціативою (зверненням), хоча не виключено їх надання і в процесі самостійної діяльності органів виконавчої влади, за якої задовольняються правомірні потреби та інтереси приватних осіб;

•   надання цих послуг спрямоване на створення належних умов для повноцінної реалізації приватними особами належних їм прав та виконання покладених на них обов'язків;

•  приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення неправомірних дій) користуватися результатами наданих їм послуг.

Наведеними ознаками "виконавських послуг" охоплюється величезний масив владно-розпорядчнх дій органів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про народження, паспорта, дозволу чи розгляду уповноваженими суб'єктами будь-якого іншого конкретного звернення приватної особи до будь-яких інших рішень і дій зазначених суб'єктів щодо врахування і задоволення потреб чи інтересів цих осіб.

Що ж стосується оплатності чи безоплатності тих або інших дій органів виконавчої влади, то в цьому не слід вбачати класифікуючий критерій віднесення їх до виконавських послуг. Загальним правилом щодо оплати виюнавських послуг мав би бути такий принцип: якщо звернення за якоюсь послугою є відповідно до законодавства прямим обов'язком приватної особи, а не предметом її вибору, то така послуга повинна надаватися державою безоплатно. Але в будь-якому випадку розмір оплати не повинен суттєво перевищувати вартість реальних витрат держави на надання виконавських послуг.

З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяльності з надання виконавських послуг слід зазначити доцільність зміни існуючого співвідношення між тими державними службовцями, що обслуговують функції політичного й адміністративного керівництва, і тими, що здійснюють надання виконавських послуг населенню. Переважна більшість службовців має бути задіяна саме в сфері надання послуг, а в основу оцінки ефективності роботи службовців слід покласти якісний рівень цих послуг.

При цьому стандарти поведінки: державних службовців повинні підлягати регулярній перевірці та публічній оцінці. Вони мали б бути визначені у Кодексі поведінки і дисциплінарної відповідальності державного службовця.

Хоч основні вимоги до етики поведінки державних службовців на цей час знайшли відображення у відомчому акті — Загальних правилах поведінки державного службовця (затверджених наказом Головного управління державної служби в Україні від 23 жовтїш 2000 p.), це не усуває потребу у законодавчому регулюванні всіх значущих аспектів поведінки державних службовців. Тим більше, що такий кодифікаційний акт передбачений Концепцією адміністративної реформи ².

О Адміністративні процедури як гарантія демократизації виконавчої влади. Важливе значення для посилення орієнтації виконавчої влади на забезпечення прав і свобод людини має подолання існуючої у багатьох фахівців недооцінки ролі процедур у діяльності органів виконавчої влади, насамперед у частині їх взаємостосунків з громадянами.

Водночас такі процедури (котрі, на відміну від "послуг", доцільно визначати саме як "адміністративні") здатні істотно сприяти підвищенню ефективності управлінської діяльності, чіткому виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб. І головне — ці процедури покликані забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами своїх прав і свобод та стати дієвою перешкодою для суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів вшсонавчої влади.

Не випадково, що в багатьох європейських країнах існують кодифіковані акти, присвячені дуже детальній регламентації подібних процедур. Причому такі закони в цих країнах становлять серцевину адміністративного законодавства і визначають рівень демократичності загалом механізму виконавчої нлади.

Натомість в Україні, як відомо, в чинному адміністративному законодавстві якраз процедурна частина (за винятком регулювання юрисдикційних проваджень) є найменш розвинутою.

Тому серед завдань реформування виконавчої влади як найбільш наближеної до людини гілки влади, з якою кожна особа має постійні контакти, надзвичайно вагомим постає завдання запровадження у сферу державного управління більш раціональних і демократичних адміністративних процедур.

З цією метою робочою групою при Міністерстві юстиції України за участю співробітників Інституту держави і права ім. В.М.Корепько-го НАН України та інших науковців підготовлено проект Адміністративно-процедурного кодексу, передбаченого Концепцією адміністративної реформи ³. Цим Кодексом має бути встановлено засади правової регламентації таких загальних процедур, як підготовка, прийняття і оскарження індивідуальних адміністративних актів органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з питань реалізації прав, свобод і охоронюваних законом інтересів фізичних та юридичних осіб. Отже, сукупність процедур, що належать до предмета регулювання Кодексу, становлять два види адміністративних проваджень: провадження по індивідуальній адміністративній справі і провадження за скаргою на індивідуальний адміністративний акт.

На сьогодні, як відомо, окремі питання розгляду заяв і скарг громадян урегульовані Законом України "Про звернення громадян", який має багато в чому декларативний і неконкретний характер, і до того ж побудований переважно за застарілою ідеологією колишнього аналогічного нормативно-правового акта радянських часів.

На жаль, традиційні стереотипи звичного ставлення до "спрощеної" юридичної регламентації процесуальних відносин у діяльності державного апарату управління дуже стійкі, навіть у середовищі фахівців.

Багато хто з них і досі вважає, що чітке унормування процедурних аспектів діяльності для управлінських органів є набагато менш важливим, ніж, наприклад, для судів. Забуваючи при цьому, ідо раціонально побудована і детально визначена законом процедура діяльності щодо розгляду заяв і скарг приватних осіб — це майже єдина ефективна гарантія забезпечення під час цього розгляду неулеред-женого, об'єктивного, відповідального і прозорого ставлення державних службовців до правомірних вимог громадян.

Лише неврахуванням цієї обставини можна, на мій погляд, пояснити досить поширене уявлення про те, що вимоги до діяльності законодавчого врегулювання адміністративних процедур повинні бути значно полегшеними порівняно з судовими процедурами.

При розгляді проекту Адміністративно-процедурного кодексу окремі фахівці не погоджувалися з тим, що деякі передбачені в ньому процедури дуже докладно регулюються, а тому в ході їх застосування дотримання відповідних норм, очевидно, буде нереалістичним. І до того ж, на і'х думку, даний проект так "зарегульовує" процедуру розгляду скарг та заяв, що в ній складно до кінця розібратися юристу-професіоналу, не кажучи вже про "пересічного" громадянина.

Отже, ступінь деталізації, докладності регулювання адміністративних процедур є одним з принципових питань, що вимагає науково обґрунтованого подолання суперечливості у поглядах фахівців.

Гадаємо, що не слід відмовлюватися від так званої "зарегульова-ності" адміністративних процедур, оскільки саме через це діяльність державних службовців формалізується настільки, наскільки це необхідно для найповнішого забезпечення прав, свобод і охоронюваних законом інтересів приватних осіб. Невипадково, що, за сучасною європейською традицією, подібне законодавче регулювання відзначається великою ретельністю.

Якщо погодитись з таким підходом, то чи варто дивуватись тому, що грунтовно розбиратися в тонкощах адміністративних процедур мають насамперед професіонали-управлінці та юристи, але аж ніяк не "пересічні" громадяни. Невже саме на громадян розраховане текстуальне оформлення, наприклад, процедур розгляду справ у судах? Ад-же раніше вже наголошувалось, що значення адміністративних процедур не менше, ніж судових.

Складність адміністративних процедур — це проблема не громадян, а посадових осіб управлінського апарату і вирішуватись вона повинна за рахунок зростання кваліфікації та професіоналізму державних службовців.

Для громадян же складність адміністративних процедур не повинна бути перешкодою. Для них головне — це, з одного боку, доступність і простота звернення до уповноваженого органу, посадової особи за певною виконавською послугою, а з другого — своєчасність отримання і належна якість результату справедливого, об'єктивного і законного розгляду поданої ними заяви чи скарги. Адміністративна процедура має бути такою (незалежно від рівня складності), щоб гарантувати безумовне дотримання цих принципових вимог до стану функціонування системи виконавчої влади.

Певна річ, у частини фахівців зберігається спокуса визнати набагато простішим для розуміння і зручнішим для користування чинний Закон України "Про звернення громадян". Може це і було б прийнят-но, якщо б не той прикрий факт, що переважна більшість із 29 статей зазначеного Закону фактично повторюють положення відомого Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 р. (а також його редакції від 4 березня 1980 р.) "Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян". Тож чи варто реанімувати безнадійно — і ідеологічно, і юридично — застаріле джерело правового регулювання в сфері стосунків .людини з державою?

Ще одне принципове питання пов'язане з оцінкою деякими фахівцями багатьох положень проекту Адміністративно-процедурного кодексу як таких, що за своїм змістом можуть бути предметом не законодавчого регулювання, а цілком заслуговують на віднесення до відомчих інструїщій.

Таке заперечення проти доцільності законодавчого врегулювання низки процедур, що мають місце в органах виконавчої влади і стосуються забезпечення прав громадян, слід визнати доволі безпідставним. Адже Конституція України (частина друга статті 120) недвозначно передбачає, що "...порядок діяльності... органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України". Здається, цей припис слід розуміти таким чином, що пропонованому включенню процедурних правил діяльності зазначених органів до відомчих інструїщій мають передувати базові положення законодавчих актів.

З урахуванням викладеного стає зрозуміло, що шлях до запровадження європейських стандартів у законодавчому регулюванні адміністративних процедур не буде легким і швидким. А тому дуже важливо не втратити на цьому ш.Іяху принципового ставлення до необхідності піднесення правової регламентації багатоманітних адміністративних процедур саме на законодавчий рівень.

Нарешті, про поглиблення демократичної орієнтації виконавчої влади має свідчети оновлюваний механізм реалізації конституційно визначеного права людини на оскарження в суді будь-яких актів органів виконавчої влади усіх рівні», якщо особа вважає, що ці акти порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню. Це відповідатиме частині другій ст. 55 Конституції України, згідно з лзсою "кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб".

З огляду на наведене, актуальним залишається запровадження адміністративної юстиції (адміністративних судів) як окремої ланки судочинства, що дозволить громадянам ефективніше захищати свої прав та законні інтереси, які порушуються, зокрема, чиновниками. Причому адміністративні суди повинні мати виключно правозахисну компетенцію, тобто повинні розгімдати тільки справи, по яких держава, її органи і посадові особи мають відповідати перед людиною, а не навпаки. Ця проблематика доклгдніше висвітлюється у наступному розділі книги.

На завершення слід наголосити, що в подальшій трансформації сутності та змісту виконавчої влади на справді демократичних засадах найголовнішою вимогою необхідно вважати визнання самоцінності южної людини, непорушності її природних та інших основних прав і свобод. Необхідною умовою реалізації цієї вимоги має стати істотне оновлення правового статусу людини:, особливо тієї його частини, яка визначається нормами адміністративного права.

Як відомо, адміністративне право відіграє величезну роль у реалізації положень Конституції щодо правового статусу людини і громадянина. Адміністративно-правові норми не тільки конкретизують ці положення, а й визначають порядо к реалізації конституційних прав і свобод, чітко окреслюють їх гарантії, а також доповнюють їх численними іншими правами, а за певних умов — і обов'язками, які не зазначені в Конституції.

З огляду на наведене, доцільним є подальше звернення до характеристики загальних рис адміністративно-правового статусу громадян України та їх прав і свобод у сфері виконавчої влади.

Література (до гл. 1)

1.  Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. - К., 1998. - С. 11.

2. Там само. - С. 46.

3. Там само. - С. 45^6.

Глава 2. Зміст адміністративно-правового статусу громадян України

Найважливіший обов'язок держави та її органів, ;а Конституцією України, полягає в тому, щоб забезшяити вільний і всебічний розвиток особистості людини (ст. 23 Конституції України). Права і свободи людини та їх гарантії, що забезпечуються судовим 'Іахистом (ст. 55 Конституції України), визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. З Конституції України).

