РОЗДІЛ IV. РЕАЛІЗАЦІЯ НОРМ АДМІНІСТРАТИВНОЮ ПРАВА ТА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ

ГЛАВА 9. Реалізація адміністративно-правових норм

§ 1. Поняття і форми реалізації адміністративно-правових норм
§ 2. Застосування адміністративно-правових норм як особлива форма їх реалізації
§ 3. Основні риси правозастосовчої діяльності

§ 1. Поняття і форми реалізації адміністративно-правових норм

Для того, щоб норми адміністративного права були втілені в життя, необхідна їх реалізація.
Із теорії права відомо, що реалізація права — це втілення у діяльності суб'єктів права приписів правових норм, встановлених або санкціонованих державою. Інакше кажучи, це перетворення правових норм у правомірну поведінку суб'єктів права в результаті дотримання заборон, виконання (чи дотримання) обов'язків, здобуття чи використання прав.
Проблема реалізації правових норм ще недостатньо досліджена в юридичній науці насамперед тому, що, як слушно відзначив російський дослідник Д. А. Керімов, не можна обмежувати рамки цієї проблеми лише вивченням практики застосування права у випадках правопорушень та злочинності. Не менш важливо узагальнювати і позитивний вплив права, законодавства. Для розв'язання цього завдання необхідно у процесі досліджень виявляти ті ланки, через які здійснюється правовий вплив на регульовані відносини та досягається запланований результат.
Виходячи з теоретичних засад сучасної правової науки, можна виділити такі ознаки реалізації правових норм: 
- завжди правомірна поведінка;
- діяльність, пов'язана з досягненням певного результату, передбаченого нормою права; 
- вольова поведінка, коли суб'єкт права узгоджує свою поведінку з вимогами норм права.
До того ж особливості реалізації норм права зумовлюються належністю норми до тієї чи іншої галузі права.
Реалізація адміністративно-правових норм означає практичне втілення правил поведінки (приписів), які вони містять, у діяльність суб'єктів суспільних відносин, що перебувають у сфері регулювання адміністративного права. У процесі реалізації норм адміністративного права правові приписи втілюються в життя всіма суб'єктами (сторонами) регульованих суспільних відносин, але роль кожного суб'єкта у цьому процесі визначається відповідно до їх адміністративно-правового статусу.
В юридичній літературі існує кілька підходів до визначення форм реалізації адміністративно-правових норм (іноді їх називають способами реалізації).
Деякі вчені-адміністративісти виділяють чотири способи реалізації норм: 1) виконання; 2) використання; 3) дотримання; 4) застосування. Інші фахівці визнають тільки два способи: 1) виконання та 2) застосування, розглядаючи їх як основні варіанти реалізації, до яких іноді додаються дотримання та використання як форми виконання.
На нашу думку, переконливішим є виділення трьох самостійних форм реалізації адміністративно-правових норм:
1) виконання норм;
2) використання норм;
3) застосування норм.
Виконання адміністративно-правових норм полягає у тому, що учасники регульованих відносин точно слідують приписам, які містяться в нормах щодо їх обов'язків (щодо обов'язкових дій або обов'язків утримуватися від певних дій). У виконанні приписів адміністративно-правових норм беруть участь всі можливі учасники відносин, тобто всі, кому адресовані конкретні норми. І виконання цими суб'єктами приписів, які містяться в нормах, може здійснюватися незалежно (а інколи навіть всупереч) від їхнього бажання.
Щодо дотримання приписів норм слід зазначити, що це також точне слідування цим приписам щодо обов'язків утримуватися від здійснення заборонених нормами дій. Як і виконання, дотримання здійснюється незалежно від бажання суб'єктів регульованих відносин. Отже, дотримання не слід розглядати як самостійну форму реалізації адміністративно-правових норм, оскільки воно пов'язане з реакцією учасників управлінських відносин на заборони і, по суті, є конкретним проявом такої форми реалізації норм, як їх виконання.
Більше того, дотримання можна вважати основою реалізації адміністративно-правових норм у будь-якому з її способів (форм).
Використання адміністративно-правових норм полягає в активній поведінці суб'єктів правовідносин щодо добровільного, тобто за їх власним бажанням, здійснення наданих їм прав у сфері державного управління.
Як зазначалося, використання іноді не розглядають як самостійну форму реалізації адміністративно-правових норм. Прихильники такого підходу розглядають використання лише як елемент додаткової характеристики виконання дозвільних норм.
Навряд чи можна погодитися з такою позицією. Адже на відміну від виконання, де, повторимо, слідування приписам правової норми здійснюється незалежно від бажання суб'єктів, яким ця норма адресована, при використанні норми суб'єкт правовідносин здійснює правомірні дії для реалізації своїх суб'єктивних прав за власним бажанням. Він сам вирішує, скористатися наданим адміністративно-правовою нормою правом чи утриматися від його використання.
Нарешті, застосування найчастіше розглядається як специфічна, суттєво відмінна від інших форма реалізації адміністративно-правових норм. Враховуючи це, доцільно окремо зупинитися на характеристиці цієї особливої форми реалізації адміністративно-правових норм

