Глава 1. Організація виконавчої влади за умов парламентського правління

Сутність виконавчої влади є найбільш виразною, лицо її характеризувати крізь призму форми державного правління. Форма державного правління - це спосіб організації державної влади, який відображає компетенційні взаємозв'язки між органами законодавчої і виконавчої влади.

Першою з сучасних форм правління постала парламентарно-монархічна. Що ж до парламентарно-республіканської, то її можна вважати своєрідним різновидом парламентарно-монархічної форми, який виник у процесі державного розвитку. О&ндві ці форми правління майже ідентичні за їх ознаками і тому нерідко в літературі узагальнено позначаються як "парламентське правління".

Формування і склад уряду. Важливою ознакою парламентарних форм державного правління є парламентський спосіб формування уряду. У більшості країн запроваджено інститут інвеститури, сенс якого в отриманні новоутвореним урядом довіри: у парламенті (нижній палаті). Для цього необхідно, щоб за таке рішення проголосувала абсолютна більшість депутатів. Саме надання уряду інвеститури забезпечує йому легітимність і здатність реалізовувати свої повноваження. Інвеститура як надання (отримання) довіри уряду прийнята також у країнах зі змішаною республіканською формою правління. В різних країнах вона може мати дещо різні форми, однак здебільшого відповідні процедури мають бути здійснені у конституційно визначені терміни.

За змістом інвеститури парламент, зокрема, затверджує уряд, сформований уже призначеним прем'єр-міністром або особою, яка номінована президентом як кандидат на посаду прем 'єр-міністра. Затвердження складу уряду і є, по суті, вираженням йому довіри, тобто інвеститурою. Звичайно, надання уряду інвеститури пов'язується також із затвердженням (схваленням) у парламенті його програми. Саме з цього приводу виникає питання про вотум довіри новоутвореному уряду, хоча порядок вирішення зазначеного питання може бути іншим. Наприклад, у Литві, Молдові і Румунії на розгляд парламенту водночас зі складом уряду представляється й урядова програма. В Туреччині спочатку парламентом затверджується склад уряду, а згодом у визначений строк розглядається й подана ним програма. Однак у більшості країн усе обмежується розглядом у парламенті урядової програми з наступним голосуванням щодо довіри.

Вотум довіри, пов'язаний з розглядом у парламенті складу і (або) програми новоутвореного уряду, слід відрізняти від вотуму довіри чинному уряду, хоча за процедурою між ними практично немає відмінностей. Природа вотуму довіри чинному уряду полягає в тому, що уряд з метою одержання підтримки у парламенті його важливих заходів і напередодні їх здійснення ставить питання про довіру. Мета ініціювання такого вотуму довіри може бути й інша, але вона завжди зумовлена політичними міркуваннями. Будь-який вотум довіри відрізняється від вотуму недовіри лише за суб'єктом ініціювання: в останньому питання про недовіру, як правило, ставить парламентська опозиція.

У деяких країнах конституційно встановлені обмеження щодо постановки у парламенті питання саме про вотум недовіри уряду. Такі обмеження зумовлені об'єктивними намаганнями забезпечити стабільність уряду. В Іспанії, Португалії і Франції, в разі відхилення за результатами голосування пропозиції про недовіру уряду, вона не може бути внесена на тій же сесії парламенту. В Естонії, Македонії, Польщі і Хорватії повторне внесення відповідної пропозиції на загальних підставах можливе не раніше ніж через три місяці, а в Болгарії та Греції - шість місяців. У Білорусії питання про недовіру уряду не розглядається протягом року після схвалення програми його діяльності. Такі обмеження зумовлені намаганнями забезпечити умови для стабільності в роботі уряду.

Ключовою ознакою парламентарних форм правління є те, що за відповідних умов механізм здійснення державної влади побудований і функціонує на засадах так званого часткового "розподілу влад", або навіть "змішування влад". У класичній теорії парламентського правління вважалося, що склад уряду як колегіального органу виконавчої влади формується в цілому або в основному з лав парламенту, точніше з числа депутатів - членів парламентської більшості. Водночас встановлювалась своєрідна презумпція: депутат, включений до складу уряду, зберігає свій мандат і місце у парламенті.

З цього приводу французький юрист А.Есмен ще у XIX ст. писав: "Парламентське правління не призводить до повного розподілу виконавчої і законодавчої влад. Однак воно їх не змішує, як іноді вважають. Воно лише допускає між ними деяке взаємне проникнення. Міністри у певному сенсі є представниками законодавчого корпусу для здійснення виконавчої влади". Водночас вчений стверджував, що "вони (міністри - автори) не просто, як це нерідко намагаються довести, комісари законодавчого корпусу..., уповноважені лише на виконання його волі. Вони повинні керувати більшістю, дисциплінувати її і управляти нею. Це єдиний спосіб підтримувати правильний та послідовний хід виконавчої влади" *. За умов розвинених країн члени уряду як колегіального органу виконавчої влади, представляючи більшість у парламенті, об'єктивно спроможні керувати нею. Адже вони є не тільки її представниками, а й провідними членами політичної партії або партій, які утворили цю більшість. Усе це зумовлює політичну солідарність членів уряду з відповідними юридичними наслідками.

Формування уряду як колегіального органу виконавчої влади зі складу парламенту або його нижньої палати історично було загальним правилом за умов парламентського правління. У більшості парламентарних республік парламент (нижня палата) безпосередньо і за певною, звичайно формальною, участю глави держави здійснює консти-туційно визначені процедури щодо формування і легітимізації уряду. Проте перебільшувати значення таких процедур не варто, адже вирішення питання про уряд врешті-решт зумовлене не юридичними чинниками, а розстановкою партійно-політичних сил та їх представництвом у парламенті.

Парламентський характер має, по суті, і спосіб формування уряду в тих парламентарних монархіях, де його членів номінальне без участі парламенту призначає глава держави. Подібне також передбачено в таких парламентарних республіках, як Австрія, Греція, Ісландія, Мальта і Словаччина. Однак і за вказаних умов відповідний вибір глави держави детермінований складом парламенту.

Умова формування уряду зі складу парламенту конституційно, як правило, прямо не передбачена. Концептуально прийнято, що вона випливає з факту фіксації в основних законах політичної відповідальності уряду перед парламентом (нижньою палатою), або так званої парламентської відповідальності уряду. Однак ця умова аж ніяк не є абсолютом, і в багатьох країнах з відповідними формами правління звичайною є практика включення до складу уряду осіб, які не є членами парламенту.

Застереження існують і щодо згадуваної презумпції сумісності посади члена уряду і депутатського мандата. Відповідні положення, за деякими винятками, відсутні в основних законах, прийнятих у країнах з парламентарними формами правління. Сама ж презумпція зумовлюється політичною відповідальністю уряду перед парламентом. Уперше вона була встановлена в конституційній практиці Великої Британії, де у XIX ст. для членства в кабінеті вважалась необхідною наявність мандата члена парламенту. У зв'язку з цим деякі тогочасні автори (У Беджгот) визначали кабінет як комітет парламенту.

За прикладом Великої Британії презумпція сумісності посади члена уряду і депутатського мандата була сприйнята у більшості європейських парламентарних монархій XIX ст. Поступово вона стала звичайною і для багатьох парламентарних республік. Однак на сучасному етапі відповідна презумпції вже не виглядає як імператив. Зокрема, в констшуціях Австрії, Люксембургу, Македонії, Молдови, Нідерландів і Фінляндії встановлена несумісність депутатського мандата й урядової посади. В Бельгії передбачене тимчасове зупинення дії депутатського мандата, явяй належить особі, призначеній міністром. Аналогічні положення містять конституції Болгарії, Естонії та Словаччини. При цьому дія депутатського мандата поновлюється після звільнення відповідної особи від обов'язків члена уряду. Зазначені особливості конституційного регулювання засвідчують умовність ознак форм державного правління та багаговаріантність розвитку сучасної державності.

Саме для країн з парламентарними формами правління історично характерною була кабінетна модель уряду. Суть цієї моделі полягає в тому, що єдиним колегіальним органом виконавчої влади є кабінет. Вказана модель виникла у Великій Британії, де уряду як державного органу, що є колегією усіх міністрів, не існує, адже останні у повному складі ніколи не збираються на засідання, не обговорюють питання і не приймають за ними рішень. Єдине, що дає можливість говорити про уряд як певне ціле, це колективна відставка всіх міністрів унаслідок вираження недовіри кабінетові у нижній палаті парламенту.