Адміністративно-правовий статус громадянина України становить найважливішу й органічну частину його правового статусу в Цілому. Адміністративно-правовий статус громадянина України - це встановлені законом й іншими правовими актами сукупність прав і обов'язків громадянина, що гарантують йому участь в управлінні державними справами і задоволення публічних та особистих інтересів через діяльність державної влади та органів місцевого самоврядування.

У теорії права та галузевих юридичних науках висловлювалися думки про необхідність вирізняти два самостійних поняття - правовий статус особи у широкому розумінні та правовий статус у вузькому розумінні, реальний зв'язок між якими можна визначити як співвідношення цілого та частини *.

Правовий статус у вузькому розумінні є сукупність юридичних якостей, якими держава наділяє громадянина. У цьому разі класичними елементами правового статусу є права, свободи та обов'язки.

Ставлення держави до громадян відображається також через інші категорії, наприклад категорії правових гарантій прав, свобод та обов'язків громадян. Тобто все, що так або інакше законодавчо закріплює положення громадянина в суспільстві, опосередковує всі види зв'язків і відносин між державою та громадянином, слід розуміти як правовий статус громадянина у широкому розумінні. На нашу думку, це найбільш загальне розуміння правового статусу.

Однак, з іншого боку, дуже широке трактування адміністративно-правового статусу громадянина несе небезпеку розмитого тлумачення цієї категорії, у зв'язку з чим у науковій літературі і подано два поняття адмішстративно-правового статусу громадянина - у вузькому і широкому розумінні.

У наукових дослідженнях розрізняють поняття "правовий статус" та "правове становище", зазначаючи, що останнє за змістом ширше першого ². Але практика свідчить, що в законодавстві вони не розрізняються. Ці терміни вживаються в одному й тому самому значенні, їх тотожність випливає також зі значення слова "статус", що в перекладі з латинської означає становище, стан будь-кого або будь-чого.

Адміністративно-правовий статус дуже об'ємне поняття, на яке впливають різні фактори (громадянство, вік та інше), але є підстави виділити основні структурні елементи.

Адміністративно-правовий статус громадян визначається, насамперед, обсягом і характером їхньої адміністративної правосуб 'єкт-ності, зміст якої становлять адміністративна правоздатність і адміністративна дієздатність ³.

Сфера виконавчої влади залишається найважливішою сферою реалізації адміністративної правоздатності громадян з визначеними правами громадян на участь у державному управлінні, тобто з можливістю вступати в адміністративні правовідносини. При цьому іншою стороною в таких правовідносинах завжди є орган виконавчої влади (посадова особа) або організація, її представник, наділений повноваженнями адміністративно-правового характеру.

Адміністративна правоздатність громадян є основою їхньої адміністративної дієздатності, яка, в свою чергу, є необхідною умовою реалізації суб'єктивних прав і обов'язків громадян у конкретних адміністративних правовідносинах.

Адміністративна дієздатність громадянина - це визнана за ним здатність своїми особистими діями: а) здобувати права й обов'язки адміністративно-правового характеру; б) здійснювати їх.

Момент виникнення адміністративної дієздатності громадянина у правових актах визначений нечітко. У повному обсязі вона виникає, як правило, після досягнення громадянином 18-літнього віку. Однак момент виникнення адміністративної дієздатності залишається не визначеним.

Адже у різних сферах часткова дієздатність може виникати до досягнення 18-літнього віку. Так, у деякі відносини з державними органами громадянин може вступати при досягненні їм часткової трудової дієздатності, що виникає до досягнення 18-літнього віку; суб'єктами адміністративних правопорушень визнаються особи, що досягай 16 років.

Не всі громадяни України мають однакову адміністративну дієздатність. Це багато в чому визначається особливостями адміністративно-правових відносин, у яких набуття і здійснення відповідних прав та обов'язків своїми особистими діями припускає наявність визначеного рівня розумового і психічного розвитку, життєвого досвіду, здатності мати належне почуття відповідальності за наслідки своїх дій тощо.

Правосуб'єктність громадян, зокрема адміністративна, поділяється на загальну та спеціальну⁵. Відповідно розрізняють загальний та спеціальний адміністративно-правові статуси. Кожен громадянин наділений передусім загальним статусом, який здебільшого рівний для всіх, і водночас може бути носієм одного або кількох спеціальних статусів. Досить часто спеціальний статус просто доповнює загальний, але іноді спеціальний статус впливає на загальний, обмежуючи та змінюючи його.

Конкретизація основних прав і обов'язків здійснюється залежно від віку, професійного, сімейного та інших станів особи. Іноді сукупність спеціальних прав і обов'язків називають "правовим модусом" ⁶. Спеціальний правовий статус свідчить про особливе правове становище суб'єктів даної групи відносин, що характеризується специфічним правовим методом регулювання, тобто специфікою правової реалізації їх інтересів ⁷.

Правоздатність і дієздатність, які в сукупності становлять право-суб'єктність, є здатностями або можливостями суб'єкта⁸, які не містять у собі конкретні права та обов'язки, не надають та не забезпечують реальне благо, а лише дають можливість мати або своїми діями здійснювати передбачені законом права та обов'язки.

Доцільніше; буде визнати правосуб'єктність як передумову адміністративно-правового статусу громадянина.

Аналогічним чином можна підійти і до відповідальності, яка настає за умов деліктоздатності. Відповідальність - це обов'язок громадянина зазнавати якихось стягнень або обмежень, який настає у разі невиконання ним приписів держави.

Необхідною передумовою адміністративно-правового статусу громадянина слід вважати також громадянство як певний стан людини. Вказана вла:тивість надається людині державою, закріплюється та регулюється законодавством. Оскільки стосовно держави особа виступає в специфічній якості громадянина саме цієї держави, остільки остання адресу єгься до неї не як до людини взагалі, а як до свого громадянина.

Отже, лише права, свободи та обов'язки дають можливість громадянам своїми діями реалізовувати свою поведінку в правовідносинах.

У цьому контексті постає питання про так звані законні інтереси громадян. Наявність даної правоюї категорії базується на позиції законодавця і визнається представниками різних галузей права ⁹. Як вид соціальних інтересів, інтереси громадян у сфері права опосередковуються останнім і визначаються як "законні" або "охоронювані законом" інтереси. Законний інтерес - це юридичне значимий інтерес, заснований на законі, що випливає з нього, схвалений і захищений ним, хоч і не закріплений у конкретних правових нормах¹⁰.

Існування законних інтересів особи не тільки можливе, а й необхідне, оскільки її різноманітні інтереси не завжди опосередковуються суб'єктивними (в нашому випадку — адміністративними) правами і юридичними обов'язками ^п.

Зазначимо, що категорія законних інтересів стосовно адміністративного права не стала предметом дослідження вчених-адміністра-тивістів.

Значна увага цьому питанню приділялася в низці загальнотеоретичних досліджень, а також у працях, присвячених проблемам карного і цивільного процесів '². Деякі науковці вважають, що законні інтереси не слід виділяти окремо як елемент правового статусу людини і громадянина¹³.

Аналіз висловлених з цього досить спірного питання суджень дає змогу виділити низку положень, що стосуються характеристики законних інтересів в адміністративно-правовш сфері, та визначити їх як окремий елеменг адміністративно-правового статусу людини і громадянина Спробуємо дати аналіз цьому явищу з позиції відокремлення його від інших елементів, переду сім від прав і свобод громадянина в адміністративному праві.

Аналізуючи Конституцію України, чинне законодавство, можна помітити, що законодавець не так у;ке й рідко вдається до формули "права і законні інтереси" (наприклад, ст. 1 Закону України про внесення змін до Закону України "Про адвокатуру"). Ця формула дає підстави зробити висновок про те, що можливе одночасне існування прав і законних інтересів особи.

Законні інтереси є інтересами особи, що безпосередньо не охоплюються змістом установлених законом прав і свобод, але підлягають захисту з боку держави, охороняються законом.

Існування законних інтересів поряд із правами і свободами розширює правові можливості особи.

Насамперед зазначимо, що адміністративно-правові інтереси громадянина - це інтереси, які виникають у зв'язку з управлінською діяльністю. Вони належать до сфери адміністративних прав, здебільшого збігаються з ними, але не завжди. З приводу цього питання точніше було б визначити інтереси: громадян як "охоронювані законом", а не "заюнні" інтереси громадян.

Охоронювані законом інтереси можна відокремити від інших елементів адміністративно-правового статусу за умовами їх порушення.

Наприклад, при накладанні адміністративного стягнення на правопорушника суд, керуючись статтями 32, 33 КпАП України, враховує, чи є у нього неповнолітні діти, а за таких обставіш розмір штрафу може бути зменшений. У цьому випадку захищаються інтереси неповнолітніх.

Інший приклад: коли в судовому процесі при розгляді позову правові наслідки вирішення спору торкаються також інтересів третіх осіб.

Громадяни як суб'єкти адміністративного права мають досить широкий діапазон інтересів, однак не всі з них можуть бути законними.

Так, навряд чи можна визнати законним інтерес громадянина, пов'язаний з приховуванням окремих фактів, які можуть, на його думку, негативно вплинути на бажане для нього рішення з конкретної справи. З цього погляду, необхідно чітко визначити, що охоронюваними законом варто визнавати ті інтереси громадянина, які, будучи пов'язані з його суб'єктивними правгіми, дозволяються державою і не обмежують при цьому інтереси інших суб'єктів правзі.

Слід зазначити, що в деяких випадках охоронювані законом інтереси пов'язані не тільки із суб'єктивними правами й обов'язками громадян, а й із конкретними обов'язками відповідних органів та їхніх посадових осіб. Так, доречно казати про наявність охоронюваних законом інтересів громадянина у зв'язку з обов'язком посадових осіб Здійснювати особистий прийом громадян.

Незважаючи на своє реальне існування, категорія охоронюваних законом інтересів не одержала чіткого законодавчого визначення. Таке тлумачення може стати важливим фактором найбільш повної реалізації громадянами свого адміністративно-правового статусу, а також вдосконалення правозастосовчої діяльності інших суб'єктів адміністративних правовідносин.

За таких обставин охоронювані законом інтереси доцільно виділяти як допоміжний елемент адміністративно-правового статусу громадянина.

Інша складова адміністративно-правового статусу громадянина -гарантії реалізації прав, свобод та охоронюваних законом інтересів особи, сумлінного виконання обов'язків та охорона (захист) їх з боку держави.

Гарантії прав, свобод та охоронюваних законом інтересів громадян - невід'ємний елемент правового статусу особи. Поняття "гарантії" базується на основних конституційних принципах: гуманізмі, справедливості, верховенстві права, законності, доцільності, рівноправності та інших.

Створення гарантій - це обов'язок держави щодо особи і суспільства в цілому. Державні органи мають забезпечувати та охороняти права і свободи громадян, вступати у взаємовідносини з громадянами з приводу безпосередньої реалізації цих прав.

Під гарантіями розуміють умови й засоби, що забезпечують фактичну реалізацію та всебічну охорону прав громадян¹⁴. У правовій літературі трапляються й інші визначення гарантій. Деякі автори, наприклад, пропонують ввести загальне поняття "умов" реалізації прав громадян на відміну від поняття "гарантіґ, а гарантії розглядати як різноманітні види умов, що сприяють реалізації прав громадян¹⁵. Існує також точка зору, за якою найбільш загальне поняття гарантій прав та обов'язків громадян можна звести до сукупності соціальних структур, що виступають як засоби забезпечення прав 'та обов'язків¹⁶.