§ 2. Застосування адміністративно-правових норм як особлива форма їх реалізації

У теорії права поширене розуміння застосування норм права як підза-конної діяльності компетентних державних органів, уповноважених на це недержавних суб'єктів, у тому числі громадських організацій або їх посадових осіб, котра полягає у встановленні піднормативних формально обов'язкових правил поведінки персоніфікованих суб'єктів з метою створення умов, необхідних для реалізації ними певних норм. При цьому вважають, що застосування є конкретизацією правової норми.
Деякі вчені підтримують виділення такого різновиду застосування норм права, як нормативне правозастосування, суть якого полягає у тому, що на базі нормативного акту вищої юридичної сили приймається конкретизуючий його нормативний акт.
Інакше кажучи, застосування на відміну від використання і виконання є юридично-владною діяльністю, яка не може бути пов'язана з бажанням (чи з його відсутністю) уповноваженого суб'єкта, а має здійснюватися за появи певних умов, обставин. Застосування відрізняється від інших форм реалізації адміністративно-правових норм насамперед тим, що воно є прерогативою спеціальних, уповноважених на те органів і посадових осіб, а у передбачених чинним законодавством випадках віднесено до компетенції судів.
Це свідчить про те, що застосування адміністративно-правових норм може здійснюватися лише суб'єктами, які наділені повноваженнями юридично-владного характеру. Громадяни та інші приватні (в тому числі юридичні) особи таких повноважень не мають.
Виходячи з наведеного, застосування адміністративно-правових норм дістає вираження у практичному вирішенні конкретних питань шляхом прийняття уповноваженим суб'єктом (органом, організацією, посадовою особою) обов'язкових до виконання індивідуальних юридично-владних рішень (актів) відповідно до вимог матеріальних та процесуальних норм. Ці акти видаються щодо конкретних справ у сфері діяльності переважно органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.
Основною метою застосування адміністративно-правової норми є втілення її приписів щодо суб'єктів конкретних адміністративно-правових відносин залежно від характеру відповідної життєвої ситуації, в яку потрапляють учасники таких відносин. Рішення уповноваженого органу щодо варіанту належної поведінки учасників правовідносин у зазначеній ситуації через встановлення їхніх прав чи обов'язків, є актом застосування.
Акт застосування (або правозастосовчий акт) — це оформлене відповідним чином юридично-владне рішення уповноваженого органу, посадової особи щодо встановлення (зміни, скасування) суб'єктивних прав і обов'язків персоніфікованих суб'єктів адміністративно-правових відносин для вирішення конкретних питань у сфері державного управління і місцевого самоврядування.
Правозастосовчі акти належать до індивідуальних правових актів управління, котрі розглядатимуться у гл. 16 підручника. А тут зауважимо, що індивідуальний акт управління може бути виданий не лише у зв'язку із застосуванням адміністративно-правової норми, а й у зв'язку з її реалізацією в будь-якій іншій формі — виконання або використання.
Вирішальна відмінність правозастосовчих актів полягає у тому, що саме “вони встановлюють, змінюють, скасовують права й обов'язки конкретних суб'єктів у кожній життєвій ситуації”.
Серед актів застосування виділяють акти застосування диспозиції правової норми та акти застосування санкції правової норми. Хоча такий поділ щодо застосування процесуальних норм неоднозначно сприймається окремими правознавцями. Незважаючи на дискусії щодо видів актів застосування, в їх загальній характеристиці незмінним є те, що кожний такий акт:
- має індивідуальний характер;
- має юридично обов'язковий характер — виконання акту гарантується, а в разі необхідності забезпечується державним примусом; 
- видається в односторонньому порядку — органом застосування норм адміністративного права, і згода інших учасників правовідносин на це не потрібна.
Діяльність уповноважених суб'єктів щодо підготовки та видання правозастосовчих актів становить зміст так званої правозастосовчої діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання (тобто адміністративного правозастосування).