Кабінет є реальним колегіальним органом виконавчої влади, відповідно організованим. До йош складу звичайно входять найбільш авторитетні за зшстом повноважень міністри. Сьогодні кабінетна модель уряду не є притаманною виключно країнам з парламентарними формами правління. Більше того, її основні характеристики в цілому знаходяться поза явищем форми державного правління. Проте саме за умов такої моделі лише кабінет (ззабінет міністрів) існує як колегіальний орган виконавчої влади, який і уповноважений приймати урядові рішення.

За іншою моделлю уряду до його складу входять керівники всіх центральних органів виконавчої влади. У сукупності вони і становлять уряд як колегіальний орган виконавчої влади. Цю модель також не можна асоціювати з якоюсь конкретною формою державного правління. За її умов уряд нерідко <; доволі численним, що знижує ефективність його роботи.

Тому в деяких країнах, де прийнято відповідну модель уряду, в його структурі утворюють більш вузьку колегію. Іноді така колегія визнається на конституційному рівні. За приклад може слугувати Італія, де передбачена президія ради міністрів. Але тільки уряд у повному складі уповноважений приймати рішення за змістом його компетенції.

Парламентський контроль за урядом та його політична відповідальність. Елементом згадуваної ключової ознаки парламентарних форм правління, яка зумовлена побудовою механізму здійснення влади на засадах так званого часткового "розподілу влад", є парламентський контроль за урядом як колегіальним органом виконавчої влади.

Поняття парламентського контролю іноді трактується широко, і його здійснення пов'язується майже з усіма повноваженнями парламенту поза функцією законотворчості. В "класичній" теорії конституційного права парламентський конгроль прийнято зводити саме до контролю за урядом, розрізняючи його залежно від прийнятої форми державного правління.

Однак помилковим є ототожненій з таким контролем механізмів юридичної (конституційної) відповідальності носіїв виконавчої влади, наприклад процедури імпічменту. У такому випадну слід говорити не про парламентський контроль за цими носіями, а про їх відповідальність, яка може бути і не пов'язана з реалізацією ними повноважень у здійсненні виконавчої влади.

Парламентський контроль за урядом як органом виконавчої влади об'єктивно має бути контролем саме за здійсненням ним цієї влади. Інакше втрачається сенс загального поняття контролю. З іншого боку, необхідно враховувати, що між парламентським контролем за урядом і політичною відповідальністю уряду та політичною або юридичною відповідальністю його окремих членів існує зв'язок: відповідальність може бути наслідком контролю.

Що ж до форм парламентського шнтролю за урядом, то їх номенклатура в цілому залежить від прийнятої форми державного правління. За умов парламентського правління суб'єктами відповідного контролю є, насамперед, уряд як колегіальний орган виконавчої влади, а також окремі члени уряду. Головною його формою є інтерпеляція (запит) і подібні до неї парламентські процедур]*.

Інтерпеляція - це сформульована одним або групою депутатів і подана у письмовій формі вимога до прем'єр-міністра, окремого члена уряду чи уряду в цілому дати пояснення з приводу конкретних дій або з питань загальної політики. За процедурою інтерпеляції і подібних до неї відбувається фактичний звіт уряду або його окремого члена з наступним обговоренням у парламенті питання, яке є її предметом.

Інтерпеляція, за деякими винятками, вноситься тільки в нижню палату, перед якою уряд несе політичну відповідальність. Наслідком інтерпеляції звичайно є постановка у парламенті (палаті) питання про недовіру уряду або його окремому члену і відповідне голосування. У такий спосіб парламентський контроль за урядом поєднується з політичною відповідальністю останнього у парламенті. Характерно, що лише зазначена форма парламентського контролю встановлена в конституціях і при цьому деталізована. Це засвідчує не тільки її значущість, а й відносну ефективність.

В аспекті характеристики ознак парламентарних форм державного правління певне значення має аналіз політичної відповідальності уряду перед парламентом (нижньою палатою). Деякі автори відносять механізми такої відповідальності до системи стримувань і противаг, що діють між органами законодавчої і виконавчої влади.

Політична відповідальність уряду перед парламентом була встановлена у Великій Британії у процесі формування парламентарної монархії. У ході цього-процесу вказана відповідальність заступила відповідальність урядовців у порядку імпічменту. Укорінення відповідальності уряду перед парламентом в державну практику засвідчувало визнання за нею значущості важливого інституту. За відповідних часів члени кабінету вже сприймались як політичні діячі, котрі відігравали суттєву роль у вирішенні державних справ.

Політична відповідальність уряду може мати як колективний, так й індивідуальний характер. Тим самим її наслідком може бути або відставка усього складу уряду, або відставка його окремих членів. За умов парламентського правління передбачено колективну відповідальність уряду перед парламентом або ж у певному поєднанні з індивідуальною. Це, зокрема, випливає з принципу солідарності уряду. Механізм політичної відповідальності уряду звичайно визначений у конституціях і передбачає голосування з питання вираження уряду в цілому або його окремому члену недовіри (вотум недовіри). В деяких країнах з цього питання приймається спеціальна резолюція осуду (Іспанія, Португалія, Франція). За будь-яких умов відповідне рішення приймається на основі абсолютної більшості голосів членів парламенту (нижньої палати). За загальним правилом вираження недовіри главі уряду тягне відставку усього його складу. Політична відповідальність уряду перед парламентом тією чи іншою мірою характеризує всі версії змішаної республіканської форми державного правління.

З інститутом політичної відповідальності уряду перед парламентом органічно пов'язане право глави держави розпускати парламент або, як правило, ту його палату (парламент в цілому), перед якою уряд політично відповідальний.

Назване правило не стосується деяких пострадянських країн, де за змістом конституції зв'язок між політичною відповідальністю уряду перед парламентом і припиненням повноважень останнього відсутній або має умовний характер.

За умов парламентського правління глава держави звичайно реалізує право розпуску лише за пропозицією (порадою) глави уряду, який і контрасигнує відповідний акт. Контрасигнування актів президента про розпуск парламенту не передбачене в таких парламентарних республіках, як Болгарія, Греція, Молдова, Словаччина, Чехія, Фінляндія, що може засвідчувати значущість статусу глави держави. В Ірландії і Мальті президент розпускає парламент за порадою прем'єр-міністра, однак за конституційно визначених обставин він може не зважати на цю пораду. В країнах зі змішаною республіканською формою правління (окрім Франції) президент уповноважений розпускати парламент без контрасигнування відповідних актів.

У президентських республіках право глави держави розпускати парламент не тільки не визнається на практиці, а й заперечується в теорії, виходячи з принципу жорсткого "розподілу влад". Згадувані винятки не спростовують загального правила. Президент не має права розпускати парламент і в деяких країнах з парламентарними формами правління (Македонія, Норвегія, Туреччина). Усе це підтверджує бага-товаріантність явища форми державного правління.

У більшості країн з парламентарно-монархічною формою правління король може розпустити парламент номінальне у будь-який момент. Це можливо і в окремих парламентарних республіках (Австрія, Ірландія, Ісландія, Мальта і Фінляндія). В таких країнах зі змішаною республіканською формою правління, як Франція і Вірменія, президент може розпустити парламент після консультацій з головою парламенту і прем'єр-міністром, але сам розпуск також не пов'язується з конкретними юридичними фактами.

В інших країнах з парламентарною і змішаною республіканськими формами правління президент може розпустити парламент переважно з двох підстав. Насамперед це можливо у разі недосягнення позитивного результату за змістом парламентської процедури формування уряду. Звичайно, підставою для розпуску є і відмова у довірі новоутвореного уряду. Логіка полягає в тому, що нездатність парламенту сформувати уряд і надати йому легітимного характеру може дестабілізувати державний механізм, побудований на засадах "розподілу влад".

За умов парламентарної і змішаної республіканських форм правління президент також може розпустити парламент унаслідок вираження недовіри (вотум недовіри) або відмови надати довіру (вотум довіри) вже чинному уряду альтернативно відставці самого уряду. Тим самим прано розпуску парламенту, так би мовити, "урівноважується" політичною відповідальністю уряду перед парламентом.

Однак зазначена альтернатива передбачена не в усіх країнах, і наслідком вираження уряду недоііриу парламенті або відмови надати йому довіру може бути лише йол) відставка. За відповідною логікою, уряд несе політичну відповідальність перед парламентом, і його відставка як наслідок такої відповідальності має бути незворотною.

Існують й інші підстави розпуску парламенту. Саме ж право монарха або президента розпускати парламент, виходячи з історичної традиції, слід трактувати за змістом їх статусу як глави держави, так і як носія виконавчої влади.