Найбільш правильним, на нашу думку, є визначення гарантій як сукупності (системи) умов або засобів, що сприяють реалізації кожною людиною і громадянином своїх прав, свобод, охоронюваних законом інтересів та обов'язків¹⁷.

У деякому сенсі гарантії (як і охоронювані законом інтереси) можна розглядати і як певну групу прав громадян, які сприяють реалізації та охороні (захисту) їх прав, свобод і законних інтересів. Ці права мають двоякий характер, оскільки виступають і як право, і як гарантія.

Такими гарантіями в сфері виконавчої влади є право на звернення в органи державного управління, право на відшкодування шкоди, заподіяної незаконним рішенням, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади та їхніх посадових осіб, право користування передбаченими законом пільгами тощо. Здійснюючи названі права, громадяни власними діями сприяють забезпеченню свого адміністративно-правового статусу.

З'ясуванню підлягають також та:кі важливі категорії, як "захист" і "охорона".

Захист - це самостійне суб'єктивне право, яке відображає юри-дично закріплену можливість правомочної особи використати спеціальні засоби правоохоронного характеру.

Захист прав, свобод та законних інтересів - це т;ака форма їх забезпечення, яка відображає дію даного механізму, спрямовану на: припинення порушень прав, свобод та законних інтересів громадянина; ліквідацію будь-яких перешкод, Іцо виникають при їх здійсненні; відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів; притягнення особи, винної у скоєнні правопорушення, до відповідальності. Через те що захист прав, свобод та законних інтересів виступає необхідним і закономірним наслідком їх порушення, особливе місце в ньому посідає юридична відповідальтсть, яка є правовим засобом забезпечення охорони і захисту прав, свобод та законних інтересів і засобом забезпечення реалізації юридичних обов'язків. Забезпечення захисту здійснюється переважно за рахунок юридичніях засобів.

Охорона ж, з нашої точки зору, ~ це сукупність державних і громадських заходів організаційно-правового характеру, спрямованих на запобігання будь-яких порушень прав, свобод та законних інтересів громадянина шляхом усунення негативних факторів соціального середовища, які можуть спровокувати або полегшити порушення прав, свобод та законних інтересів особи.

Охорона як профілактична діяльність спрямовгіна на безпосереднє утвердження правомірної поведінки, на формування індивіда, який поважає соціальні норми, на формування у нього активної позиції і розвиток почуття громадського обов'язку. Засобами охорони виступає цілеспрямована діяльність компетентних органів державної влади і різноманітних громадських інституцій.

Основною функцією гарантій є забезпечення виконання обов'язків державою та іншими субі'єктами у сфері реалізації прав особи. Зміст гарантій динамічний, обумовлений їх цільовою, конституціональною та функціональною спрямованістю і залежить від суспільно-політичних, духовних та інших процесів, які відбуваються в країні на певних етапах її історичного розвитку.

Без гарантування адміністративно-правового статусу особи, зокрема у сфері виконавчої влади, не може бути створено реального механізму реалізації прав, свобод та обов'язків.

До юридичних гарантій належить уся система діючих у державі правових норм, передбачених юридичних засобів, спрямованих на конкретизацію прав і обов'язків, визначення порядку їх реалізації, захисту тощо. Ефективна діяльність органів виконавчої влади є загальною умовою дієвості всієї системи гарантій прав, свобод, охоронюва-них законом інтересів особи та належного виконання обов'язків.

Отже, важливо охарактеризувати основний обсяг прав і свобод громадян, що потребують гарантування саме з боку органів виконавчої влади. Вони і становлять зміст адміністративних правовідносин, що опосередковує різноманітні зв'язки між державою та громадянином у сфері функціонування виконавчої влади.

Література (до гл. 2)

1.  Витрук Н.В. Основы теории правового положення личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. - Саратов, 1976. -С. 36; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. - Саратов, 1977. - С. 7—8; Тищенко Н.М. Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пути их совершенствования. - X., 1998. - 268 с.

2. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.

3.   Коваль Л. Адміністративне право України. - К., 1994. - 208 с.

4.   Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.-798с.

5.   Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. - 1994. — № 3. - С. 16-24.

6.  Витрук Н.В. Основы теории правового положення личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.

7. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. - Саратов, 1976. - С. 36.

8. Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия (Теоретические проблемы объективного права). - Саратов, 1972. - 292 с.

9.   Конституція України // ВВРУ. - 1996. — № 30. - Ст. 141; Кодекс України про адміністративні правопорушення (зі змінами та доповненнями) // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1984. — № 51. - Ст. 1122; Про адвокатуру: Закон України від 19.12.92 // ВВРУ. - 1993. — № 9. - Ст. 62.

10.  Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия (Теоретические проблемы объективного права). - Саратов, 1972. - 292 с.

11.  Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.

12.   Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.; Матузое Н.И. Личность. Права. Демократия (Теоретические проблемы объективного права). - Саратов, 1972. -292с.

13.  Князев В. Поняття та елементи конституційно-правового статусу людини і громадянина // Право України. - 1998. — № 12. - С. 29.

14.  Пучкова М.В. Обеспечение прав граждан органами управления союзной республики / Отв. ред. Б.М. Лазарев. - М., 1987. - 140 с.

15. Реализация прав граждан в условиях развитого социализма //Академия наук СССР. - М., 1983. - 264 с.

16. Конституционные права и обязанности граждан. - К.: Наукова думка, 1985.

17. Князев В. Конституційні гарантії прав, свобод та обов'язків людини і громадянина в Україні // Право України. - 1998. — № 11. - С. 28; Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М., 1997.

Глава 3. Основні напрями реалізації прав громадян у сфері виконавчої влади

Права громадянина в структурі його адміністративно-правового статусу — це формально визначені, юридичне гарантовані можливості користуватися соціальними благами, офіційно визнана міра можливої поведінки людини в державно-організованому суспільстві.

Нормативно визначені права особи, як права громадянина конкретної держави (так само як свободи й обов'язки), є частиною об'єктивного права, тобто визначеним різновидом правових норм у рамках системи чинного права, і одночасно це суб'єктивні права, оскільки вони належать окремим громадянам як суб'єктам правії. Суб'єктивні права — це ті юридичні можливості конкретної людини, що безпосередньо випливають із загальних правил поведінки, встановлених законодавством¹.

Характерні ознаки суб'єктивного права полягають у тому, що воно: належить суб'єкту (особі); засноване на нормах об'єктивного права; являє собою забезпечену державою та правом можливість певної поведінки суб'єкта; спрямоване на досягнення того чи іншого соціального блага; забезпечується загальними (економічними, політичними, ідеологічними, організаційними) та спеціальними (юридичними) гарантіями; здійснюється в інтересах носія суб'єктивного права; реалізація суб'єктивного права забезпечується та гарантується законом; охороняється і захищається в судовому, адміністративному або іншому встановленому законом порядку.

Обсяг конкретних суб'єктивних прав пов'язаний з перебігом часу, зміною життєвих умов. Реалізація прав забезпечується державою через їх юридичне оформлення, а також відповідальністю як самих громадян, так і державних органів та державних службовців за їх дотримання.

Існують різні класифікації прав громадян, закріплених в адміністративному праві.

За своїм змістом права громадян поділяють на три групи.

1.  Участь у державному управлінні та соціально-політична активність: право на державну слу;кбу, внесення пропозицій, одержання необхідної інформації та документів у встановленій формі, проведення зборів, мітингів, демонстрацій, створення громадських об'єднань чи входження в них та інше.

2. Одержання допомоги від відповідних компетентних організацій: право на медичну, санітарно-епідеміологічну допомогу, безкоштовне користування соціальними благами (бібліотеками, парками тощо), користування транспортом, одержання платних та інших послуг.

3.  Захист грав та свобод: в адміністративному порядку (адміністративна скарга, адміністративно-юрисдикційне провадження); судовому порядку (скарга, позов): особисто громадянином (необхідна оборона)².

Існує багато різних варіантів класифікацій прав та свобод громадян. Тут доречна зазначити, що врегульовані адміністративним законодавством права реалізуються при здійсненні будь-яких видів прав і свобод, зокрема: особистих, політичних, соціальних, економічних та культурних прав і свобод. І це не випадково, адже передусім через відносини з органами виконавчої влади, їхніми посадовими особами громадянам надається можливість практично скористатися більшістю з наданих їм Конституцією та законами України прав і свобод, виконати покладені на них обов'язки.

Отже, весь обсяг прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, за наявності зв'язку з основними правами та обов'язками, закріпленими в нормах Конституції України, розподіляється на:

а) права і свободи громадян, закріплені в нормах адміністративного права, що ро:жривають та конкретизують права, свободи й обов'язки, закріплені в Конституції. Це — право на участь у державному управлінні, право на медичну допомогу, право на освіту і багато інших;

б)   права і свободи громадян, передбачені власне у нормах адміністративного права: наприклад, обумовлені паспортною системою, пов'язані з дозвільною системою тощо.

Критерій відмежування змісту адміністративно-правового статусу громадянина від його прав і обов'язків, які визначені нормами інших галузей, — це предмет регулювання. Ним в адміністративно-правовому статусі є відносини в сфері державного управління за участю громадянина. Отже, всі норми, що регулюють тією чи іншою мірою участь громадянина у державному управлінні, можуть вважатися джерелом визначення його адмішстративно-правового статусу.

Звичайно, серед прав громадян є такі, що їхня конституційна формула очевидно ніяк не стосується сфери державного управління: наприклад, право громадян на соціальний захист. Проте, коли громадянин розпочинає практичну реалізацію цього права, він відразу вступає в сферу суспільних відносин, що регулюються нормами кількох галузей, у тому числі і нормами адміністративного права.

Стаття 46 Конституції України закріплює праію громадян на соціальний захист та встановлює види соціального забезпечення. Концепція соціального забезпечення населення України, схвалена Постановою Верховної Ради України від 21 грудня 1993 року ³, передбачає, що соціальне забезпечення поширюється на громадян, які працюють за наймом, членів їх сімей та непрацездатних осіб. На громадян, які самостійно забезпечують себе роботою, включаючи підприємців, осіб, зайнятих творчою діяльністю, членів кооперативів, фермерів, поширюються лише ті соціальні гарантії, у фінансуванні яких вони беруть участь.

Так, Закон України "Про пенсійне забезпечення" ⁴ закріплює право на пенсійне забезпечення у старості, у разі втрати повної або часткової працездатності, встановлюючи пенсії за віком, у зв'язку з інвалідністю, у зв'язку з втратою годувальника, за вислугу років, а також соціальні пенсії, що призначаються непрацездатним громадянам у разі відсутності у них права на трудову пенсію.

Гарантується також право громадянам на матеріальне забезпечення у разі тимчасової втрати працездатності, на допомогу при вагітності і пологах, при народженні дитини та для догляду за дитиною ⁵, допомогу на поховання.