§ 3. Основні риси правозастосовчої діяльності

Процес правозастосовчої діяльності (або процес правозастосування) складається з певних етапів. У науковій літературі виділяють такі етапи процесу правозастосування: 
- встановлення фактичних обставин, що характеризують факт, який потребує юридичної оцінки. Можливість застосування правової норми зумовлена тим, що фактичні обставини повинні бути у сфері нормативно-правового регулювання, тобто бути юридичними фактами, передбаченими нормами права як підстава для виникнення, зміни чи припинення правовідносин;
- правова кваліфікація — це правова оцінка фактичних обставин, які мали місце, вибір відповідної норми права, котру слід застосувати, та з'ясування суті й змісту норми (тобто її тлумачення);
- прийняття за наявним фактом владно-юридичного рішення (акту застосування); 
- виконання цього акту (власне застосування норми права) та контроль за цим виконанням.
Серед особливостей правозастосовчої діяльності можна виділити такі. Застосування адміністративно-правових норм здійснюється лише державними органами та іншими суб'єктами, які наділені владними повноваженнями (або їх посадовими особами) і в межах своєї компетенції мають право приймати обов'язкові для інших суб'єктів адміністративного права рішення. При цьому для органів виконавчої влади застосування норм адміністративного права є основною частиною їх правозастосовчої діяльності, а для інших органів держави — допоміжним напрямом зазначеної діяльності, пов'язаної із застосуванням норм інших галузей права, позаяк ці органи застосовують норми адміністративного права переважно для регулювання внутрішньоорганізаційних відносин.
Застосування норм адміністративного права — це насамперед застосування диспозиції норми. Диспозиція може застосовуватися всіма суб'єктами правозастосування, тоді як санкція правової норми — тільки спеціально уповноваженими на це органами держави і органами місцевого самоврядування (у визначених чинним законодавством випадках — судом або іншими уповноваженими на це суб'єктами).
Правозастосування є юридично значущою діяльністю тільки тоді, коли відбувається на підставі правових норм і в порядку, передбаченому законодавством.
Правозастосовча діяльність спрямована на встановлення індивідуальних правових наслідків — суб'єктивних прав і обов'язків та їх реалізацію шляхом прийняття індивідуального правового рішення щодо персоніфікованих суб'єктів — правозастосовчого акту.
У характеристиці правозастосовчої діяльності важливе місце посідає визначення основних вимог щодо забезпечення належної реалізації норм адміністративного права. Серед зазначених вимог слід виділити законність адміністративного правозастосування, яка полягає в наступному:
- уповноважені органи і посадові особи в процесі вирішення справи зобов'язані застосовувати адміністративно-правові норми лише в чітко окреслених законодавством межах їх компетенції;
- зазначені суб'єкти правозастосовчої діяльності повинні застосовувати адміністративно-правові норми точно та однаково відповідно до їх змісту; 
- застосування адміністративно-правових норм здійснюється уповноваженими на те органами і посадовими особами відповідно до вимог процесуальних норм з адміністративного права;
- застосування норм адміністративного права здійснюється своєчасно та лише в тому обсязі та значенні, які передбачені самою нормою;
- здійснення постійного нагляду та контролю щодо застосування уповноваженими органами і посадовими особами норм адміністративного права.
Крім того, важливі вимоги обґрунтованості та доцільності адміністративного правозастосування. Вимога обґрунтованості зобов'язує суб'єкта правозастосування вирішувати справу після всебічної перевірки фактів. Вимога доцільності полягає в тому, що суб'єкт застосування адміністративно-правової норми, з'ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи, зобов'язаний прийняти найбільш доцільне рішення.
Матеріальним результатом реалізації норм адміністративного права виступають адміністративно-правові відносини, розгляд яких міститься у наступній главі підручника.