Глава держави і виконавча влада. Відомо, що ідеологи "розподілу влад" безпосереднім носієм цієї влади вважали монарха. Відповідні положення містили конституції практично всіх європейських монархій XIX ст. Більше того, монарх вважався своєрідним стрижнем "розподілу влад" за умов парламентського правління. "Парламентське правління послаблює розподіл обох влад, а проте утримує його. Це відбуваїлься тому, що воно припускає незмінного главу виконавчої влади... Цього достатньо для забезпечення йому тієї незалежності, яку вимагає принцип розподілу влад", - писав тогочасний автор².

Однак у наші дні визнавати за монархом вагому або навіть просто реальну ролі у здійсненні виконавчої влади було б перебільшенням. Сказане стосується і президентів - глав держав - у більшості парламентарних республік.

Тому архаїчними і такими, що мають характер консткгуційних фікцій, слід визнати положення тих основних законів, за якими виконавча влада належить монарху або монарх здійснює виконавчу владу (Бельгія, Данія, Люксембург, Норвегія). Подібні положення щодо президента містить Конституція Мальти 1961 p., що є парламентарною республікою, і вони також мають фіктивний характер.

Формальними є і положення, які передбачають включення монарха до складу уряду (Нідерланди). З іншого боку, глава держави за умов парламентського правління завжди організаційно причетний до визначення складу уряду, насамперед кандидатури на посаду його глави, або до призначення глави уряду. Однак ця причетність звичайно має формальний характер.

Про участь глави держави за умов парламентського правління у здійсненні виконавчої влади звичайно можна говорити у зв'язку з існуванням інституту контрасигнування (контрасигнатури), або скріплення актів глави держави.

Як зазначав ще на початку XX ст. російський вчений О. С. Алексеев, "за панівним у сучасній літературі попидом, скріплення міністрами актів глави держави має подвійне значення: по-перше, надає цим актам юридичної сили, по-друге, слугує обгрунтуванням відповідальності міністрів за ці акти перед судом і перед парламентом" ³. У тому разі, коли ці акти мають загальне значення, скріплення вчиняє прем'єр-міністр. Акти, віднесені до галузевого управління, скріплює компетентний міністр самостійно чи за дорученням глави уряду або, в разі їх значущості, разом із прем'єр-міністром.

Інститут контрасигнування не можна сприймати спрощено і пов'язувати його лише з відсутністю у глави держави реальних владних повноважень. Як свідчить практика, такий зв'язок не завжди наявний в окремих парламентарних республіках. Ідеться про ті країни, в яких президенти конституційно уповноважені щодо виконавчої влади і беруть участь в її здійсненні. Головне ж призначення контрасигнування, яке походить ще з феодальних часів, полягає насамперед у тому, щоб покласти політичну відповідальність за рішення глави держави на уряд та його окремих членів. За умов парламентського правління звичайно контрасигнуються всі або майже всі акти глави держави.

У країнах, де глава держави (президент) наділений реальними і порівняно широкими повноваженнями, сфера застосування інституту контрасигнування обмежена. Насамперед це стосується країн зі змішаною республіканською формою державного правління. Серед країн - членів СНД лише в Україні конституційно передбачене контрасигнування (скріплення) актів глави держави. Можливість попереднього скріплення прем'єр-міністром окремих актів президента припускається і в Казахстані. Це тягне покладення на нього юридичної відповідальності за законність відповідних актів президента. Очевидно, що таке скріплення є лише подібним до "традиційного" контрасигнування.

Фактичним центром організації і здійснення виконавчої влади за умов парламентського правління є уряд (кабінет, кабінет міністрів, Уряд, рада міністрів, державна рада тощо) - колегіальний орган виконавчої влади. В конституціях відповідних держав поняття уряду звичайно не визначається, а увагу зосереджено на порядку його формування, політичній відповідальності перед парламентом (нижньою палатою) та на деяких засадах урядової організації.

Іноді в основних законах ідеться про те, що уряду належить виконавча влада (Естонія), або що він наділений повноваженнями на здійснення виконавчої влади (Македонія). Є і більш загальні формулювання, за якими уряд керує внутрішньою і зовнішньою політикою (Болгарія), забезпечує проведення зовнішньої і внутрішньої політики держави та здійснює загальне керівництво публічним управлінням (Молдова), здійснює керівництво внутрішньою і зовнішньою політикою, управління цивільними і військовими справами і захистом держави, виконавчі та розпорядчі функції (Іспанія). І лише в Словаччині і Чехії зафіксовано, що уряд є найвищим органом виконавчої влади. Саме визначення уряду як найвищого органу виконавчої влади відповідає його ролі в реалізації виконавчої влади за умов парламентського правління.

Водночас необхідно враховувати роль, яку відіграє у самому уряді його глава. Здебільшого він має офіційний титул прем'єр-міністра, хоча є й інші - канцлер (Австрія, ФРН), голова ради міністрів (Іспанія, Італія:), міністр-президент (Латвія) тощо. Звичайно, титул прем'єр-міністра або голови ради міністрів має глава (реальний чи номінальний керівник) уряду в країнах зі змішаною республіканською формою правління і формальний керівник колегіального органу виконавчої влади у складі міністрів у тих президентських республіках, де передбачено таку посаду та існує цей орган.

Незалежно від титулу, відповідна посадова особа з об'єктивних причин, зумовлених природою парламентарних форм правління, є реальним главою уряду, своєрідним стрижнем системи виконавчої влади. Як зазначалось, уряд за відповідних умов має суто партійний характер, а його глава, звичайно, є лідером (керівником) парламентської більшості, через яку він фактично контролює сам парламент. Поєднання в одній особі такого обсягу влади зумовлює високий авторитет глави уряду (прем 'єр-міністра) у суспільстві і в державі. До того ж відставка з будь-яких причин глави уряду тягне відставку і всього складу уряду. Це є загальним правилом і для змішаної республіканської форми правління.

Характерно, що у конституціях більшості відповідних держав визначення статусу глави уряду взагалі відсутнє або зведене до вказівки на те, що він керує урядом і здійснює його представництво. Виняток становить Основний Закон ФРН 1949 p., яким встановлено, що "Федеральний канцлер визначає основні напрями політики і несе за них відповідальність" (ст. 65). У Конституції Італії 1947 р. зафіксовано, що "Голова Ради міністрів керує загальною політикою Уряду і несе за неї відповідальність. Він підтримує єдність політичного й адміністративного напрямів, заохочуючи і координуючи діяльність міністрів" (ст. 95). Узагальненість чи навіть абстрактність конституційної регламентації статусу уряду і його глави дає змогу неформально концентрувати у них основні функції у сфері державного владарювання.

Важливим є те, що еволюція парламентарно-республіканської форми правління зумовила певне коригуванні її ознак.

Насамперед, це стосується змісту функцій президента. В деяких випадках він причетний до здійснення виконавчої влади. В Греції кон-ституційно передбачено, що "виконавчі функції" здійснюються президентом і урядом. Подібні положення містять, конституції Ісландії та Фінляндії. В Чехії президент уповноважений брати участь у засіданнях уряду, вимагати звітів уряду та його членів, а також обговорювати з урядом чи його окремими членами питання, які належать до їх компетенції. В Чехії, а також у Словаччині конституційний статус президента встановлено в розділі основного закону, присвяченому виконавчій владі. При цьому акти президента з багатьох питань за змістом його компетенції не потребують контрасигнування.

Наведені приклади підтверджують багатоманітність конкретних виявів загального інституту "форма державного правління".

Глава 2. Організація виконавчої влади за умов президентської республіки

Принципово відмінною від розглянутої вище є організація виконавчої влади за умов іншої сучасної форми державного правління: -президентської республіки.

Ця форма державного правління започаткована прийняттям Конституції США 1787 р. У США термін "уряд" (government) вживається лише для позначення всієї системи виконавчої влади, очолюваної президентом. Як синоніми до цього терміна :іастосовуються терміни "адміністрація" та "виконавча влада". Однак лише президент США сприймається як уособлення виконавчої влади, її безпосередній носій: вважається, що всі органи, які здійснюють виконавчу владу, уповноважені ним і діють, по суті, на основі делегованих повноважень. Президент сам очолює кабінет, і окрема посада його глави відсутня.

Кабінет у США не можна сприймати як колегіальний орган: міністри фактично є лише помічниками президента. Тим самим відсутній колегіальний уряд, але є кабінет президента. Проте кабінетом розгалужена система виконавчої влади не обмежується.

В інших президентських ])еспубліках для відповідних цілей також прийнята офіційна назва "кабінет міністрів" або "рада міністрів". При цьому такий інститут набуває характеристик колегіального органу.