Закон України "Про зайнятість населення"⁶ визначає правові, економічні та організаційні основи захисту населення України від безробіття. Безробітними визнаються працездатні громадяни, які з незалежних від них причин не мають заробітку або інших доходів через відсутність належної роботи, зареєстровані в державній службі зайнятості, шукають роботу і здатні її виконувати. Положення названого закону розвиваються в нормативно-правових актах Кабінету Міністрів України - Положенні про порядок реєстрації, перереєстрації та ведення обліку громадян, які шукають роботу, і безробітних, виплати допомоги у зв'язку з безробіттям, а також умови надання матеріальної допомоги в період професійної підготовки та перепідготовки та Положенні про порядок надання матеріальної допомоги у зв'язку з безробіттям ⁷.

Отже, на цьому прикладі можна переконатися, що норма Конституції доповнюється законами та іншими нормативно-правовими актами з регулювання прав громадян на соціальний захист.

Проте реальність прав і свобод громадян, закріплених у Конституції, означає такий їх стан, коли кожна людина не лише за законом, а й фактично дійсно володає цими правами та свободами, може в юридичне допустимих межах безперешкодно, за своєю волею як в особистих, так і в суспільних інтересах користуватись і розпоряджатись можливостями, що в них містяться, захищати їх від порушень та вимагати від компетентних органів поновлення цих прав. Тобто реальність прав і свобод громадян повинна бути забезпечена системою гарантій.

У певному сенсі гарантії можна розглядати і як певну групу прав громадян, які сприяють реалізації та охороні й захисту їх прав і свобод. Ці права мають двоякий характер, тому що виступають і як право, і як гарантія.

Такими гарантіями в сфері виконавчої влади є право^на звернення в органи державного управління, право на відшкодування шкоди, заподіяної незаконним рішенням, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, право користування передбаченими законом пільгами тощо. Здійснюючи названі права, громадяни власними діями сприяють забезпеченню реалізації свого адміністративно-правового статусу.

Важливою гарантією прав, свобод та законних інтересів людини є питання відшкодування збитків громадянам, які були заподіяні внаслідок незаконного притягнення до адміністративної відповідальності та незаконного накладення адміністративного стягнення. Частково ці питання вирішені в Законі України "Про порядок відшкодування шкоди, заподіяної громадянину незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду" ⁸. Йдеться про шкоду, спричинену внаслідок незаконного застосування адміністративного арешту або витравних робіт, незаконної конфіскації майна, незаконного накладання штрафу.

Проте юрисдикційними повноваженнями наділені також ще певні державні органи (наприклад, митні органи, податкова інспекція та податкова міліція). Звідси випливає, що в інших випадках шкода відшкодовується на загальних підставах через звернення до суду. Також для захисту своїх прав, свобод і законних інтересів громадянам надано право оскарження дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, яке регулюється Законом України "Про звернення громадян" ⁹.

У ст. 40 Конституції України закріплено право кожного направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглядати звернення і давати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Ця важлива конституційна норма сприяє реалізації та захисту громадянами своїх прав.

Усі звернення громадян можна поділити на два типи:

а) адміністративні, тобто розглянуті в позасудовому порядку;

б)   судові, тобто розглянуті судами в процесі здійснення правосуддя, у порядку карного чи цивільного судочинства.

Право на звернення є не тільки засобом захисту прав, а й засобом зміцнення законності, залучення громадян до процесу державного управління.

У зв'язку з цим не можна не торкнутися питання захисту прав особи і громадянина Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.

Надання Уповноваженому прав приймати рішення, які мають обов'язковий характер щодо вказаних органів, напевно, зумовлено тим, що в Україні ще трапляються такі небажані тенденції, як поширення правового нігілізму, масові порушення прав людини тощо. Ом-будсмен завдяки своєму статусу має забезпечити організацію ефективного захисту прав та свобод людини і громадянина, сприяти закріпленню атмосфери довір'я між громадянами України й апаратом управління. Цей інститут має забезпечити опосередкований постійно діючий контроль за діяльністю органів усіх рівнів у плані забезпечення прав і свобод громадян, створити умови для участі населення у вирішенні проблем як особистого, так і суспільного значення, сприяти демократичному розвитку держави.

Стаття 38 Конституції України надає громадянам право брати участь в управлінні державними справами. У цій статті реалізовані вимоги ст. 21 Загальної декларації прав людини, яка проголошує право кожного громадянина брати участь в управлінні своєю державою як безпосередньо, так і через вільно обраних представників, а також право на рівний доступ кожного до державної служби у своїй країні. Ця норма є показовою стосовно впливу міжнародних норм на законодавство України. Права і свободи людини та громадянина є найбільшими цінностями держави.

Право громадян на участь в управлінні державними справами підкріплюється їх правом обирати та бути обраним в органи державної влади та органи місцевого самоврядування. При прийнятті на державну службу до громадян пред'являються певні вимоги. Відповідно до ст. 4 Закону України "Про державну службу" такими вимогами є отримання відповідної освіти і професійної підготовки та проведення конкурсного відбору для осіб, які претендують на посади третьої-сьо-мої категорій.

Стаття 36 Конституції України встановлює право громадян на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Ця стаття розвиває і конкретизує положення ст. 20 Загальної декларації прав людини та ст. 22 МІіжнародного пакту про громадські та політичні права щодо свободи асоціацій. Право їй свободу об'єднання є невід'ємним правом громадян України.

Згідно з Загоном України "Про об'єднання громадян" об'єднання громадян визначається як добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свэбод. Об'єднання громадян можуть створюватися у формі політичних партій або громадських організацій.

Сьогодні суспільні перетворення призводять до змін в адміністративно-правовому статусі громадянина. Це пов'язано, по-перше, з конституційними ознаками, додержанням та захистом прав і свобод людини •- важливим обов'язком держави та її органів. По-друге, відбувається різке підвищеннл ролі закону в регулюванні статусу громадян, їхніх прав, обов'язків та відповідальності. По-третє, адміністративнсі-правовий статус громадянина сьогодні проявляється значно повніше. Поширюється спектр його регулювання в багатьох сферах економічного, політичного та соціального життя.

Слід підкреслити важливість тенденції зростання ролі закону в регулюванні прав громадян у різних сферах. Підзаконні, в тому числі відомчі, акти мають відходити на другий план та виявлятися в новому значенні - як допоміжні засоби забезпечення реалізації прав громадян.

Так, Закон України "Про засхист прав споживачів" взяв на себе основне навантаження в сфері клієнтських прав громадян і цим самим утворює юридичну базу для реалізації прав громадян у стосунках з продавцями та виробниками товарів і послуг. Це поставило органи виконавчої влади та органи управління підприємств, організацій у новий режим функціонування та відносин з громадя-нами-югієнтамж. Показово, що поряд з засобами цивільно-правового регулювання зазначений закон має адміністративне -правові норми, що стосуються діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та їх зв'язків з суб'єктами правовідносин.

Отже, дуже важливе значення для реалізації особою своїх прав і свобод має забезпечення в реальноіиу житті вищої юридичної сили Конституції України, так само як і її безпосередньої дії. На жаль, низький рівень загальної, політичної і правової культури як громадян, так і посадових осіб поки що не сприяє виконанню зазначених вимог щодо реального забезпечення державою прав і свобод людини у сфері виконавчої влади. З огляду на це засоби та процедурні механізми фактичної реалізації прав; і свобод громадян потребують подальшого вдосконалення в ході проведення адміністративної реформи в Україні.

Література (цо гл. 3)

1.   Стефанюк B.C. Проблеми конституційного й адміністративного правосуддя при застосуванні норм Конституції, законів та інших нормативно-правових актів // Вісник ВСУ. - 2002. -№ 1(29). - С. 54-56.

2. Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. - Харків, 2000.-С. 50.

3. Концепція соціального забезпечевня населення України, схвалена постановою ВРУ від 21.12.93 // ВВРУ - 19S>4. - № 6. - Ст. 3.

4. Про пенсійне забезпечення: Заков: України від 01.03.91 (із змінами та доповненнями) // ВВРУ. - 1992. - № 3. - Ст. 10.

5.  Про державну допомогу сім'ям з дітьми: Закон України від 21.11.92 (із змінами та доповненнями) // ВВРУ. - 1993. - № 5. - Ст. 21.

6.   Про зайнятість населення: Замш України від 01.03.91 (із змінами та доповненнями) // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 14. - Ст. 170.

7. Положення про порядок реєстрації, перереєстрації та ведення обліку громадян, які шукають роботу, і безробітних, виплати допомоги у зв'язку з безробіттям в період професійної підготовки та перепідготовки, затверджене постановою КМУ від 27.04.98 № 578 // Офіційний вісник України. - 1998. -№ 17. - Ст. 635; Положення про порядок надання матеріальної допомоги у зв'язку з безробіттям, затверджене постіїновою КМУ від 27.04.98 № 578 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 17. - Ст. 635.

8.  Про порядок відшкодування шкоди, заподіяної громадянину незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду: Закон України від 01.12.94 // ВВРУ. - 1995. - № 1. - Ст. 1.

9.  Про звернення громадян: Закон України від 12.10.96 // ВВРУ. - 1996. -№ 47. - Ст. 256.

Глава 4. Адміністративні послуги з боку органів

виконавчої влади та їх правове регулювання

Правове регулювання процесуальних (процедурних) відносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з громадянами та юридичними особами є однією з найактуальніших проблем демократизації державного управління в Україні. Проте сучасна багатогранність зазначених відносин зобов'язує до їх науково обґрунтованої класифікації та визначення специфіки кожного різновиду цих відносин. Як відомо, порівняно самостійні сукупності однорідних адміністративно-процедурних відносин прийнято визначати як певні адміністративні провадження, що складаються з окремих адміністративних процедур.

Загалом адміністративні провадження, однією зі сторін яких є фізична або юридична особа, можна поділити на дві великі групи: "втручальні" та "заявні".

Деякі "втручальні" провадження, принаймні щодо накладення адміністративних стягнень, є достатньо вивченими в науці і врегульованими у законодавстві. Здійснення контрольних повноважень органів виконавчої влади: та місцевого самоврядування також регулюється законодавством, але досить однобічно, тобто лише в інтересах цих суб'єктів. Процедурний аспект деяких інших "негативно втру-чальних" проваджень (наприклад, про відчуження земельної ділянки для суспільних потреб) та "позитивно втручальних" проваджень (наприклад, прийняття рішення про реконструкцію вулиці) майже не вивчений і не врегульований законодавством.

"Заявні" провадження - це провадження за зверненнями громадян (та юридичних осіб). З адміністративно-правової точки зору всі звернення громадян до органів державної влади та місцевого самоврядування за змістом можна поділити на три групи:

1) звернення з пропозиціями, зауваженнями, побажаннями тощо;

2) звернення за адміністративними (управлінськими) послугами;

3) звернення з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів влади та місцевого самоврядування чи їхніх посадових осіб.

Цей поділ фактично закріплений Законом України "Про звернення громадян", але в ньому надто поверхово регулюється сама процедура звернень, і, звичайно, він залишає поза увагою звернення юридичних осіб.

У цілому щодо кожного з адміністративних проваджень існують різні підходи до правового регулювання, але найбільш дискусійною залишається проблематика адміністративних (управлінських) послуг.

До речі, спочатку фахівцями було запропоновано вживати саме термін "управлінські" послуги. Але він небезпідставно критикувався, оскільки під управлінськими послугами часто розуміють обслуговування власне управлінського процесу, в тому числі у приватному секторі виробництва.

Крім того, існує так зване "широке" розуміння поняття управлінських послуг, фактично тотожне поняттю "державні послуги", яке охоплює також послуги, за надання яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування несуть опосередковану відповідальність, хоча безпосередньо ї'х не надають (наприклад, медична допомога). Зважаючи також, що адміністративна (управлінська) послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта і є результатом адміністративного провадження, можна зробити висновок про доцільність використання коректнішого, на наш погляд, визначення "адміністративні послуги" *.

Поняття і класифікація адміністративних послуг. Розвиток індустріального суспільства і соціальні негаразди на початку XX століття поставили перед органами державного управління більшості країн нові завдання: управлінська діяльність все більше перетворювалась із простого гаранта порядку на джерело добробуту і послуг для населення *. В цьому сенсі роль держави трансформувалася від виконання функції "нічного сторожа" до обслуговування суспільства і його потреб. З різницею майже в століття, посткомуністичні країни, в яких державний апарат взагалі сприймався яв; апарат насильства (тотального втручання), також постали перед проблемою визначення нової ролі держави.

І хоча в публічно-правовому обігу поняття "послуги" використовується насамперед в країнах англо-американеької сім'ї права (Велика Британія, Канада, США) та в північно європейських країнах (Фінляндія, Швеція), проте, саме враховуючи тоталітарне минуле, ідеологія послуг може бути особливо цінною і для нас.

При цьому необхідно уникати абсолютизації поділу права на публічне і приватне та поділу права на галузі. Публічне право, в даному випадку адміністративне, може збагачуватися за рахунок термінів приватного права, які набувають при цьому нового змісту. Адже є очевидними деякі загальносвітові тенденції, такі, як інтеграція правових сімей, на прикладі такої ознаки, як судовий прецедент — джерело права.

Загалом взаємопроникнення галузей права не є новиною. Наприклад, існує договір про заяву (визнання провини через кримінальний компроміс) у кримінальному процесі США² та публічно-правовий (адміністративний) договір у праві ФРН.

У цьому сенсі саме термін "послуги" дає змогу чітко визначити місце держави та її органів у відносинах з громадянами. Сучасна держава є організацією на службі суспільства, яка не владарює над громадянами, а надає їм послуги. А отже, організація системи надання адміністративних послуг має виходити з інтересів громадян, а не чиновників, як це залишилося в спадок від радянського типу держави.

Незважаючи на корисні дискусії' щодо дефініції, важливішим є розуміння її змісту. І хоча саме поняття, принаймні "управлінські послуги", вже використовується в політико-правовому обігу України, наприклад в програмних документах глави держави, присвячених адміністративній реформі, проте його визначення ніде не дається.

За основу необхідно, як здаєгься, взяти поняття "державні послуги", яке визначається в Законі України "Про оподаткування прибутку підприємств" у редакції від 22 травня 1997 p.: "будь-які платні послуги, обов'язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами й організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. До терміна "державні послуги" не включаються податки, збори (обов'язкові платежі), визначені Законом України "Про систему оподаткування" (п. 7.11.13 ст. 7).

При цьому необхідно зробити декілька застережень. По-перше, цей Закон стосуеться фінансових правовідносин, тому в ньому зроблено акцент на платності. Безумовно, що державні послуги загалом та адміністративні, зокрема, можуть бути також і безоплатними. По-друге, поняття "державні послуги" є ширшим, ніж "адміністративні послуги", оскільки, крім останніх, воно включає також послуги, які надаються державними установам та організаціями (освітні, медичні послуги тощо). В цьому сенсі було б коректно розрізняти категорії "державних" та "муніципальних" послуг, залежно від джерела фінансування суб'єктів, що надають такі послуги. В свою чергу, державні та муніципальні послуги разом можна назвати "публічними послугами".

Відтак, адміністративні пос;гуги - це частина публічних послуг, які надаються головним чином органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Можна видалити такі ознаки адміністративних послуг:

• адміністративні послуги надаються за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб;

• необхідність і відповідно можливість отримання конкретної адміністративної послуги безпосередньо передбачена законом (хоча з цього питання існують, інші погляди, які також потребують обговорення)³;

•   закон наділяє повноваженнями з надання кожної адміністративної послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування;

• для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконага певні вимоги, визначені законом;

•   адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказаний його адресат - "споживач послуги".

Отже, першою ознакою адміністративних послуг є безпосередня ініціагива фізичної або юридичної особи, незалежно від самої форми заяви особи (усна або письмова) та порядку її отримання органом влади. При цьому, як вважаємо, не має значення, чи всі особи зобов'язані звертатися за даною послугою, як наприклад за отриманням загальногромадянського паспорта, чи лише окремі категорії суб'єктів права, як у випадку з отриманням якої-небудь ліцензії.

По-друге, надання адміністративної послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання порядку надання такої послуги. Вимога особи до органу влади вчинити якісь дії на її користь може розглядатися як адміністративна послуга, на наш погляд, лише тоді, коли порядок розгляду цієї заяви є чітко регламентованим. Не можна вимагати від органу влади надати адміністративну послугу, якщо її надання не передбачено законом.

По-третє, за загальним правилом, за конкретною адміністративною послугою можна звернутися лише до певного (тільки одного) органу влади, визначеного законом, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути розглянуті та вирішені ширшим колом суб'єктів.

По-четверте, отримати адміністративну послугу можна лише за умови дотримання встановлених законом вимог. Як здається, не має різниці з точки зору процедури: не виконає особа певні вимоги, необхідні для отримання загальногромадянського паспорта чи для реєстрації її як суб'єкта підприємницької діяльності, результат буде однаковий - відмова органу надати послугу.

Нарешті, адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказано його адресат ("споживач послуги"). При задоволенні заяви особи цей акт має типову форму (свідоцтво, ліцензія тощо), хоча можливо власне адміністративним актом може вважатися лише саме рішення органу про реєстрацію чи видачу свідоцтва тощо.

Таким чином, адміністративні послуги — це передбачена законом розпорядча діяльність "адміністративних органів" — органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їхніх прав, свобод та законних інтересів.

Для кращого розуміння сутності адміністративних послуг доцільно дослідити їх конкретні приклади. Для цього було б корисно визначити загальний перелік адміністративних послуг та спробувати їх класифікувати. У чинному законодавстві, за змістовними ознаками, можна виділити такі групи адміністративних послуг:

•   видача дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї), в тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг);

•  реєстрація з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), у тому числі легалізація суб'єктів (наприклад, легалізація об'єднань громадян);

• легалізація актів (консульська легалізація документів), ност-рифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);

•   соціальні адміністративні послуги - визнання певного статусу, прав особи (наприклад, призначення пенсій, субсидій).

Вважаємо, сьогодні можна казати про становлення такого інституту права, як адміністративні послуги. Адже однорідність відносин і норм, якими регулюються ці відносини, є очевидною, якщо, наприклад, проаналізуваги порядок реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, процедуру дозвільної діяльності органів внутрішніх справ, процесуальну діяльність органів соціального забезпечення тощо.

До того ж однією з ознак інституту права вважається тривалість існування⁴. Адміністративні послуги, хоча саме поняття в законодавстві і не згадується, мають досить тривалу історію та широку правову базу. Вони містяться в багатьох законах України: "Про підприємництво", "Про громадянство", "Про об'єднання громадян", "Про органи реєстрації актів громадянського стану", "Про імміграцію", "Про патентування деяких видів підприємницької діяльності", "Про стандартизацію", "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" та інших. Необхідно зазначити, що багато адміністративних послуг, які стосуються саме громадян, на сьогодні передбачені і врегульовуються підзаконними нормативними актами, це і є орієнтиром для інтенсифікації діяльності законодавця.

Правове регулювання адміністративних послуг. Дослідження проблематики адміністративних послуг має бути спрямоване на вироблення єдиних методологічних засад правового регулювання їх та організації системи надання цих послуг. Цілком обгрунтовано може ставитися питання про розробку певних уніфікованих стандартів надання адміністративних послуг.

Така уніфікація може мати своїм результатом узагальнений нормативний акт, який був би важливою гарантією захисту прав громадян у їх відносинах з органами влади Причому це може бути окремий акт, наприклад Закон про адміністративні послуги, або ці відносини можуть регулюватися майбутнім Адміністративно-процедурним кодексом (про який детальніше йшлося в главі 1 цього розділу), тим більше, що ним обов'язково має регулюватися процедура розгляду заяв фізичних та юридичних осіб. Адже чинний Закон України "Про звернення громадян" не здійснює в належному обсязі регулювання "заявних" адміністративних проваджень. Деякі передбачені в ньому випадки звернень громадян взагалі виходять далеко за межі адміністративно-правового регулювання, оскільки вони можуть стосуватися не лише органів державної влади та органів місцевого самоврядування (причому незалежно від компетенції), а й різних підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, їхніх посадових осіб тощо.

Деякі науковці, не сприймаючи саме поняття "управлінські послуги", насамперед заперечують їх оплатність ⁵. Проте і де-факто, і де-юре ці послуги сьогодні існують, і абсолютна більшість з них платні і в Україні, і в усіх розвинених державах світу. Саме проблема оплатності вимагає впорядкування найперше. Адже за деякі послуги згідно з чинним законодавством України стягується державне мито (наприклад, за видачу паспорта), плата за інші передбачена законодавством про оподаткування (наприклад, збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг) або інші види платежів (наприклад, збір за реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності).

При цьому важливо не плутати адміністративні послуги з шпшми, так званими "платними послугами", що надаються органами влади і переліки яких регулярно затверджуються Кабінетом Міністрів України. В останньому випадку йдеться про звичайну господарську діяльність, яка не має нічого спільного з державним Управлінням (наприклад, ксерокопіювання, ламінування документів органами влади).

Саме порядок оплати адміністративних послуг дає можливість вирізняти їх серед інших адміністративних проваджень за заявами. Адже розмір плати за адміністративні послуги є чітко визначеним (фіксованим). Сима процедура встановлення розміру, як правило, централізована, тобто це здійснюється або законом, або актом уряду.

На нашу думку, адміністративні послуги, які надаються у зв'язку з покладенням державою на всіх громадян відповідного обов'язку (наприклад, отримання загальногромадянського паспорта), повинні надаватися безкоштовно. Загалом розмір плати, як правило, не повинен перевищувати собівартості послуги, тобто фактичних витрат органу влади на провадження у цих справах. Оплата послуг повинна здійснюватись одноразово за весь комплекс робіт, включаючи і супутні послуги. Для оплати адміністративних послуг, за отриманням яких звертаються систематично, доцільно використовувати гербовий папір, марки державного мита тощо.

У деяких країнах (наприклад, ФРН) плату за адміністративні послуги умовно називають "збір", і розмір цього збору здебільшого є також встановленим у законодавстві. Хоча в деяких країнах (наприклад, Нідерландах) крім власне "збору'', який платиться за отримання адміністративної послуги, спочатку оплачується саме провадження, тобто розгляд заяви.

Протягом останніх років у західних країнах напрацьовано низку суттєвих вимог до правового регулювання адміністративної процедури, в тому числі з надання адміністративних послуг, тобто принципів (або обов'язкових стандартів), у разі незабезпеченості котрих важко говорити про якість такого регулювання, а відповідно і про створення умов для ефективної діяльності адміністрації, і особливо — про захист прав та свобод громадян і приватних інституцій у відносинах з державою.

До таких принципів належать: верховенство права, законність, відкритість, підконтрольність, обов'язковість мотивування рішень, обмеження диафецшної влади та гарантування правового захисту. Особливу увагу акцентують на :праві особи бути вислуханою перед прийняттям рішення, зокрема в тому випадку, коли таке рішення може бути негативним для особи.