Особлива роль президента. Положення про здійснення виконавчої влади президентом або про належність йому виконавчої влади в тій чи іншій редакції можна знайти в конституціях усіх президентських республік. Зокрема, в окремих пострадянських країнах президент визначений як глава виконавчої влади (Грузія, Таджикистан, Турк-меиістан і Узбекистан). Іноді він узагальнено поіменований главою уряду (Еквадор, Колумбія, Нікарагуа). При цьому майже завжди прямо вказується на його роль як глави держави.

За умов гпрезидентсько-республіканської форми правління в деяких країнах Латинської Америки (Аргентина, Перу) і країнах - членах СНД (Азербайджан, Узбекистан) запроваджено й окрему посаду формального (номінального) керівника колегіального органу виконавчої влади у складі міністрів. Проте такий керівник виконує допоміжну роль при президенті. Він, зокрема, не бере участі у формуванні цього органу. В юридичній науці подібний керівник нерідко визначається як "адміністративний прем'єр".

В усіх країнах з відповідною формою державного правління прийнято так званий позапарламентський спосіб формування вказаного колегіального органу (за умов його існування): всі призначення на посади в ньому здійснює президент. Проте у США призначення, здійснені президентом на так звані "федеральні посади" (включно посади членів кабінету), потребують затвердження сенатом — верхньою палатою парламенту.

За будь-яких умов реальним керівником міністрів або органу у складі міністрів є президент. У цілому відповідний орган із застереженнями можна характеризувати як центральний орган виконавчої влади, який фактично допомагає президенту в її здійсненні. Подібна характеристика, по суті, зафіксована в Конституції Азербайджану 1995 p., де встановлено, що кабінет міністрів є "верховним виконавчим органом Президента Азербайджанської Республіки" (ст. 114). Тому відповідні колегіальні органи, враховуючи ший реальний статус, лише умовно можна визначити як уряди.

Особливосіі організації виконавчої влади за умов президентсько-республіканськсї форми правління обумовлені так званим жорстким "розподілом влад", який виключає або зводить до мінімуму функціональне та організаційне "взаємопроникнення" законодавчої і виконавчої влади. За таких умов встановлено принцип несумісності мандата члена парламенту і посади у системі виконавчої влади. Звідси історично передбаналось, що міністри, як і сам глава виконавчої влади, не мають права вільного доступу до парламенту і права виступу в ньому.

Таке правило було встановлене у конституційній практиці США і засвідчувало, як зазначалось у літературі, "своєрідний матеріальний розподіл двох влад" ⁴. Однак у тій самій практиці з часом стали звичайними звернення президента до конгресу. Ординарними є і випадки виступів у комітетах конгресу членів кабінету та інших посадових осіб у системі виконавчої влади.

З іншого боку, вказану юнстигуційну практику США не можна вважати за імперативну ознаку президентської республіки. Навпаки, в деяких латиноамериканських країна?: шнстюуційно передбачено, що міністри можуть брати участь у роботі парламенту з правом виступу (Аргентина, Болівія, Перу). Іноді така участь пов'язана з інститутом політичної відповідальності відповідних носіїв виконавчої влади. Зокрема, міністри можуть бути зобов'язані доповідати або навіть звітувати у парламенті.

За логікою жорсткого "розподілу влад" виключаєгься наявність у президента як носія виконавчої влади та в інших відповідних посадових осіб права законодавчої ініціативи у парламенті. Такий підхід є по суті протилежним прийнятному за умов парламентського правління, коли ініціювати законопроекти у парламенті уповноважені не лише депутати, а й насамперед уряд, і об'єктивно саме за урядовою ініціативою приймається переважна більшість законів. Проте і в США виконавча влада має реальні можливості впливати на законодавчий процес у парламенті через окремих його членів, шляхом послань президента конгресу тощо.

Водночас в усіх латиноамериканських країнах, де прийнято пре-зидентсько-республіканську форму правління, встановлене право законодавчої ініціативи президента та (або) членів утворюваного ним колегіального органу. Нерідко це право президент уповноважений здійснювати у непрямий спосіб через міністрів (Гондурас, Панама, Сальвадор), або цим правом наділені лише міністри чи орган виконавчої влади у складі міністрів у цілому (Болівія, Колумбія, Коста-Ріка, Уругвай).

Останнє засвідчує значущість утворюваного президентом відповідного органу саме як органу виконавчої влади. Характерно, що гут У конституціях іноді йдеться про здійснення виконавчої влади президентом разом з міністрами або про її належність президенту та міністрам. Це, в свою чергу, засвідчує багатоманітнісгь президентської республіки як форми державного правління.

Принцип, за яким виконавча влада не може бути: ініціатором законотворчості, окремими ідеологами "розподілу влад" у XVIII ст. (Е.Сійес) поширювався і на можливості її щодо дії законів, прийнятих парламентом. Інакше кажучи, вони заперечували право вето глави держави як таке, що є втручанням виконавчої влади в реалізацію влади законодавчої і тому не відповідає засадам "розподілу влад".

Однак у процесі розробки і прийняття Конституції США подібні застереження були відкинуті і вперше в історії конституціоналізму запроваджено інститут вето президента. Зазначимо, що абсолютне вето монарха щодо актів представницького органу (установи) характеризувало владарювання за часів абсолютизму.

Теоретики американського конституціоналізму віднесли вето президента до системи стримувань і противаг, що була ними сконструйована та обґрунтована. Однак інститут вето не можна асоціювати виключно із здійсненням виконавчої влади. Не будучи ознакою лише президентської республіки, право вето як елемент системи стримувань і противаг є характерним насамперед для цієї форми державного правління. В інших випадках наявність у президента або монарха права вето насамперед засвідчує зміст його статусу як глави держави. І лише тоді, коли глава держави бере реальну участь у здійсненні виконавчої влади, можна розглядати інститут вето в контексті взаємовідносин законодавчої і виконавчої влади і пов'язувати його з останньою.

Сучасне вето президента завжди має так званий відкладальний (суспензивний) характер: вето може бути подолане шляхом повторного прийняття (голосування) парламентом відповідного закону. Однак лише у президентських республіках для його подолання конституційне передбачена винятково кваліфікована більшість голосів (як правило, дві третини від загального складу парламенту). За умов інших форм державного правління може бути встановлено як достатню абсолютну більшісті. (більшість від загального складу) голосів. В юридичній теорії іноді розрізняють відповідні процедури і стверджують, що з інститутом права вето пов'язана лише та процедура, за якою закон повторно приймається у парламенті на основі кваліфікованої більшості голосів⁵.

О Політична відповідальність вищих посадових осіб. В аспекті характеристики ознак президентсько-республіканської форми державного правління важливе значення мають питання політичної відповідальності носіїв виконавчої влади.

Об'єктивно призначувані президентом міністри несуть політичну відповідальність перед самим президентом. При цьому в літературі така відповідальність (мабуть, через її очевидність) як політична звичайно не визначається. Загальним правилом є те, що парламент не бере участі у призначенні міністрів та інших посадових осіб у системі виконавчої влади, здійснює за ними контроль в обмежених формах, і вони не несуть політичної відповідальності перед ним.

Так, у США члени кабінету та інші посадові особи у системі виконавчої влади підконтрольні президентові. Єдиною формою відповідного парламентського контролю тут можна вважати слухання, які проводять комітети палат конгресу і на які можуть бути запрошені посадові особи у системі виконавчої влади. Участь президента у таких слуханнях виключається на основі так званого "привілею виконавчої влади", який був сформульований у конституційній практиці.

У деяких латиноамериканських країнах формою парламентського контролю за міністрами є їх доповіді (звіти) у постійних комісіях, утворюваних парламентами для вирішення низки питань, здебільшого у періоди між сесіями. У Гватемалі конституційно передбачена можливість інтерпеляцій до окремих міністрів. Однак в усіх цих випадках парламенти не уповноважені за результатами здійснення контролю самостійно приймати рішення, прямим наслідком якого буде відставка міністра чи іншої посадової особи у системі виконавчої влади. Прийняття такого рішення є прерогативою президента.

Водночас у деяких президентських республіках: конституційно передбачена відповідальність колегіального органу, який допомагає президентові у здійсненні виконавчої влади, або (та) окремих його членів перед парламентом. Така відоовідальність нерідко поєднана з певною участю парламенту у формуванні цього органу. З іншого боку, у багатьох випадках вона є, по сул, умовною.

В Азербайджані парламент, який до того ж надає згоду президентові на призначення прем'єр-міністра, уповноважений вирішувати питання про довіру кабінету міністрін. Але рішення президента про відставку кабінету міністрів не пов'язане з такою довірою або недовірою. В Туркменистані парламент уповноважений виразити недовіру кабінету міністрів, однак юридичних наслідив такої недовіри не встановлено. Тим самим вирішення питання відставки кабінету міністрів залежить виключно від президента. В Узбекистані склад кабінету міністрів формується президентом і затверджується парламентом. І хоча в основному законі політичної відповідальності кабінету міністрів перед парламентом не визнано, він повинен складати повноваження саме перед новообраним парламентом.