Особі має гарантуватись отримання результату в найкоротший розумно обгрунтований строк та за мінімальної кількості відвідувань.

Необхідно наголосити, що йдеться саме про кінцевий результат -індивідуальний адміністративний акт. Тому не слід вважати адміністративною послугою видачу якої-небудь довідки чи погодження, яка є лише одним із етапів усієї процедури.

Отже, доцільне запровадження так званого принципу "одного вікна", за яким законодавством має чітко визначатися послуга й орган, який її надає. Якщо ж для надання адміністративної послуги необхідне залучення декількох органів, то воно має здійснюватися саме органом, до якого була подана заява і який несе відповідальність за своєчасне і якісне надання послуги.

Встановлення строків надання адміністративних послуг повинно не лише дисциплінувати органи, а й стимулювати їх до перегляду і спрощення процедури надання адміністративних послуг, наприклад спрощенням чи скасуванням внутрішньої процедури погодження, візування тощо.

Необхідно вичерпно регламентувати законом перелік документів, які вимагаються від особи. При цьому потрібно звести їх кількість до обгрунтованого мінімуму та безкоштовно забезпечити необхідну кількість бланків документів, формулярів. Форми документів повинні бути максимально простими, і, як правило, викладатися у вигляді анкет. Необхідно поширювати практику можливості отримання формулярів завдяки використанню сучасних інформаційних технологій, насамперед через мережу Інтернет, а з прийняттям законів про електронний підпис та електронний документ — і надавати самі послуги в такий спосіб.

У разі прийняття негативного для особи рішення обов'язково мають окремо зазначатися його підстави і мотиви та порядок оскарження. Невиконання цієї вимоги повинно зупиняти строки оскарження відповідного рішення. Доцільно зосередити увагу органів на опрацюванні скарг та пропозицій щодо покращення якості адміністративних послуг в цілому. З цією метою необхідно періодично узагальнювати всі звернення споживачів адміністративних послуг, проводити опитування самих службовців з тим, щоб виявляти недоліки в правовому регулюванні цих процедур та своєчасно їх виправляти.

Отже, проблематика адміністративних послуг потребує подальшого опрацювання і законодавчого врегулювання на єдиних методологічних засадах. Адміністративно-процедурний кодекс повинен урегулювати загальний порядок надання адміністративних послуг, починаючи від правил про реєстрацію звернення за послугою і закінчуючи процедурою оскарження рішень органів. А конкретні вимоги щодо кожного виду адміністративних послуг (до якого органу звертатись, які документи подавати тощо) повинні визначатися в спеціальних законах, присвячених відповідним послугам.

Література (до гл. 4) 1. Петер Леманн. Общее административное право. Серия Р. - 2000. -

2. Див.: Шишкін В.І. Забезпечення прав людини в судочинстві США. (Організаційні і процесуальні засади). - К.: Юрінком Інтер, 2000. - С. 162-164.

3.   Див., напр.: Аеер 'яное В.Б. До питання про поняття так званих "управлінських послуг" // Право України. - 2002. - № 6. - С. 125-127.

4.   ЦвікМ.В. Юридична енциклопедія. -К.: Вид-во "Українська енциклопедія" ім. М.П.Бажана. -1.2. - С. 701.

5.   Див.: Гаращук В. Управлінські послуги — новий інститут чи нова помилка? //Вісник АПН України. - 2001. - № 3(26). - С. 109-114.

Глава 5. Європейський досвід законодавчого регулювання адміністративних процедур

Одним із пріоритетних завдань суспільного розвитку України в сучасних умовах є послідовна демократизація багатоманітних взаємовідносин громадян з органами державної влади, їхніми посадовими особами з метою повноцінної реалізації належних громадянам прав і свобод, дієвої охорони їх та захисту у разі порушення.

Досягти цього не можливо без істотної модернізації процесуального механізму взаємодії громадян з державними органами у сфері виконавчої влади. Тому існує нагальна потреба у запровадженні якісно нового рівня законодавчої регламентації процедур не стільки адшшстрагивно-юрисдикційної діяльності, пов'язаної з розглядом адміністративних правопорушень, скільки процедур так званої "позитивної" управлінської діяльності, в процесі якої вирішується більшість питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.

Ці адміністративні процедури охоплюють не тільки практичне здійснення, а й підготовку адміністративних актів, що зачіпають права, свободи громадян. Зазначені процедури повинні мати для органів управління не менш важливе значення, ніж, наприклад, для судової діяльності. Найбільш прийнятним засобом узагальнення й уніфікації зазначеної регламентації на сьогодні визнано підготовку Адмішстра-тивно-процедурного кодексу України, на чому вже наголошувалось у першій главі цього розділу.

Загальні риси адміністративно-процедурних законів європейських країн. Такий підхід відповідає європейському досвіду забезпечення прав і свобод людиеш, для якого характерний значний рівень систематизації процесуальних норм, що стосуються діяльності адміністративних (виконавчих) органів і спрямовані на обмеження їх влади, або, інакше кажучи, на обмеження бюрократії.

Зокрема, перший у Європі Закон про адміністративні процедури було прийнято в Іспанії у 1958 р. У Німеччині Закон про адміністративну процедуру існує з 1976 р. У Польщі Кодекс адміністративного провадження набув чинності з 198(1 р. В Італії Закон про загальні адміністративні процедури діє з 1990 р. В Австрійській Республіці основні аспекти регулювання адміністративних процедур регламентовані у 1991 р. Загальним законом про адміністративну процедуру. Після тривалої законопроектної підготовки відповідний закон у Нідерландах діє з 1994 р.

До позитивних моментів аналізованого зарубіжного досвіду слід віднести:

•   поширення дії згаданих нормативних актів на всі державні та самоврядні органи, а також на будь-які юридичні особи, які на підставі законодавства виконують публічно-правові повноваження;

•  встановлення вичерпного переліку органів, на діяльність яких дія відповідного закону не поширюється;

•  встановлення обов'язку адміністративного органу зібрати всю інформацію стосовно відповідних фактів та інтересів, що підлягають оцінці;

•  приділення значної уваги підготовчому етапу прийняття рішення. Причому основним із принципів на цьому етапі є принцип публічності, що забезпечує виявлення всіх зацікавлених осіб, ознайомлення їх із :проектом рішення та врахування їхніх інтересів на цьому етапі тощо.

Враховуючи існуючі потреби вирішення актуальних проблем Адміністративно-процедурного кодексу (надалі — Кодекс), зокрема проблем визначення поняття адміністративного акта, винятків зі сфери дії Кодексу, включення до предмета регулювання Кодексу відносин з надання управлінських послуг, прїицюгів адміністративних процедур, створення апеляційних органів та введення окремого провадження у спеціальному порядку тощо, доцільно зупинигись на кількох важливих для розуміння і врахування аспектах європейського досвіду законодавчого врегулювання відповідних процедур.

Зокрема, досвід європейських країн переконує, що поняття адмішстративного акта є центральним в адміністративному праві, і визначення адміністративного акта в законі обов'язкове. Тим більше, Що кожний адміністративний акт має юридичний ефект (наслідки).

У законодавстві Німеччини чітш сказано, що адміністративний акт спрямований на негайну юридичну дію. Встановлене законом поняття адміністративного акта містить кілька ознак, кіжливих для його визначення: "Адміністративним гкгом є будь-яке розпорядження, рішення чи інший владний захід органу державного управління, що вживається органом у сфері публічного права з метою врегулювання конкретного випадку і спрямований на те, щоб спричинити безпосередній зовнішній правовий вплив". Якщо будь-яка дія не відповідає хоча б одній із ознак даного визначення, то йдеться звісно, не про адміністративний акт. Адміністративний акт є інструментом, за допомогою якого державне управління, маючи публічно-правові повноваження, кожному громадянину щось або забороняє, або дозволяє, надає чи відмовляє у чомусь, формує з ним правовідносини чи формулює щодо нього зобов 'язувальні приписи.

У Нідерландах вживається термін "наказ", якому дається таке визначення: "Письмове рішення адміністративного органу, що ухвалив державний законодавчий акт". Інакше кажучи, адміністративні акти здатні, наприклад: а) встановити обов'язок робити будь-що (наприклад, введення заходів безпеки в цеху); б) встановити обов'язок утримання від певних (небезпечних) дій; в) встановити обов'язок сплати певної суми податку; г) дозволити те, що зазвичай заборонено (ліцензія, дозвіл).

З огляду на наведене, оскільки адміністративний акт створює юридичні наслідки, можливість оскарження адміністративного акта повинна обмежуватись у часі. Тобто ситуація, коли адміністративний акт оскаржується протягом року (чи більше) після його прийняття, не є виправданою.

Загальноприйняті принципи адміністративної процедури. Європейський досвід свідчить про надзвичайно важливу роль, яку відіграють принципи адміністративної процедури, оскільки саме їх дотримання дає можливість, з одного боку, створити умови для ефективної діяльності адміністрації, а з другого - посилити захист прав та свобод громадян (і приватних інституцій) у відносинах з державою.

Серед таких принципів необхідно виокремити ті, які потребують, з нашої точки зору, першочергового осмислення і врахування у вітчизняній практиці державного управління.

Принцип законності вимагає не тільки, аби адміністративні органи дотримувались закону, а й щоб усі їхні рішення формально та за змістом відповідали законодавчим вимогам. Більше того, цей принцип вимагає ефективного забезпечення дотримання адміністративними органами цих вимог. Концептуально принцип законності також передбачає, що функції та повноваження адміністративних органів можуть бути врегульовані на рівні закону, який офіційно набув чинності і є достатньо конкретним та прозорим для розуміння й застосування.

Принцип законності управління складається з двох компонентів. Перший - верховенство закону. Другий - обмеження законом.

Принцип верховенства закону дійсний для всієї сфери діяльності органів державного управління й означає, що акти законодавця мають переважне право перед рішеннями та діями органу управління. Інакше кажучи, адміністративний орган може діяти лише в рамках чинного права. Він не може вживати заходів, які суперечать закону. Більше того, адміністративний орган повинен поважати повноваження законодавця на прийняття рішень.

Принцип обмеження законом стосується питання, чи потрібна і коли для дій адміністративного органу законна основа. Відповідь на нього означає, що вся адміністративна діяльність згідно з цим принципом обмежується законом. Тобто для будь-яких дій адміністративного органу принципово потрібна законна основа.

Обґрунтовується це принципом правової держави, який вимагає регулювання відносин між державою і громадянином загальними законами. Власне, це означає, що адміністративний орган не повинен у кожному конкретному випадку вирішувати, що є законним, а що - ні. Принцип правової держави вимагає, щоб право могло передбачатись громадянами. Але цієї якості право може досягти лише тоді, коли його регулюють саме загальні закони. Якщо адміністративний орган діятиме, керуючись не законами, а на власний розсуд, то рішення його важко буде передбачити. Наслідком цього може стати юридична несталість у становищі громадян.

Принцип обмеження законом не означає "цілковитого обмеження", аж до найменших деталей, будь-якої адміністративної відповідальності. Законодавець повинен приймати принципові, тобто найважливіші для громадян законодавчі рішення. У свою чергу, адміністративний орган, по-перше, залежить від них. По-друге, виконуючи закони, тобто застосовуючи їх у конкретних випадках, він повинен орієнтуватися на оцінки, які знаходять своє відображення в актах законодавця.