Більш значущий характер мають положення щодо відповідальності перед парламентом носіїв виконавчої влади, які встановлені в окремих країнах Латинської Америки. В Аргентині політичне відповідальним перед парламентом визнано призначуваного президентом без участі парламенту формального керівника кабінету міністрів. Він щомісяця повинен звгіувати поперемінне перед різними палатами парламенту з питань управління державними справами. Кожна з палат може виразити йому недовіру, що тягне відставку.

У Перу та Уругваї колективну й індивідуальну політичну відповідальність перед парламентом несуть призначувані президентом рада міністрів та окремі її члени. Парламент може виразити їм недовіру або відмовити у довірі, що є передумовою їх відставки. Але, як альтернатива, за визначених умов президент може розпустити парламент.

Саме у вказаних та в деяких інших латиноамериканських країнах з президентсько-респубдіканською формою правління (Болівія, Гватемала, Гондурас) передбачено контрасигнування актів президента У такий спосіб з президента не тільки знімається відповідальність за деякі вчинені ним акти, а й, по суті, відбувається певний перерозподіл можливостей у сфері виконавчої влади. І хоча пріоритет у цій сфері залишається за президентом, колегіальний орган, призначувані президентом його формальний керівник або окремі члени можуть відігравати вагомішу роль, аніж роль просто помічників або дорученців глави виконавчої влади. Здійсненню цієї ролі сприяють і аналізовані механізми політичної відповідальності.

У контексті характеристики політичної відповідальності носіїв виконавчої влади необхідно визначитися щодо природи інституту імпічменту.

Історично процедура імпічменту була запроваджена в Англії наприкінці XIV ст. З використанням такої процедури до кримінальної відповідальності притягалися "слуги короля", тобто урядовці. При цьому палати парламенту самі провадили слідство та виносили присуд і, звідси, парламент виступав у ролі спеціального суду. Але англійська модель імпічменту не набула поширення. Більше того, як зазначалося, за часів формування у Великій Британії засад парламентського правління юридичну відповідальність з використанням процедури імпічменту заступила політична відповідальність уряду (кабінету) та його членів перед парламентом.

Конституцією СІЛА 1787 р. встановлено, що конгрес за процедурою імпічменту може лише усунути президента з поста. Особа, до якої була "результативно" застосована процедура імпічменту, може бути притягнена до кримінальної відповідальності і є підсудною у загальному суді. Тим самим за американською "моделлю" зміст імпічменту становили виключно парламентські дії щодо усунення президента з поста, які передбачали перспективу притягнення відповідної особи до кримінальної відповідальності у загальному порядку. Тому процедуру імпічменту за такою "моделлю" слід сприймати як механізм конституційної (юридичної) відповідальності президента за вчинені діяння і як спосіб позбавлення його недоторканності з метою можливого притягнення до кримінальної відповідальності.

За колом суб'єктів імпічмент не обмежується президентом; відповідна процедура може бути застосована і до так званих федеральних посадових осіб: членів кабінету, суддів федеральних судів тощо. Американська модель імпічменту була сприйнята у більшості латиноамериканських країн з президентсько-республіканською формою правління, хоч і з модифікаціями. Однак в усіх випадках цю модель не можна пов'язувати з політичною відповідальністю президента перед парламентом. Такої відповідальності за умов названої форми державного правління просто не існує.

У країнах з парламентарною і змішаною республіканськими формами державного правління також прийняті процедури притягнення президентів (іноді й членів найвищих (центральних) колегіальних органів виконавчої влади та деяких інших посадових осіб) до юридичної відповідальності. Нерідко ці процедури конституційно визначені як імпічмент, хоча вони досить відрізняються від тієї, що існує за американською "моделлю". Тому їх лише умовно можна називати імпічментом. За своїм змістом зазначені процедури характеризуються спільними ознаками.

На відміну від "класичного" імпічменту, який реалізується у двопалатному парламенті при відповідному розподілі функцій між палатами, такі процедури нерідко здійснюють в однопалатному парламенті. У багатьох країнах парламент лише кваліфікує дії президента, а рішення про його зміщення приймає конституційний суд (Австрія, Болгарія, Італія, Словаччина, Словенія, ФРН тощо). За змістом відповідних процедур слід сказати про конституційну відповідальність президента в конституційному суді, ініційовану парламентом, або про його спеціальну судову відповідальність за нормами конституційного права. Застосування таких процедур не виключає можливості у перспективі притягнення особи, що обіймала пост президента, за ті ж самі діяння до кримінальної відповідальності у загальному суді.

Діяння, за вчинення яких до президента може бути застосована процедура імпічменту або інші подібні процедури, звичайно, мають кваліфікацію злочинів. Лише в окремих країнах до таких діянь віднесено порушення президентом присяги. Звичайно, підставою для Імпічменту визнано вчинення державної зради або іншого тяжкого злочину.

Нерідко підставою є порушення президентом конституції, що може створювати проблему для юридичної кваліфікації відповідних Діянь президента. Узагальненість або недостатня чіткість конституційних формулювань, якими визначено підстави для імпічменту, а також невизначеність у кримінальному законодавстві щодо складів злочинів, вчинення яких є такими підставами, можуть зумовити суто політичну оцінку у парламенті дань президента, котрі спричинили імпічмент.

У цілому, за умов президентської республіки, імпічмент є одним із реальних елементів системи стримувань і противаг у взаємовідносинах законодавчої і виконавчої влади. Таку саму роль він тією чи іншою мірою в:ідіграє щодо організації державного владарювання в країнах зі змішаною республіканською формою правління. За умов парламентського правління імпічмент та інші подібні процедури відображають особливості змісту конституційного статусу як парламенту, так і глави держави, і мають лише побічне значення для характеристики взаємовідносин суб'єктів згіконодавчої і виконавчої влади.

Глава 3. Організація виконавчої влади за умов змішаної республіканськії форми державного правління

Особливостями відзначається організація виконавчої влади за умов змішаної республіканської форми державного правління. Іноді така форма називається напівпрезидентською республікою. Головною рисою змішаної республіканської форми правління є поєднання ознак президентської і парламентарної республік. Таке поєднання не механічне: на його основі виникає нова якість, наслідком якої є наявність у республік з відповідною формою державного правління власних ознак, що характеризують цю форму і відрізняють її від президентсько-республіканської і парламентарно-республіканської.

Генезис змішаної республшінської форми правління пов'язаний з прийняттям Конституції Франції 1958 р. За короткий термін ця форма була досить широко сприйнята, зокрема в постсоціалістичних і пострадянських країнах.

D Формування, склад і відповідальність уряду. Серед ознак змішаної республіканської форми державного правління насамперед слід назвати прийнятий за її умов спосіб формування уряду як колегіального органу виконавчої влади. Цей спосіб лише із застереженнями можна визначити як парламентський, адже роль парламенту у відповідному процесі нерідко є меншою, ніж за умов парламентського правління. Існує закономірність: чим ширші повноваження президента, зокрема у сфері виконавчої влади, тим вужчі повноваження парламенту щодо формування уряду.

У багатьох країнах зі змішаною республіканською формою правління констигуційно передбачені) схвалення програми новоутвореного уряду у парламенті (нижній палаті), що означає надання йому довіри (інститут інвеститури). Окрім згадуваного винятку Литви і Румунії, затвердження складу уряду тут не відбувається. Водночас порядок надання парламентом довіри новосформованому уряду та його значущість звичайно є іншими, ніжу країнах з парламентарними формами правління.

Так, у Франції президент формує уряд без участі парламенту. Проте він не може не враховувати партйно-політичне "обличчя" парламенту (нижньої палати), адже останній уповноважений вирішувати питання довіри уряду. При цьому, як зазначає сучасний французький автор, "для уряду не встановлено строк, за сплином якого він повинен звертатися за довірою... Минали місяці до того, як новий уряд представлявся нарешті парламенту і відбувалось голосування про довіру уряду... Подібне ставлення демошлрувало зміни інвеститури з боку парламенту і, навпаки, підкреслювано залежність уряду від президента: кабінет отримував свої повноваження виключно від глави держави"⁶.