Із принципом законності тісно пов'язаний принцип відповідності статусним цілям. Він означає, що адміністративні повноваження мають здійснюватися виключно для цілей, задля яких ці повноваження надаються адміністративним органам відповідними законами. Приміром, з точки зору загального права, адміністративні рішення, що не відповідають статусним цілям, оголошуються такими, що виходять за рамки повноважень.

Ще одним засобом посилення дії принципу законності є принцип пропорційності, який передбачає, що: а) використовувані засоби є пропорційними до мети; б) здійснені заходи повинні забезпечувати чітку рівновагу між громадськими та задіяними приватними інтересами з метою уникнення непотрібного конфлікту з правами та інтересами приватних осіб.

У правовій державі європейського зразка дотримання принципу пропорційності становить універсальну вимогу. Згідно з цим принципом адміністративні органи можуть обмежувати права громадян щодо їхньої держави лише в обсязі, який є нагально необхідним для захисту громадських інтересів. Між обраними заходами впливу та метою має існувати обґрунтований зв'язок. Це означає не тільки те, що будь-яке обмеження прав громадян має відповідати вказаній законодавцем меті, а й те, що досягти цієї мети іншими засобами, котрі накладають менше обмежень на права та інтереси приватних осіб, неможливо.

Більше того, накладений на приватну особу тягар обов'язків має знаходитися у розумному співвідношенні з тією перевагою, яку приватна особа та суспільство загалом отримають від запровадження цього акта. Факт порушення принципу пропорційності визнається лише тоді, коли накладені на особу обов'язки не мають прийнятного зв'язку з важливістю проблеми як такої. Заборона надмірних заходів зобов'язує адміністративні органи застосовувати м'якші заходи там, де застосування бііьш жорстких заходів не обіцяє кращого досягнення поставленої мети.

Першочергового врахування в українській практиці потребує і принцип правової надійності. еіін вимагає врегульованого процесу пошуків рішеш-м, а також завершення адміністративної процедури, правова усталеність якої забезпечена. Таким чином, якщо питання вирішене, то це рішення повинне; залишитись постійним, тобто зберігати силу.

Однак принцип правової надійності відіграє роль не лише у питанні збереженім сили адміністративних рішень. Не менш важливим він є і тоді, коли: йдеться про можливість вирішити щось актом зі зворотною силою.

Тому принцип правової надійності тісно пов'язаний із принципом захисту довір'я. Його головна теза - довір'я особи, яка виправдано розраховує на те, що прийняте адміністративним органом рішення збереже свою чинність, не може бути зруйновано. Тобто перш ніж скасувати чи змінити своє рішення, адміністративний орган повинен перевірити, чи не порушує цей запланований захід принципу довір'я.

Не менш важливий і принцип об'єктивності та безсторонності, який стосовно адміністративних процедур означає, по-перше, що необхідно брати до уваги всі фажтори, які стосуються конкретного адміністративного рішення, зважуючи частку кожного з цих факторів. По-друге, адміністративні рішення не повинні зазнавати впливу приватних чи особистих інтересів або упередженості особи, яка приймає такий акт. Власне, це означає, що жоден державний службовець адміністративного органу не повинен брати участі ані в ухваленні адміністративних рішень з питань, що стосуються фінансових чи інших інтересів його самого, членів його родини, друзів чи ворогів, ані в розгляді апеляцій на ухвалене ним адміністративне рішення, ані за інших обставин, які ставлять під загрозу його безсторонність.

Заслуговує на увагу і принцип публічності, який полягає як у відкритості, так і в обов'язковості слухання справи.

Стосовно відкритості необхідно звернути увагу на два різних підходи, які існують в європейських країнах. Так, у Німеччині, як і у більшості країн Європи, відкритість зводиться лише до можливості учасників адміністративної справи (тобто сторін і зацікавлених осіб) знайомитися з матеріалами справи, Іфи цьому більш важливим є захист державної комерційної таємниці та приватної інформації. Навіть зацікавлені особи для отримання інформації мусять спочатку довести, що рішення по ній може вплинути на їхні права та інтереси.

У північне європейських країнах (зокрема, у Швеції, Фінляндії) відкритість є ключовим принципом функціонування адміністративних органів та держави в цілому. У цих країнах, крім того, що максимально відкритою є інформація про органи влади та їхню діяльність (включаючи заробітну плату найвищого службовця), будь-яка особа може без жодних перешкод знайомитися з інформацією в будь-якій адміністративній справі (зокрема, через Інтернет), навіть якщо не має ніякого відношення до цієї справи.

Сутність принципу відкритості проявляється у тому, що кожен має право, без зазначення канкретнж причин такої зацікавленості: а) звертатися із запитом щодо надання інформації, якою володіє будь-який адміністративний орган; б) отримувати таку інформацію у прийнятний термін; в) отримувати таку інформацію на тих самих підставах, що й інші запитувачі; г) отримувати інформацію у найбільш доступний спосіб.

Загалом же зарубіжні фахівці-адміністративісти відзначають, що загальною тенденцією в діяльності європейських держав є спрямованість на максимальну відкритість, оскільки саме відкритість вважають головним засобом боротьби з корупцією державних чиновників.

Обов'язковість слухання справи полягає у тому, що коли справа стосується не лише однієї сторони (фізичної чи юридичної особи), а й Інших осіб, у тому числі зацікавлених (тобто якщо можливий так званий "конфлікт інтересів"), то обов'язковим є проведення публічних слухань. Це означає, що сторонам і зацікавленим особам має бути надана можливість публічно довести свої думки органу (посадовій особі), який приймає рішення.

Особливо тут слід виділити обов'язок заслухати Іромадянина, як мінімум, хоча б перед прийняттям так званого "обтяжуючого" акта, тобто акта, що накладає на громадянина додаткові зобов'язання. До того ж необхідно звернути увагу на справи, які мають велике громадське значення, наприклад стосуються великої кількості осіб чи навіть територіальних громад. Інформація про такі справи має поширюватися публічно, а рішення - оприлюднюватися.

Актуальним для нас є і принцип гадконтрольності, який означає, що уповноважені адміністративні органи влади повинні підлягати обов'язковому контролю з боку інших органів влади. Тут важливі такі моменти.

По-перше, визнається, що скарга на акт подається до органу, який прийняв цей акт. Таким чином, забезпечується можливість органу самостійно виправити свою помилку. З іншого боку, це також є гарантією кваліфікованого перегляду.

По-друге, обов'язковою є стадія адміністративного оскарження, тобто оскарження до вищого виконавчого органу. Причому у більшості випадків адміністративне оскарження автоматично зупиняє виконання адміністративного акта. Це оскарження не лише сприяє значному "розвантаженню" адміністративних судів та ефективному, швидкому і дешевому перегляду рішень, а й забезпечує можливість переглянути рішення на предмет його доцільності і виваженості. Адже суди не можуть втручатися у сферу вільного розсуду адміністрації і переглядають рішення лише на предмет його законності. Що стосується спеціальних апеляційних інстанцій, то їх створення не є загальним правилом. Утворення таких структур доцільне лише при великому обсязі скарг.

По-третє, гарантується можливість оскарження адміністративного акта в судовому порядку на предмет його законності.

Для умов України також надзвичайно важливим є досвід вирішення проблеми вільного розсуду в адміністративних процедурах.

За законодавством європейських країн, адміністративний орган може спричинити для одних і тих самих обставин справи різні правові наслідки. Тобто він може діяти за вільним розсудом. Законодавець часто виражає у законах таку можливість словами "може", "має право", "уповноважений" тощо. Якщо ж законодавець не хоче допускати застосування вільного розсуду, то замість цього в законах пишеться "не має права", "повинен", "має" тощо.

Однак якщо адміністративний орган і одержує право діяти за вільним розсудом, приймати рішення абсолютно вільно він не може. Застосовується принцип: "вільного" розсуду як такого немає, натомість є виключно пов'язаний правом розсуд. Адміністративний орган повинен застосовувати надане йому право вільного розсуду відповідно до призначення цього дозволу і не виходити за зазначені у законі межі. Якщо адміністративний орган не дотримується цього, громадянин може звернутись до суду.

Розрізняють такі види вільного розсуду:

•  вихід за межі вільного розсуду (наприклад, адміністративний орган вимагає адміністративний збір, який за своїм розміром значно перевищує передбачену законом найвищу ставку);

•   невикористання вільного розсуду (наприклад, адміністративний орган покладає відповідальність за забруднення водоймища на одне підприємство, хоча свої стічні води в це водоймище зливають кілька підприємств);

•   неправильне застосування вільного розсуду, тобто зловживання вільним розсудом (наприклад, адміністративний орган негайно висилає з країни іноземця, який украв в універмазі портативний радіоприймач);

• звуження меж вільного розсуду. В окремих випадках може статися, що альтернативи, які адміністративний орган отримує у своє розпорядження в рамках надання йому права вільного розсуду, звужуються до єдиного дозволеного законом рішення — так зване звуження вільного розсуду до нуля (наприклад, надання дозволу на використання вулиць іншим чином принципово належить до компетенції адміністративного органу. Однак, під час передвиборчої кампанії повинен надаватися дозвіл на використання вулиць для вивішування на них виборчих плакатів. Отже, адміністративний орган має право, але фактично не має можливості для застосування вільного розсуду).

Деякі висновки для української практики. Наведеш результати аналізу європейського досвіду слід ретельніше враховувати при доопрацюванні проекту українського Кодексу, особливо для розмежування юридичних наслідків провадження: а) з надання так званих адміністративних послуг; б) з розгляду інших справ за заявами фізичних і юридичних осіб.

Європейський досвід застерігає також від формального підходу до визначення строків провадження по індивідуальних адміністративних справах. Встановлюючи такі строки, законодавець має пам'ятати, для чого вони встановлюються - для стимулювання органу і конкретного службовця активніше і чіткіше діяти. Але обмеження строками не повинно впливати на якість вирішення справи.

Адже службовець швидше дасть негативігу відповідь для заявника на будь-якій формальній підставі, якщо буде очевидним, що в нього немає часу для вирішення справи, ніж порушить встановлений законом строк.

Тому доцільно визначати строк проваджень, зокрема по адміністративних послугах, не в Кодексі, а в конкретних законах, що регулюють порддок надання цих послуг, - з урахуванням складності процедури та можливих наслідків. В інших провадженнях (насамперед, так званих "втручальних") для стимулювання органу до діяльності можна зробити акцент саме на процедурних строках, наприклад встановити строк, коли має бути; розпочато слухання по справі, або встановити конкретні строки регулярного інформування зацікавлених сторін про рух справи тощо.

Загалом же, враховуючи, насамперед, німецький досвід, українська практика могла б піти, ж здасться, шляхом надання можливості пролонгації строків за згодою заявника. Адже саме заявнику вирішувати, добре чи погано працював орган у його справі. Отже, він або дасть згоду :на продовження строку аби отримати позитивний результат, або може бути, що особа буде зацікавлена в отриманні навіть негативного акта, аби мати можливість швидше його оскаржити.

Література (до гл. 5)

1. Див.: Акт з питань загального адміністративного права Королівства Нідерландів (1994 p.); Закон ФРНпро адміністративну процедуру (1976 p.); Кодекс адміністративного провадження Республіки Польща (1980 p.); Загальний закон Австрійської Республіки про адміністративну процедуру (1991 p.); Закон про загальні адміністративні процедури Італії (1990 p.).