Обмеженою є роль парламенту у формуванні і легітимізації уряду і в більшості пострадянських країн. У Вірменії президент формує склад уряду також без участі парламенту. Проте уряд зобов'язаний у встановлений строк подати на розкіяд парламенту програму своєї діяльності з метою отримати довіру. В інших країнах президент за згодою парламенту призначає прем'єр-міністра, а за поданням (пропозицією) останнього чи після консультацій з ним - інших членів уряду. У Білорусії і Казахстані сформований у такий спосіб уряд має отримати довіру шляхом схвалення парламентом у визначений строк його програми. В цих країнах лише повторне відхилення програми уряду у парламенті (нижній палаті) означає вираження йому недовіри. В Казахстані відповідне рішення має бути прийняте в обох палатах парламенту на основі кваліфікованої більшості у дві третини від їх складу. При цьому відсутність такої більшоот означає схвалення програми Уряду.

Особливістю є те, що в пострадянських країнах прем'єр-міністр може бути звільнений з посади за рішенням президента. Лише у Литві для цього потрібна ухвала парламеюу. Окрім цього, президент може звільняти, на власний розсуд, й інших членів уряду. Передбачене в деяких країнах (Вірменія і Литва) відповідне подання прем'єр-міністра може мати формальний характер. Вшкливим є і те, що в пострадянських країнах уряд повинен складати повноваження перед новообраним президентом. Тим самим акцентується на підконтрольності і фактичній підпорядкованості уряду президенту. Певний виняток також становить Литва, де конституційне визначено, що уряд складає повноваження перед президентом після виборів парламенту або в разі обрання президента.

Роль президента щодо визначення уряду в пострадянських країнах посилюється у зв'язку з відсутністю високоорганізованого партійно-політичного представництва у парламенті, притаманного розвиненим країнам. Саме таке представництво забезпечує парламенту якості дієвого "механізму" щодо формування уряду і здійснення контролю за ним.

В інших країнах зі змішаною республіканською формою правління дієздатність уряду пов'язана зі строком повноважень парламенту. Про це, зокрема, йдеться в конституціях Португалії та Румунії. В усіх відповідних країнах відставка уряду або окремих його членів може бути зумовлена виключно наслідками їх політичної відповідальності перед парламентом. До того ж, президент уповноважений звільняти окремих членів уряду з інших причин лише за поданням (ініціативою) прем'єр-міністра, що має реальний характер.

Майже загальним правилом для пострадянських країн є конституювання принципу несумісності депутатського мандата і посади члена уряду. За умов, що звичайно тут існують, це не сприяє налагодженню зв'язків між урядом і парламентом і у багатьох випадках зводить відповідальність першого перед другим до певного звітування. Згадувана презумпція сумісності передбачає більш-менш постійну роботу членів уряду у парламенті, з чого випливає, по-перше, їх посвяченість у стан парламентської діяльності, можливість забезпечення "прозорості" діяльності самого уряду - по-друге. Як зазначалося, презумпція сумісності посади члена уряду і депутатського мандата концептуально пов'язана з інститутом політичної відповідальності уряду перед парламентом.

В інших країнах з відповідною формою правління існують різні підходи щодо несумісності депутатського мандата і посади члена уряду. У Франції принцип такої несумісності зафіксований без застережень. У Португалії конституційно визначено, що депутати, призначені членами уряду, не можуть здійснювати свої повноваження до завершення виконання функцій членів уряду. В Польщі і Румунії припускається сумісність депутатського мандата і членства в уряді. В усіх цих країнах несумісність або сумісність мандата і посади члена уряду засвідчує особливості взаємозв'язків, що існують між законодавчою і виконавчою владою за змістом конкретного варіанта "розподілу влад".

Однак не менш важливим є й те, що прийняття тут принципу несумісності або відхилення чи відмова від нього по суті непрямо засвідчує рівень "заангажованості" президента у процес функціонування уряду. Рівень такої "заангажованості" засвідчують і особливості політичної відповідальності уряду. Якщо, як зазначалося, за умов парламентського правління політичне відповідальним перед парламентом є не тільки уряд та його глава, а звичайно й інші члени уряду, то в країнах зі змішаною республіканською формою правління (за винятком Литви, Польщі та Румунії) передбачено лише колективну відповідальність уряду перед парламентом.

У більшості пострадянських країн члени уряду індивідуально відповідальні лише перед президентом, котрий може звільнити їх з посади на власний розсуд. Цим ставиться під сумнів принцип політичної солідарності уряду як цілого.

Саму ж відповідальність членів уряду перед президентом у теорії уникають визначати як політичну, традиційно визнаючи такий характер лише за відповідальністю уряду (колективною та індивідуальною) перед парламентом. Цей підхід не відповідає реаліям, адже президент може усунути з посади окремого члена уряду з політичних міркувань і без обґрунтування свого рішення вчиненням ним правопорушення.

В інших країнах зі змішаною республіканською формою правління, а також за умов парламентського правління перспектива перебування окремого члена уряду на посаді повністю або значною мірою залежить від глави уряду. Водночас про відповідальність членів уряду перед його главою, за деякими винятками, не йдеться, і вказаний зв'язок між ними розглядається в контексті принципу політичної солідарності уряду і керівної ролі глави уряду щодо його організації та діяльності.

Водночас у Португалії передбачено відповідальність прем'єр-міністра перед президентом. Характер і навіть сенс такої відповідальності є досить невизначеними, адже президент може звільнити з посади прем'єр-міністра лише за його волевиявленням. Водночас застережено, що президент може припинити повноваження уряду, коли це "необхідно для нормального функціонування демократичних інститутів" (ст. 195 Конституції 1976 р.). При цьому контрасигнування відповідного акта глави держави не передбачене.

Розглянутим питанням відповідальності уряду за умов змішаної республіканської форми правління не обмежуються. В пострадянських країнах суттєво звужені можливості парламенту щодо здійснення контролю за урядом, особливо за його окремими членами.

Як уже зазначалося, парламентський конгроль засобом інтерпе-лящі може бути поєднаний з політичною відповідальністю уряду в тому самому парламенті. Єдиною з вказаних країн, де конституційно передбачена інтерпеляція, є Литва. Не сприяють налагодженню ефективного парламентського контро.ию за урядом і конституційні формулювання, за явями, наприклад, члени уряду підзвітні палатам і відповідальні перед президентом (Казахстан). За умов відсутності політичної відповідальності членів уряду перед парламентом їхні звіти мають лише інформаційне значення.

Однією з ознак змішаної республіканської форми правління є заміщення поста президента за результатами загальних виборів. За цією ознакою вказана форма подібна до президентсько-республіканської.

Проте значення цієї ознаки не слід перебільшувати, адже у багатьох парламентарних республіках вибори президента також є загальними (Австрія, Болгарія, Ісландія, Ірландія, Македонія, Словенія і Фінляндія). Прищипово важливим з позицій оцінки будь-якої форми державного ігоеівління є органгація виконавчої влади і реальність віднесеності до неї глави держави. Ключовим є питання: чи здійснює глава держави виконавчу владу?

За умов змішаної республікшської форми правління відповідь на сформульоване вище питання є позитивною. Виконавча влада в різних країнах "розподілена" між президентом і урядом по-різному. Якщо основні повноваження у сфері виконавчої влади належать президентові, йдеться про президентсько-парламентарну республіку. У разі концентрації відповідних повноважень в уряді - про парламентарно-президентську.

Подібна класифікація є умовною, адже, по суті, неможливо чітко розмежувати зазначені два варіанти змішаної республіканської форми правління. До того ж, державна практика не завжди ґрунтується на приписах основних законів, і фактична роль того чи іншого органу у здійсненні влади може бути деіцо іншою, ніж передбачено консти-туційно.

Останнє у найбільшій мірі :4арактеризує досвід деяких країн саме зі змішаною республіканською формою правління, де в основних законах свідомо залишені поза регламентацією важливі питання ком-петенційних взаємовідносин між президентом і урядом, зокрема прем'єр-міністром. У літературі зазначалося, що "одним із найбільш складних питань сучасної французької держави і до сьогодні є розподіл повноважень між президентом, що обирається загальним голосуванням, і прем'єр-міністром, який теоретично спирається на більшість у національних зборах" ⁷. Як вказувалось, саме сучасний французький досвід сприяв виникненню і поширенню змішаної республіканської форми державного правління.

У більшості пострадянських країн виконавча влада, по суті, знаходиться під контролем президеігга. Цьому сприяє зміст окремих конституційних положень (наприклад, щодо "президентського арбітражу") та їх трактування, а також невизначеність зміст]' інших. Уряд у цих країнах значною мірою виконує роль органу, організаційно залежного від президента і функціонально пов'язаного з ним та його апаратом, а формальний керівник урзду практично є згадуваним "адміністративним прем'єром". Усе це супроводжується певними суспільно-політичними чинниками, які не сприяють встановленню чіткого "розподілу" виконавчої влади між президентом і урядом.