Глава 6. Роль державної ювенальної політики у забезпеченні прав лнщини: постановка проблеми

Нинішній стан українського державотворення характеризусться особливим загостренням проблеми, яка лежить в основі суспільного прогресу і є формою забезпечення як спадковості, так і подальшого розвитку матеріальної і духовної культури людства. Адже вихід України, однієї з найбільших європейських країн, із системної кризи, її доля в XXI столітті залежать від нинішньої молоді, від прийдешніх поколінь, від їхнього людського потенціалу.

Нині, як відомо, Україна перебуває у стані демографічної кризи, яка характеризусться депопуляцією, старінням населення і зменшенням середньої тривалості життя. Гостро постала проблема бідності, значно зросли правопорушення, безробіття та міграційний відтік, особливо серед молоді. Населення в Україні за роки незалежності зменшилося на -гри мільйони чоловік.

Виходячи з цього, трансформація сусггільно-демографічної системи в Україні вимагає всебічного і глибокого аналізу та розробки глобальних наукових засад організаційно-правового регулювання процесу розвитку людського потенціалу. Слід модернізувати ювенальну політику в утвердженні та забезпеченні прав і свобод людини. Цим проблемам вітчизняна наука ще не приділяє належної уваги.

Ідея людського потенціалу в західній теорії на практиці набула популярності в середині XX століття, коли, на противагу тейлоризму, в соціальних дослідженнях Ретлісбергера, Мейо та Мура (США) і фрідмана (Франція) було висунуто концепцію "людських стосунків" (human reletion theory), на основі якої пізніше визначено критерії та показники людського розвитку (стан виробництва, зайнятість населення, тривалість життя, права людини, рівень освіти, охорони здоров'я, екологічної безпеки, харчування тощо), за якими експерти визначають індекс людського розвитку в країнах світу. В Україні він дуже низький.

Однією з головних причин такого стану є недосконала система організації влади. Світова практика :асвідчує, що немає слаборозви-нених країн, а є країни слабокерокані. Тому організаційно-правові проблеми людського потенціалу, ювенальної політики, а значить -майбутнього держави, її людей, слід розглядати в контексті адміністративної реформи, що проводиться в Україні. Адже ця реформа поряд із завданнями раціоналізації системи управління має яскраво виражену демократичну спрямованість. Тобто за своєю суттю адміністративна реформа передбачає, по-перше, наближення апарату виконавчої влади до потреб суспільства і кожної окремої людини, а, по-друге, створення такої системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної, правової держави із соціальне орієнтованою ринковою економікою. На жаль, саме в такому демократичному "вимірі" здійснення адашгістративної реформи зустрічає найбільше ускладнень і потребує сутгєвої активізації та поглиблення. І це не дивно, оскільки справжня демократизація системи виконавчої влади вимагає істотної трансформації механізму, її практичної реалізації з тим, щоб діяльність органів і посадових осіб була принципово підпорядкована потребам неухильного забезпечення прав і свобод громадян¹.

Перспективи української державності сьогодні багато в чому залежать від такої державної ювенальної політики, яка Є стверджувала і забезпечувала права і свободи людини для відтворення людського потенціалу.

Ювенальна політика розглядається тут як специфічний і цілісний напрям діяльності держави з реалізації ідей щодо ро:іі і місця молодого покоління в демократичній, соціальній, правовій державі, що забезпечує, спільно з державними, громадськими та іншими інституціями, вирішення питань виховання, освіти, праці, відпочинку, побуту, духовного і фізичного розвитку підростаючого покоління і гарантує його права і свободи, а також ефективно захищає їх у разі порушення.

Аналіз сучасної практики державного управління засвідчує, що державні органи, молодіжні організації, об'єднання сьогодні не спроможні подолати існуючого розриву між цілями молодіжної політики, зафіксованими в Декларації "Про загальні засади державної молодіжної політики в 'Україні", Законі України "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні", інших нормативно-правових актах, та реальним станом вирішення проблем молоді.

У багатьох країнах світу молодіжна політика реалізується через державні та регіональні молодіжні програми. Ця політика базується на створенні певних гарантій, умов молоді для її розвитку та саморе-алізації. Характерно, що ці держави (їхні органи та інститути) займаються вирішенням актуальних проблем молоді у соціально-економічній, культурно-естетичній сфері та сфері молодіжного руху.

У Німеччині, Франції, Австрії, Фінляндії та деяких інших країнах розроблено специфічне ювенальне законодавство, яке продовжує вдосконалюватися. Тут функціонують спеціальні державні структури, що займаються практичною реалізацією молодіжної політики: міністерства, державні комітети, відомства, департаменти тощо. В цілому насьогодні можна виділити дві типові моделі молодіжної політики в зарубіжних країнах: 1) модель, яка характеризується системою управління та державно-правовим механізмом (Швеція); 2) модель, яка характеризується першочерговою турботою держави про соціальне незахшцені і "неблагонадійні" групи молоді та створенням мережі соціальних агентств (СІЛА).

Генеральна Асамблея Організації Об'єднаних Націй неодноразово наголошувала на ролі молоді в суспільстві та необхідності вирішення молодіжних проблем саме на державному рівні, зусиллями самої держави.

У найбільш узагальненому вигляді завдання, що ставить ООН при формуванні молодіжних програм, формулюються таким чином ²:

• популяризувати, розробляти і втілювати у життя новаторські заходи і програми для молоді у рамках національних планів розвитку, особливо у галузях освіти і підготовки кадрів, зайнятості, житлового будівництва і збереження довкілля, охорони здоров'я і соціального обслуговування відповідно до досвіду, умов і пріоритетів кожної країни;

•  мобілізовувати необхідні людські та фінансові ресурси на здійснення  молодіжних  заходів  і  програм, розвивати відповідну діяльність у галузі технічного співробітництва;

•   сприяти підвищенню активності молоді шляхом поліпшення використання і поглиблення каналів зв'язку між ООН і молоддю, молодіжними організаціями на національному, регіональному і міжнародному рівнях;

•  підвищувати інтерес молоді до культурних заходів своїх країн у всіх галузях і заохочувати її до участі у них.

Проблема правонаступності поколінь, права людини, зокрема молодої, виховання особистості в сучасному українському суспільстві є досить актуальною і великою мірою зумовлюється потребою державотворчих процесів на засадах гуманізму, демократії, соціальної справедливості, законності, що мають забезпечити всім громадянам рівні стартові можливості для розвитку та застосування їх потенційних здібностей, самовизначення й самоствердження. Актуальність правонаступності поколінь, відтворення людського потенціалу, формування громадянського суспільства в Україні зумовлюється водночас процесом відродження нації. Адже явище депопуляції має тенденцію до поглиблення: щорічно кількість померлих все більше перевищує кількість народжених. За індексом людського розвитку Україна в останні роки посідає 96-102 місце серед країн світу.

В Україні на початку XXI століття 3 млн. юнаків та дівчат працюють у сфері матеріального виробництва, в тому числі в сільському господарстві - 300 тис., у соціальній сфері й освіті - 500 тис., З млн. навчаються, 10 тис. -у сфері державного управління. Водночас третина молоді ніде не працює і не вчиться, серед зареєстрованих безробітних сорок відсотків становлять молоді особи, неповнолітніми щорічно скоюється близько сорока тисяч злочинів.

Соціальний портрет покоління молодого українства досить мозаїчний, суперечливий, а саме:

•  це покоління людей, які здебільшого підтримують процеси формування демократичної незалежної держави, відродження України, ринкові перетворення;

•   це покоління, що вимагає більш конструктивних і динамічних еволюційних кроків щодо розвитку суспільства;

•  врешті, це покоління людей, радикально налаштованих, які не сприймають будь-яку фальш, невідвертість, пусті обіцянки стосовно свого сьогодення і майбуття.

Якщо узагальнити наші знання про молодь, її сподівання, орієнтації та інтереси, то слід визнати, що кроки держави назустріч молоді ще незначні³.

На наш погляд, одним із способів вирішення проблем державного управління в сфері ювенальної політики може бути комплексне використання методів моделювання, соціального проектування та діяльнісного аналізу. Певна структурно-функціональна модель дає загальне уявлення про поєднання цих методів і може бути використана для адаптації в конкретному регіоні, в конкретній ситуації. При формуванні структурно-функціональної моделі державного управління в сфері ювенальної політики необхідно забезпечити комплексне вирішення питань, що охоплюють:

•  зміст роботи з молоддю (результуючий рівень);

• форми забезпечення цими процесами (рівень забезпечення);

•  систему управління державною ювенальною політикою (рівень управління).

Для певної раціоналізації і підвищення ефективності регіонального управління в сфері ювенальної політики слід сформувати ювенальне законодавство та завершити формування інфраструктури державних моло.діжних інституцій, приділивши особливу увагу в цій роботі взаємовідносинам органів виконавчої влади і територіальних громад.

В основу формування ювеюільного законодавства має бути покладено:

результати аналізу та експерпної оцінки (з точки зору вимог до ювенального законодавства) низки законопроектів та кодексів з відповідним внесенням доповнень та змін до них на підставі проведеного аналізу;

національна комплексна програма "Молодь України" та цільова програма "Молодь — за майбутнє України", Закони України "Про соціальну роботу з дітьми та молоддю", "Про молодіжні та дитячі громадські організації", "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні";

розробка проектів комплексного Закону України "Про допомогу дітям та молоді", Закону України "Про захист молоді";

розробка пакета законів та шрмативно-правових актів, внесення пропозицій щодо вдосконалення законодавства стосовно: а) правового регулювання діяльності громадських молодіжних організацій та об'єднань; б) створення умов для забезпечення зайнятості молоді, захисту молодих громадян від диасримінації з мотивів віку, захисту їх прав і законних інтересів у сфері найманої праці та підприємництва; в) пільгового оподаткування діяльності, від якої надається фінансова допомога Національному олімпійському комітету України та його регіональним підрозділам; г) міжнародних молодіжних культурно-мистецьких та спортивних контактів; д) механізму реалізації державної молодіжної політики на регіональному та місцевому рівнях; е) децентралізації надходжень до державного бюджету, при формуванні місцевих бюджетів передбачувати конкріетні кошти для реалізації молодіжної політики на місцевому рівні.

Ювенальне законодавство, на наш погляд, має забезпечити:

•  системне та послідовне втілев:ня і реалізацію державної правової ювенальної політики органами державного управління;

•   постійне та систематичне регулювання нормотворчого процесу з урахуванням соціально-еіюномічної та політичної ситуації молодого покоління, від якого залежатиме майбутній прогрес незалежної держави;

•   створення умов для соціального захисту, становлення та розвитку підростаючого покоління;

•  вирішення проблем зайнятості молоді та взаємостосунків у молодій сім'ї;

•   захист прав і свобод молоді;

•  зниження рівня різних форм девіантної поведінки, антигромадських, негативних проявів, профілактику і попередження правопорушень та злочинності у молодіжному середовищі;

•   формування морально-правової культури молоді, її духовно-культурного та фізичного розвиту, національно-ьультурного відродження українського народу.

Література до гл. 6)

1.  Авер 'янов В.Б. Методологічні засади реформування українського адміністративного права // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. - Вип.12. - К., 2001.-С.294-295.

2.  Головатий М.Ф. Молодіжна політика в Україні: проблема оновлення. -К., 1993.-С. 115.

3.  Молодь України за соціальний прогрес і злагоду в суспільстві. Збірник матеріалів конгресу української молоді. - 1997. - С.22—23.