Дуалізм виконавчої влади. В юридичній теорії прийнято вважати стрижневою ознакою розглядуваної форми державного правління "дуалізм" виконавчої влади. Термін "дуалізм" щодо функціонування виконавчої влади вживають, зокрема, французькі автори, яким і належить пріоритет в його формулюванні. Як синонімічний використовують також термін "діархія" виконавчої влади.

Водночас "роздвоєність" виконавчої влади навіть у розвинених країнах ставиться під сумнів. Зокрема, автори одного із сучасних російських видань стверджують, що "структура виконавчої влади у Франції замикається на президенті республіки, котрий є ключовою постаттю у державно-політичному механізмі країні, виступаючи не тільки як глава держави, а і як керівник виконавчої влади" ⁸. Наведена оцінка в цілому відповідає ролі президента у здійсненні державного владарювання і в пострадянських країнах.

Певні особливості існують за умов змішаної ргспубліканської форми правління щодо визначення конституційного статусу носіїв виконавчої влади. В пострадянських кр;ннах чи не універсальним є конституційне формулювання "виконавчу владу здійснює уряд". Це формулювання є двозначним, адже в тих самих основних заюнах відсутні положення про здійснення виконавчої влади президентом, що є реалією. Тому, не заперечуючи зміст наведеного формулювання, не варто його і абсолютизувати.

Виходячи із сусшльно-політичинх і правових реалій, зокрема, з ролі президента у здійсненні державного владарювання, уряд в усіх країнах з відповідною формою правління можна узагальнено визначити як центральний колегіальний орган виконавчої влади. Водночас він, звичайно, є вищим органом у системі відповідно номінованих органів державної влади.

У більш загальній формі визначено уряд в основних законах, прийнятих в інших країнах зі змішаною республіканською формою правління. В Португалії уряд є органом, який керує заіиньною політикою країни. У Франції уряд визначає і провадить політику нації, в Румунії він забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики, а У Польщі - провадить внутрішню і зовнішню політику держави.

Наведені визначення, з одного боку, фіксують дещо іншу ситуацію у сфері організації виконавчої влади, аніж та, що існує в більшості пострадянських країн. Водночас вони є досить умовними, адже за їх змістом, у разі наявності реальних компетенційних зв'язків між президентом і урядом, неможливо встановити, якою є роль першого щодо здійснення функцій, констюуційно покладених на другого.

З іншого боку, в названих країнах значення уряду як складової державного механізму порівняно більш вагоме, і він є самодостатнім органом виконавчої влади. Такий висновок випливає зі змісту закріплених в основних: законах зв'язків між парламентом, президентом і урядом. Суттєвішою, хоча і різною, є роль прем'єр-міністра в здійсненні державного владарювання. При цьому конституційне закріплення цієї ролі практично нічим не відрізняється від того, що існує за умов парламентського правління.

Своїми особливостями за умов змішаної республіканської форми правління характеризується інститут контрасигнування актів президента. Як зазначалось, цей інститут не прийнято у більшості пострадянських країн. В інших країнах з відповідною формою правління контрасигнується лише частина актів президента. Коло таких актів за предметом у різних країнах є досить різним, що може бути одним із критеріїв класифікації змішаної республіканської форми на президентсько-парламентарну і парламентарно-президентську республіки. Однак важливішим є те, що характер контрасигнування різних актів президента тут у цілому відрізняється від наявного за умов парламентського правління.

Відповідний характер контрасигнування актів глави держави в конституційній монархії визнавав на початку XX ст. О.С.Алексеев: "Скріплення ... різних за суттю актів не може мати однакового значення" ⁹.

Скріплюючи своїм підписом окремі акти президента (наприклад, у сфері зовнішньої політики), прем'єр-міністр або інший член уряду лише констатує їх справжність і формально засвідчує зміст. Такі акти е волевиявленням президента, який і несе за них відповідальність. Скріплення ж інших актів президента тягне покладання політичної відповідальності за наслідки їх реалізації на тих, хто контрасигнував. Номенклатура відповідних актів у різних країнах є різною і залежить від співвідношення статусів президента й уряду. Подібний "подвійний" характер має контрасигнування в тих президентських республіках, де воно передбачене.

Заслуговує на увагу і коло суб'єктів законодавчої ініціативи у парламенті за умов змішаної республіканської форми правління. Як і в країнах з парламентарними формами, такими: суб'єктами є насамперед члени парламенту і уряд. У Білорусії, Киргизстані, Литві, Польщі і Росії правом ішціювати законопроект у парламенті наділений президент, причому відповідні дії він вчиняє на власний розсуд. У Казахстані президент уповноважений доручати уряду вносити законопроекти у парламент.

В усіх конституціях, прийнятих у країнах зі змішаною республіканською формою правління, президент прямо не визначений носієм виконавчої влади. Однак нерідко це випливає з різних положень основних законів.

Насамперед це стосується пострадянських країн. У Білорусії, Вірменії і Казахстані президент за пропозицією (поданням) прем'єр-міністра визначає структуру уряду. У Вірменії він у такий спосіб ще і встановлює порядок діяльності уряду, а в Казахстані - утворює, ліквідовує та реорганізовує центральні органи виконавчої влади. В Киргизстані президент на власний розсуд визначає структуру уряду, утворює і ліквідовує органи виконавчої влади, що не входять до складу уряду. Після консультацій з прем'єр-міністром він затверджує єдину систему підготовки і підбору кадрів для всіх державних органів, їх фінансування та оплати праці державних службовців.

У Білорусії, Киргизстані і Росії президент наділений правом головувати на засіданнях уряду, а в Казахстані він може робити це на тих засіданнях, що проводяться з "особливо важливих питань". У Вірменії президент скликає і веде засідання уряду. За його дорученням це може робити і прем'єр-міністр. При цьому у Білорусії уряд підзвітний президенту, в Казахстані - "у всій своїй діяльності" відповідальний перед президентом, а в Киргизстані президент уповноважений здійснювати контроль за урядом.

У Росії президент може зупиняти дію актів органів виконавчої влади суб'єктів федерації до вирішення питання їх конституційності або законності відповідним судом. Він уповноважений скасовувати акти уряду за юридичними підставами, зокрема за підставою їх невідповідності актам самого президента. До того ж номінований керівник (голова) уряду має визначати основні напрями діяльності Уряду й організовує його роботу відповідно до актів президента.

У Білорусії з невизначених підстав (тобто і з підстав доцільності) президент може скасовувати акти уряду. Це означає, що він може скасовувати ці акти і за підставою доцільності. Аналогічно в Казахстані президент може скасовувати чи зупиняти повністю або частково акти Уряду і керівників місцевих органів виконавчої влади, а в Киргизстані - скасовувати чи призупиняти акти уряду та інших органів виконавчої влади. У Вірменії президент засвідчує акти уряду. Повноваження щодо скасування актів уряду в усіх випадках, по суті, засвідчують підпорядкованість уряду президентові.

В інших країнах зі змішаною республіканською формою правління конституційний статус президента як носія виконавчої влади є менш виразним, хоча це не знімає питання про її "дуалізм".

У Польщі президент для вирішення "питань особливого значення" уповноважений скликати тж звану раду кабінету, яку утворює уряд, що засідає під головуванням самого президента. Водночас застережено, що раді кабінету не належить компетенція уряду. В Румунії президент може: брати участь у засіданнях уряду, де обговорюються питання "національного інтересу" у сферах зовнішньої політики, оборони й охорони громадського порядку. Його участь в інших засіданнях зумовлена запрошенням (пропозицією) прем'єр-міністра. В усіх випадках, коли Президент бере участь в урядових засіданнях, він головує на них. Президент також уповноважений проводити консультації з урядом з "важливих питань". У Португалії президент може головувати в уряді на лрохання прем'д)-мішстра.

Проте найбільш характерними є конституційно визначені і ті, що існують реально, взаємовідносини між президентом і урядом, насамперед прем'єр-шністром, у процесі здійснення виконавчої влади у Франції. Передбачено, що президент головує в раді міністрів. З іншого боку, встановлено, що прем'єр-міністр керує діяльністю зфяду. При цьому він лише у "виняткових випадках" і за спеціальним дорученням може заміщувати президента як головуючого на засіданнях ради міністрів з визначеним порядком денним.

Важливим є і те, що президент підписує акти уряду. Водночас більша частина актів самого президента контрасигнується прем'єр-міністром і "в разі необхідності" - відповідальними міністрами. Тим самим формально передбачається тісний взаємозв'язок між президентом і прем'єр-міністром у сфері виконавчої влади.

Однак на практиці вирішальну роль відіграє президент і, як зазначав дослідник французького Іюнституціоналізму М.А.Крутоголов, "ніякої діархії в керівництві виконавчою владою не існує" ¹⁰. Враховуючи те, що на засіданнях уряду головує президент, здійснення прем'єр-міністром керівництва діяльністю уряду насамперед означає його роботу щодо реалізації урядових рішень. Характеризуючи ком-петенційні зв'язки між президентом і прем'єр-міністром як "безспірний примат глави держави - верховного керівника виконавчої влади", названий автор вбачав причину цьому у парламентській ситуації. "Парламентська більшість...шикується на главу держави. І прем'єр-міністру в цій ситуації не залишається нічого, як бути підлеглим президенту Республіки", - доходить він висновку ч. Звідси, можна ставити під сумнів реальність конституційного положення, за яким уряд визначає і провадить політику нації.

О "Президентський арбітраж:". Суттєве значення для визначення ролі президента щодо виконавчої влади за умов змішаної республіканської форми державного правління мають конституційні положення про так званий "президентський арбітраж".

Концепція президента-арбітра знайшла своє відображення в частиш першій ст. 5 Конституції Франції 1958 p.: "Президент... забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних властей і наступництво держави". Прикметно, що серед констшуційно встановлених його повноважень немає таких, які б мали в:ідповідний конкретний зміст. На цю обставину звертають увагу й французькі вчені, зазначаючи, що президент "не наділений арбітражними повноваженнями загального характеру" ¹².

Концепція президента-арбітра та її конституційне формулювання стали предметом дискусій у французькій юридичній і політологічній літературі. Ті автори, яких об'єктивно можна вважати прибічниками парламентського правління, стверджують, що в тексті основного закону йдеться про політичний арбітраж. На їх думку, президент за згодою інших носіїв державної влади мав би вирішувати спори між ними. Але він не повинен втручатися у здійснення їх повноважень. Більше того, передбачається, що президент як "посередник", "регулятор" або "арбітр" може діяти лише у випадках, коли виникає кризова ситуація. Для цього йому надане повноваження за пропозицією уряду або за спільною пропозицією обох палат парламенту призначати референдум.

Згадувані автори пов'язують зміст концепції президента-арбітра з неприпустимістю привласнення главою держави ролі лідера парламентської більшості і керівника уряду. Як стверджував ще напередодні прийняття чинної Конституції Франції авторигетний учений-юрист Ж.Ведель, "якщо цим (положенням про президентський арбітраж - автори) намагаються сказати, що на верхівці республіканських інститутів потрібен орган, який примушуватиме дотримуватись правил гри, як це робить спортивний арбітр, - то це правильно. Але якщо кажуть, що останнє слово має належати арбітру (в юридичному сенсі), котрий вирішуватиме по суті питаяь і одноособове, то тим самим заперечують саму демократію" ¹³.

Саме на позиціях визнання за президентом юридичного за природою арбітражу були ідеологи так званого режиму "особистої влади", який встановлено на основі Конституції Франції 1958 р. вже у перші роки її чинності. Вони сприймали відповідні юнституційні положення як такі, що визначають керівну роль президента, передбачають його вирішальну участь у державному владарюванні, включно у здійсненні виконавчі влади. В літературі зазначається, що "на практиці президенти трактували право арбітражу настільки широко, наскільки це їм дозволяло співвідношення політичних сил" ¹⁴.

З самого початку існування державної форми, фундованої чинною Конституцією Франції, частина юристів і політологів почали розглядати президента як "вождя держави", "національного гіда" (проводиря). Проте з часом ідея "президентського арбітражу" дещо втратила значущість щодо трактування керівної ролі президента. Водночас цю роль почали пов'язувати з наявністю у президента мандата, набутого внаслідок загальних виборів.

Концепція президента-арбітра, по суті, визнана і за конституціями, прийнятими в більшості інших країн зі змішаною республіканською формою правління. При цьому в них запозичено зміст відповідного формулювання Конституції Франції 1958 p., хоча сам термін "арбітраж" та похідні від нього фіксуються не завжди. У Португалії президент забезпечує, зокрема, нормальне функціонування демократичних інститутів, а в Румунії - стежить за належним функціонуванням "публічних влад", є посередником між державними "владами", а також між державою і суспільством. В обох цих випадках, як і у Франції, президент не наділений повноваженнями, котрі за характером можна було б реально сприймати як арбітражні. Певний виняток становить право президента призначати референдум, яке у Португалії він реалізує за пропозицією парламенту або уряду, а в Румунії - після консультацій з парламентом.

Ідея "президентського арбітражу" знайшла відображення і в основних законах, прийнятих в деяких пострадянських країнах з відповідною формою правління.

У Білорусії президент забезпечує, зокрема, наступництво і взаємодію органів державної влади, здійснює посередництво між органами державної влади, державою і суспільством; у Вірменії - нормальне функціонування законодавчої, виконавчої і судової влад; у Казахстані - узгоджене функціонування всіх сфер державної влади і відповідальність органів влади перед народом; у Киргизстані -єдність і наступництво державної влади, узгоджене функціонування і взаємодію державних органів, їх відповідальність перед народом; у Роси - узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади. Подібність наведених конституційних формулювань зумовлена, по-перше, згадуваним запозиченням з практики французького конституціоналізму, по-друге, паралельністю сучасного державно-правового розвитку пострадянських країн та відповідним взаємовпливом.

Аналіз змісту конституцій цих держав також засвідчує відсутнісгь у президентів "арбітражних" повноважень. Лише в Росії президент може використовувати узгодаувальні процедури для розв'язання розбіжностей між органами федерації та її суб'єктів, а також між органами самих суб'єктів. В усіх названих пострадянських країнах, окрім Вірменії, конституційно передбачена можливість призначення президентом референдуму за власною ініціативою з питань, які можуть становити предмет "президентського арбітражу". Практичне сприйняття ідеї "президентського арбітражу" за умов деяких пострадянських країн відобразило особливості суспільно-політичного стану, що їх характеризує. За будь-яких умов відповідна ідея, що нібито засвідчує зверхність президента стосовно інших складових механізму здійснення влади, його домінуючу значущість як державного інституту, по суті заперечує конституційно задекларований принцип поділу влади.

Концепція президента-арбітра відбита в конституціях і деяких парламентарних республік.

Зокрема, в Туреччині президент забезпечує стабільне і гармонійне функціонування державних органів. Можна припустити, що за умов відповідної форми правління роль президента як "арбітра" не є ключовою у здійсненні державного владарювання, а зведена до певного політичного посередництва у разі виникнення компетенційних суперечок між різними державними органами. Ідея "президентського арбітражу" в її конституційному оформленні характеризує навіть прийняття форми президентської республіки в деяких пострадянських країнах (Грузія, Таджикистан).

Нарешті, у більшості пострадянських країн положення основних законів щодо загального визначення інституту президента містять термін "гарант". Цей термін вживається в різних значеннях, хоча за змістом він завжди пов'язаний зі статусом президента. Однак головним є те, що вживання терміна "гарант" у текстах основних законів, починаючи з Конституції Франції 1958 р., не має прямого зв'язку з вживанням терміна "арбітр" або з формулюваннями, які засвідчують Сприйняття ідеї "президентського арбітражу". Названі два терміни слугують позначенням різних складових конституційно встановленого статусу президента¹⁵.

Література (до розділу Ш)

1.  Эсмен А. Общие основания конституционного права. - СПб., 1909. -С. 107.

2. Там само. - С.344.

3.   Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. - М., 1907. - С.44.

4. Есмен А. Зазначена праця. - С.331. 5.ЛмеллерМ. Парламенты. - М., 1967. -С.352-357.

6.   Ардан Ф. (Франция: государственная система. - М., 1994. - С.78.

7. Круглоголов М.А. Президент Французской Республики. Правовое положение. - М., 1930. - С.226.

8.  Правительства, министерства и ведомства в зарубежных странах. -М., 1994. -С.42.

9.  Алексеев А.С. Зазначена праця. - С.46.

10. Крутогопов М.А. Зазначена праця. - С.251.

11.   Там само. - С.228.

12. Ардан Ф. Зазначена праця. - С.61.

13.  Крутоголов М.А. Зазначена праця. - С. 138

14. Ардан Ф. Зазначена праця. — С.61.

15.  При підготовці цього розділу використано тексти основних законів, що містяться у збірниках "Конституции государств Европейского Союза" (М., 1997) і "Новые конституции стран СНГ и Балтии" (М., 1997), а також зміни до них та конституції інших держав